隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，資源約束趨緊，環(huán)境污染嚴(yán)重，

生態(tài)系統(tǒng)退化的形勢(shì)日趨嚴(yán)峻，一些地區(qū)資源環(huán)境承載能力已達(dá)到或接近上限

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，資源約束趨緊，環(huán)境污染嚴(yán)重，生態(tài)系統(tǒng)退化的形勢(shì)日趨嚴(yán)峻，一些地區(qū)資源環(huán)境承載能力已達(dá)到或接近上限。建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警長(zhǎng)效機(jī)制，對(duì)國土空間開發(fā)利用狀況開展綜合評(píng)價(jià)，可以更加清晰地認(rèn)識(shí)不同區(qū)域國土空間的特點(diǎn)和屬性，開發(fā)現(xiàn)狀、潛力和超載狀況，明確區(qū)域資源環(huán)境超載問題的根源與癥結(jié)，從而實(shí)施差異化的管控與管理措施。

近日，中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警長(zhǎng)效機(jī)制的若干意見》（廳字〔2017〕25號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《意見》），標(biāo)志著我國資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警工作走向規(guī)范化、常態(tài)化、制度化。長(zhǎng)效機(jī)制的建立，將切實(shí)發(fā)揮資源環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)警的引導(dǎo)約束作用，有效規(guī)范空間開發(fā)秩序，合理控制開發(fā)強(qiáng)度，切實(shí)將各類開發(fā)活動(dòng)限制在資源環(huán)境承載能力之內(nèi)，促進(jìn)人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境的空間均衡，對(duì)于堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度、加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。

內(nèi)容和特點(diǎn)

《意見》主要包括總體要求、管控機(jī)制、管理機(jī)制與保障措施等內(nèi)容。

第一是總體要求?！兑庖姟诽岢觯獔?jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度，建立數(shù)據(jù)庫和信息技術(shù)平臺(tái)，開展對(duì)資源環(huán)境狀況的監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)和預(yù)警，解析超載成因并研究提出有針對(duì)性的限制性政策，建立手段完備、數(shù)據(jù)共享、實(shí)時(shí)高效、管控有力、多方協(xié)同的監(jiān)測(cè)預(yù)警長(zhǎng)效機(jī)制。同時(shí)，明確了要遵循定期評(píng)估與實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)相結(jié)合、設(shè)施建設(shè)與制度建設(shè)相結(jié)合、從嚴(yán)管制與有效激勵(lì)相結(jié)合、政府監(jiān)管與社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合的基本原則。

第二是管控機(jī)制。按照激勵(lì)與約束并重的原則，《意見》重點(diǎn)設(shè)計(jì)了綜合配套措施與單項(xiàng)管控措施。其中，綜合配套措施主要是針對(duì)紅色預(yù)警區(qū)、綠色無警區(qū)以及從臨界超載惡化為超載、臨界超載轉(zhuǎn)變?yōu)椴怀d等有關(guān)等級(jí)之間相互轉(zhuǎn)變實(shí)施綜合管理；單項(xiàng)管控措施主要是針對(duì)水資源、土地資源、環(huán)境、生態(tài)和海域等單項(xiàng)評(píng)價(jià)要素的超載狀況，區(qū)分不同影響因子和情形，實(shí)施精細(xì)化的管控措施。

第三是管理機(jī)制。《意見》重點(diǎn)從四個(gè)方面設(shè)計(jì)了管理機(jī)制，一是建設(shè)監(jiān)測(cè)預(yù)警數(shù)據(jù)庫和信息技術(shù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境承載能力的綜合監(jiān)管、動(dòng)態(tài)評(píng)估與決策支持；二是建立一體化監(jiān)測(cè)預(yù)警評(píng)價(jià)機(jī)制，針對(duì)全國、臨界超載地區(qū)和不超載地區(qū)實(shí)施不同頻次的監(jiān)測(cè)；三是建立監(jiān)測(cè)預(yù)警評(píng)價(jià)結(jié)論統(tǒng)籌應(yīng)用機(jī)制，各類評(píng)價(jià)要素及權(quán)重綜合集成得出，并經(jīng)有關(guān)部門共同協(xié)商達(dá)成一致后對(duì)外發(fā)布；四是建立政府與社會(huì)協(xié)同監(jiān)督機(jī)制，營造全社會(huì)齊抓共管、協(xié)同監(jiān)督的良好氛圍。

