●程國安 胡國民 張 磊

推進預(yù)算編制改革的探索與實踐
——以湖北省云夢縣為例

●程國安 胡國民 張 磊

推進預(yù)算編制改革是財稅體制改革的基礎(chǔ)和重點內(nèi)容。2013年以來，湖北省云夢縣創(chuàng)新管理，銳意改革，在預(yù)算編制改革方面進行了一系列探索和實踐，力求既突出重點，又整體推進；既立足當(dāng)前，又著眼長遠，著力解決預(yù)算編制管理中存在的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，為深化財稅體制改革奠定了堅實基礎(chǔ)，取得了較好成效，具有一定的借鑒意義。

預(yù)算管理 編制改革 績效分析

一、湖北省云夢縣推進部門預(yù)算編制改革的歷史探索

我國1994年出臺的第一部 《預(yù)算法》已對部門預(yù)算編制提出明確要求。2000年，中央推出源頭治腐四項改革后，部門預(yù)算改革作為其中一項重要內(nèi)容，在中直部門開始試編，這是新中國成立以來的初次嘗試，其后，各地財政部門也紛紛進行了部門預(yù)算改革試點,為我國全面推行部門預(yù)算奠定了良好的基礎(chǔ)。

云夢縣部門預(yù)算編制改革始于2003年，主要是通過“預(yù)算統(tǒng)編、收支一本賬”管理模式，先期選擇在縣辦、政辦、組織部、財政等9家開展部門預(yù)算試點，從形式上達到了上級規(guī)定的 “一個部門一本預(yù)算”這個基本目標(biāo)。通過部門預(yù)算，單位部分應(yīng)由預(yù)算內(nèi)保障的經(jīng)費，通過其非稅資金來抵頂，在一定程度上緩解了地方財力不足的狀況。但是，預(yù)算內(nèi)、外資金“混編混用”、“綜合算賬”，也為“預(yù)算與執(zhí)行兩張皮，變通創(chuàng)收，人員隨意進入”等現(xiàn)象埋下了隱患。到2006年，云夢縣按照上級精神，確立“收入全額上繳、支出定員定額、預(yù)算內(nèi)外統(tǒng)籌、收支徹底脫鉤”的總體思路,在縣直66個一級預(yù)算單位全面推行部門預(yù)算,并將部門預(yù)算改革延伸到所有二級單位，實現(xiàn)了部門預(yù)算改革全覆蓋。這次改革對提高財政資金的使用效益,優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu),監(jiān)督政府機關(guān)的收支行為等，都起到了巨大的推動作用。但由于受各種因素的制約,部門預(yù)算的編制還較隨意、粗糙，執(zhí)行力與制約力都不強,嚴(yán)重影響了部門預(yù)算效能的發(fā)揮。2014年，云夢縣再次適時推出了 “全額預(yù)算管理改革”，在縣直66家一級預(yù)算單位推行 “分塊編制、分類保障、綜合統(tǒng)籌、一對一執(zhí)行”的改革舉措。這次改革提升了部門預(yù)算科學(xué)化、精細化水平，提高了執(zhí)行力、制約力，有效改善了財政供養(yǎng)人員經(jīng)費保障不足、預(yù)算科目執(zhí)行不對應(yīng)等問題。但長期累積形成的超編混編現(xiàn)象，使得新出臺的部分個人政策待遇難落實，人編財編分頭管理，導(dǎo)致部門非稅收支預(yù)算執(zhí)行困難，預(yù)算執(zhí)行重預(yù)內(nèi)、輕非稅，變相助長了單位多收多用的風(fēng)氣，破壞了發(fā)展環(huán)境。這些問題已成為制約云夢預(yù)算編制精細化、財政管理規(guī)范化的短板，與全面從嚴(yán)治黨、全面深化改革的精神相背離。2017年，云夢財政再次組建工作專班，歷經(jīng)考察學(xué)習(xí)、對比分析、人員清理、測算研究后，果斷打破原有編制模式，全面啟動了部門綜合預(yù)算編制管理改革。

