劉運(yùn)佳

（北京電影學(xué)院，北京 100088）

淺析財(cái)政分權(quán)體制下的高等教育均衡發(fā)展現(xiàn)狀與對(duì)策研究

劉運(yùn)佳

（北京電影學(xué)院，北京 100088）

文章對(duì)我國(guó)31個(gè)省市自治區(qū)高等教育發(fā)展質(zhì)量與高等教育發(fā)展數(shù)量現(xiàn)狀進(jìn)行分析研究，結(jié)果表明省際間高等教育發(fā)展質(zhì)量與數(shù)量均存在失衡現(xiàn)象。究其失衡原因，主要為省際經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡、地方政府高等教育事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付缺位以及地方政府晉升激勵(lì)機(jī)制不健全。為此，應(yīng)從發(fā)展中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)、地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配、加大對(duì)中西部地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度、改革地方政府政績(jī)考核模式、完善高等教育財(cái)政投資法律法規(guī)方面著手，促進(jìn)高等教育均衡發(fā)展。

財(cái)政分權(quán)；高等教育；均衡發(fā)展

一、引言

1994年的分稅制改革明確了中央和地方政府在高等教育投資方面的責(zé)任，高等教育按辦學(xué)體制和隸屬關(guān)系不同，教育經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政和地方財(cái)政分別承擔(dān)。中央財(cái)政主要負(fù)責(zé)中央各部委所屬高校和重點(diǎn)專業(yè)學(xué)校的教育經(jīng)費(fèi)投入，各省、自治區(qū)和直轄市所屬的地方高校教育經(jīng)費(fèi)則主要由當(dāng)?shù)卣┙o。過(guò)去幾十年，各地政府因地制宜，最大限度地促進(jìn)本地區(qū)教育事業(yè)，使我國(guó)高等教育得到了迅猛發(fā)展。截止2015年，在校大學(xué)生規(guī)模達(dá)到3 700萬(wàn)人，居世界第一；高校數(shù)量為2 852所，居世界第二；高校毛入學(xué)率達(dá)到40%[1]。

在財(cái)政分權(quán)與高等教育之間關(guān)系的研究方面，我國(guó)學(xué)者做了大量研究。喬寶云（2005）認(rèn)為財(cái)政分權(quán)使貧困地區(qū)以損害衛(wèi)生、教育等方面的公共服務(wù)供給為代價(jià)，提供改善投資環(huán)境來(lái)努力吸引外來(lái)資本[2]。傅勇、張宴（2007）分析了財(cái)政分權(quán)對(duì)基本設(shè)施支出和科教文衛(wèi)支出的影響，指出財(cái)政分權(quán)促進(jìn)了基本設(shè)施，而不利于科教文衛(wèi)事業(yè)發(fā)展[3]。劉瑩等（2011）研究發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)促進(jìn)了高等教育的發(fā)展，但地方政府偏好經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，導(dǎo)致財(cái)政支出結(jié)構(gòu)發(fā)生扭曲，從而使經(jīng)濟(jì)社會(huì)非均衡發(fā)展矛盾凸顯[4]。廖康禮（2015）通過(guò)實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)，收益外溢效應(yīng)削弱了地方政府對(duì)地方高校教育投資的積極性[5]。

