單 鑫

(連云港市民政局 政治處，江蘇 連云港 222006)

公共管理

社區(qū)治理中居委會(huì)話語(yǔ)權(quán)再造：一個(gè)理論性分析框架

單 鑫

(連云港市民政局 政治處，江蘇 連云港 222006)

社區(qū)治理中的“話語(yǔ)權(quán)”是居委會(huì)自主性的重要體現(xiàn)，但是由于過(guò)度行政化、權(quán)力社會(huì)化和群體脫域化等原因，其話語(yǔ)權(quán)依然勢(shì)弱，影響了基層社區(qū)治理能力的進(jìn)一步提升。日益復(fù)雜的基層公共空間需要一個(gè)權(quán)威進(jìn)行橫向整合，居委會(huì)是社區(qū)整合的天然擔(dān)當(dāng)者，而增強(qiáng)居委會(huì)話語(yǔ)權(quán)又是居委會(huì)樹(shù)立治理權(quán)威的合邏輯方式。為此，建議通過(guò)制度供給增強(qiáng)居委會(huì)的權(quán)利，通過(guò)秩序供給為居委會(huì)創(chuàng)造良好的治理環(huán)境，通過(guò)能力供給再造居委會(huì)，使其成為一個(gè)真正從事“社會(huì)工作”的組織。

社區(qū)治理；居委會(huì)；話語(yǔ)權(quán)

長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)內(nèi)政治學(xué)界、社會(huì)學(xué)界對(duì)“社區(qū)”投入了極大關(guān)注，研究成果頗為豐富，但是對(duì)于社區(qū)治理的主體力量——居委會(huì)這個(gè)“點(diǎn)”聚焦不多。尤其是對(duì)居委會(huì)在社區(qū)治理中應(yīng)有的“話語(yǔ)權(quán)”缺乏足夠的認(rèn)知，鮮有這一問(wèn)題的學(xué)術(shù)成果。對(duì)居委會(huì)話語(yǔ)權(quán)的忽視，不僅有違于社區(qū)治理的價(jià)值與內(nèi)涵，而且也不利于激發(fā)改革創(chuàng)新活力，影響社區(qū)治理理論和實(shí)踐的進(jìn)一步發(fā)展。改革開(kāi)放以來(lái)，得益于國(guó)家的積極推動(dòng)，社區(qū)建設(shè)在短時(shí)間內(nèi)蓬勃興起、成就斐然。但是，隨著社區(qū)發(fā)展范式從“建設(shè)”走向“治理”，直接投入所產(chǎn)生的邊際效應(yīng)正在遞減，要想可持續(xù)推進(jìn)社區(qū)治理，還需要?jiǎng)痈嗟摹澳X筋”。為此，除了必不可少的投入之外，國(guó)家應(yīng)更加著眼自治、民主等增量因素，既要實(shí)現(xiàn)政府的施政目標(biāo)，又要推動(dòng)社區(qū)治理發(fā)展；既要對(duì)社區(qū)給予必要支持，又不能干涉社區(qū)自治事務(wù)。于是，作為柔性權(quán)力的話語(yǔ)權(quán)也就應(yīng)運(yùn)而生了。通過(guò)供給話語(yǔ)權(quán)，以平等、尊重的態(tài)度來(lái)審視政府和社區(qū)的關(guān)系，立足于激發(fā)社區(qū)自身的治理動(dòng)能，提升居委會(huì)的自主性和創(chuàng)造力。

本文通過(guò)對(duì)H區(qū)內(nèi)多個(gè)社區(qū)居委會(huì)研究，嘗試探索居委會(huì)話語(yǔ)權(quán)供給的理論性分析框架。H區(qū)地處沿海城市，在全國(guó)屬于中等發(fā)達(dá)地區(qū)，下轄社區(qū)居委會(huì)近100個(gè)。近年來(lái)，該區(qū)不斷創(chuàng)新基層管理服務(wù)體制機(jī)制，社區(qū)建設(shè)取得了一定的成效。但是，隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型和政府職能的轉(zhuǎn)變，該區(qū)的社區(qū)治理也存在著行政化傾向、“社會(huì)資本”流失和社區(qū)分化等共性問(wèn)題。本文通過(guò)深入該區(qū)的多個(gè)社區(qū)，與社區(qū)干部、社會(huì)組織負(fù)責(zé)人以及居民進(jìn)行深度訪談，透過(guò)一些比較典型的事例，探究居委會(huì)與政府、社會(huì)組織、居民之間話語(yǔ)互動(dòng)的真實(shí)狀況，在此基礎(chǔ)上分析目前居委會(huì)話語(yǔ)權(quán)勢(shì)弱的原因和增強(qiáng)居委會(huì)話語(yǔ)權(quán)的重要性，最后提出如何再造居委會(huì)話語(yǔ)權(quán)的一些思路，從而形成一個(gè)較為完整的理論分析框架。

一、類型學(xué)的闡釋：何謂居委會(huì)話語(yǔ)權(quán)

