熊若愚，余 萍

（1.武漢大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，武漢 430072；2.中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)湖北監(jiān)管局，武漢 430071）

促進(jìn)縣級(jí)基本公共服務(wù)供給：均衡性轉(zhuǎn)移支付還是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付

熊若愚1，余 萍2

（1.武漢大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，武漢 430072；2.中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)湖北監(jiān)管局，武漢 430071）

弄清楚哪種形式的轉(zhuǎn)移支付更有助于促進(jìn)地方政府提供基本公共服務(wù)，關(guān)系到我國(guó)政府間轉(zhuǎn)移支付制度改革的走向。本文運(yùn)用全國(guó)的縣級(jí)面板數(shù)據(jù)，采用固定效應(yīng)模型、隨機(jī)效應(yīng)模型和二階段系統(tǒng)GMM估計(jì)方法下的動(dòng)態(tài)面板模型，分析了均衡性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)兩大縣級(jí)基本公共服務(wù)供給（基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生）的影響。結(jié)果顯示，均衡性轉(zhuǎn)移支付比專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付更能夠促進(jìn)縣級(jí)公共教育服務(wù)供給，同樣，均衡性轉(zhuǎn)移支付也更好的促進(jìn)了縣級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給。在穩(wěn)健性檢驗(yàn)中，本文將全國(guó)樣本按地區(qū)（東部、西部、中部）分成三組，并單獨(dú)對(duì)每組樣本進(jìn)行以上分析，結(jié)論保持一致。最后提出以下建議：應(yīng)優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，提高均衡性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例，清理、整合和規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，同時(shí)也應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)管理。

基本公共服務(wù)供給；均衡性轉(zhuǎn)移支付；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付

一、引言

轉(zhuǎn)移支付不僅是對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同的地區(qū)的財(cái)力進(jìn)行再分配的過(guò)程，也是促進(jìn)地方政府提供基本公共服務(wù)的重要手段。促進(jìn)基本公共服務(wù)供給是完善我國(guó)公共服務(wù)體系和實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的重要內(nèi)容，我國(guó)“十三五”規(guī)劃中表明，“提高民生保障水平、增加公共服務(wù)供給”是未來(lái)政府工作的重中之重。因此，弄清楚哪種形式的轉(zhuǎn)移支付更有助于促進(jìn)地方政府提供基本公共服務(wù)，關(guān)系到我國(guó)政府間轉(zhuǎn)移支付制度改革的走向。

1994年分稅制改革后，隨著財(cái)權(quán)上收和事權(quán)下放，地方政府事權(quán)與財(cái)力的不匹配在一定程度上制約了地方公共服務(wù)的有效供給。為了彌補(bǔ)地方政府財(cái)力的不足，以及促進(jìn)地方公共服務(wù)的供給，作為分稅制重要配套措施的轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)運(yùn)而生。但轉(zhuǎn)移支付制度建立之初，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)失衡，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例較大，且存在資金使用分散、項(xiàng)目交叉重復(fù)、缺乏有效監(jiān)督機(jī)制等一系列問(wèn)題，不僅影響了地方政府的自主性，也制約了地方公共服務(wù)的供給，因此優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)勢(shì)在必行。我國(guó)長(zhǎng)期的政策是增加一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比重，且2015年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》也提到，“建立一般性轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)定增長(zhǎng)的機(jī)制，逐步將一般性轉(zhuǎn)移支付占比提高到60%以上，確保均衡性轉(zhuǎn)移支付的增長(zhǎng)率高于轉(zhuǎn)移支付總額的增長(zhǎng)率。”2016年，一般性轉(zhuǎn)移支付占總轉(zhuǎn)移支付的比重達(dá)到了60.5%，均衡性轉(zhuǎn)移支付的增長(zhǎng)率為10.2%，比總額轉(zhuǎn)移支付的增長(zhǎng)率高出了4.6%①。