綜上所述，前人研究大多停留在財(cái)政分權(quán)是否有利于高等教育發(fā)展，并沒(méi)有考慮財(cái)政分權(quán)對(duì)省際高等教育均衡發(fā)展的影響。從高等教育均衡發(fā)展角度出發(fā)，對(duì)我國(guó)財(cái)政分權(quán)體制下省際高等教育均衡發(fā)展進(jìn)行研究具有重要理論和現(xiàn)實(shí)意義。第一，是明確地方政府投入高等教育職責(zé)的需要。在約翰斯通的高等教育成本分擔(dān)理論框架下，高等教育的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)決定了高等教育成本需要由政府、學(xué)生和社會(huì)等受益方根據(jù)各自收益的高低和支付能力的大小對(duì)其進(jìn)行成本分擔(dān)。我國(guó)從1997—2014年止，高等學(xué)校公共財(cái)政預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)支出占高等學(xué)校全部經(jīng)費(fèi)收入的比例由63.5%下降到46%①根據(jù)教育統(tǒng)計(jì)年鑒得出。，數(shù)據(jù)表明在高等教育成本分擔(dān)中，財(cái)政對(duì)高等學(xué)校的經(jīng)費(fèi)投入占全部高等教育經(jīng)費(fèi)收入的比例正逐漸減少。因此，通過(guò)對(duì)財(cái)政分權(quán)體制下省際高等教育均衡發(fā)展的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，判斷政府對(duì)高等教育投入行為，對(duì)強(qiáng)化省級(jí)政府投資責(zé)任具有重要警示作用。第二，是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)高等教育發(fā)展的需要。財(cái)政分權(quán)改革以來(lái)，國(guó)家財(cái)政對(duì)東部等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的支持明顯高于中、西部地區(qū)，由此導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)水平落后地區(qū)政府沒(méi)有能力支付更多資金投入高等教育。我們應(yīng)該正視落后地區(qū)高等教育的發(fā)展，縮小省際高等教育各項(xiàng)指標(biāo)的差距。第三，是促進(jìn)教育公平的需要。研究高等教育均衡發(fā)展對(duì)于實(shí)現(xiàn)高等教育公平，推動(dòng)高等教育發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)和諧具有重要的現(xiàn)實(shí)作用。

本文綜合討論財(cái)政分權(quán)與高等教育均衡發(fā)展之間的關(guān)系，旨在探討財(cái)政分權(quán)體制下如何有助于省際間高等教育均衡發(fā)展。

二、現(xiàn)狀分析

隨著財(cái)政體制的改革，我國(guó)高等教育財(cái)政撥款制度也有相應(yīng)調(diào)整，省級(jí)政府可根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，調(diào)整財(cái)政在高等教育領(lǐng)域的投入，但是受各省經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在差異等原因限制，導(dǎo)致省際高等教育發(fā)展出現(xiàn)相當(dāng)大差距。要準(zhǔn)確分析各省高等教育發(fā)展存在差異，必先確立影響高等教育均衡發(fā)展的指標(biāo)。

在關(guān)于衡量高等教育均衡發(fā)展指標(biāo)研究中，國(guó)內(nèi)還未建立相應(yīng)的衡量指標(biāo)體系。王善邁等（1998）認(rèn)為，教育發(fā)展不平衡首先表現(xiàn)在教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比例的不平衡，其次表現(xiàn)在人均教育經(jīng)費(fèi)的不平衡[6]。安紀(jì)蓉（2009）選取了專任教師數(shù)、授予學(xué)位數(shù)、高等教育經(jīng)費(fèi)、人均產(chǎn)值、平均工資和教育經(jīng)費(fèi)占人均消費(fèi)支出比例6項(xiàng)指標(biāo)，分析了各地高等教育發(fā)展水平，研究得出高等教育發(fā)展的重要衡量指標(biāo)是大學(xué)的數(shù)量和質(zhì)量[7]。參考已有研究成果，本文選取了高等教育發(fā)展質(zhì)量和高等教育發(fā)展數(shù)量?jī)纱箢愖鳛楹饬繀^(qū)域高等教育均衡發(fā)展的重要標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)高等教育發(fā)展質(zhì)量進(jìn)行分析時(shí)，選取了地方普通高等學(xué)校生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。生均經(jīng)費(fèi)是衡量教育總支出的根本指標(biāo)，由教育經(jīng)費(fèi)支出總量和學(xué)生人數(shù)兩個(gè)指標(biāo)組成，如單方面考慮到各省教育經(jīng)費(fèi)支出總量而忽略該地區(qū)學(xué)生人數(shù)，對(duì)研究省際高等教育均衡發(fā)展缺乏一定可行性。高等教育發(fā)展數(shù)量評(píng)價(jià)指標(biāo)主要包括每十萬(wàn)人口高等學(xué)校平均在校大學(xué)生人數(shù)和211工程高校數(shù)量。每十萬(wàn)人口高等學(xué)校平均在校大學(xué)生人數(shù)主要看在該地區(qū)現(xiàn)有的高等教育辦學(xué)體制中，每十萬(wàn)人口高等學(xué)校平均有多少在校生，其空間分布問(wèn)題是衡量高等教育均衡發(fā)展必不可少的指標(biāo)之一。211工程是國(guó)家實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略以來(lái)在高等教育領(lǐng)域推行的層次最高、規(guī)模最大的建設(shè)工程，211工程能從側(cè)面反映出高等學(xué)校的科研質(zhì)量、教育質(zhì)量和辦學(xué)質(zhì)量等。