現(xiàn)代語(yǔ)言學(xué)中，“話語(yǔ)權(quán)”是人們?yōu)榱顺浞直磉_(dá)思想、進(jìn)行言語(yǔ)交際而獲得和擁有說(shuō)話機(jī)會(huì)的權(quán)利?！霸捳Z(yǔ)權(quán)”是語(yǔ)言權(quán)利的一種具體表現(xiàn)形式。[1]管理學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科學(xué)術(shù)語(yǔ)境中的話語(yǔ)權(quán)則蘊(yùn)含著強(qiáng)制力量和支配力量。法國(guó)后結(jié)構(gòu)主義哲學(xué)家?？略f(shuō)過(guò)，在有話語(yǔ)的地方就有權(quán)力，權(quán)力是話語(yǔ)運(yùn)作的、無(wú)所不在的支配力量，社會(huì)性和政治性的權(quán)力總是通過(guò)話語(yǔ)去運(yùn)作的。話語(yǔ)和權(quán)力是相伴相生的，“話語(yǔ)的爭(zhēng)奪實(shí)質(zhì)上即權(quán)力的爭(zhēng)奪，話語(yǔ)的擁有意味著對(duì)權(quán)力的實(shí)現(xiàn)。”[2]話語(yǔ)權(quán)是一種用話語(yǔ)和觀念來(lái)影響他人的權(quán)力[3]，而對(duì)方之所以被影響，拋開(kāi)感性因素，必然源于某種現(xiàn)實(shí)權(quán)力的制衡才會(huì)就范。所以，話語(yǔ)權(quán)有兩個(gè)方面的含義：一方面它表面上體現(xiàn)為一種軟權(quán)力或觀念性權(quán)力，另一方面它又隱含著資源分配等物質(zhì)性權(quán)力或硬權(quán)力。離開(kāi)硬權(quán)力空談話語(yǔ)權(quán)無(wú)異于緣木求魚。

居委會(huì)的法定屬性是基層自治組織，不是國(guó)家機(jī)關(guān)和行政機(jī)構(gòu)，缺乏法定實(shí)在權(quán)力，它在現(xiàn)實(shí)的運(yùn)作中常表現(xiàn)為一種話語(yǔ)性權(quán)力，即話語(yǔ)權(quán)。居委會(huì)話語(yǔ)權(quán)涉及多方面的權(quán)力關(guān)系，是一個(gè)多維度、多層次的系統(tǒng)，按內(nèi)容和功能可以劃分為不同的類型(見(jiàn)表1)。

表1 居委會(huì)話語(yǔ)權(quán)的類型[4]

(一)按內(nèi)容，可分為政治性話語(yǔ)權(quán)、行政性話語(yǔ)權(quán)和社會(huì)性話語(yǔ)權(quán)

政治性話語(yǔ)權(quán)，即意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的主導(dǎo)權(quán)，指向社區(qū)居民和社會(huì)組織。堅(jiān)持黨在城鄉(xiāng)社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)地位，這就必然要堅(jiān)持社區(qū)黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)地位不能動(dòng)搖、戰(zhàn)斗堡壘作用不能削弱。居委會(huì)的政治性話語(yǔ)權(quán)來(lái)自社區(qū)黨組織，根源于國(guó)家體制。在社區(qū)干部配置中，有的是書記、主任一肩挑，有的是主任兼副書記，現(xiàn)實(shí)中居委會(huì)的政治性話語(yǔ)權(quán)常與社區(qū)黨組織共同行使，其影響力是最強(qiáng)的。

行政性話語(yǔ)權(quán)，即居委會(huì)協(xié)助做好行政事務(wù)的自由裁量意思表達(dá)以及不同行動(dòng)主體利益關(guān)系協(xié)調(diào)。*一般來(lái)說(shuō)，利益關(guān)系調(diào)整處于政治的范疇，但是本文并沒(méi)有將利益調(diào)整的內(nèi)容歸于政治性話語(yǔ)權(quán)，主要考慮到居委會(huì)所協(xié)調(diào)的利益關(guān)系大都是社區(qū)內(nèi)利益糾紛，一般不涉及深層次利益格局調(diào)整，而且其利益關(guān)系調(diào)整能力遠(yuǎn)遜于意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的主導(dǎo)能力，所以將之歸于行政性話語(yǔ)權(quán)更符合現(xiàn)實(shí)、更便于區(qū)分。1989年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》(以下簡(jiǎn)稱《居委會(huì)組織法》)明確規(guī)定，協(xié)助人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育等項(xiàng)工作是居民委員會(huì)的任務(wù)之一。這些內(nèi)容主要指向有需要的社區(qū)居民。行政性話語(yǔ)權(quán)的背后其實(shí)是實(shí)質(zhì)性的權(quán)力，帶有為居委會(huì)“賦權(quán)”的意味，其影響力屬中等，弱于政治性話語(yǔ)權(quán)，但強(qiáng)于社會(huì)性話語(yǔ)權(quán)。