我國(guó)目前將轉(zhuǎn)移支付分為兩類：一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付又包括均衡性轉(zhuǎn)移支付和一些其它形式的轉(zhuǎn)移支付。經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論認(rèn)為，均衡性轉(zhuǎn)移支付是一筆無(wú)條件的撥款，轉(zhuǎn)移支付資金既可以用于公共服務(wù)，也可以用于私人消費(fèi)，其最主要的作用就是彌補(bǔ)地方政府財(cái)力的不足。但均衡性轉(zhuǎn)移支付對(duì)資金用途不加以規(guī)定，資金未必用于中央政府優(yōu)先選擇的公共服務(wù)，因此，為了實(shí)現(xiàn)中央政府的特定目標(biāo)，以及解決公共服務(wù)在轄區(qū)間外溢，中央政府往往給予地方政府一定的有條件撥款。顧名思義，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付很明顯是一種有條件的撥款，但在我國(guó)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付廣受詬病，其資金能夠有效地促進(jìn)地方政府提供基本公共服務(wù)嗎？和均衡性轉(zhuǎn)移支付相比，哪種形式的轉(zhuǎn)移支付更有助于促進(jìn)地方政府提供基本公共服務(wù)？從平衡地區(qū)間財(cái)力的角度來(lái)看，各文獻(xiàn)的實(shí)證研究結(jié)果基本一致，即均衡性轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力均等化效應(yīng)是最強(qiáng)的。但從公共服務(wù)供給的角度來(lái)看，各文獻(xiàn)則存在較大的分歧，眾說(shuō)紛壇，有的認(rèn)為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付效果更好，有的則青睞均衡性轉(zhuǎn)移支付。以往文獻(xiàn)存在樣本容量較小、數(shù)據(jù)不夠微觀、計(jì)量方法單一、轉(zhuǎn)移支付變量未按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)進(jìn)行分類等一些問(wèn)題，都有可能導(dǎo)致結(jié)論產(chǎn)生差異。因此，本文運(yùn)用全國(guó)的縣級(jí)樣本，采用固定效應(yīng)模型、隨機(jī)效應(yīng)模型和二階段系統(tǒng)GMM方法的動(dòng)態(tài)面板模型，且在模型中同時(shí)加入均衡性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，分析它們對(duì)縣級(jí)基本公共服務(wù)供給的影響，以期為當(dāng)前的政策提供參考依據(jù)。

二、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

轉(zhuǎn)移支付是政府部門之間對(duì)財(cái)力進(jìn)行再分配的重要手段，其重要目標(biāo)之一就是平衡地區(qū)間的財(cái)力。尹恒等運(yùn)用1993—2003年的數(shù)據(jù)，研究發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付對(duì)縮小縣級(jí)財(cái)力差距的效果不太明顯，尤其是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付[1]。但他們?cè)陔S后的研究中則得出不同的結(jié)論，考慮了政府的財(cái)政收入能力和公共服務(wù)提供成本并使用2000—2005年的數(shù)據(jù)后，結(jié)果顯示2003年以后轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力均等化效應(yīng)有所改善，并開始表現(xiàn)出關(guān)心公共服務(wù)均等化的傾向[2]。賈曉俊等運(yùn)用基尼系數(shù)分解法，發(fā)現(xiàn)一般性轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力均等化效應(yīng)要好于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，其中均衡性轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力均等化效應(yīng)是最強(qiáng)的[3]。吳強(qiáng)等的研究結(jié)果表明，一般性轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力均等化效果明顯，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付則擴(kuò)大了地區(qū)財(cái)力差距[4]。從以上文獻(xiàn)綜述可以看出，我國(guó)轉(zhuǎn)移支付財(cái)力均衡化效應(yīng)的實(shí)證研究結(jié)果基本一致，為縮小地區(qū)間的財(cái)力差距，應(yīng)當(dāng)增加一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，尤其是其中的均衡性轉(zhuǎn)移支付，它具有最強(qiáng)的財(cái)力均等化效應(yīng)。

從公共服務(wù)供給的角度來(lái)看，研究結(jié)果則大相徑庭。郭慶旺等利用省級(jí)數(shù)據(jù)分析了總額轉(zhuǎn)移支付對(duì)各項(xiàng)基本公共服務(wù)供給的影響，結(jié)論顯示總額轉(zhuǎn)移支付對(duì)公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、公共交通服務(wù)有促進(jìn)作用，而對(duì)公共教育服務(wù)則沒有顯著影響[5]。尹恒等運(yùn)用縣級(jí)數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付資金更多地被用到生產(chǎn)性投資上，而非基本公共服務(wù)[6]。范子英等運(yùn)用省級(jí)數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付更有利于地方政府提供基本公共服務(wù)[7]。

在研究轉(zhuǎn)移支付與公共服務(wù)供給的文獻(xiàn)當(dāng)中，大部分選擇的是省級(jí)數(shù)據(jù)，而且是對(duì)總額轉(zhuǎn)移支付或某一項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行分析，少有使用縣級(jí)數(shù)據(jù)并將轉(zhuǎn)移支付分類后再進(jìn)行分析的。宋小寧等運(yùn)用縣級(jí)數(shù)據(jù)分析了一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)教育、醫(yī)療、社會(huì)保障支出的影響，認(rèn)為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的效果要更好[8]。賈曉俊等運(yùn)用河北省的縣級(jí)數(shù)據(jù)分析了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和均衡性轉(zhuǎn)移支付對(duì)公共教育服務(wù)供給的影響，結(jié)論也是認(rèn)為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的效果要更好[9]。以上兩個(gè)文獻(xiàn)不僅運(yùn)用了縣級(jí)數(shù)據(jù)，而且比較分析了不同形式轉(zhuǎn)移支付對(duì)公共服務(wù)供給的影響，并得出了相似的結(jié)論，他們認(rèn)為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付更有助于基本公共服務(wù)的提供。但前者沒有完全將轉(zhuǎn)移支付按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類，文中的“一般性轉(zhuǎn)移支付”包括了均衡性轉(zhuǎn)移支付和一些其它形式的轉(zhuǎn)移支付，后者使用的樣本則局限在了河北省。李丹等的分析結(jié)果則不同，他們以國(guó)定扶貧縣為分析對(duì)象，認(rèn)為均衡性轉(zhuǎn)移支付是可以促進(jìn)基本公共服務(wù)供給的[10]。