云夢部門預(yù)算編制改革歷經(jīng)14年，跨越了三個階段的轉(zhuǎn)型升級，每次轉(zhuǎn)型升級都帶來了量的積累與質(zhì)的漸進，帶來了管理的創(chuàng)新與成效的顯現(xiàn)，充分體現(xiàn)了云夢財政人鍥而不舍的韌勁與攻關(guān)克難的勇氣。近年，省市領(lǐng)導(dǎo)來云夢調(diào)研時，對云夢財政堅持不懈深化部門預(yù)算改革的舉措與成效給予充分肯定，一致認為云夢部門預(yù)算編制改革促進了部門預(yù)算與財政規(guī)劃、預(yù)算執(zhí)行、存量資金、績效管理的有效銜接，走在了省市前列。

二、云夢縣啟動部門綜合預(yù)算編制改革的具體舉措

（一）三個全面

一是原則思路全面轉(zhuǎn)變。就是打破原預(yù)算分塊編制的做法，采取“收支脫鉤”模式，統(tǒng)一編制一套部門綜合預(yù)算：單位非稅收入按“收支兩條線”原則繳入國庫，由政府按比例統(tǒng)籌使用；單位經(jīng)費支出按單位性質(zhì)、核定編制、有明確組織人事關(guān)系的人數(shù)以及全縣統(tǒng)一的項目標(biāo)準(zhǔn)，分類保障，確保單位基本需求，確保上級政策落實，確保同類單位財政保障基本均等公平。

二是人員機構(gòu)全面清理。堅持“先有編制人事關(guān)系、后有財政供養(yǎng)關(guān)系”原則，于2017年2月啟動了由編辦、人社、組織等部門參加的縣直機關(guān)事業(yè)單位人員編制清理工作。該項工作歷時30天，徹底摸清了縣直單位組織人事關(guān)系與機構(gòu)編制性質(zhì)情況，為部門預(yù)算編制改革掃清了障礙。

三是編制口徑全面調(diào)整。就是以清理確認人數(shù)為基礎(chǔ)、以編辦核定單位經(jīng)費性質(zhì)為前提，分三類分別測算安排。其中：全額撥款單位按人社批復(fù)和縣政府確定的項目標(biāo)準(zhǔn)由財政預(yù)算內(nèi)保障；差額單位結(jié)合人均綜合財力，按人均不低于5萬元標(biāo)準(zhǔn)測算編列；經(jīng)費自籌單位通過單位非稅收入予以安排。

（二）三個突出

一是突出預(yù)算約束。部門預(yù)算編制依法依規(guī)，切實將各項收支全部納入預(yù)算管理，確保年初預(yù)算真實、完整；部門預(yù)算執(zhí)行堅持“先有預(yù)算、后有支出”，不斷規(guī)范預(yù)算調(diào)整追加審批程序，進一步縮小預(yù)決算間的差異，增強預(yù)算的剛性約束力。

二是突出管理職責(zé)。根據(jù)《預(yù)算法》、財政部《地方預(yù)決算公開操作規(guī)程》，財政部門負責(zé)編制和執(zhí)行政府預(yù)算，強化對部門預(yù)算和財務(wù)管理的監(jiān)督，是政府預(yù)決算公開的主體；預(yù)算單位依據(jù)法定職能和事業(yè)發(fā)展需要編制部門預(yù)算，是預(yù)算編制、執(zhí)行和公開的主體，對本單位預(yù)算執(zhí)行結(jié)果和財務(wù)管理負總責(zé)?？h直各單位要切實承擔(dān)主體責(zé)任，完整編報收入，統(tǒng)籌安排支出，統(tǒng)編收支預(yù)算，并將部門預(yù)算、部門決算和“三公”經(jīng)費全面公開。

三是突出績效導(dǎo)向。確立全過程預(yù)算績效管理理念，完善預(yù)算編制過程中的績效目標(biāo)審核機制，加強部門整體支出績效管理，推進績效評價結(jié)果的應(yīng)用；建立和完善項目支出定期評估和退出機制，對競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ椷M行清理，堅決取消“小、散、亂”的項目，加快建立以績效為導(dǎo)向的預(yù)算分配制度，不斷提高預(yù)算管理績效。

（三）六項配套

一是科學(xué)核定非稅計劃。結(jié)合省財政、物價現(xiàn)行收費目錄測算各單位2017年非稅收入征收計劃，如無政策性減收因素，原則上一律按前三年平均數(shù)核定。