社會(huì)性話語(yǔ)權(quán)，即居委會(huì)所擁有的社會(huì)資本和社會(huì)組織動(dòng)員能力及其對(duì)政府、社會(huì)組織、居民的影響力。它源于居委會(huì)解決社區(qū)問(wèn)題過(guò)程中積累的公信力，建立在無(wú)形而又復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上，表現(xiàn)為抽象的凝聚力、號(hào)召力。這一權(quán)力最能體現(xiàn)居委會(huì)的自治組織性質(zhì)，但在現(xiàn)實(shí)中恰恰也是最弱的。

(二)按功能，可分為表達(dá)性話語(yǔ)權(quán)、協(xié)商性話語(yǔ)權(quán)、約束性話語(yǔ)權(quán)

表達(dá)性話語(yǔ)權(quán)，即居委會(huì)向上級(jí)政府部門陳述想法、提出意見(jiàn)的權(quán)力?！毒游瘯?huì)組織法》明確規(guī)定，居民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)向人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)反映居民的意見(jiàn)、要求和提出建議?，F(xiàn)實(shí)中主要表現(xiàn)為通過(guò)工作匯報(bào)、座談會(huì)等渠道反映問(wèn)題，但作為事實(shí)上的下級(jí)，僅通過(guò)單純的匯報(bào)，能在多大程度上解決問(wèn)題并不取決于居委會(huì)。

協(xié)商性話語(yǔ)權(quán)，即居委會(huì)在社區(qū)協(xié)商中控制話語(yǔ)導(dǎo)向的能力。2015年，中央和中辦、國(guó)辦先后印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見(jiàn)》，社區(qū)層面普遍建立了居民、相關(guān)主體參加的協(xié)商議事會(huì)。但是，居委會(huì)和居民、其他主體是平等關(guān)系，特別是在涉及切身利益的議題時(shí)，居委會(huì)很難對(duì)協(xié)商結(jié)果施加影響。理論上講，居委會(huì)與政府之間也應(yīng)存在一定的協(xié)商關(guān)系。

約束性話語(yǔ)權(quán)，即居委會(huì)意思表達(dá)的變現(xiàn)和意愿訴求的實(shí)現(xiàn)。對(duì)居民來(lái)說(shuō)，這種約束性僅對(duì)于那些需要辦低保、幫扶的弱勢(shì)群體有效，即“有求于居委會(huì)”的人。對(duì)政府來(lái)說(shuō)，居委會(huì)毫無(wú)約束力可言，因?yàn)榫游瘯?huì)的運(yùn)作經(jīng)費(fèi)、辦公用房等均來(lái)自于政府，現(xiàn)實(shí)中也缺乏“約束”政府的制度安排。

從對(duì)居委會(huì)話語(yǔ)權(quán)的分類與分析中可以看出，居委會(huì)的政治性、行政性話語(yǔ)權(quán)相對(duì)較強(qiáng)，社會(huì)性話語(yǔ)權(quán)最為薄弱，居委會(huì)的功能性話語(yǔ)權(quán)均比較弱?？梢哉f(shuō)，處于政府和居民、社會(huì)組織夾縫中的居委會(huì)是一個(gè)“弱勢(shì)”群體。

二、居委會(huì)的治理：話語(yǔ)權(quán)何以勢(shì)弱

作為制度設(shè)計(jì)，居委會(huì)深嵌于城市基層社會(huì)之中，是國(guó)家治理的微觀主體。隨著國(guó)家對(duì)社會(huì)治理的空間由“單位”向“社區(qū)”轉(zhuǎn)換，居委會(huì)在國(guó)家治理中的地位和重要性日益凸顯。但與之不相稱的是，其話語(yǔ)權(quán)依然勢(shì)弱，影響了基層社會(huì)治理能力的進(jìn)一步提升。究其原因，主要有以下三個(gè)方面：

(一)過(guò)度行政化的困境

居委會(huì)的行政化是一個(gè)老生常談的問(wèn)題。和西方不同，我國(guó)的社區(qū)并不是一個(gè)自發(fā)形成的“生活共同體”，遠(yuǎn)未達(dá)到經(jīng)典意義上的“社區(qū)”概念。我國(guó)的社區(qū)建設(shè)肇始于國(guó)家的主導(dǎo)，其取得的成就來(lái)自于國(guó)家的強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)。從委托代理的視角看，居委會(huì)既有協(xié)助政府完成部分工作任務(wù)的義務(wù)，也應(yīng)享受政府為其提供的工作經(jīng)費(fèi)、辦公用房、成員的生活補(bǔ)貼費(fèi)的權(quán)利。*《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定：居民委員會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)和來(lái)源，居民委員會(huì)成員的生活補(bǔ)貼費(fèi)的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和來(lái)源，由不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者上級(jí)人民政府規(guī)定并撥付。居民委員會(huì)的辦公用房，由當(dāng)?shù)厝嗣裾y(tǒng)籌解決。所以，對(duì)于居委會(huì)的行政支持具有合理性，對(duì)于居委會(huì)事實(shí)上帶有的“行政性”痕跡不應(yīng)受到過(guò)度指責(zé)，問(wèn)題的癥結(jié)在于其行政化。承認(rèn)行政性并不意味縱容行政化。行政性不同于行政化，行政性是量的問(wèn)題，居委會(huì)事實(shí)上的行政性并不必然改變居委會(huì)的自治屬性；行政化是質(zhì)的問(wèn)題，側(cè)重于居委會(huì)的功能運(yùn)作、性質(zhì)狀態(tài)整體向行政組織轉(zhuǎn)變，行政化傾向才是應(yīng)該加以改正的。有學(xué)者經(jīng)過(guò)深入研究發(fā)現(xiàn)，處于一線的社區(qū)居委會(huì)干部抱怨更多的是形式化、文牘化的迎檢考核評(píng)比以及權(quán)責(zé)不匹配的管理類和執(zhí)法類行政職能，而非對(duì)承擔(dān)的行政職能全盤否定。[4]加之，政府職能“社區(qū)化”所帶來(lái)的條線工作進(jìn)社區(qū)的隨意化，作為承載者的社區(qū)居委會(huì)被“行政套牢”了。[5]

