●李海楠 周春英

民國(guó)時(shí)期縣財(cái)政的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型

●李海楠 周春英

縣作為一級(jí)行政區(qū)劃單位始于春秋時(shí)期，承擔(dān)著催繳賦稅、維護(hù)地方穩(wěn)定等職責(zé)，但長(zhǎng)期卻沒有獨(dú)立的財(cái)政地位。直到1935年，縣級(jí)財(cái)政才逐步確立了其獨(dú)立地位。從此之后，縣財(cái)政作為中國(guó)財(cái)政層級(jí)中的基本組成部分，成為縣級(jí)政府實(shí)現(xiàn)其職能的重要工具，是中國(guó)財(cái)政體制現(xiàn)代化進(jìn)程中最為重要的一步。通過分稅制，縣級(jí)政府的財(cái)政權(quán)限逐步擴(kuò)大，各級(jí)政府的利益漸趨一致，財(cái)政管理體制的法治化程度逐漸加強(qiáng)，中央與地方的關(guān)系在制度化、規(guī)范化的道路上更前進(jìn)了一步。當(dāng)然，當(dāng)時(shí)的縣財(cái)政體制還存在財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配、財(cái)政收入汲取能力不足、共享稅種設(shè)置過多等不足。

民國(guó)時(shí)期 縣財(cái)政 財(cái)權(quán)與事權(quán)

財(cái)政是一種國(guó)家或政府的經(jīng)濟(jì)行為。縣級(jí)財(cái)政作為中國(guó)財(cái)政層級(jí)中的基本組成部分，是縣級(jí)政府實(shí)現(xiàn)其職能的重要工具，對(duì)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)穩(wěn)定和發(fā)展至關(guān)重要。從20世紀(jì)初開始，中國(guó)開始進(jìn)入從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)過渡的重要時(shí)期，基層社會(huì)治理開始轉(zhuǎn)型，至20世紀(jì)30年代進(jìn)入轉(zhuǎn)型高潮，縣財(cái)政也隨著基層政府職能的轉(zhuǎn)變而從萌芽狀態(tài)逐漸得以形成、完善?？h財(cái)政獨(dú)立地位的確立和政府間稅種劃分，是分稅制財(cái)政體制在我國(guó)的初步實(shí)踐，擬通過建立合理的政府間稅收分配比例，以穩(wěn)定中央和地方政府之間的關(guān)系，在財(cái)政體制現(xiàn)代化進(jìn)程中邁出了一大步。但在縣財(cái)政獨(dú)立地位確立過程中，也曾出現(xiàn)與今天地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配、地方主體稅種不突出、地方財(cái)政收入能力不足、共享稅種設(shè)置過多等不足?？疾烀駠?guó)時(shí)期縣級(jí)政府財(cái)政向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型過程中中央和地方各級(jí)政府的財(cái)政分配關(guān)系，對(duì)于進(jìn)一步理清當(dāng)前縣財(cái)政改革的思路，完善地方財(cái)政體制有著重要意義。

一、縣財(cái)政的萌芽和初步發(fā)展

縣作為區(qū)劃行政單位，該名稱始于春秋時(shí)期。秦始皇統(tǒng)一全國(guó)后，地方上推行郡縣制，正式建立了地方級(jí)政權(quán)——縣政府。地方政府及官員是“經(jīng)濟(jì)人”、理性人，有自己的利益追求，中央政府對(duì)地方的激勵(lì)機(jī)制，包括政績(jī)考核指標(biāo)與激勵(lì)指標(biāo) （政治晉升激勵(lì)、財(cái)政激勵(lì)），影響著地方政府的行為選擇。在《新唐書·卓行傳·陽(yáng)城》中曾記載了中央考察地方官政績(jī)大小的標(biāo)準(zhǔn)：一是田賦等稅收能否按時(shí)足額繳解，二是轄區(qū)內(nèi)社會(huì)秩序能否清平安定。如果催繳賦稅不時(shí)、地方治理力不從心，則被評(píng)為下下級(jí)，予以貶黜。可見，地方官的職責(zé)范圍是維持社會(huì)治安和催征賦稅，至于地方經(jīng)濟(jì)是否發(fā)展及完成賦稅的手段則不在中央政府考核范圍之內(nèi)。在君主專制政治體制下，縣政府作為一級(jí)穩(wěn)定的行政單位，長(zhǎng)時(shí)期里一切財(cái)政收支項(xiàng)目和數(shù)額都是作為國(guó)家財(cái)政而由中央控制，在財(cái)權(quán)上是高度集中的中央統(tǒng)收統(tǒng)支體制，全國(guó)各級(jí)政府間沒有所謂中央財(cái)政、地方財(cái)政的劃分，都是在中央政府命令下運(yùn)行。雖然中央政府不可能直接經(jīng)理全國(guó)的財(cái)政，必須委托地方代為經(jīng)征賦稅和履行基層社會(huì)治理職能，但由于沒有中央與地方政府之間的財(cái)權(quán)劃分，一切收支都在中央戶部的命令下或存留地方，或解送中央或其他地區(qū)，因而，也就沒有獨(dú)立的縣級(jí)地方財(cái)政。如在《大清會(huì)典則例》中，對(duì)各縣留支項(xiàng)目以及每項(xiàng)的數(shù)額都有具體規(guī)定，縣政府的職能就是在省級(jí)布政使司的監(jiān)督下為國(guó)家征收田賦、地租和牙稅、契稅、當(dāng)稅等雜稅收入，并將所有經(jīng)征錢糧報(bào)解給省布政使司，縣政府運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)悉由國(guó)庫(kù)收支，在收支項(xiàng)目上是“項(xiàng)有定制，數(shù)有常額”。省級(jí)承宣布政使司雖然為一省財(cái)賦總匯之機(jī)關(guān)，但也僅為中央財(cái)政機(jī)構(gòu)——戶部的重要分支或代理機(jī)構(gòu)，一省之收支款項(xiàng)，都聽從戶部的命令調(diào)撥，省之總督、巡撫也不得干涉①。可見，就制度設(shè)計(jì)而言，秦至清代的地方財(cái)政沒有自己獨(dú)立的稅源和財(cái)權(quán)，只是國(guó)家財(cái)政職能的分解和附庸，根本談不上是一級(jí)獨(dú)立的財(cái)政。