對(duì)我國(guó)高等教育均衡發(fā)展進(jìn)行分析時(shí)，為使省際差異能有更好的參照，本文根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2011年6月13號(hào)的劃分辦法，將我國(guó)經(jīng)濟(jì)區(qū)域劃分為東部、中部、西部和東北部。其中東部地區(qū)包括：河北、北京、天津、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東、海南10?。恢胁康貐^(qū)包括：河南、湖北、湖南、安徽、江西、山西 6省；西部地區(qū)包括：重慶、四川、貴州、云南、廣西、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、內(nèi)蒙古12??；東北部地區(qū)包括：黑龍江、吉林、遼寧3省。

（一）省際高等教育發(fā)展質(zhì)量不均衡

1.省際高等教育生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)空間差異：東西部凸出，中部塌陷。以2014年地方普通高等學(xué)校生均預(yù)算內(nèi)教育支出為例，從圖1可以看出，全國(guó)平均值為16 444.1元，31個(gè)省市自治區(qū)中僅有7個(gè)省市自治區(qū)高出全國(guó)平均值，且全部為東西部地區(qū)。最高的是北京市（480 707.52元），最低的是安微?。?0 214.81元），前者是后者的4.7倍。排在前10名的省份中，屬于東部地區(qū)的有北京、上海、天津、海南4省；屬于西部地區(qū)為西藏、寧夏、青海、新疆、內(nèi)蒙古、貴州6省；中部地區(qū)無(wú)一省列席。排在后10名的省份中，屬于東部地區(qū)僅有福建、山東2??；西部地區(qū)有四川、重慶、甘肅3??；中部地區(qū)有安徽、河南、山西、江西4省。

綜上分析，省際間地方普通高等學(xué)校生均預(yù)算內(nèi)教育支出差異顯著。從區(qū)域分布來(lái)看，排名前10位省份全部為東西部地區(qū)；排名后10位省份，中部地區(qū)多于西部地區(qū)，西部地區(qū)多于東部地區(qū)。由此可見(jiàn)，地方普通高等學(xué)校生均預(yù)算內(nèi)教育支出出現(xiàn)“東西部凸顯，中部塌陷”的局面。

圖1 2014年地方普通高等學(xué)校生均預(yù)算內(nèi)教育支出單位：元

2.省際高等教育生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)時(shí)間差異：基本成逐年縮小趨勢(shì)。本文以2005—2014年為檢驗(yàn)期，選取檢驗(yàn)期內(nèi)31個(gè)省的地方普通高等學(xué)校生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)源自《教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》，采用差異系數(shù)來(lái)分析所選指標(biāo)隨時(shí)間而變動(dòng)的趨勢(shì)。變異系數(shù)是衡量地區(qū)變異的一個(gè)重要指標(biāo)，它為一組數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)差與其相應(yīng)的算術(shù)平均值之比，是根據(jù)數(shù)據(jù)離散程度測(cè)算區(qū)域各地區(qū)相對(duì)差異的指標(biāo)。變異系數(shù)越大，說(shuō)明數(shù)據(jù)的離散程度越大：變異系數(shù)越小，說(shuō)明數(shù)據(jù)的離散程度越小，其計(jì)算公式如下：