A社區(qū)居委會(huì)主任曾經(jīng)講過(guò)兩件事：

區(qū)某部門在力推一項(xiàng)業(yè)務(wù)工作進(jìn)社區(qū)，發(fā)文要求我們統(tǒng)計(jì)相關(guān)信息，但是沒(méi)有下達(dá)工作經(jīng)費(fèi)。我說(shuō)，這不在社區(qū)工作范圍，我不愿意做，而且我們就這幾個(gè)人，根本忙不過(guò)來(lái)。但是，這個(gè)部門的領(lǐng)導(dǎo)跟“街道”進(jìn)行了協(xié)商，“街道”打電話叫我們做，那我就沒(méi)有辦法了，“街道”管我們，我只能照辦。

前幾天老百姓給市里打電話，投訴小區(qū)一個(gè)違章建筑，城管叫居委會(huì)想辦法拆掉，我們又沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，也沒(méi)有這方面的力量。我們向違章建筑者說(shuō)了，這家違章的戶主也不睬我們。規(guī)定時(shí)間拆不掉、投訴解決不了，“街道”年底對(duì)我們考核時(shí)，就要追究我們的責(zé)任。

透過(guò)這兩件事，居委會(huì)的行政化傾向可見(jiàn)一斑。A社區(qū)主任的話語(yǔ)權(quán)表達(dá)，在強(qiáng)大的行政權(quán)力和錯(cuò)綜復(fù)雜的權(quán)力關(guān)系面前，顯然缺乏效力。

(二)權(quán)力社會(huì)化的困局

權(quán)力社會(huì)化的實(shí)質(zhì)是將國(guó)家權(quán)力還原為公民與社團(tuán)的權(quán)利。[6]改革開(kāi)放以來(lái)，底層社會(huì)結(jié)構(gòu)內(nèi)部發(fā)生了深刻變化，物業(yè)公司、業(yè)主委員會(huì)、專業(yè)服務(wù)組織、聯(lián)誼性組織等各類經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織相繼進(jìn)入社區(qū)，以事實(shí)上的行政關(guān)系為紐帶的社區(qū)居委會(huì)，面臨著以產(chǎn)權(quán)關(guān)系、利益關(guān)系以及交往需求關(guān)系等為紐帶的其他組織的沖擊。雖然有學(xué)者經(jīng)過(guò)實(shí)證研究認(rèn)為，居委會(huì)作為實(shí)質(zhì)上的街道辦事處下級(jí)組織仍然處于社區(qū)權(quán)力中心，相對(duì)于業(yè)委會(huì)、物業(yè)、社團(tuán)等其他組織，居委會(huì)仍然具有核心影響力，即使對(duì)于高檔社區(qū)來(lái)說(shuō)，居委會(huì)也不一定就會(huì)被邊緣化，但是隨著受過(guò)傳統(tǒng)教育的老人不再成為社區(qū)志愿者主力，居委會(huì)這種依靠積極分子構(gòu)成社區(qū)管理網(wǎng)絡(luò)的工作方式是否還會(huì)有效是值得觀察的。[7]在權(quán)力社會(huì)化的格局下，當(dāng)前社區(qū)成為“單一社區(qū)”“復(fù)雜社區(qū)”“流動(dòng)社區(qū)”重疊交錯(cuò)的復(fù)合體，每個(gè)組織在實(shí)際運(yùn)作中總會(huì)感到自身既定的功能是非自足的，因而在獨(dú)自解決具體問(wèn)題時(shí)也會(huì)感到自有資源的不足，就連社區(qū)黨組織也不例外。[8]以下事例能鮮明說(shuō)明這一問(wèn)題。