在美國(guó)，許多學(xué)者也對(duì)各種撥款項(xiàng)目進(jìn)行了比較研究。Jocobsen等的研究結(jié)果顯示，ADA項(xiàng)目②能夠很好地促進(jìn)地方政府提供相應(yīng)的公共服務(wù)[11]。而Gamkhar等在模型中加入了一系列控制變量并進(jìn)行各項(xiàng)穩(wěn)健性檢驗(yàn)后，結(jié)論顯示ADA項(xiàng)目的效果大打折扣[12]。Gordon的研究結(jié)果顯示，美國(guó)的Title I項(xiàng)目③不能有效地促進(jìn)學(xué)區(qū)的公共教育服務(wù)供給[13]。Knight運(yùn)用理論模型和實(shí)證模型同時(shí)分析了Big Dig項(xiàng)目④的效應(yīng)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)它并不能促進(jìn)波士頓的公共交通服務(wù)供給[14]。以上大部分文獻(xiàn)都認(rèn)為有條件撥款對(duì)相應(yīng)基本公共服務(wù)供給的影響是有限的，而應(yīng)該提高無(wú)條件撥款的規(guī)模。

國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)之所以得出截然不同的結(jié)論，可能存在以下一些原因：一是樣本的選擇不同，在運(yùn)用縣級(jí)樣本的文獻(xiàn)當(dāng)中，既有選擇河北省的數(shù)據(jù)，也有選擇國(guó)定扶貧縣的數(shù)據(jù)，這就使得估計(jì)出來(lái)的結(jié)果不具有一般性。二是沒有將我國(guó)不同形式的轉(zhuǎn)移支付按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)先分類后再進(jìn)行分析，如此一來(lái)，可能得出不符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律、無(wú)法做出合理解釋的結(jié)論。三是數(shù)據(jù)不夠微觀，雖然省級(jí)政府對(duì)公共服務(wù)也有一定的支出責(zé)任，但各縣級(jí)行政單位內(nèi)基本公共服務(wù)的提供主體主要還是縣級(jí)政府，因此將省級(jí)政府的公共服務(wù)支出作為各省基本公共服務(wù)供給的代理變量就并不太合適，估計(jì)結(jié)果的準(zhǔn)確性可能較差。為了使估計(jì)結(jié)果更加穩(wěn)健，本文運(yùn)用全國(guó)1400多個(gè)縣級(jí)樣本，并采用不同的計(jì)量模型，分析均衡性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)兩大縣級(jí)基本公共服務(wù)供給（基礎(chǔ)教育、基本公共衛(wèi)生）的影響。此外，為檢驗(yàn)結(jié)論的穩(wěn)健性，本文還將全國(guó)樣本按地區(qū)分成不同的三組，并單獨(dú)對(duì)每組樣本進(jìn)行以上分析。

三、實(shí)證研究設(shè)計(jì)

計(jì)量模型的設(shè)定、變量選擇、數(shù)據(jù)的來(lái)源等都與檢驗(yàn)結(jié)果的穩(wěn)健性直接相關(guān)。實(shí)證研究的設(shè)計(jì)中，本文首先會(huì)說(shuō)明模型的設(shè)定、變量的選擇以及數(shù)據(jù)的來(lái)源。隨后，運(yùn)用不同的計(jì)量模型對(duì)全國(guó)縣級(jí)樣本進(jìn)行回歸分析，除了較為常用的固定效應(yīng)模型，本文還加入了隨機(jī)效應(yīng)模型，以及解決內(nèi)生性問(wèn)題的動(dòng)態(tài)面板模型。在穩(wěn)健性檢驗(yàn)中，本文重點(diǎn)解決異質(zhì)性問(wèn)題，因此將會(huì)分地區(qū)進(jìn)行檢驗(yàn)。