進(jìn)入20世紀(jì)后，清政府推行新政，轉(zhuǎn)變基層政權(quán)治理方式，倡導(dǎo)地方自治，于1910年頒布《府廳州縣地方自治章程》，縣政府的職能范圍開始發(fā)生重大變化，除了傳統(tǒng)的代中央催征賦稅、維持社會(huì)秩序外，把農(nóng)工商、教育、衛(wèi)生、警政、道路工事、慈善等基層政府運(yùn)轉(zhuǎn)的公共事務(wù)劃歸縣和城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治辦理，上述地方自治事務(wù)所需經(jīng)費(fèi)完全由地方政府自籌自支，中央與省概不撥款，也不允許動(dòng)用國(guó)家委托地方經(jīng)征的租稅②。財(cái)政作為實(shí)現(xiàn)政府職能的分配工具，其收支活動(dòng)會(huì)隨著縣政府職能范圍的轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)變。自籌自支地方自治事務(wù)的經(jīng)費(fèi)，就使縣、城鎮(zhèn)鄉(xiāng)等地方行政賴以存在的物質(zhì)基礎(chǔ)——地方財(cái)政有了發(fā)展的可能，縣政府的財(cái)政地位開始凸現(xiàn)。

首先，縣政府開始有自主的收支項(xiàng)目。傳統(tǒng)的辦理地方公益的方法是士紳捐納、地方公款、公產(chǎn)收入等，由于新政所需經(jīng)費(fèi)數(shù)額巨大，難以采取傳統(tǒng)的方法來解決。在這種情況下，為募集地方自治經(jīng)費(fèi)，各縣紛紛自定紳捐、商捐、按畝攤派、按村出捐、田賦附加捐等多種形式的地方公益雜捐項(xiàng)目，地方捐稅漸起，其收支辦法由縣政府自行決定。

其次，專門管理縣自治事務(wù)的財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)開始初步形成。傳統(tǒng)的慈善救濟(jì)等地方公益事業(yè)所需經(jīng)費(fèi)，多來自地方人士的自助捐資或地方士紳經(jīng)理的公款公產(chǎn)，政府一般不予干涉。由于中央財(cái)政困難，清政府以推行地方自治為名，將事權(quán)層層下放，縣政府職能范圍不斷擴(kuò)大使地方自治新政事業(yè)經(jīng)費(fèi)數(shù)額不斷增大，收入方式和支出渠道均與以往不同，收支關(guān)系復(fù)雜化，客觀上要求加強(qiáng)財(cái)務(wù)活動(dòng)的計(jì)劃和管理，提高資金使用效率。因此，原來的由地方士紳自行管理的方式已不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要，便產(chǎn)生了統(tǒng)一管理縣地方財(cái)政的專職機(jī)構(gòu)——理財(cái)所。

經(jīng)此，清末時(shí)縣財(cái)政收支初步形成一種雙軌體制，即一縣之內(nèi)有兩套財(cái)政管理機(jī)制并行，一方面是由（州）縣公署管理的縣國(guó)家財(cái)政體制，仍沿著原來起運(yùn)、留支、留儲(chǔ)的軌道運(yùn)行，運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)由中央政府撥付，收支項(xiàng)目、數(shù)額無自主權(quán)，縣是國(guó)家財(cái)政的經(jīng)征單位；一方面是獨(dú)立于國(guó)家財(cái)政系統(tǒng)之外的、由理財(cái)所經(jīng)管的縣地方自治款項(xiàng)收支，經(jīng)費(fèi)由地方自籌。這種“以本地人、本地財(cái)辦本地事”的縣自治財(cái)政，成為當(dāng)時(shí)中國(guó)財(cái)政的一個(gè)重要組成部分，標(biāo)志著縣財(cái)政的萌芽。