第四是保障措施。主要明確了加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、細(xì)化配套政策、提升保障能力等工作要求。

長(zhǎng)效機(jī)制有四方面特點(diǎn)：一是堅(jiān)持因地制宜，既對(duì)全域國土空間進(jìn)行定期監(jiān)測(cè)預(yù)警，也對(duì)超載地區(qū)開展加密實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)預(yù)警。

二是注重軟硬結(jié)合，既要建設(shè)好數(shù)據(jù)庫和信息技術(shù)平臺(tái)等“硬件”基礎(chǔ)，也要健全管理機(jī)制、管控措施等“軟件”配套。

三是強(qiáng)化激勵(lì)約束，既要讓資源環(huán)境超載地區(qū)受到懲處，也要讓資源環(huán)境改善地區(qū)得到鼓勵(lì)。

四是注重形成合力，既要發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，又要調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面力量的積極性主動(dòng)性，共同開展監(jiān)測(cè)預(yù)警。

技術(shù)流程分“五步走”

第一步，分別開展陸域評(píng)價(jià)和海域評(píng)價(jià)。陸域評(píng)價(jià)和海域評(píng)價(jià)均包括基礎(chǔ)評(píng)價(jià)和專項(xiàng)評(píng)價(jià)兩部分?；A(chǔ)評(píng)價(jià)采用統(tǒng)一指標(biāo)體系，對(duì)所有縣級(jí)行政單元進(jìn)行全覆蓋評(píng)價(jià)。專項(xiàng)評(píng)價(jià)根據(jù)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》、《全國海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》，分別對(duì)優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)和限制開發(fā)區(qū)域進(jìn)行評(píng)價(jià)。

第二步，分別確定陸域和海域超載類型。根據(jù)陸域評(píng)價(jià)和海域評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)基礎(chǔ)評(píng)價(jià)與專項(xiàng)評(píng)價(jià)的超載類型進(jìn)行組合，確定評(píng)價(jià)縣域的超載類型。

第三步，分別確定陸域和海域預(yù)警等級(jí)。針對(duì)超載類型開展過程評(píng)價(jià)，根據(jù)資源環(huán)境耗損加劇與趨緩程度，進(jìn)一步確定陸域和海域的預(yù)警等級(jí)。其中，超載分為紅色和橙色兩個(gè)預(yù)警等級(jí)，臨界超載分為黃色和藍(lán)色兩個(gè)預(yù)警等級(jí)，不超載為無警（用綠色表示）。預(yù)警等級(jí)從高到低依次為紅色、橙色、黃色、藍(lán)色和綠色。

第四步，統(tǒng)籌陸域和海域超載類型和預(yù)警等級(jí)。將沿?？h域中海域評(píng)價(jià)結(jié)果與陸域評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行復(fù)合，實(shí)現(xiàn)同一行政區(qū)內(nèi)陸域和海域超載類型和預(yù)警等級(jí)的銜接協(xié)調(diào)。

第五步，進(jìn)行超載成因解析與政策預(yù)研。識(shí)別和定量評(píng)價(jià)超載關(guān)鍵因子及其作用程度，解析不同預(yù)警等級(jí)區(qū)域資源環(huán)境超載原因，并進(jìn)行政策預(yù)研，為超載區(qū)域限制性政策的制定提供依據(jù)。

管理機(jī)制設(shè)計(jì)的考慮

《意見》將資源環(huán)境承載能力分為超載、臨界超載和不超載三個(gè)類型，以及紅色、橙色、黃色、藍(lán)色和綠色五個(gè)預(yù)警等級(jí)，并設(shè)計(jì)了綜合配套措施與單項(xiàng)管控措施相結(jié)合的管控機(jī)制。