（一）模型設(shè)定、變量選擇與數(shù)據(jù)來(lái)源

如何確定基本公共服務(wù)的內(nèi)容決定著本文模型中的變量設(shè)定。遲福林等認(rèn)為基本公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)是惠及全民的，例如義務(wù)教育、基礎(chǔ)醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等[15]。李杰剛等認(rèn)為，我國(guó)的基本公共服務(wù)供給體制根本上是為了保障人民群眾的基本物質(zhì)文化需要[16]。劉尚希等則從“消費(fèi)需求的層次”和“消費(fèi)需求的同質(zhì)性”兩個(gè)角度來(lái)定義基本公共服務(wù)，即低層次消費(fèi)需求和無(wú)差異消費(fèi)需求，但他們認(rèn)為基本公共服務(wù)的“基本”會(huì)因時(shí)間、地點(diǎn)的變化而變化，并不是絕對(duì)的[17]。此外，許多文獻(xiàn)也參照人類發(fā)展指數(shù)（HDI）和《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》來(lái)設(shè)定基本公共服務(wù)的變量。HDI是聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署提出并用來(lái)衡量各國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r的一種指數(shù)，該指數(shù)并不是完全用經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)來(lái)衡量一個(gè)國(guó)家的發(fā)展水平，除了人均GDP外，各國(guó)的“教育獲得”和“健康長(zhǎng)壽”也作為其計(jì)算依據(jù)?！毒V要》則是我國(guó)2016—2020年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的行動(dòng)綱領(lǐng)，其中提到“健全就業(yè)、教育、社保、醫(yī)療、住房等公共服務(wù)體系”、“推薦教育現(xiàn)代化，推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)”、“提升全民教育和健康水平”等內(nèi)容都是與基本公共服務(wù)相關(guān)的。綜合上述內(nèi)容可見，教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障一定是與人民群眾密切相關(guān)的基本公共服務(wù)。

Boadway等總結(jié)發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)文獻(xiàn)都將地方公共服務(wù)支出作為地方公共服務(wù)供給的代理變量[18]。這樣做是因?yàn)槌墒焓袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的事權(quán)和支出責(zé)任劃分較為明確，雖然不同國(guó)家中央政府介入地方事權(quán)的范圍和程度不同，但全民受益的公共服務(wù)主要還是由中央政府提供，受益范圍限于某一轄區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)主要還是由地方政府提供。在我國(guó)，義務(wù)教育和基礎(chǔ)醫(yī)療衛(wèi)生的支出責(zé)任主要由縣級(jí)政府承擔(dān)，因此，將縣級(jí)公共教育支出和縣級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生支出作為義務(wù)教育供給和基礎(chǔ)醫(yī)療衛(wèi)生供給的代理變量就是合理的。而社會(huì)保障的受益范圍并不能限于某個(gè)轄區(qū)內(nèi)，它是具有收入再分配性質(zhì)的全國(guó)性公共服務(wù)，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的一般做法，其主要支出責(zé)任應(yīng)由中央政府承擔(dān)。在我國(guó)，雖然縣級(jí)政府對(duì)社會(huì)保障也有一定的支出，但根據(jù)上述分析，將社會(huì)保障作為一種縣級(jí)公共服務(wù)顯然是不合理的。綜上分析，本文所指的基本公共服務(wù)為縣級(jí)義務(wù)教育和縣級(jí)基礎(chǔ)醫(yī)療衛(wèi)生。于是構(gòu)建如下基本模型：

被解釋變量為縣級(jí)公共教育支出（Edu）和縣級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)支出（San），它們分別作為各縣義務(wù)教育和基礎(chǔ)醫(yī)療衛(wèi)生的代理變量。為比較分析不同形式轉(zhuǎn)移支付的效應(yīng)，將專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付（Spe）和均衡性轉(zhuǎn)移支付（Gel）作為核心的解釋變量。均衡性轉(zhuǎn)移支付即無(wú)條件撥款，其名稱經(jīng)歷了“過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付”、“一般性轉(zhuǎn)移支付”、“均衡性轉(zhuǎn)移支付”的變換，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付即縣級(jí)政府所獲得的全部專項(xiàng)撥款?？刂谱兞恐?，加入縣級(jí)政府兩稅返還收入（Tax）、一般預(yù)算收入（Bud）和財(cái)政供養(yǎng)人口數(shù)（Pop）。兩稅返還收入即增值稅和消費(fèi)稅的稅收返還，一般預(yù)算收入包括縣級(jí)政府的稅收收入和其它一些非稅收入，財(cái)政供養(yǎng)人口則代表提供公共服務(wù)的人口數(shù)。Zi為各縣內(nèi)不隨時(shí)間變化的變量，μi和εit為隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。