北洋政府時(shí)期，縣財(cái)政仍然是雙軌體制，但從政府間財(cái)政關(guān)系層面看，縣政府的財(cái)政隸屬關(guān)系逐漸下移。為了改變清末地方解款和協(xié)款制度下出現(xiàn)的國(guó)家與地方政府間財(cái)政性質(zhì)不明、權(quán)限混淆的狀況，北洋政府于1912年冬和1913年11月分別公布了《國(guó)家費(fèi)、地方費(fèi)法（草案）》《劃分國(guó)家稅、地方稅法（草案）》。北洋政府將田賦、關(guān)稅、常關(guān)稅、鹽稅、厘金、牙稅、統(tǒng)捐等17項(xiàng)大宗的稅收劃歸國(guó)家稅，田賦附加稅、商稅附加稅、煙酒牌照稅、屠宰稅、牲畜稅等劃歸地方，地方政府的財(cái)政收入主要來源于稅收附加或小額稅種，數(shù)額有限。而地方政府的職責(zé)卻十分繁雜，地方立法費(fèi)、教育費(fèi)、警察費(fèi)、保衛(wèi)團(tuán)、自治職責(zé)費(fèi)、衛(wèi)生費(fèi)、實(shí)業(yè)費(fèi)、撫恤費(fèi)、工程費(fèi)、地方公債償還費(fèi)、征收費(fèi)和地方公益機(jī)關(guān)費(fèi)等各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)均由地方支出，所以，實(shí)施一段后，就出現(xiàn)了地方政府收不抵支、財(cái)政困難的現(xiàn)象，地方自治體系陷于崩潰邊緣。為維系自治體制，地方政府只好靠截留國(guó)稅來保證自己的開支需求，特別是隨著軍閥割據(jù)局面的形成，中央權(quán)勢(shì)衰微，集權(quán)式財(cái)政體制進(jìn)一步衰落，財(cái)政部被迫恢復(fù)實(shí)施清末地方政府向中央政府解款的制度，省級(jí)財(cái)權(quán)急劇膨脹。省級(jí)政府所需要的中央?？钍杖牒偷胤杰婇y政權(quán)的資金都要通過縣政府進(jìn)行具體運(yùn)作，縣除了在名義上為中央征收田賦、厘金、契稅、牙稅等傳統(tǒng)稅項(xiàng)外，還要為省征收田賦附加、厘金附加、屠宰稅、牲畜稅及省向縣攤派的其他各種苛捐雜稅、額外附加等，并要為中央、省募集公債，大大加重了縣政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。隨著國(guó)民革命軍的北伐，國(guó)家稅專款上解制度形同虛設(shè)，各省軍閥截流國(guó)稅，對(duì)縣任意攤派，縣在事實(shí)上成為省財(cái)政的經(jīng)征單位。

同時(shí)，地方政府職責(zé)的不斷下放，教育、警察、衛(wèi)生、實(shí)業(yè)、交通、撫恤、工程等具體事務(wù)都落在了基層縣政府身上，經(jīng)由縣政府自主辦理的收支項(xiàng)目、數(shù)額也隨之日益增加，縣自治財(cái)政收支體系進(jìn)一步發(fā)展?？h地方收入項(xiàng)目逐漸從傳統(tǒng)的公款公產(chǎn)收入、臨時(shí)攤派、各種規(guī)費(fèi)、力役征調(diào)、國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼、地方公債收入、地方公益雜捐等小宗、不穩(wěn)定、臨時(shí)性不規(guī)范財(cái)源向田賦附加、契稅附加及其他省稅附加、本地行政事業(yè)性收費(fèi)、罰金等轉(zhuǎn)化，在征調(diào)方法上普遍采取畝捐、隨糧帶征，或創(chuàng)辦長(zhǎng)期性攤派，從而使財(cái)源較為穩(wěn)定、規(guī)范。雖然明確規(guī)定中央政府有權(quán)對(duì)各省課稅的種類、征收方法通過法律手段予以限制，如田賦、契稅附加不能超過正稅稅額的30%，地方一律不準(zhǔn)溢征，因受時(shí)局影響，省、縣都置法令于不顧，違規(guī)征收各種附加稅捐，中央對(duì)省、省對(duì)縣的這種上下級(jí)財(cái)政機(jī)構(gòu)間的縱向監(jiān)察制度瓦解，在省財(cái)權(quán)膨脹的同時(shí)，縣財(cái)權(quán)的自主權(quán)亦呈不斷膨脹之勢(shì)。為此，1920—1923年間，各縣普遍成立財(cái)政所，作為專門管理縣教育、衛(wèi)生、實(shí)業(yè)、交通建設(shè)等方面款項(xiàng)收支的機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)資金的管理。

可見，北洋政府時(shí)期，一縣之內(nèi)征收、上解中央、省稅收的國(guó)家財(cái)政系統(tǒng)和管理縣地方事務(wù)的自治財(cái)政系統(tǒng)兩套財(cái)政機(jī)制并行的局面基本穩(wěn)定下來，并隨著財(cái)權(quán)、事權(quán)的下移，與中央、省兩級(jí)國(guó)家財(cái)政系統(tǒng)相對(duì)獨(dú)立的縣級(jí)財(cái)政在事實(shí)上已經(jīng)形成，其收入來源的相對(duì)穩(wěn)定、規(guī)范和支出數(shù)額的增加，反映出縣財(cái)政在地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位越來越受到重視。