二是分檔安排征收經(jīng)費。全額撥款單位,完成計劃100%以內(nèi)的部分，按收入額的30%安排征收經(jīng)費；完成計劃100～150%的部分，按20%安排征收經(jīng)費；完成計劃150%以上的部分不安排征收經(jīng)費。

三是嚴(yán)肅執(zhí)行“掉一扣一”。非稅計劃一經(jīng)下達應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行，未完成計劃的，按掉一扣一原則，相應(yīng)扣減應(yīng)撥征收經(jīng)費或項目預(yù)算，扣完為止。

四是規(guī)范征收經(jīng)費結(jié)算?？紤]到非稅收入的季節(jié)性，年初先由財政預(yù)撥，6月份后再結(jié)合收入進度核撥，年底結(jié)合任務(wù)完成與預(yù)撥情況據(jù)實結(jié)算。

五是清理規(guī)范部門專項。對原預(yù)算老專項，堅持“零基預(yù)算”原則，先清零、再重新甄別；對本年新增專項，堅持“兩個只減不增”，保證現(xiàn)有項目的數(shù)量原則上只減不增，現(xiàn)有項目的額度原則上只減不增。

六是推行工資統(tǒng)發(fā)。從6月份起，所有一級預(yù)算單位要實行工資統(tǒng)發(fā)，除有人事編制關(guān)系人員外，其他人員一律不得進入單位工資花名冊，銀行不得代發(fā)，切實發(fā)揮預(yù)算“順清倒逼”的作用。

三、在推進部門綜合預(yù)算編制改革中體現(xiàn)的云夢特色

云夢財政推進部門預(yù)算改革的特色體現(xiàn)在改革的過程與成效上，具體分析，主要有以下幾個方面。

一是“提認識”。云夢財政堅持把部門預(yù)算編制改革作為財稅體制改革的基石和貫徹《預(yù)算法》的突破口，堅持把財政預(yù)算管理放在首要位置常抓不懈，極大增進了加強部門預(yù)算編制改革的重要性和緊迫性。

二是“廣覆蓋”。將政府的全部收支納入預(yù)算管理，做到了資金管理全覆蓋；在縣直66個一級預(yù)算單位及各二級單位全面推行部門預(yù)算,做到了部門預(yù)算全覆蓋。

三是“促公平”。云夢部門預(yù)算改革首推“公正、公平、公開”。云夢財政實施“零基預(yù)算”，取消部門所有項目支出基數(shù)，一切以實際需求為依據(jù)，逐項審核項目支出的政策性和必要性、支出額度的合理性和可行性、項目實施的確定性和績效性。對人員經(jīng)費、公用經(jīng)費和項目經(jīng)費，采取“核定編制、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、分類保障”的方式，逐步健全完善了預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系，提高了年初預(yù)算編制到位率。2014年以來，“三公”經(jīng)費年均降幅18.1%，促進了各部門量入為出、精打細算，較好地實現(xiàn)了財政保障基本均等、公平，營造了平等、和諧的社會發(fā)展環(huán)境。

四是“清專項”。對現(xiàn)有專項資金進行全面清理。實行專項資金預(yù)算“一年一定”，打破固化安排，整合意義相近的項目，重新評價項目存在的必要性、可能性和可行性，對項目支出績效欠佳和管理中存在突出問題的項目、已到期項目以及支持方向與縣委、縣政府工作目標(biāo)相偏離的項目，不得納入預(yù)算安排。專項資金支出體現(xiàn)了部門職能和縣委、縣政府工作重點，避免了項目分散化、資金碎片化、“撒胡椒面”等問題，化“零錢”為“整錢”，提升了資金效益。