式中，V為變異系數(shù)，Yj為地區(qū)指標(biāo)值，Y為各地指標(biāo)平均值，N為地區(qū)個(gè)數(shù)。

圖2 地方普通高等學(xué)校生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出變異系數(shù)（%）

從2005—2014年變異系數(shù)變動(dòng)情況可以發(fā)現(xiàn)，地方普通高等學(xué)校生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出變異系數(shù)除個(gè)別年份外，基本呈下降趨勢(shì)。2006年差異系數(shù)高達(dá)86.4%，從該年度開(kāi)始至2013年，差異化系數(shù)逐年下降，2013年達(dá)到最小值43.2%，2014年稍有上升。

（二）省際高等教育發(fā)展數(shù)量不均衡

1.東西部地區(qū)每十萬(wàn)人口高等學(xué)校平均在校生分布差異顯著。由圖3可見(jiàn)，我國(guó)東西部地區(qū)每十萬(wàn)人口高等學(xué)校平均在校生數(shù)分布極不均衡。最高的北京市為5 218人，最低的青海省為1 275人，僅相當(dāng)于北京市的1/4。從地區(qū)分布來(lái)看，每十萬(wàn)人口高等學(xué)校平均在校生數(shù)排在后10位的地區(qū)中，除湖南、河北外，其他8省均屬于西部地區(qū)。

圖3 每十萬(wàn)人口高等學(xué)校平均在校生分布圖

2.211工程高校分布不均衡。以2015年為例，當(dāng)年進(jìn)入“211工程”的高校共有112所。其中，東部有74所，占總數(shù)的66%；中部地區(qū)有17所，占總數(shù)的15%；西部地區(qū)僅有21所，占總數(shù)的19%。由此可見(jiàn)，“211工程”高校大部分集中在東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，中西部與東部存在明顯的差距，如圖4所示。

圖4 211工程高等學(xué)校數(shù)量地區(qū)分布情況

根據(jù)以上對(duì)各省高等教育質(zhì)量和數(shù)量的分析，可以看到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)比經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)具有明顯優(yōu)勢(shì)。這也是我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家政策傾向于東部地區(qū)，間接導(dǎo)致東西中部地區(qū)在高等教育發(fā)展方面存在差距。

三、失衡成因分析

近年來(lái),我國(guó)省際間高等教育呈現(xiàn)出非均衡發(fā)展趨勢(shì)，此現(xiàn)象的產(chǎn)生是由歷史、地理位置、經(jīng)濟(jì)水平、國(guó)家政策等多種因素而引起。為更好地促進(jìn)高等教育均衡發(fā)展，分析省際高等教育發(fā)展失衡原因，對(duì)實(shí)現(xiàn)教育公平有重要現(xiàn)實(shí)意義。

（一）省際經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)采取了經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，高等教育在很大程度上也受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展制約。本文試圖對(duì)高等教育發(fā)展與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系進(jìn)行實(shí)證分析，進(jìn)而論證經(jīng)濟(jì)對(duì)高等教育發(fā)展的影響程度。

1.數(shù)據(jù)來(lái)源和分析方法。本文選取了2014年全國(guó)31個(gè)省市區(qū)的4個(gè)指標(biāo)作為分析變量（見(jiàn)表1）。用皮爾遜相關(guān)分析法分析近年來(lái)我高等教育發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，即找到影響高等教育均衡發(fā)展的主要矛盾，從而明確要采取的措施。所用數(shù)據(jù)均來(lái)自國(guó)家統(tǒng)計(jì)部門。PGDP、STG、MSWRKGDXXPJZXSS數(shù)據(jù)來(lái)源于《2015年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，DPSJYSN來(lái)源于《2015年中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

表1 變量說(shuō)明

2.分析結(jié)果。皮爾遜相關(guān)分析結(jié)果見(jiàn)表2。從表2中可以發(fā)現(xiàn)，從整體上看各地區(qū)高等教育發(fā)展與經(jīng)濟(jì)之間關(guān)系非常密切。反應(yīng)高等教育發(fā)展水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平指標(biāo)之間相關(guān)系數(shù)在0.467～0.722之間。換句話說(shuō)，財(cái)政分權(quán)制度下地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間的差異直接影響省際高等教育均衡發(fā)展。