國(guó)民政府為了改變北洋政府時(shí)期地方財(cái)政的割據(jù)混亂局面，于1928年11月20日頒布《劃分國(guó)家收入地方收入標(biāo)準(zhǔn)》和《劃分國(guó)家支出地方支出標(biāo)準(zhǔn)》兩決議案，明確劃分中央和地方的財(cái)政收支體系，使中央和省均有了自己相對(duì)獨(dú)立的財(cái)源，兼顧了中央與地方的財(cái)政權(quán)益分配的均衡性，使省級(jí)的財(cái)政自成系統(tǒng)，在某種意義上奠定了地方財(cái)政在法律上的獨(dú)立地位，獨(dú)立的地方稅系統(tǒng)開始形成。但此次分稅制，只是就中央與省級(jí)的財(cái)政收支分配權(quán)限作了明確劃分，省與其下轄的縣（市）之間的財(cái)政分配則由各省自行決定③。

國(guó)民政府初期的縣政府設(shè)縣長(zhǎng)一人、秘書一人，設(shè)一科和二科，各科設(shè)科長(zhǎng)一人，科員2—4人；同時(shí)設(shè)四局，即財(cái)政局（掌征稅、募債、管理公產(chǎn)及其他地方財(cái)政等事項(xiàng)）、公安局（掌戶籍、警衛(wèi)、消防、防疫、衛(wèi)生、救災(zāi)及保護(hù)森林、漁獵等事項(xiàng)）、建設(shè)局（掌土地、農(nóng)礦、森林、水利、道路、橋梁工程、勞工、公共營(yíng)業(yè)等事項(xiàng)及其他公共事業(yè)）和教育局（掌學(xué)校、圖書館、博物館、公共體育場(chǎng)、公園等事項(xiàng)及其他文化、社會(huì)事業(yè)）。可見，縣政府職能范圍較廣，基層社會(huì)秩序有效運(yùn)轉(zhuǎn)對(duì)于穩(wěn)定統(tǒng)治有重要作用。因此，為保障地方財(cái)政體制的良好運(yùn)行，財(cái)源如何在省縣之間作出劃分顯得非常重要。早在1928年7月召開的第一次全國(guó)財(cái)政會(huì)議上，財(cái)政部賦稅司曾提出“規(guī)定省縣田賦分配標(biāo)準(zhǔn)案”，建議將田賦總額之35%—50%歸縣，以確定縣財(cái)政基礎(chǔ)④，但是并未得到大會(huì)重視。1929年，財(cái)政部會(huì)同內(nèi)政部頒行的《縣政府經(jīng)費(fèi)支發(fā)辦法》和《縣財(cái)政整理辦法》⑤，仍沿用傳統(tǒng)做法，將縣財(cái)政分為縣政府經(jīng)費(fèi)和縣地方自治經(jīng)費(fèi)兩部分，收支分開管理。其中，縣政府經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目只包括省定的縣政府辦經(jīng)公費(fèi)、縣長(zhǎng)及秘書科、第一、第二科在編行政職員的薪水，由縣政府第二科管理，由省庫(kù)支給，由縣長(zhǎng)從經(jīng)征的省稅款項(xiàng)內(nèi)以虛領(lǐng)虛解方式留支；縣政府所屬公安局、財(cái)政局、教育局和建設(shè)局四局的在編人員的薪水、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)及其所負(fù)責(zé)的各項(xiàng)地方事業(yè)費(fèi)、自治經(jīng)費(fèi)（區(qū)公所經(jīng)費(fèi)）等，由各省政府視財(cái)政狀況、事務(wù)繁簡(jiǎn)，分等核定，除去分別規(guī)定外，余均由縣自行征收的款項(xiàng)內(nèi)開支，由財(cái)政局（科）管理，資金不足時(shí)由省庫(kù)補(bǔ)助。縣地方財(cái)政收支要造具預(yù)算書，報(bào)省財(cái)政廳核準(zhǔn)。從以上規(guī)定可看出，該辦法把縣政府經(jīng)費(fèi)的決定權(quán)賦予了省，省庫(kù)留支的縣政府經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目、數(shù)額有限，而數(shù)量較大、履行鄉(xiāng)村社會(huì)治理職能的縣地方事業(yè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)，卻由縣自行收支，構(gòu)成縣政府的財(cái)政基礎(chǔ)。由此，這時(shí)的地方財(cái)政是縣附于省，以省為主體，縣財(cái)政在地方事務(wù)中的地位雖日益重要，但依然沒有獨(dú)立地位。