本文數(shù)據(jù)來(lái)自2002—2009年的《全國(guó)地市縣財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》，這些資料從縣級(jí)政府逐級(jí)向上匯報(bào)到財(cái)政部，并由財(cái)政部預(yù)算司和國(guó)庫(kù)司收集、整理、編纂。內(nèi)容包括全國(guó)所有縣級(jí)行政單位的一般預(yù)算財(cái)政資料、基金預(yù)算財(cái)政資料和其它社會(huì)經(jīng)濟(jì)資料，包括縣級(jí)的GDP數(shù)據(jù)、三大產(chǎn)業(yè)增加值數(shù)據(jù)和財(cái)政供養(yǎng)人口數(shù)據(jù)等，且財(cái)政收支資料精確到類級(jí)科目。雖然《全國(guó)地市縣財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》能夠提供非常全面的信息，但它目前只公開到了2009年，2008年和2009年的資料也沒有提供縣級(jí)財(cái)政收支的具體分類數(shù)據(jù)。此外，從2007年開始我國(guó)財(cái)政支出的統(tǒng)計(jì)口徑發(fā)生較大的變化，且沒有詳細(xì)匯報(bào)前后統(tǒng)計(jì)口徑的轉(zhuǎn)換關(guān)系。為了使估計(jì)結(jié)果不受到以上因素的干擾，本文最終選取2002—2006年的樣本。選取的縣級(jí)行政單位主要有市轄區(qū)、縣級(jí)市、縣、旗、自治區(qū)、自治縣這幾種形式，剔除缺失數(shù)據(jù)的樣本后，本文還針對(duì)行政單位管理上的變化做了以下處理：對(duì)于中途撤縣的情況，將其樣本剔除；對(duì)于行政區(qū)域發(fā)生合并或拆分的情況，也將其樣本剔除；對(duì)于僅僅是行政區(qū)域名稱發(fā)生變化的情況，一一對(duì)應(yīng)以后保留樣本。

本文首先采用固定效應(yīng)模型（FE）和隨機(jī)效應(yīng)模型（RE）來(lái)進(jìn)行估計(jì)，隨后采用動(dòng)態(tài)面板模型再進(jìn)行一次估計(jì)，這是因?yàn)楸疚目紤]到，上期財(cái)政支出在一定程度上會(huì)影響到當(dāng)期的財(cái)政支出。為解決模型的內(nèi)生性問(wèn)題，在動(dòng)態(tài)面板模型中則采用二階系統(tǒng)GMM估計(jì)方法（SYS-GMM）?？紤]到轉(zhuǎn)移支付可能存在資金滯后的問(wèn)題，因此在動(dòng)態(tài)面板模型中將兩種轉(zhuǎn)移支付作為內(nèi)生解釋變量。此外，本文還對(duì)SYS-GMM的估計(jì)結(jié)果進(jìn)行了過(guò)度識(shí)別檢驗(yàn)和擾動(dòng)項(xiàng)的二階自相關(guān)檢驗(yàn)，估計(jì)結(jié)果詳見下文。

（二）初步結(jié)果分析

表1匯報(bào)了用全國(guó)縣級(jí)樣本進(jìn)行估計(jì)的結(jié)果。從各控制變量的回歸系數(shù)可以看出，兩稅返還收入、一般預(yù)算收入和財(cái)政供養(yǎng)人口的系數(shù)值都較小，且只有一般預(yù)算收入系數(shù)的顯著性較高。相比于各控制變量，兩種轉(zhuǎn)移支付的估計(jì)系數(shù)值要更大一些，且顯著性都較高，由此可見，轉(zhuǎn)移支付是縣級(jí)政府提供基本公共服務(wù)的最主要資金來(lái)源。表1中的LagDepvar代表被解釋變量滯后一期的變量，從估計(jì)值和系數(shù)的顯著性可以發(fā)現(xiàn)，前期的縣級(jí)教育、醫(yī)療衛(wèi)生支出和當(dāng)期的縣級(jí)教育、醫(yī)療衛(wèi)生支出有較大的相關(guān)性。表1中的（1）列、（2）列、（3）列是使用不同模型對(duì)縣級(jí)公共教育服務(wù)供給的估計(jì)結(jié)果。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在FE、RE和SYS-GMM下的估計(jì)系數(shù)分別為0.21、0.234、0.0046，均衡性轉(zhuǎn)移支付則分別為0.343、0.245、0.104。對(duì)比后可以發(fā)現(xiàn)，無(wú)論采用何種模型，均衡性轉(zhuǎn)移支付的估計(jì)系數(shù)都要明顯高于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，可見均衡性轉(zhuǎn)移支付更能夠促進(jìn)縣級(jí)公共教育服務(wù)供給。（4）列、（5）列、（6）列則是對(duì)縣級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給的估計(jì)結(jié)果。結(jié)果顯示，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在FE、RE和SYS-GMM下的估計(jì)系數(shù)分別為0.0813、0.0718、0.0291，均衡性轉(zhuǎn)移支付則為0.0831、0.0841、0.152。在FE和RE模型中兩種轉(zhuǎn)移支付的估計(jì)系數(shù)都較小，但在動(dòng)態(tài)面板模型中使用SYS-GMM后，均衡性轉(zhuǎn)移支付的估計(jì)系數(shù)很明顯要高于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。因此，均衡性轉(zhuǎn)移支付更能促進(jìn)縣級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給。