B社區(qū)是當(dāng)?shù)匾粋€(gè)規(guī)模較大的社區(qū)，有近萬(wàn)人居民，人員混雜，流動(dòng)量大，出租房多，小商小販多。由于物業(yè)管理不力，小區(qū)內(nèi)失竊案件頻發(fā)，環(huán)境衛(wèi)生臟亂差問(wèn)題嚴(yán)重，居民反映強(qiáng)烈。居委會(huì)多次與物業(yè)公司溝通，并且也建立了制度化溝通渠道：居委會(huì)召集物業(yè)公司負(fù)責(zé)人、業(yè)委會(huì)成員代表和居民代表，半個(gè)月開(kāi)一次協(xié)商會(huì)，但是效果并不明顯。B社區(qū)居委會(huì)主任說(shuō)：“我們只能督促物業(yè)公司改進(jìn)，聽(tīng)不聽(tīng)就不好說(shuō)了，他們業(yè)務(wù)上歸區(qū)里房管所管，也不歸我們管，而且有的居民素質(zhì)也不高，環(huán)境衛(wèi)生確實(shí)很難管。”

有一次，B主任接受當(dāng)?shù)仉娨暸_(tái)采訪，他面對(duì)鏡頭侃侃而談，可是不遠(yuǎn)處就有居民對(duì)他所談的社區(qū)工作成績(jī)很不以為然，大聲喧嘩，無(wú)所顧忌，出言不遜，場(chǎng)面十分尷尬。B主任對(duì)該居民也無(wú)可奈何。

上述事例可以看出，無(wú)論是居民，還是物業(yè)公司，對(duì)居委會(huì)都可以“不買賬”。B主任的話語(yǔ)訴求不太容易實(shí)現(xiàn)。

(三)群體脫域化的困擾

所謂脫域，是指社會(huì)關(guān)系從彼此互動(dòng)的地域性關(guān)聯(lián)中，從通過(guò)對(duì)不確定的時(shí)間的無(wú)限穿越而被重構(gòu)的關(guān)聯(lián)中脫離出來(lái)。[9]社區(qū)居民關(guān)系網(wǎng)絡(luò)也呈現(xiàn)脫域化特征：居民個(gè)人的社會(huì)關(guān)系從“社區(qū)”這一特定的地域情境中抽離出來(lái)，在地域范圍之外建構(gòu)了新的社會(huì)關(guān)系。因?yàn)樯鐓^(qū)主要成員(職業(yè)群體)的主要社會(huì)活動(dòng)，是在社區(qū)之外的交易市場(chǎng)、機(jī)關(guān)單位、社會(huì)團(tuán)體中展開(kāi)的。[10]這使居民和社區(qū)之間，既無(wú)相關(guān)聯(lián)的利益需求，又無(wú)社會(huì)交往的情感需求，“脫域”現(xiàn)象長(zhǎng)期以來(lái)一直困擾著社區(qū)參與問(wèn)題。一定程度上，只有部分自身缺乏資源的特定弱勢(shì)群體才會(huì)對(duì)社區(qū)鄰里和居委會(huì)產(chǎn)生資源依賴性，從而積極參與社區(qū)事務(wù)。[11]那些數(shù)量龐大的青壯年、中產(chǎn)階級(jí)，在不危及自身權(quán)利的前提下，對(duì)抽象的自治權(quán)并不感興趣，對(duì)居委會(huì)持有或多或少的“無(wú)視”態(tài)度。一位居民的話就很有代表性：“社區(qū)老打電話叫我去開(kāi)會(huì)，說(shuō)搞什么活動(dòng)，我去過(guò)一次后就沒(méi)去，去的都是那些在家?guī)O子的老年人，我們不像他們那樣沒(méi)事做，我們還要賺錢養(yǎng)家，哪有時(shí)間跟他們搞活動(dòng)？”

三、社區(qū)權(quán)力秩序變革中的居委會(huì)：權(quán)威何以必要

(一)日益復(fù)雜的基層公共空間需要一個(gè)權(quán)威進(jìn)行橫向整合

近年來(lái)，業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司、各種社團(tuán)志愿者組織等在社區(qū)內(nèi)異軍突起，這是基層社會(huì)呈現(xiàn)組織化的信號(hào)。這些組織雖然牽涉社區(qū)內(nèi)全體成員利益，但是其所動(dòng)員的人員有限、所聚攏的社會(huì)資本也相對(duì)缺乏。這些組織內(nèi)部以及組織之間也或多或少存在不信任、內(nèi)耗、排斥以及爭(zhēng)奪活動(dòng)，甚至是“共謀”“俘獲”現(xiàn)象，這些負(fù)外部性給基層社會(huì)治理帶來(lái)潛在的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。“它們之間的關(guān)系是一種橫向的，不存在誰(shuí)是當(dāng)然的指揮者，由此，這種橫向關(guān)系在運(yùn)作中碰到了如何協(xié)調(diào)的問(wèn)題，這也是權(quán)力秩序建構(gòu)所需要解決的問(wèn)題?！盵12]出于防范治理風(fēng)險(xiǎn)的考慮，這種組織化與碎片化、原子化多重特性疊加的城市底層社會(huì)需要有一個(gè)權(quán)威進(jìn)行橫向整合。如談到廣受詬病的物業(yè)管理問(wèn)題時(shí)，B社區(qū)一個(gè)居民曾經(jīng)抱怨說(shuō)：“物業(yè)管得這么差，收費(fèi)還那么貴，業(yè)主委員會(huì)那些人說(shuō)要開(kāi)會(huì)和他們協(xié)調(diào)，但是也沒(méi)有什么用，都說(shuō)業(yè)委會(huì)的那幾個(gè)“頭頭”物業(yè)費(fèi)有優(yōu)惠，交的很少。”(追問(wèn)：你怎么知道的？)該居民說(shuō)：“這還用問(wèn)嘛？百分之百少交了！而且還不是一個(gè)人，是業(yè)委會(huì)一幫人少交了。要不然他們削尖腦袋進(jìn)業(yè)委會(huì)干什么？”