(5)定期對(duì)槽上陽(yáng)極板的導(dǎo)電頭進(jìn)行清理，將陽(yáng)極板導(dǎo)電頭擦拭干凈，減少槽上導(dǎo)電頭硫酸銅的含量；對(duì)槽上導(dǎo)電棒包鉛損壞的陽(yáng)極板挑出，進(jìn)行修補(bǔ)或替換，始終保持槽面干凈。

可見，從晚清開始，縣財(cái)政便具有了雙重性質(zhì)，既是包括中央、省在內(nèi)的國(guó)家財(cái)政的經(jīng)征機(jī)關(guān)，也是征收、管理地方自治事務(wù)經(jīng)費(fèi)的機(jī)關(guān)，特別是到國(guó)民政府初期實(shí)施的國(guó)地收支劃分，使財(cái)政隸屬關(guān)系徹底下移，地方財(cái)權(quán)實(shí)際上為省級(jí)統(tǒng)制，掌握在各省手中，成為省財(cái)政的經(jīng)征單位，縣（市）財(cái)政收入仰給于省，所有劃屬地方的豐厚稅源均為省所有，而經(jīng)省政府核定的縣政府運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)卻只是一些稅的附加，包括田賦附加、契稅附加、屠宰稅附加、房鋪捐等雜捐，數(shù)額較少，且收入不穩(wěn)定，一般僅夠維持縣政府存在，地方發(fā)展所需公安、財(cái)政、教育和建設(shè)等各項(xiàng)事業(yè)經(jīng)費(fèi)卻由地方自籌，縣財(cái)政沒有取得獨(dú)立地位，為省級(jí)財(cái)政的附庸。不過，隨著地方政府職能范圍的不斷拓展，收支數(shù)額有了巨額增長(zhǎng)，縣地方財(cái)政地位的重要性不斷凸顯。

二、縣財(cái)政獨(dú)立地位的確立

孔祥熙于1933年10月29日任財(cái)政部長(zhǎng)后，便以規(guī)劃地方財(cái)政作為財(cái)政體制改革的指導(dǎo)方針，提出充實(shí)縣市財(cái)政，促進(jìn)地方自治的理政方針，縣財(cái)政進(jìn)入“培養(yǎng)、建立時(shí)期”⑥。國(guó)民政府三部法律法規(guī)的相繼頒布標(biāo)志著縣財(cái)政獨(dú)立地位的確立：

一為1934年7月財(cái)政部呈請(qǐng)行政院頒布的 《省縣財(cái)政收支標(biāo)準(zhǔn)》，初步規(guī)定了省與其下轄的縣（市）之間的財(cái)政收支劃分原則：按照稅捐種類劃分省與縣的收入，不依正附劃分，彼此不得附加；省與縣（市）稅收有分配必要的，按比例分成；根據(jù)機(jī)關(guān)及事業(yè)設(shè)施目的的隸屬關(guān)系劃分支出，遇必要時(shí)，省、縣（市）之間仍互相協(xié)助。

二為1935年7月國(guó)民政府頒布的《財(cái)政收支系統(tǒng)法》。該法對(duì)縣財(cái)政從三個(gè)方面做了重大改革：第一，將分級(jí)預(yù)算結(jié)構(gòu)由中央與省二級(jí)制變?yōu)橹醒?、省（院轄市）、縣（市、局）三級(jí)制，是中國(guó)歷史上從法律層面首次把縣財(cái)政正式定位為一級(jí)獨(dú)立的財(cái)政，這是該法最大的亮點(diǎn)。第二，整理地方財(cái)政，明確劃定縣財(cái)政收入、支出的項(xiàng)目。規(guī)定：省與縣（市）收入劃分依照稅種分別歸屬，彼此不得附加?？h的財(cái)政收入由稅課收入、特賦收入、懲罰及賠償收入、規(guī)費(fèi)收入、代管代辦項(xiàng)下收入、租金使用費(fèi)及特許費(fèi)收入、利息及利潤(rùn)收入、公有營(yíng)業(yè)及事業(yè)之盈余收入、補(bǔ)助收入、地方性捐獻(xiàn)及贈(zèng)與收入、信托管理收入、財(cái)政及權(quán)利、物品售價(jià)收入、收回資本收入、公債收入、長(zhǎng)期賒借收入及其他收入組成。其中稅課收入包括：各省縣市局土地稅總收入的50%（在未實(shí)行 《土地法》的區(qū)域?yàn)樘镔x）；印花稅由中央分給其收入總額的30%；由中央分給所得稅的20%—30%；由省分給營(yíng)業(yè)稅的30%；屬于地方收入的營(yíng)業(yè)稅，以其總額的50%歸縣；房產(chǎn)稅（分給省15%—30%）；屠宰稅、行為取締稅、土地改良物稅、未實(shí)行《土地法》區(qū)域的房捐、營(yíng)業(yè)牌照稅、使用牌照稅、筵席及娛樂捐全數(shù)歸縣?？h財(cái)政支出項(xiàng)目包括：行政、立法、政權(quán)行使、教育及文化、衛(wèi)生及治療、保育及救濟(jì)、經(jīng)濟(jì)及建設(shè)、營(yíng)業(yè)投資及維持、保安、財(cái)務(wù)、債務(wù)、公務(wù)人員及撫恤、損失、信托管理、普通協(xié)助及補(bǔ)助和其他支出等16項(xiàng)。第三，統(tǒng)一縣財(cái)政收支。該法規(guī)定包括縣政府經(jīng)費(fèi)在內(nèi)的一切財(cái)政事項(xiàng)均由縣財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支，廢除了縣政府經(jīng)費(fèi) “坐支”的辦法。