全國(guó)樣本的估計(jì)結(jié)果顯示，均衡性轉(zhuǎn)移支付更能夠促進(jìn)縣級(jí)公共教育服務(wù)供給和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的供給。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論，均衡性轉(zhuǎn)移支付是無(wú)條件撥款，資金使用范圍不受限制，而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是有條件撥款，資金必須用于上級(jí)政府指定的項(xiàng)目，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該對(duì)公共服務(wù)供給的影響要更好。但以上結(jié)果卻表明，均衡性轉(zhuǎn)移支付更能夠促進(jìn)縣級(jí)基本公共服務(wù)供給。從均衡性轉(zhuǎn)移支付的角度來(lái)看，均衡性轉(zhuǎn)移支付在一定程度上彌補(bǔ)了縣級(jí)政府財(cái)力的不足，且提高了縣級(jí)政府的自主性，這可能使得縣級(jí)政府更好地根據(jù)當(dāng)?shù)鼐用竦钠锰峁┗竟卜?wù)。而從專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的角度來(lái)看，則可能有多種原因。一種可能的情況是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中的教育項(xiàng)目、醫(yī)療衛(wèi)生項(xiàng)目本身就少，所以計(jì)量結(jié)果顯示專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的估計(jì)系數(shù)較低。2016年財(cái)政部發(fā)布了《中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理辦法》，其中提到“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)分地區(qū)、分項(xiàng)目編制”，而在之前我國(guó)各地區(qū)并沒有公開專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的具體項(xiàng)目。從可得數(shù)據(jù)的情況來(lái)看，北京市目前公布了2015年市對(duì)區(qū)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的分項(xiàng)目情況，其中教育、醫(yī)療衛(wèi)生專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付實(shí)際支出占到市對(duì)區(qū)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付實(shí)際支出的31.5%⑤?？梢?，教育、醫(yī)療衛(wèi)生專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目占有相當(dāng)一部分的比例，此外，教育和醫(yī)療衛(wèi)生又是與人民群眾關(guān)系非常密切的基本公共服務(wù)，因此專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中教育項(xiàng)目、醫(yī)療衛(wèi)生項(xiàng)目占比較少的可能性就不大。另一種可能的情況則是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計(jì)缺陷，眾所周知，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付存在項(xiàng)目交叉重復(fù)、缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制、資金使用分散且不能及時(shí)到位等一些問(wèn)題。首先，專項(xiàng)資金多由各部委具體掌握和分配，這就為利用政治權(quán)利尋租提供了空間，于是地方獲得的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金與其真實(shí)需求錯(cuò)位，制約了地方政府有效提供基本公共服務(wù)；其次，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制使得專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的透明度、公開度低，這就可能出現(xiàn)專項(xiàng)資金被挪用的情況，本該用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)項(xiàng)目的資金可能會(huì)被挪用于其它方面的支出；最后，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例的過(guò)大影響了縣級(jí)財(cái)政的自主性，例如我國(guó)中西部落后地區(qū)，政府的稅收能力和尋租能力都較弱，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目并不能合理地匹配當(dāng)?shù)馗黜?xiàng)支出需求，這就會(huì)使得專項(xiàng)資金使用效率低下，甚至可能出現(xiàn)挪用、超出規(guī)定范圍使用專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的現(xiàn)象，從而減少了專項(xiàng)資金投向教育、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)的比重。

表1 縣級(jí)轉(zhuǎn)移支付對(duì)基本公共服務(wù)供給的估計(jì)結(jié)果：全國(guó)樣本

（三）分地區(qū)檢驗(yàn)

運(yùn)用全國(guó)樣本得出的估計(jì)結(jié)果是具有一般性的，但我國(guó)幅員遼闊，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大，且社會(huì)環(huán)境、風(fēng)俗習(xí)慣、地域文化、宗教信仰等都存在較大差異，分地區(qū)進(jìn)行估計(jì)是否會(huì)得出不同的結(jié)論？為此，本文將全國(guó)樣本分為三組——西部、中部和東部⑥，并使用與上文相同的方法再進(jìn)行一次估計(jì)。