(二)居委會(huì)是社區(qū)整合的天然擔(dān)當(dāng)者

居委會(huì)是社區(qū)整合的天然擔(dān)當(dāng)者，有著其它社會(huì)組織無(wú)可比擬的特點(diǎn)優(yōu)勢(shì)：一是法定性，它是國(guó)家法律認(rèn)可的社區(qū)內(nèi)具有唯一性的權(quán)威組織，這在《居委會(huì)組織法》中得到了明確規(guī)定；二是公共性，居委會(huì)具有代表社區(qū)公共利益的資格，這與業(yè)委會(huì)某一方面權(quán)益的代表性、其他社會(huì)組織某一類群體的代表性具有質(zhì)的不同，物業(yè)公司等經(jīng)濟(jì)組織更是無(wú)法與之相提并論；三是群眾性，在底層社會(huì)多年的制度運(yùn)作中，居委會(huì)積淀了較好的群眾基礎(chǔ)和內(nèi)心認(rèn)同感，特別是在一些弱勢(shì)群體中更是一種“依靠”。以上三個(gè)方面的特質(zhì)，社區(qū)內(nèi)其他任何組織不可能同時(shí)具備，因此居委會(huì)是社區(qū)整合的天然擔(dān)當(dāng)者。目前，雖然居委會(huì)合法性有所流失，但是“相比其他新興社區(qū)組織，居委會(huì)有明顯的執(zhí)掌社區(qū)的經(jīng)驗(yàn)和不算低的社區(qū)聲望?！盵13]以下案例就能說(shuō)明這一問(wèn)題:

B社區(qū)兩個(gè)舞蹈隊(duì)都看中了一塊跳廣場(chǎng)舞的場(chǎng)地，都聲稱應(yīng)該歸“我”所用，為此曾多次發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)。后來(lái)經(jīng)過(guò)居委會(huì)與物業(yè)公司協(xié)調(diào)，清理出兩塊場(chǎng)地，其中一塊還設(shè)置石墩防止停車占用，對(duì)音響免費(fèi)供電，最終兩個(gè)隊(duì)各得其所。當(dāng)然，居委會(huì)主辦的社區(qū)文體活動(dòng)和公益活動(dòng)，舞蹈隊(duì)的成員隨叫隨到，并且是無(wú)償付出。

通過(guò)居委會(huì)斡旋，兩個(gè)有矛盾的舞蹈隊(duì)最終各得其所，促進(jìn)了資源共享和社區(qū)融合，增進(jìn)了社區(qū)和諧。

(三)增強(qiáng)居委會(huì)話語(yǔ)權(quán)是樹(shù)立其治理權(quán)威的合邏輯方式

治理是當(dāng)代民主的一種新的現(xiàn)實(shí)形式。[14]14-15表面上看，權(quán)威和民主是一對(duì)矛盾體，在推進(jìn)治理中樹(shù)立一個(gè)權(quán)威似乎不合邏輯，其實(shí)不然。合理的選擇是，盡量依靠現(xiàn)有的民主秩序，并在建立新權(quán)力結(jié)構(gòu)的過(guò)程中充分推進(jìn)民主化，同時(shí)控制實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)的體制，使其發(fā)揮合目的性的功效。[15]所以，樹(shù)立居委會(huì)的權(quán)威合乎治理的內(nèi)在邏輯，關(guān)鍵在于以何種方式做到。建議的基本思路是：采用間接、柔性的方式激發(fā)居委會(huì)的活力，尊重其平等地位，提升其治理能力，進(jìn)而增強(qiáng)其自主性，使其以更加富有社會(huì)性的方式運(yùn)轉(zhuǎn)。故而，話語(yǔ)權(quán)就成為當(dāng)仁不讓的選擇。

四、居委會(huì)話語(yǔ)權(quán)再造：供給何以可能

(一)制度供給：以權(quán)力輸出賦權(quán)居委會(huì)

面對(duì)社區(qū)正式和非正式權(quán)力博弈，居委會(huì)能否在新的形勢(shì)下實(shí)現(xiàn)其功能定位、保持其存量的治理權(quán)威？沉重的歷史包袱、根深蒂固的體制困境，以及居委會(huì)成員自身的觀念、領(lǐng)導(dǎo)力和執(zhí)行力等都可能成為居委會(huì)參與新一輪社區(qū)權(quán)力角逐的不利因素。因此，無(wú)論是對(duì)社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，還是對(duì)社區(qū)各組織的良性互動(dòng)而言，居委會(huì)都有必要增補(bǔ)新的權(quán)力和聲望來(lái)源。[14]36在與政府和社會(huì)組織對(duì)話中，通過(guò)權(quán)力輸出，建構(gòu)新的權(quán)力體系，增強(qiáng)居委會(huì)的協(xié)商性話語(yǔ)權(quán)和約束性話語(yǔ)權(quán)，特別是約束性話語(yǔ)權(quán)。