一是綜合配套措施。綜合配套措施重點(diǎn)對(duì)紅色預(yù)警區(qū)、綠色無警區(qū)以及預(yù)警等級(jí)相互轉(zhuǎn)變實(shí)施綜合管理。對(duì)于紅色預(yù)警區(qū)，實(shí)施的管控措施最嚴(yán)格，包括最嚴(yán)格的區(qū)域限批，對(duì)嚴(yán)重破壞資源環(huán)境承載能力的企業(yè)、管理不力的政府部門負(fù)責(zé)人、負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部等責(zé)任主體都要受到嚴(yán)厲處罰。對(duì)于綠色無警區(qū)，實(shí)施鼓勵(lì)性措施，包括研究建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制和發(fā)展權(quán)補(bǔ)償制度，提高領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核權(quán)重等。對(duì)于預(yù)警等級(jí)之間相互轉(zhuǎn)變的地區(qū)，超載等級(jí)惡化的，參照紅色預(yù)警區(qū)的綜合配套措施進(jìn)行管控；超載等級(jí)改善的，將實(shí)施不同程度的獎(jiǎng)勵(lì)性措施。

二是單項(xiàng)管控措施。單項(xiàng)管控措施主要針對(duì)土地資源、水資源、環(huán)境、生態(tài)以及海域等要素，目的在于提高資源環(huán)境管控的針對(duì)性，超載地區(qū)和臨界超載地區(qū)是管控重點(diǎn)。對(duì)超載地區(qū)的管控最為嚴(yán)厲，突出的是“懲罰”，目的是遏制趨勢(shì)，主要提出了“凍結(jié)性”措施、懲戒性舉措、開展限期整改和治理行動(dòng)等管控要求。對(duì)臨界超載地區(qū)的管控嚴(yán)厲程度次之，突出的是“預(yù)警”，目的是防范惡化風(fēng)險(xiǎn)，主要提出了“防范性”措施、建立風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制等管控要求。

《意見》主要從四個(gè)方面設(shè)計(jì)了管理機(jī)制：第一，數(shù)據(jù)庫和信息技術(shù)平臺(tái)。目前，各有關(guān)部門正圍繞單項(xiàng)評(píng)價(jià)要素的監(jiān)測(cè)預(yù)警搭建信息平臺(tái)，為了實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)共享和動(dòng)態(tài)更新，實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境承載能力的綜合監(jiān)管，《意見》提出要整合集成各部門的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，搭建資源環(huán)境承載能力預(yù)警智能分析與動(dòng)態(tài)可視化平臺(tái)。

第二，一體化監(jiān)測(cè)預(yù)警評(píng)價(jià)機(jī)制?？紤]資源環(huán)境承載能力涉及的多個(gè)要素之間相互關(guān)聯(lián)、相互影響，同時(shí)，各個(gè)部門、省份都將開展資源環(huán)境承載能力的相關(guān)評(píng)價(jià)，為了確保評(píng)價(jià)結(jié)論的一致性，增強(qiáng)監(jiān)測(cè)預(yù)警的有效性和精準(zhǔn)性，《意見》提出要建立一體化監(jiān)測(cè)預(yù)警評(píng)價(jià)機(jī)制，實(shí)施若干維度的協(xié)同校驗(yàn)，包括各單項(xiàng)要素評(píng)價(jià)結(jié)論之間、單項(xiàng)要素評(píng)價(jià)與綜合評(píng)價(jià)結(jié)論之間，以及全國性、區(qū)域性結(jié)論與省級(jí)和市縣級(jí)行政區(qū)結(jié)論的互相校驗(yàn)，并經(jīng)有關(guān)部門共同協(xié)商達(dá)成一致后對(duì)外發(fā)布。

第三，監(jiān)測(cè)預(yù)警評(píng)價(jià)結(jié)論統(tǒng)籌應(yīng)用機(jī)制。為了發(fā)揮資源環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)警的引導(dǎo)約束作用，促進(jìn)人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境的空間均衡，《意見》強(qiáng)調(diào)將監(jiān)測(cè)預(yù)警評(píng)價(jià)結(jié)論應(yīng)用于各類規(guī)劃、以及領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考核等，具體包括幾個(gè)方面。一是編制實(shí)施經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃，要依據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警評(píng)價(jià)結(jié)論，科學(xué)確定規(guī)劃目標(biāo)、任務(wù)和政策措施，合理調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)規(guī)模和布局。二是編制空間規(guī)劃，要先行開展資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)，根據(jù)監(jiān)測(cè)預(yù)警評(píng)價(jià)結(jié)論，科學(xué)劃定空間格局、設(shè)定空間開發(fā)目標(biāo)任務(wù)、設(shè)計(jì)空間管控措施，并注重開發(fā)強(qiáng)度管控和用途管制。三是將資源環(huán)境承載能力納入自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，構(gòu)建反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度的價(jià)格決策程序。四是將資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警評(píng)價(jià)結(jié)論納入領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考核體系，將資源環(huán)境承載能力變化狀況納入領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)范圍。