表2匯報(bào)了西部地區(qū)的估計(jì)結(jié)果。可以看出，與用全國(guó)樣本得出來(lái)的估計(jì)結(jié)果基本一致，因此主要對(duì)核心解釋變量進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。對(duì)西部地區(qū)縣級(jí)公共教育服務(wù)供給的估計(jì)結(jié)果顯示，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在FE、RE、SYS-GMM下的估計(jì)值分別為0.262、0.249、0.111，均衡性轉(zhuǎn)移支付的估計(jì)值則分別為0.292、0.296、0.156。雖然列（3）中的Sargan概率值表明用SYS-GMM進(jìn)行估計(jì)的結(jié)果并沒有通過(guò)過(guò)度識(shí)別檢驗(yàn)，但綜合以上三種模型的估計(jì)結(jié)果來(lái)看，均衡性轉(zhuǎn)移支付更好地促進(jìn)了西部地區(qū)縣級(jí)公共教育服務(wù)供給。對(duì)縣級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給的估計(jì)結(jié)果顯示，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在三種模型下的估計(jì)值分別為0.0754、0.068、0.0579，均衡性轉(zhuǎn)移支付的估計(jì)值則為0.081、0.0765、0.143。對(duì)比后可以發(fā)現(xiàn)，使用SYS-GMM后均衡性轉(zhuǎn)移支付更能促進(jìn)西部地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給。綜上分析，均衡性轉(zhuǎn)移支付更好地促進(jìn)了西部地區(qū)縣級(jí)公共教育服務(wù)供給和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給。

表2 縣級(jí)轉(zhuǎn)移支付對(duì)基本公共服務(wù)供給的估計(jì)結(jié)果：西部地區(qū)

中部地區(qū)的估計(jì)結(jié)果也與前文保持一致，詳見表3。被解釋變量為縣級(jí)公共教育服務(wù)時(shí)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在FE、RE、SYS-GMM下的估計(jì)系數(shù)分別為0.2、0.249、0.066，均衡性轉(zhuǎn)移支付的估計(jì)系數(shù)分別為0.42、0.296、0.332，但是SYS-GMM的估計(jì)結(jié)果也沒有通過(guò)過(guò)度識(shí)別檢驗(yàn)。同理，綜合三種模型的估計(jì)結(jié)果來(lái)看，均衡性轉(zhuǎn)移支付更能夠促進(jìn)中部地區(qū)公共教育服務(wù)供給。被解釋變量為縣級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)時(shí)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在三種模型下的估計(jì)系數(shù)為0.077、0.0721、0.0396，均衡性轉(zhuǎn)移支付的估計(jì)系數(shù)為0.09、0.813、0.162，結(jié)果與上文保持一致。綜上分析，在中部地區(qū)還是均衡性轉(zhuǎn)移支付更能夠促進(jìn)縣級(jí)公共教育供給和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的供給。

表4為東部地區(qū)的計(jì)量結(jié)果。被解釋變量為縣級(jí)公共教育服務(wù)時(shí)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在FE、RE、SYSGMM下估計(jì)系數(shù)分別為0.138、0.217、0.116，均衡性轉(zhuǎn)移支付則為0.348、0.164、0.333?？梢园l(fā)現(xiàn)，RE模型的估計(jì)結(jié)果與之前有所不同，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的估計(jì)系數(shù)反而要更大，為此本文進(jìn)行了Hausman檢驗(yàn)，結(jié)果表明在FE模型和RE模型中應(yīng)當(dāng)選擇FE模型，即FE下的估計(jì)結(jié)果更加穩(wěn)健。綜合列（1）、列（3）的估計(jì)結(jié)果，均衡性轉(zhuǎn)移支付更能促進(jìn)東部地區(qū)的公共教育服務(wù)供給。當(dāng)被解釋變量為縣級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)時(shí)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在三種模型下的估計(jì)系數(shù)分別為0.079、0.098、0.004，均衡性轉(zhuǎn)移支付則分別為0.118、0.07、0.0629?？傮w來(lái)看，兩種轉(zhuǎn)移支付對(duì)東部醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給的促進(jìn)作用都不太明顯，但在FE模型中均衡性轉(zhuǎn)移支付的效果明顯要更好。由此可見，東部地區(qū)的估計(jì)結(jié)果也是保持一致的。

綜上所述，分地區(qū)估計(jì)得出的結(jié)果與全國(guó)樣本的估計(jì)結(jié)果一致。均衡性轉(zhuǎn)移支付在一定程度上是可以促進(jìn)縣級(jí)基本公共服務(wù)供給的，此外也反映出我國(guó)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付還存在著巨大的問(wèn)題，其沒能夠有效地促進(jìn)基本公共服務(wù)供給，還有待改進(jìn)。