《財(cái)政收支系統(tǒng)法》分級(jí)分權(quán)三級(jí)預(yù)算管理體制的確立及國(guó)地稅源稅目獨(dú)立主義的劃分原則，相較于民國(guó)初年實(shí)施的稅目附加辦法是一種歷史的進(jìn)步。與此前縣的收入全都是一些附加稅和雜捐相比，營(yíng)業(yè)稅、所得稅等大稅劃歸中央、省與縣的共享稅，其目的是想避免國(guó)地之間的糾紛，比中央集權(quán)型或地方分權(quán)型在統(tǒng)分兼顧上做得更好一些了。經(jīng)過這次政府間稅收劃分，縣級(jí)財(cái)政有了自己主要的稅種，固定的稅源和穩(wěn)定的收入使財(cái)政汲取能力大為增強(qiáng)，縣財(cái)政在國(guó)家財(cái)政中的地位有了很大提高，對(duì)于加強(qiáng)縣政權(quán)建設(shè)，抑制苛捐雜稅泛濫具有一定的作用。

當(dāng)然，該法加強(qiáng)了縣財(cái)權(quán)，明顯削弱了省一級(jí)財(cái)權(quán)，在對(duì)省的支出責(zé)任、事權(quán)沒有作出相應(yīng)調(diào)整的情況下勢(shì)必影響省級(jí)政府的正常運(yùn)行，因此，在施行過程中遭到地方上的重重阻力，但對(duì)以后國(guó)地收支的劃分產(chǎn)生了重要影響。

三為1939年9月國(guó)民政府公布的 《縣各級(jí)組織綱要》，確立新的縣政體制，規(guī)定縣為自治單位，在縣及縣以下鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、保甲逐級(jí)建立基層民意機(jī)關(guān)；縣參議會(huì)是由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))民代表會(huì)選舉產(chǎn)生的，決定包括縣財(cái)政在內(nèi)的一切地方事務(wù)。這標(biāo)志著法律意義上的真正獨(dú)立地位的縣財(cái)政得以確立，改變了長(zhǎng)期以來的國(guó)家財(cái)政或省財(cái)政的附庸地位。

以上三條法規(guī)，進(jìn)一步鞏固和奠定了縣財(cái)政的法定基礎(chǔ)地位，充分肯定了縣財(cái)政的獨(dú)立地位，正式劃分了中央、省、縣財(cái)政，基本建立了三級(jí)分稅制財(cái)政體制框架，并使縣國(guó)家財(cái)政系統(tǒng)歸于縣地方自治財(cái)政系統(tǒng)，結(jié)束了清末以來一縣之內(nèi)縣國(guó)家財(cái)政與縣自治財(cái)政并存的局面，縣財(cái)政正式成為國(guó)家財(cái)政系統(tǒng)的一級(jí)地方財(cái)政，奠定了縣財(cái)政的基礎(chǔ)。

抗日戰(zhàn)爭(zhēng)進(jìn)入到相持階段后，為加強(qiáng)中央政府在戰(zhàn)時(shí)的調(diào)控調(diào)度能力，國(guó)民政府從1942年1月1日起施行《改訂財(cái)政收支系統(tǒng)實(shí)施綱要》和《財(cái)政收支系統(tǒng)分類表》，對(duì)財(cái)政體制進(jìn)行重大調(diào)整。該綱要將全國(guó)財(cái)政劃分為二大系統(tǒng)，并明確劃分各自的稅源：一是國(guó)家財(cái)政，包括中央及省兩級(jí)政府，把省級(jí)財(cái)政劃入國(guó)家財(cái)政，原省級(jí)政府的一切收支納入國(guó)家預(yù)算，由中央政府通盤籌劃，統(tǒng)一支配，統(tǒng)收統(tǒng)支；二是地方自治財(cái)政，以縣（市）為單位，其財(cái)政預(yù)算由各縣編制，其稅收由中央設(shè)立的稅務(wù)機(jī)關(guān)代其收納劃撥，其規(guī)費(fèi)收入由各縣按法律規(guī)定自行征收。