第四，政府與社會(huì)協(xié)同監(jiān)督機(jī)制。為了營造全社會(huì)齊抓共管、協(xié)同監(jiān)督的良好氛圍，《意見》對(duì)政府與社會(huì)提出了明確的監(jiān)督要求。從政府角度，要求國家發(fā)展改革委會(huì)同有關(guān)部門和地方政府要通過書面通知、約談或公告等形式，對(duì)超載地區(qū)、臨界超載地區(qū)進(jìn)行預(yù)警提醒，督促相關(guān)地區(qū)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，降低資源環(huán)境壓力。開展超載地區(qū)限制性措施落實(shí)情況監(jiān)督考核和責(zé)任追究，對(duì)于限制性措施落實(shí)不力、資源環(huán)境持續(xù)惡化地區(qū)的政府和企業(yè)等，建立信用記錄，納入全國信用信息共享平臺(tái)，依法依規(guī)嚴(yán)肅追責(zé)。從社會(huì)角度，要求資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警評(píng)價(jià)、超載地區(qū)資源環(huán)境治理等接受社會(huì)監(jiān)督，發(fā)揮媒體、公益組織和志愿者作用，鼓勵(lì)公眾舉報(bào)資源環(huán)境破壞行為。

如何保障高效實(shí)施

為保障長(zhǎng)效機(jī)制高效實(shí)施，《意見》從三方面作出了明確要求，并提出了完成重點(diǎn)工作的路線圖和時(shí)間表。

一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)?！兑庖姟窂?qiáng)調(diào)國家發(fā)展改革委在監(jiān)測(cè)預(yù)警工作中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，要會(huì)同有關(guān)部門于2018年年底前建立監(jiān)測(cè)預(yù)警數(shù)據(jù)庫和信息技術(shù)平臺(tái)，于2020年年底前組織完成資源環(huán)境承載能力普查，并發(fā)布綜合評(píng)價(jià)結(jié)論，重大事項(xiàng)和主要成效等要及時(shí)向黨中央、國務(wù)院報(bào)告。地方各級(jí)黨委和政府要建立主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)的協(xié)調(diào)機(jī)制，適時(shí)發(fā)布本地區(qū)監(jiān)測(cè)預(yù)警報(bào)告，制定實(shí)施限制性和激勵(lì)性措施，強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)行，確保實(shí)施成效。

二是細(xì)化配套政策?！兑庖姟穼?duì)各部門提出了相關(guān)要求，要按照職責(zé)分工，抓緊提出各單項(xiàng)監(jiān)測(cè)能力建設(shè)方案，完善監(jiān)測(cè)站網(wǎng)布設(shè)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)信息共享；加快制定出臺(tái)土地、海洋、財(cái)政、產(chǎn)業(yè)、投資等細(xì)化配套政策，明確具體措施和責(zé)任主體，切實(shí)發(fā)揮資源環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)警的引導(dǎo)約束作用。

三是提升保障能力?！兑庖姟穼?duì)人才隊(duì)伍和經(jīng)費(fèi)保障作出了明確要求，要綜合多學(xué)科優(yōu)勢(shì)力量，建立專家人才庫，組織開展技術(shù)交流培訓(xùn)，提升監(jiān)測(cè)預(yù)警人才隊(duì)伍專業(yè)化水平；同時(shí)建立監(jiān)測(cè)預(yù)警經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，確保資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制高效運(yùn)轉(zhuǎn)、發(fā)揮實(shí)效。

（國家發(fā)改委規(guī)劃司供稿）