四、結(jié)論及建議

從經(jīng)濟(jì)學(xué)基本理論和我國(guó)實(shí)證檢驗(yàn)結(jié)果來(lái)看，均衡性轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力均等化效應(yīng)無(wú)疑是最強(qiáng)的，其在平衡地區(qū)間的財(cái)力方面起著重要的作用。但何種形式的轉(zhuǎn)移支付能更好地促進(jìn)基本公共服務(wù)供給？各文獻(xiàn)分歧較大，莫衷一是。對(duì)此本文運(yùn)用了全國(guó)縣級(jí)數(shù)據(jù)，采用固定效應(yīng)模型、隨機(jī)效應(yīng)模型和二階段系統(tǒng)GMM估計(jì)方法下的動(dòng)態(tài)面板模型，對(duì)兩大縣級(jí)基本公共服務(wù)供給進(jìn)行了計(jì)量分析，并得出以下結(jié)論：兩種轉(zhuǎn)移支付相比較，均衡性轉(zhuǎn)移支付更能夠促進(jìn)縣級(jí)公共教育服務(wù)供給和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給。從結(jié)果來(lái)看，雖然均衡性轉(zhuǎn)移支付提高了地方政府的自主性，在一定程度上促進(jìn)了縣級(jí)基本公共服務(wù)的供給，而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付沒有起到應(yīng)有的作用，但我們不能因此就絕對(duì)地肯定均衡性轉(zhuǎn)移支付或者絕對(duì)地否定專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。均衡性轉(zhuǎn)移支付的無(wú)條件性有可能使地方政府將更多的轉(zhuǎn)移支付資金用于私人消費(fèi)，而不是更多地用于基本公共服務(wù)，如果專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的制度設(shè)計(jì)更加合理，不僅可以促進(jìn)地方基本公共服務(wù)供給，而且可以解決公共服務(wù)的外溢問(wèn)題，使得地方政府更加合理有效地提供基本公共服務(wù)。

表3 縣級(jí)轉(zhuǎn)移支付對(duì)基本公共服務(wù)供給的估計(jì)結(jié)果：中部地區(qū)

表4 縣級(jí)轉(zhuǎn)移支付對(duì)基本公共服務(wù)供給的估計(jì)結(jié)果：東部地區(qū)

對(duì)此，本文提出以下建議：首先應(yīng)當(dāng)增加均衡性轉(zhuǎn)移支付的比例和規(guī)模，無(wú)論是平衡地區(qū)間財(cái)力，還是促進(jìn)基本公共服務(wù)供給，目前均衡性轉(zhuǎn)移支付的作用都要大于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。其次，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的制度設(shè)計(jì)還有待完善，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付交叉重復(fù)、資金使用分散等問(wèn)題使其在促進(jìn)公共服務(wù)供給方面的作用大打折扣，因此應(yīng)當(dāng)清理、整合和規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，適當(dāng)?shù)貕嚎s專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算績(jī)效管理和監(jiān)督檢查，以提高專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的規(guī)范性和有效性，通過(guò)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付來(lái)矯正公共服務(wù)的外部性，使得縣級(jí)政府更加有效地提供縣級(jí)基本公共服務(wù)。最后，應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)管理，對(duì)基本公共服務(wù)項(xiàng)目設(shè)立科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，以促進(jìn)轉(zhuǎn)移支付資金更加合理地投入到各項(xiàng)基本公共服務(wù)當(dāng)中。

注 釋：

① 數(shù)據(jù)來(lái)源于《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革情況的報(bào)告》——2016年12月23日在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議上。

② 指定用于防治酒精、藥物濫用的一項(xiàng)撥款。

③ 指定用于美國(guó)學(xué)區(qū)教育投入的一項(xiàng)撥款。

④ 指定用于波士頓高速公路建設(shè)的一項(xiàng)撥款。

⑤ 根據(jù)北京財(cái)政《關(guān)于2015年市對(duì)區(qū)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分項(xiàng)目情況的說(shuō)明》中的數(shù)據(jù)計(jì)算得出。

⑥ 西部：內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆；東部；北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南；中部：黑龍江、吉林、山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南。

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（責(zé)任編輯：盧 君）

Boost the Supply of Basic Public Services:General Grants or Specific Grants?

XIONG Ruo-yu1，YU Ping2
（1.School of Economics and Management,Wuhan University,Wuhan 430072,China;2.Hubei Supervision Bureau of China Banking Regulatory Commission,Wuhan 430071,China）

It’s important to know what forms of grants can better boost local governments to provide basic public services,be?cause it related to the reform of intergovernmental transfer payment system.We used fixed effect model,random effect model,dynamic panel model by SYS-GMM method to analyze the effect of general grants and specific grants on the supply of basic public services(pub?lic education,sanitation)via china’s county level data.The results were as following:General grants were better than specific grants to boost the supply of public education.So was the supply of public sanitation.In the robustness test,we divided the whole samples into three groups according to the region(Eastern,Western and Middle),analyzing each group separately.The conclusions were the same.Finally,we put forward some suggestions:Increase the scale and proportion of general grants;Clean up,integrate and standardize spe?cific grants;Strengthen the performance evaluation management of fiscal expenditure.

basic public services;general grants;specific grants

F812

A

1672-626X（2017）05-0057-09

10.3969/j.issn.1672-626x.2017.05.008

2017-08-30

熊若愚（1993-），男，湖北武漢人，武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院碩士研究生，主要從事政府間財(cái)政關(guān)系研究；余萍（1967-），女，湖北黃岡人，湖北銀監(jiān)局高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，主要從事銀行業(yè)監(jiān)管、外資金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管與國(guó)際稅收研究。