表2 各地高等教育發(fā)展指標(biāo)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的相關(guān)系數(shù)

（二）地方政府高等教育事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配

分稅制改革重新劃分了中央和地方的分配關(guān)系。中央政府和地方政府按各自職責(zé)，根據(jù)其提供的公共產(chǎn)品受益范圍進(jìn)行劃分：中央政府負(fù)責(zé)提供全國(guó)性公共產(chǎn)品，如收入再分配、宏觀調(diào)控等；地方政府負(fù)責(zé)提供受益范圍有限的地方性公共產(chǎn)品，如教育、治安等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前中央和地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分大約維持在3∶7的水平。經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，中央財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比重下滑局面得到改善，而地方政府收入占比大幅下降。

具體到高等教育方面，高等教育管理體制確立了中央與省級(jí)政府兩級(jí)辦學(xué)、地方管理為主的體制。高等教育事權(quán)不斷下移至地方政府，而配套的財(cái)權(quán)沒(méi)有得到相應(yīng)下放，導(dǎo)致地方高等教育財(cái)政支出困難。分稅制改革帶來(lái)的地方高等教育事權(quán)與財(cái)權(quán)的不匹配，進(jìn)一步惡化了高等教育均衡發(fā)展目標(biāo)。財(cái)政分權(quán)無(wú)法激勵(lì)地方政府在有限的財(cái)政資源基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)并維持高等教育投入，省際高等教育發(fā)展不均衡成為必然結(jié)果。

（三）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付缺位

分稅制改革旨在逐步加大中央財(cái)政控制數(shù)量，以均等化為目標(biāo)，用增量部分對(duì)公共服務(wù)水平的地區(qū)間財(cái)力再分配，以求建立科學(xué)合理的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。為了促進(jìn)高等教育均衡發(fā)展，財(cái)政加大了對(duì)地方特別是中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，逐步建立了符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的轉(zhuǎn)移支付制度。中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付不斷擴(kuò)大，促進(jìn)了地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化，有力地支持了高等教育事業(yè)的發(fā)展，但當(dāng)前我國(guó)高等教育財(cái)政領(lǐng)域仍存在失衡的矛盾。

究其原因，主要表現(xiàn)在以下兩方面：

第一，地區(qū)間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付差距過(guò)大。近年來(lái)，國(guó)家在實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)后，高度重視西部高等教育的發(fā)展，對(duì)西部高等教育進(jìn)行了各種政策扶持，西部地區(qū)高等教育經(jīng)費(fèi)投入顯著提高。以西藏為例，2007—2014年，西藏生均公共財(cái)政預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)支出均緊位列北京之后，排名全國(guó)第二。與之相比，國(guó)家教育財(cái)政投入在大力扶持西部地區(qū)時(shí)，忽略了中部地區(qū)同樣薄弱的現(xiàn)狀，我國(guó)高等教育財(cái)政撥款呈現(xiàn)出“中部塌陷”。轉(zhuǎn)移支付力度偏小直接導(dǎo)致了中部地區(qū)高等教育經(jīng)費(fèi)的緊張和短缺，從2010年各省地方高校生均公共財(cái)政預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)支出排名來(lái)看，中部六省全位于排名后10名之列。中部高等教育是我國(guó)高等教育重要組成部分，承擔(dān)著為國(guó)家特別是中部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供人才支持和智力支撐的重要使命。而中部地區(qū)主要是農(nóng)業(yè)大省，地方政府由于稅基小而雜，征收困難等原因，造成財(cái)政收入水平相對(duì)較低，公共財(cái)政投入高等教育積極性不高。