五是“重績效”。牢固樹立“分配與管理并重、投入與績效并重”的理念，將30萬元以上的項目支出全部納入預(yù)算績效管理，2014年以來，對147個項目實施了預(yù)算績效管理、23個預(yù)算單位整體支出嘗試推行績效評價試點工作，評價額度6.58億元，評價面、評價額度均大幅提升。對資金使用效益不高、使用不規(guī)范的，定為績效差評項目，大幅調(diào)減資金甚至取消預(yù)算，對績效優(yōu)評項目，根據(jù)財力狀況和項目資金需求，予以保持或者加強，進一步完善了預(yù)算績效管理機制。特別是2017年的預(yù)算編制改革，人編財編關(guān)系基本理順、預(yù)算保障標(biāo)準(zhǔn)大幅提高后，有力地保證了單位正常運轉(zhuǎn)和養(yǎng)老保險改革順利實施，今年元至7月人員支出3.96億元，比去年同期增加5210萬元，部門經(jīng)費頻繁追加、預(yù)算執(zhí)行不“一對一”等問題明顯好轉(zhuǎn)，預(yù)算改革“負重前行、利及長遠”的效應(yīng)正在逐步顯現(xiàn)。

六是“強監(jiān)管”。先后開展了內(nèi)部財務(wù)檢查、專項資金檢查、票據(jù)稽查、會計信息質(zhì)量檢查。配合紀(jì)檢部門，按5個大項、37個小項的檢查內(nèi)容開展了“六個專項治理”活動。運用大數(shù)據(jù)，對城市低保、農(nóng)村低保、農(nóng)村五保、醫(yī)療救助、城鎮(zhèn)保障性安居工程、農(nóng)村危房改造、農(nóng)業(yè)支持保護補貼等8項惠民政策落實情況開展集中檢查。對全縣193個行政事業(yè)單位、63個企業(yè)單位實行建賬監(jiān)管，對全縣294個行政村（社區(qū)）全面實行“雙代管”。嚴(yán)把評審關(guān)口，完成評審項目累計122個，審減資金1.56億元。三年完成政府采購預(yù)算3.16億元，共計節(jié)約資金4028萬元，年均節(jié)約率12.7%。對全縣153個單位開展了財產(chǎn)清查。凈化了財經(jīng)秩序，規(guī)范了財政管理，提升了監(jiān)督績效。

七是 “全公開”。已公開部門預(yù)算的單位達到66個，已公開專項資金89項，公開資金13.96億元。強化預(yù)決算和“三公”經(jīng)費公開主體責(zé)任，對2015年來的政府預(yù)決算、地方政府債務(wù)、上級轉(zhuǎn)移支付資金以及部門預(yù)決算、部門“三公”經(jīng)費預(yù)決算向社會公眾全面公開。

四、云夢縣在推進部門綜合預(yù)算編制改革中存在的問題

一是收支矛盾日益突出，財政保平衡難。新常態(tài)下經(jīng)濟下行壓力進一步傳導(dǎo)到財稅領(lǐng)域，供給側(cè)改革、營改增改革及放管服改革形成的降稅減費，財政增收難。與此同時，中央重大改革和政策性增支多期疊加，民生支出地方配套、干部教師調(diào)資、養(yǎng)老保險改革、基層“三支隊伍”待遇落實等，財政剛性需求增大，且成為以后年度的支出基數(shù)，特別是今年縣直部門預(yù)算改革后，縣級財政缺口達1.8億元，財政支出壓力前所未有。

二是財權(quán)與支出責(zé)任不明晰，年初預(yù)算編制難。目前，中央、省對縣級基本財力保障規(guī)定了明確的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，其中涉及民生的支出占比就達到75%，加上機關(guān)事業(yè)單位人員和基本運轉(zhuǎn)經(jīng)費后，地方財政實際可安排調(diào)劑的空間不到10%，但省市政府及其部門時常出臺一些文件規(guī)定，要求地方財政予以保障，導(dǎo)致基層財政預(yù)算逐步被肢解和碎片化，年度預(yù)算還未編，財政蛋糕就被切去一大塊，財政預(yù)算編制一年比一年難。

三是人事關(guān)系錯綜復(fù)雜，個人待遇落實難。由于地方機構(gòu)改革并不徹底，人員分流留有隱憂，導(dǎo)致部分單位人員結(jié)構(gòu)、來源成分比較復(fù)雜，歷史淵源積壓頗深，全面清理規(guī)范人事編制壓力大、成本高。同時，2014年全省第三步規(guī)范津補貼以來，中央、省相繼出臺的縣以下公務(wù)員職級并行、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)在職人員工作補貼、交通補貼等政策，進一步加劇了縣級財政保障的矛盾，人為增大了正式編制人員政策待遇的落實難度。