縣財(cái)政收入分為四大類：土地稅的25%（在土地法未施行的地區(qū)為田賦及契稅）及分撥國(guó)稅收入（包括遺產(chǎn)稅的3.5%、營(yíng)業(yè)稅的30—50%、印花稅的3%）、自治稅捐及國(guó)地附加收入、地方財(cái)產(chǎn)事業(yè)收入（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)造產(chǎn)和行政規(guī)費(fèi)等）、其他收入等；自治稅捐主要是五大獨(dú)立稅種：屠宰稅、土地改良稅或房捐、營(yíng)業(yè)牌照稅、使用牌照稅、行為取締稅或筵席及娛樂稅。雖然從中央分得的稅額比例不大，但土地稅、營(yíng)業(yè)稅、印花稅等都是當(dāng)時(shí)主要的稅種，分成后也甚可觀。另外，縣級(jí)財(cái)政還有來自國(guó)家財(cái)政的不少補(bǔ)助。自治財(cái)政的支出由中央規(guī)定科目，依一定標(biāo)準(zhǔn)編造預(yù)算，送經(jīng)民意機(jī)關(guān)同意后，再由省呈請(qǐng)中央核定。在這次分稅制之后，國(guó)地財(cái)政都得到了很大發(fā)展，尤其是縣級(jí)財(cái)政收支系統(tǒng)較前更加明確，縣級(jí)財(cái)政的收入能力比以前明顯增強(qiáng)，收支規(guī)模大增，對(duì)于促進(jìn)地方自治事業(yè)發(fā)展、支持抗戰(zhàn)起了重大作用。

抗戰(zhàn)時(shí)期的兩級(jí)財(cái)政體制畢竟是戰(zhàn)爭(zhēng)的產(chǎn)物，對(duì)于強(qiáng)化中央政府的權(quán)力、確保后方軍民物資供應(yīng)、積聚全國(guó)的力量抗擊外敵入侵有非常重要的作用，同時(shí)也增加了地方財(cái)政的靈活性。但也有很大弊端，作為一級(jí)政權(quán)的省政府卻沒有任何的財(cái)權(quán)，影響了地方事務(wù)的管理和戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)發(fā)展。1946年，國(guó)民政府公布《修正財(cái)政收支系統(tǒng)法》，恢復(fù)了戰(zhàn)前三級(jí)財(cái)政預(yù)算體制，將全國(guó)稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅三大類（見表 1）。

表1 1946年國(guó)民政府三級(jí)財(cái)政稅收劃分表

1946年的國(guó)地稅種劃分，采取主要稅種實(shí)行政府間分成共享制，是1935年中央、省、縣三級(jí)分稅分權(quán)財(cái)政預(yù)算體制的發(fā)展，徹底取消了民國(guó)初年的重要稅源均歸中央和省、縣財(cái)政收入主要靠附加于省稅的附加稅制，也不像抗戰(zhàn)時(shí)期把地方主要稅種都集中在國(guó)家財(cái)政，不能不說是歷史的進(jìn)步，縣財(cái)政從分稅制理論上講已趨于成熟。但由于內(nèi)戰(zhàn)的爆發(fā)，為滿足巨額軍費(fèi)支出的需要，中央和省級(jí)不斷攤派，縣級(jí)政府不免淪為中央和省級(jí)政府稅收的經(jīng)征單位。

三、借鑒與啟示

從20世紀(jì)初縣財(cái)政的萌芽到20世紀(jì)30年代中期縣財(cái)政獨(dú)立地位的確立及中央、省、縣之間分稅制的不斷成熟，縣財(cái)政獲得了很大發(fā)展，成為國(guó)家財(cái)政不可或缺的組成部分，從財(cái)政體制建設(shè)探索上看是逐步向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。當(dāng)然，由于當(dāng)時(shí)客觀現(xiàn)實(shí)條件的限制和制度層面的因素，對(duì)縣財(cái)政改革構(gòu)成制約以致陷入困境，其間得失值得借鑒，以便進(jìn)一步完善我國(guó)的地方財(cái)政體制。

第一，形成收支責(zé)任更為匹配的分權(quán)格局是完善地方財(cái)政體制的關(guān)鍵。基層財(cái)政得以順利運(yùn)行的條件是中央和地方政府間合理劃分事權(quán)，并保障與事權(quán)相匹配的地方稅收權(quán)限，使省以下各級(jí)政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)統(tǒng)一起來。

第二，加強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政汲取能力是完善地方財(cái)政管理體制的重要環(huán)節(jié)。民國(guó)以前，中央與地方政府間沒有中央稅、地方稅的劃分，中央與地方長(zhǎng)期共用一個(gè)稅源，財(cái)權(quán)不明而導(dǎo)致不是中央過度集中財(cái)權(quán)，就是地方擅自截留擠占中央稅款，很難實(shí)現(xiàn)政府間集權(quán)與分權(quán)的平衡。民國(guó)前期，縣一級(jí)政府獨(dú)立稅種、穩(wěn)定稅源的長(zhǎng)期缺失及地方自治事業(yè)日益發(fā)展對(duì)經(jīng)費(fèi)的急需，是縣亂攤派、亂收費(fèi)、亂集資的主要根源?？h財(cái)政主要依賴于征收國(guó)家稅、省稅的各種附加以挹注財(cái)政，全國(guó)沒有統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一制度和統(tǒng)一稅率的苛雜捐稅，細(xì)小零碎，收入嚴(yán)重不足，使地方財(cái)政收入能力較弱而長(zhǎng)期處于入不敷出的困境。1935年的《財(cái)政收支系統(tǒng)法》和1946年的財(cái)政體制調(diào)整，明確劃分了中央、省與縣的財(cái)政收入和支出，實(shí)現(xiàn)了省以下的分稅制，使縣財(cái)政有了充足的稅源和穩(wěn)定的稅收收入，改變了縣級(jí)財(cái)政的附庸地位，確立和奠定了縣一級(jí)地方財(cái)政的獨(dú)立地位。當(dāng)然，由于受當(dāng)時(shí)客觀條件的限制，在稅收的劃分上，還存在著一定程度的國(guó)家財(cái)政與地方財(cái)政稅種劃分的不合理、不公平現(xiàn)象，為我國(guó)進(jìn)一步深化省以下財(cái)政體制改革提供了借鑒，即在進(jìn)一步劃清地方各級(jí)政府間事權(quán)的基礎(chǔ)上，更要注重加強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政收入能力，保障縣級(jí)財(cái)政必要的主體稅種，使其形成層級(jí)分明的地方稅收體系，這樣才能充分發(fā)揮縣級(jí)政府和財(cái)政在提供地方公共商品和公共服務(wù)中的核心作用。