第二，高等教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法不完善。從1994年至今，我國(guó)憲法和其他法律制度沒(méi)有對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行相關(guān)規(guī)定。目前，關(guān)于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方面的規(guī)范除了《預(yù)算法》中幾款較為原則性的規(guī)定外，大多數(shù)是以國(guó)務(wù)院及部委文件形式發(fā)出。如1993年12月15日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施分稅制財(cái)政管理體制的決定》，2000年財(cái)政部出臺(tái)的《中央對(duì)地方專項(xiàng)撥款管理辦法》，2002年制定的《一般性轉(zhuǎn)移支付辦法》，等[8]。

上述有關(guān)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要為部門規(guī)范性文件，缺乏高效力層次的法律、行政法規(guī)對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的基本原則、基本制度等進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范；缺乏支付標(biāo)準(zhǔn)、支付范圍和主體；缺乏穩(wěn)定性，許多仍采取一年一定的方式。因此，法制化滯后不利于保障高等教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的實(shí)施，無(wú)法建立高等教育協(xié)調(diào)發(fā)展的良性機(jī)制。

（四）地方政府晉升激勵(lì)機(jī)制不健全

我國(guó)地方政府晉升激勵(lì)機(jī)制是從1978年以來(lái)逐漸形成的，到1993年政績(jī)考核激勵(lì)體系已完全形成。但不可否認(rèn)，政府晉升激勵(lì)體制對(duì)地方財(cái)政結(jié)構(gòu)帶來(lái)諸多負(fù)面影響，中央政府對(duì)地方政府采用自上而下的考核與任命機(jī)制，通常以經(jīng)濟(jì)績(jī)效作為考核地方官員政績(jī)的重要指標(biāo)，因此地方政府會(huì)更重視有利于業(yè)績(jī)考核的財(cái)政支出，如GDP、地方道路建設(shè)等短期見(jiàn)效快的項(xiàng)目，而忽視對(duì)教育方面的投資。追求政績(jī)最大化的地方政府更有動(dòng)力把資金投向能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和有助于吸引資本的建設(shè)上，地方政府為改善投資環(huán)境而相應(yīng)減少在教育方面支出，導(dǎo)致教育供給下降。

四、對(duì)策分析

以上分析可見(jiàn)，不完善的財(cái)政分權(quán)體制導(dǎo)致省際間高等教育發(fā)展失衡，要改善東中西部地區(qū)高等教育發(fā)展之間差距，應(yīng)從以下幾方面著手：

（一）發(fā)展中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)

近年來(lái)，西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略與中部崛起戰(zhàn)略實(shí)施后，中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)取得飛躍發(fā)展，但由于東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直位于全國(guó)前沿，而中西部經(jīng)濟(jì)因起步晚，科技落后等原因，經(jīng)濟(jì)仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于東部地區(qū)。對(duì)高等教育與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)性分析可知，高等教育發(fā)展與經(jīng)濟(jì)之間存在高度相關(guān)性，高等教育發(fā)展需依托經(jīng)濟(jì)發(fā)展，只有地區(qū)經(jīng)濟(jì)獲得較快發(fā)展，高等教育才有機(jī)會(huì)獲得更大提升，發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)是解決高等教育失衡的根本方法。

（二）地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)要相匹配

明確財(cái)政分權(quán)下中央與地方政府在高等教育供給中的權(quán)責(zé)關(guān)系，合理確立中央與地方政府高等教育事權(quán)與財(cái)權(quán)相對(duì)應(yīng)原則，即有多大事權(quán)就要有多大財(cái)權(quán)對(duì)應(yīng)，如果事權(quán)與財(cái)權(quán)分離，有事無(wú)權(quán)或有權(quán)無(wú)事都會(huì)造成職責(zé)欠明確，資源不能合理利用等現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）加大對(duì)中西部地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度

近年來(lái)，中央加大了對(duì)西部落后地區(qū)高等教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，取得顯著成效。取得成績(jī)的同時(shí)，我們應(yīng)注意到中部省份高等教育發(fā)展水平不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于東部地區(qū)，而且落后于西部眾多省份，形成了高等教育發(fā)展中的中部地區(qū)塌陷的局面。國(guó)家在制定高等教育發(fā)展政策時(shí)，忽視了中部地區(qū)高等教育發(fā)展同樣落后的事實(shí)。因此，高等教育政策在向西部地區(qū)傾斜時(shí)，應(yīng)同樣重視中部地區(qū)高等教育發(fā)展中的困境與問(wèn)題，做到省際間高等教育均衡發(fā)展。