對(duì)于物業(yè)公司、業(yè)委會(huì)等涉及公共權(quán)益的社會(huì)組織來(lái)說(shuō)，要繼續(xù)發(fā)揮居委會(huì)的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督作用，更重要的是將這些抽象的權(quán)力“變現(xiàn)”。目前，居委會(huì)對(duì)物業(yè)公司的“約束”僅停留在協(xié)商、督促等方面，缺乏有效的手段。為此建議在房地產(chǎn)行政主管部門對(duì)物業(yè)公司的誠(chéng)信評(píng)價(jià)、檢查考核評(píng)優(yōu)、資質(zhì)審核管理、業(yè)務(wù)監(jiān)督等方面，設(shè)計(jì)具體的可操作性的制度，將居委會(huì)的意見(jiàn)明確為剛性約束機(jī)制。

對(duì)政府部門來(lái)說(shuō)，要進(jìn)一步落實(shí)好《居委會(huì)組織法》關(guān)于居委會(huì)“向人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)反映居民的意見(jiàn)、要求和提出建議”的規(guī)定，要通過(guò)有效的制度設(shè)計(jì)倒逼政府重視居委會(huì)的“聲音”，建立“約束”政府的機(jī)制，賦予居委會(huì)一定的約束性話語(yǔ)權(quán)。為此建議設(shè)計(jì)一套科學(xué)的評(píng)價(jià)體系，由民政部門牽頭，每年組織居委會(huì)對(duì)政府工作進(jìn)行量化打分，將得分情況納入各部門年終考核。另外，要落實(shí)好《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見(jiàn)》等文件精神，激活“協(xié)商”的制度，讓社區(qū)協(xié)商以不同形式普遍開(kāi)展起來(lái)。

(二)秩序供給：以治理環(huán)境護(hù)航居委會(huì)

有學(xué)者在論及話語(yǔ)秩序時(shí)指出，在每個(gè)社會(huì)，話語(yǔ)的制造是同時(shí)受一定數(shù)量程序的控制、選擇、組織和重新分配的，這些程序的作用在于消除話語(yǔ)的力量和危險(xiǎn)，控制其偶發(fā)事件，避開(kāi)其沉重而可怕的物質(zhì)性。對(duì)于居委會(huì)來(lái)說(shuō)，制造其話語(yǔ)權(quán)“程序”的最大決定因素就是治理環(huán)境，即行政環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境等。*經(jīng)濟(jì)環(huán)境與社區(qū)所處的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)育情況相關(guān)，不是本文所討論的主題，本文主要討論行政環(huán)境和社會(huì)環(huán)境。居委會(huì)話語(yǔ)權(quán)的背后是社區(qū)治理中不同程度存在的“亂序”現(xiàn)象，這表現(xiàn)在兩方面：一就行政秩序而言，政府與社區(qū)的權(quán)責(zé)存在一定的失范和倒置，有的政府部門工作讓社區(qū)承擔(dān)，又不給予相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)，對(duì)于這些不按常理出牌的部門來(lái)說(shuō)，居委會(huì)要么是“說(shuō)不上話”，要么是“說(shuō)了跟沒(méi)說(shuō)一樣”，“敢怒不敢言”；二就社會(huì)秩序而言，“社區(qū)權(quán)力分化帶來(lái)了權(quán)力失衡，引起了社區(qū)沖突與失序”[16]，面對(duì)社區(qū)內(nèi)的居民和其他主體，居委會(huì)有時(shí)“說(shuō)了也沒(méi)人聽(tīng)”。

政府在進(jìn)行秩序供給時(shí)，最基本的思路就是法治化，為居委會(huì)話語(yǔ)權(quán)創(chuàng)造有序的治理環(huán)境。一方面，政府職能要法治化，政府需要居委會(huì)協(xié)助的職能事務(wù)要細(xì)化項(xiàng)目規(guī)定，建立社區(qū)事務(wù)清單，讓多年努力的社區(qū)減負(fù)真正落地落實(shí)；另一方面，社區(qū)治理要法治化，要健全社區(qū)工作的法律制度，對(duì)社區(qū)內(nèi)各社會(huì)組織的活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范、監(jiān)督，明確居委會(huì)的職能作用，發(fā)揮其話語(yǔ)主導(dǎo)作用。

(三)能力供給：以社會(huì)工作再造居委會(huì)