四是上級補助下達較晚，年初預(yù)算完整性難以保證。近年來，上級財政提前下達轉(zhuǎn)移支付的力度不斷增加，但按照慣例，每年3、4月時，中省各項補助的下達額度僅上年實績的30%左右，導(dǎo)致每年審計與人大提出的財政預(yù)算完整性問題難以根本克服，導(dǎo)致財政預(yù)算編制不完整。

五、云夢縣繼續(xù)推進部門綜合預(yù)算編制改革的整改建議

一要進一步提高預(yù)算剛性。嚴(yán)格按“兩上兩下”的工作規(guī)程，依法編制部門年度預(yù)算，預(yù)算一經(jīng)批復(fù)，即具有法律效率，必須堅決按項目、金額實行“一對一”管理，預(yù)算執(zhí)行過程中一般不再辦理追加調(diào)整事項，嚴(yán)禁“張冠李戴”行為，切實做到“無預(yù)算不支出、預(yù)算什么支出什么”，不斷增強預(yù)算約束。

二要進一步加強非稅監(jiān)管。非稅收入是政府財政性資金，所有權(quán)是政府。預(yù)算單位必須堅持“收支兩條線”原則，依法依規(guī)組織征收。要嚴(yán)格執(zhí)行非稅收入“掉一扣一”和政府分類統(tǒng)籌政策，既杜絕單位隨意減免行政事業(yè)性收費和政府性基金，也防范濫收亂罰搞創(chuàng)收等違規(guī)行為，強力扭轉(zhuǎn)非稅單位的錯誤認識。

三要進一步加大清理盤活存量資金力度。繼續(xù)落實上級相關(guān)政策，堅決將各級各類財政或部門結(jié)余資金以及超過兩年的財政或部門結(jié)轉(zhuǎn)資金收回財政總預(yù)算，不斷提高財政資金的使用效益和效率，促進部門預(yù)算逐步編實、編全、編準(zhǔn)。

四要進一步推進財政信息透明度。嚴(yán)格按照國務(wù)院、省“兩辦”和省廳預(yù)決算公開工作規(guī)程，全面落實財政部門和預(yù)算單位的主體責(zé)任，著力改進預(yù)算單位在部門預(yù)決算和“三公經(jīng)費”預(yù)決算公開工作中被動消極的問題，不斷通過部門預(yù)決算公開，倒逼部門預(yù)算執(zhí)行與單位財務(wù)收支管理規(guī)范化。

五要進一步強化機構(gòu)編制管理。要不斷鞏固人員清理和預(yù)算編制改革成果，充分結(jié)合事業(yè)單位分類改革后財政實際保障程度與社會穩(wěn)定動向，在加大超編、無編人員清退力度的同時，研究完善財政分類保障制度，不斷減輕縣級財政壓力。

六要進一步強化預(yù)算監(jiān)管。要圍繞 “治權(quán)”、“管錢”這一重點，從規(guī)范綜合預(yù)算、基本支出、項目支出、預(yù)算執(zhí)行著手，做實、做準(zhǔn)、做細部門預(yù)算，進一步強化主體責(zé)任。要圍繞涉及文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等有關(guān)民生、社會熱點和擴大內(nèi)需等重大預(yù)算支出開展監(jiān)督檢查，建立“全員參與”、“全面覆蓋”、“全程服務(wù)”的財政預(yù)算“大監(jiān)督”機制。要圍繞預(yù)算、執(zhí)行、核算、監(jiān)督四大環(huán)節(jié)，加強預(yù)算績效管理，拉緊資金運行鏈條，強化預(yù)算資金的分配管理和跟蹤問效，不斷提高財政資金安排使用的合法性、有效性、規(guī)范性?！?/p>

（作者單位：湖北省云夢縣財政局）

[1]劉詩.我國政府預(yù)算編制現(xiàn)狀及改革探討[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2010，（12）.

[2]王金秀.部門預(yù)算編制與管理改革的趨向[J].中國財政，2001，（04）.

[3]張春志.部門預(yù)算編制和執(zhí)行中的問題及建議[J].中國市場，2017，（15）.

（本欄目責(zé)任編輯：范紅玉）