（四）改革地方政府政績(jī)考核模式

各省高等教育發(fā)展不均衡與現(xiàn)行行政官員績(jī)效考核體制有密切關(guān)系，改革地方政府政績(jī)考核模式需從以下兩方面入手。第一，提高高等教育發(fā)展水平在地方政績(jī)考核中權(quán)重。從東部沿海地區(qū)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)來(lái)看，其財(cái)政投資偏向于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這意味著地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的扭曲并不會(huì)隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而得以糾正。因此，地方政府晉升激勵(lì)結(jié)構(gòu)不發(fā)生變化，政府就不會(huì)有動(dòng)力提升在高等教育方面的支出比重。提高高等教育發(fā)展水平在地方政績(jī)考核中的比重，是完善地方政府政績(jī)考核的關(guān)鍵因素。第二，加強(qiáng)高等教育政績(jī)問(wèn)責(zé)制。地方政府官員往往容易受片面政績(jī)觀的影響，把高等教育投資視為一項(xiàng)見(jiàn)效緩慢和不易出成績(jī)的任務(wù)。研究制定《高等教育問(wèn)責(zé)條例》是進(jìn)一步明確地方政府對(duì)高等教育投資的法律依據(jù)，有責(zé)不盡責(zé)，就要問(wèn)責(zé)；有責(zé)不問(wèn)責(zé)，等于無(wú)責(zé)。政績(jī)問(wèn)責(zé)制的建立無(wú)疑是觸動(dòng)地方官員神經(jīng)的關(guān)鍵舉措，對(duì)促進(jìn)高等教育持續(xù)發(fā)展具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

（五）完善有關(guān)高等教育財(cái)政投資的法律法規(guī)

目前，我國(guó)不僅已出臺(tái)的高等教育辦學(xué)政策難以得到全面貫徹執(zhí)行，更重要的是政府有關(guān)高等教育投入的法律體系不健全。每項(xiàng)有關(guān)高等教育的財(cái)政收入和支出都應(yīng)依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)來(lái)執(zhí)行，充分運(yùn)用法律手段保證順利實(shí)施。通過(guò)法規(guī)明確政府高等教育財(cái)政投資責(zé)任，利用法律手段確保財(cái)政經(jīng)費(fèi)足額到位。盡早研究制定《高等教育投入法》，完善我國(guó)高等教育財(cái)政投入與支出法規(guī)體系，使高等教育經(jīng)費(fèi)做到有法可依，執(zhí)法必嚴(yán)。

[1] 教育部高等教育教學(xué)評(píng)估中心.系列高等教育質(zhì)量報(bào)告首次發(fā)布——事實(shí)和數(shù)據(jù)說(shuō)話，展現(xiàn)中國(guó)高等教育質(zhì)量的自信與自省[EB/OL].[2016-04-07].http：//www.moe.edu.cn/jyb_xwfb/xw_fbh/moe_2069/xwfbh_2016n/xwfb_160407/160407_sfcl/201604/t20160406_236891.html.

[2] 喬寶云.增長(zhǎng)與均等的取舍——中國(guó)財(cái)政分權(quán)政策研究[M].北京：人民出版社，2002：56.

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[4] 劉瑩，張映芹，2011.財(cái)政分權(quán)、教育發(fā)展對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的影響——基于省級(jí)面板數(shù)據(jù)的實(shí)證分析[J].新疆社會(huì)科學(xué)（6）：26-31.

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（責(zé)任編輯：D 校對(duì)：L）

F812.45

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1004-2768（2017）09-0093-06

2017-07-31

劉運(yùn)佳（1985-），女，北京電影學(xué)院財(cái)務(wù)處會(huì)計(jì)師，研究方向：教育經(jīng)濟(jì)與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)學(xué)。