政府的主動(dòng)賦權(quán)僅是外在條件，居委會(huì)的話語(yǔ)權(quán)是建立在自身治理能力增強(qiáng)的基礎(chǔ)上的，這來(lái)源于社區(qū)居民的認(rèn)同，來(lái)源于對(duì)國(guó)家治理的成功補(bǔ)位和基層自治功能的有效實(shí)現(xiàn)，“有為才有位”，才能從根本上提升居委會(huì)話語(yǔ)權(quán)。形象地說(shuō)，居委會(huì)不僅要和居民、社區(qū)內(nèi)社會(huì)組織打成一片，還要凝聚一片、帶動(dòng)一片。從這一點(diǎn)來(lái)說(shuō)，能力供給主要是增強(qiáng)居委會(huì)的社會(huì)性話語(yǔ)權(quán)。

近年來(lái)迅速發(fā)展的“社會(huì)工作”為我們提供了解決問(wèn)題的有益思路。關(guān)于社會(huì)工作，比較權(quán)威的看法是：政府和社會(huì)工作組織為舒緩和解決個(gè)體、家庭、群體、社區(qū)的組織在與社會(huì)環(huán)境互動(dòng)中出現(xiàn)的問(wèn)題與矛盾而建構(gòu)的專業(yè)化、職業(yè)化的社會(huì)服務(wù)制度。[17]社會(huì)工作與社會(huì)治理具有同構(gòu)性，與居委會(huì)的角色功能具有契合性，社區(qū)社會(huì)工作更是社會(huì)工作的三大方法之一。除去行政性事務(wù)以外，居委會(huì)的一切工作都是在做社會(huì)工作。建議從組織定位和具體運(yùn)作兩方面入手，對(duì)居委會(huì)進(jìn)行社會(huì)工作的改造。

在組織定位上，要用社會(huì)工作的理念改造居委會(huì)。社會(huì)工作的“社會(huì)”導(dǎo)向是值得正視的現(xiàn)實(shí)品性，其倫理強(qiáng)調(diào)社會(huì)關(guān)懷和社會(huì)意識(shí)，呈現(xiàn)出一種社會(huì)意境。[18]這與居委會(huì)努力擺脫行政化困境、增強(qiáng)社會(huì)性的內(nèi)在要求不謀而合。在日常工作中，居委會(huì)可以協(xié)助做好部分行政事務(wù)，但是在組織定位方面，不能成為行政組織，居委會(huì)干部的潛意識(shí)里不能以管理者的身份自居，政府機(jī)關(guān)也不能將居委會(huì)作為自己伸入基層的一條“腿”而恣意使用。在破除這一理念的基礎(chǔ)上，居委會(huì)應(yīng)該更加注重回應(yīng)性，回應(yīng)居民訴求和社會(huì)組織需求，謀求解決治理難題，提升社區(qū)的凝聚力。

在具體運(yùn)作中，要用社會(huì)工作的方法改造居委會(huì)。社會(huì)工作堪為社會(huì)治理的操作方法，更強(qiáng)調(diào)問(wèn)題的個(gè)體化。[19]社會(huì)工作是一種專業(yè)性的工作，是一門學(xué)科和科學(xué)，現(xiàn)代社會(huì)工作包括個(gè)案工作、小組工作、社區(qū)工作、社會(huì)行政，這是一系列以社會(huì)福利制度為依托的社會(huì)服務(wù)。居委會(huì)工作人員，應(yīng)該人人都成為社會(huì)工作師，領(lǐng)辦社工機(jī)構(gòu)，承接社工項(xiàng)目，運(yùn)用社會(huì)工作的專業(yè)知識(shí)，在社會(huì)救助、糾紛調(diào)解、婚姻家庭、精神衛(wèi)生、社區(qū)矯正等方面，成為解決具體問(wèn)題的專家能手，在社區(qū)治理中產(chǎn)生帶動(dòng)和示范效應(yīng)。這是居委會(huì)回歸群眾組織屬性的題中之意。

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Abstract:“The discourse right” in community governance is an important embodiment of the autonomy of the neighbourhood committee. However, due to the excessive administration, the socialization of power and the decentralization of the group, the discourse power of the neighborhood committee is still weak, which affects the further improvement of the basic social governance ability. The increasingly complicated grassroots public space needs an authority to make horizontal integration. The neighborhood committee is the natural undertaker of the community integration，and enhancing the discourse right of the neighborhood committee is the logical way for the neighborhood committees to set up governance authority. Therefore, it’s suggested to enhance the neighborhood right through the supply system, to create a good governance environment for neighborhood committee through order supply, to rebuild the neighborhood committee through the supply of capacity to make it an organization that really engages in social work.

Keywords:community governance; neighbourhood committee;discourse right

[責(zé)任編輯：林麗芳]

ReconstructionofNeighborhoodCommittee’sDiscourseRightinCommunityGovernance:TheoreticalAnalysisFramework

SHAN Xin

(Political Section, Lianyungang Bureau of Civil Affairs, Lianyungang 222006, Jiangsu, China)

D669.3

A

1674-3199(2017)05-0001-08

2017-08-12

國(guó)家社科基金重大招標(biāo)課題(09&ZD063)；國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目(13CZZ038)

單 鑫(1983—)，男，江蘇連云港人，連云港市民政局政治處干部。