第三，政府間稅種隸屬關(guān)系和征管權(quán)限劃分上不宜設(shè)置過多共享稅。是否設(shè)置共享稅，取決于在劃分中央稅種與地方稅種后，按照事權(quán)與財(cái)權(quán)一致原則，中央與地方各自的稅收收入的比例與其事權(quán)是否合理匹配。如果中央與地方稅收收入的初次劃分沒有能夠達(dá)到財(cái)權(quán)與事權(quán)的分配平衡，便通過設(shè)置共享稅以實(shí)現(xiàn)中央與地方政府間稅收比例的調(diào)解。一般來說，政府間共享稅設(shè)置過多，會(huì)造成中央與地方稅收征管權(quán)限上的惡性競(jìng)爭(zhēng)，影響中央與地方的稅源和稅收體系。由表1可以看出，1946年國(guó)民政府在稅種的劃分上采取了營(yíng)業(yè)稅、土地稅、遺產(chǎn)稅、印花稅等主要的稅種實(shí)行分成制。中央與地方稅種的劃分應(yīng)建立在充足稅源、稅收體系健全的基礎(chǔ)之上，在當(dāng)時(shí)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低，且地方稅收體系尚不健全的情況下，共享稅過多，不僅使主要稅種遭受割裂，造成各級(jí)政府都缺少主體稅種，而且在政府之間提解劃撥，管理成本高，同時(shí)還會(huì)導(dǎo)致地區(qū)間稅基與稅源的爭(zhēng)奪，不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不利于中央與地方財(cái)政穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制的形成，會(huì)削弱地方可支付財(cái)力和地方政府的職能作用。應(yīng)吸取國(guó)民政府時(shí)期的教訓(xùn)，構(gòu)建各級(jí)地方政府的主體稅種，通過設(shè)置必要的共享稅作為補(bǔ)充，以實(shí)現(xiàn)政府間財(cái)力分配的平衡，形成各自有所側(cè)重的稅種分配格局，增強(qiáng)各級(jí)財(cái)政的事權(quán)承受能力。

總之，縣財(cái)政管理體制在民國(guó)時(shí)期轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)說明，中央與地方財(cái)政體制建立追求的目標(biāo)，應(yīng)該是為了政府間財(cái)政資源配置的效率、公平和規(guī)范化，以便各級(jí)政府更好地履行其職能，從而形成促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)定、發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。要建立一套行之有效的財(cái)政管理體制，要合理界定各級(jí)政府職能，理順政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)關(guān)系并使之法治化，優(yōu)化政府間的財(cái)政分級(jí)，使中央、省、縣各級(jí)政府財(cái)政收入都有獨(dú)立的稅源、主體稅種，完善縣級(jí)財(cái)政收入體系等?！?/p>

（作者單位：武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院、中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）

注釋：

①《皇朝經(jīng)世文續(xù)編》卷 78，《兵政四·餉需》。

②故宮博物院明清檔案部編.《清末籌備立憲檔案史料》（下冊(cè)），中華書局，1979 年，第 727—741。

③中國(guó)第二歷史檔案館編.《國(guó)民黨政府政治制度檔案史料選編》（下冊(cè)），安徽教育出版社1994年版，第207頁(yè)。

④劉國(guó)明，關(guān)吉玉編.《田賦會(huì)要（第三篇），國(guó)民政府田賦實(shí)況（上）》，正中書局1943年版，第21頁(yè)。

⑤內(nèi)政部編.《內(nèi)政年鑒》，商務(wù)印書館，1936年版，第285頁(yè)；《訓(xùn)令財(cái)政廳準(zhǔn)內(nèi)、財(cái)兩部會(huì)咨檢送縣政府經(jīng)費(fèi)支發(fā)辦法及縣財(cái)政整理辦法仰查照文》，《河北財(cái)政公報(bào)》第10期，1929年5月。

⑥財(cái)政部地方財(cái)政司編.《十年來之地方財(cái)政》,1943年中央信托局印制處印，第2頁(yè)。

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