●齊海鵬

南京國民政府時期財政管理體制的演變與啟示

●齊海鵬

本文首先概括地闡述了國家治理與財政管理體制的基本關(guān)系，認(rèn)為從國家治理的角度看，財政管理體制最基本的功能在于將國家的財權(quán)和財力，科學(xué)合理地在中央與地方各級政府之間進(jìn)行劃分，從而使各級政府的事權(quán)與財力相匹配，滿足各級政府行使職能的需要，進(jìn)而對政治、經(jīng)濟(jì)和社會生活產(chǎn)生巨大影響。接著，分三個歷史階段闡述了南京國民政府財政管理體制變遷，即南京國民政府按照孫中山 “均權(quán)”思想，以分稅制的方式劃分中央與地方政府的財權(quán)與收支范圍，經(jīng)歷了由中央與地方二級財政向中央、省、縣三級財政的變遷。在此基礎(chǔ)上，從國家治理的視角分析了南京國民政府財政體制變遷的經(jīng)驗教訓(xùn)與啟示。

國家治理 國民政府 分稅制集權(quán)與分權(quán)

國家治理是在新形勢下，為了完善和發(fā)展中國特色的社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化所提出來的一種新的治國理政理念。其目的在于在國家的主導(dǎo)下，通過多方面主體的共同努力，實現(xiàn)治理的全面性、綜合性、協(xié)同性及系統(tǒng)性，從而維護(hù)國家的基本秩序和穩(wěn)定，發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)、提供公共服務(wù)，提高人民生活質(zhì)量。

黨的十八屆三中全會指出：“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。財政要實現(xiàn)這一作用，涉及財政的方方面面，諸如國家預(yù)算、稅收制度、公債、財政支出等，當(dāng)然也包括財政管理體制。財政管理體制是處理政府間財政分配關(guān)系的基本制度。從國家治理的角度看，財政管理體制最基本的功能在于將屬于國家的財權(quán)和財力，科學(xué)合理地在中央與地方各級政府之間進(jìn)行劃分，從而使各級政府的事權(quán)與財力相匹配，滿足各級政府行使職能的需要。不僅如此，財政管理體制安排的科學(xué)合理與否，還會產(chǎn)生很強(qiáng)的輻射效應(yīng)，給政治、經(jīng)濟(jì)和社會生活帶來巨大的影響。首先，財政管理體制中的核心是集權(quán)與分權(quán)關(guān)系，這一關(guān)系是否得當(dāng)，不僅在于各級政府的財權(quán)與財力是否合理，更深層次的會影響到國家的統(tǒng)一、政權(quán)的鞏固、國家治理的長治久安。其次，財政管理體制具體涉及政府間收支劃分和轉(zhuǎn)移支付的安排，關(guān)系到各級財政的收支平衡，進(jìn)而必然帶來這兩個方面的影響：一是如果某級政府收支平衡，而轉(zhuǎn)移支付又到位，則會合理分擔(dān)本地區(qū)居民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，推動本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從全局來看，也會有利于地區(qū)間經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展；二是如果某級政府收支平衡，且轉(zhuǎn)移支付又到位，則各級政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)就會到位，從全局來看，就會促進(jìn)公共福利均等化，從而有利于社會的全面進(jìn)步。

歷史的經(jīng)驗值得注意。從南京國民政府財政管理體制變遷的史實中，或可得到推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化的有益啟示。

一、南京國民政府時期財政管理體制的變遷

南京國民政府時期，根據(jù)孫中山的“均權(quán)”思想和西方的財政學(xué)說，結(jié)合中國當(dāng)時的實際，采用了分稅制的方式來規(guī)范中央與地方的財政關(guān)系。并且，根據(jù)不同時期的實際情況，對財政管理體制進(jìn)行了多次調(diào)整。

（一）初期十年財政管理體制的調(diào)整

南京國民政府成立之初，中央財政困難，并因地方軍閥割據(jù)在財政關(guān)系上處于混亂的局面。為了加強(qiáng)中央集權(quán)，統(tǒng)一財政，亟須規(guī)范中央與地方財政關(guān)系。1927年6月，南京國民政府財政部在南京召開了東南六省財政會議，分別制訂了劃分國家稅、地方稅等收入及支出暫行標(biāo)準(zhǔn)草案和理由書，并于7月4日提交國民黨中央政治會議決議通過執(zhí)行。對于收入劃分，依據(jù)孫中山的中央及地方均權(quán)主義，并參照世界各國通行的做法以及中國的國情來確定。歷史上久充國稅或性質(zhì)上宜統(tǒng)一征收的，列為國家收入，如關(guān)稅、鹽稅、常關(guān)稅等；向來作為地方財源或應(yīng)歸于地方的，則列為地方收入，如田賦、契稅、牙稅等。劃分方式采用稅目各自獨立主義（即劃分稅種）。在支出方面，按事權(quán)劃分為中央支出和地方支出。 “暫行標(biāo)準(zhǔn)”頒行后，馬上在南京國民政府權(quán)力所及的蘇、浙、皖等5省內(nèi)試行。但因種種原因，實際上并未完全按“暫行標(biāo)準(zhǔn)”執(zhí)行。

1928年1月，宋子文繼任財政部長。此時，北伐的軍事行動已近尾聲，經(jīng)濟(jì)建設(shè)已提上議程，特別是國民黨政權(quán)為了“以黨治國”，提高中央權(quán)威，亟須實現(xiàn)財政統(tǒng)一。為此，1928年7月重新擬定了《劃分國家收入地方收入標(biāo)準(zhǔn)案》和《劃分國家支出地方支出標(biāo)準(zhǔn)案》，并于11月22日正式公布施行。這次中央與地方財政收支劃分如表1所示。

表1 1928年國地收支劃分情況

此外，《標(biāo)準(zhǔn)案》規(guī)定了轉(zhuǎn)移支付的基本原則，在必要時，中央須補助地方，地方亦須協(xié)助中央。

此次劃分，旨在確立國家財政與地方財政的新格局，國家稅以關(guān)、鹽、統(tǒng)三稅為主體，地方稅以田賦、契稅和營業(yè)稅為主體，中央財政支出與地方財政支出自成系統(tǒng)，各有保障。本次劃分采用了稅種劃分與補助金制度相結(jié)合的辦法，較之此前的辦法能更好地兼顧不同省份的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，對于地方利益能夠起到一定的調(diào)節(jié)作用。但這次劃分只是確定了中央財政與省級財政二級財政體制，縣級政府只是省政府的派出機(jī)構(gòu)，沒有獨立的財政收支和財政權(quán)限。而縣（市）在行政上為一級政權(quán)組織，各項政務(wù)及文教衛(wèi)生等社會事業(yè)全部由縣（市）承擔(dān)，這樣造成了事權(quán)與財力的脫節(jié)。各縣（市）為了維持開支和應(yīng)付上級任務(wù)，往往越權(quán)征稅，結(jié)果使得縣級財政十分混亂，苛捐雜稅禁而不絕，人民負(fù)擔(dān)加重。

1931年國民政府裁厘改統(tǒng)后，地方財政更加困難，請求中央補助的電文往來不斷，擅自加征苛捐雜稅的現(xiàn)象更為嚴(yán)重。為此，國民政府在1934年5月召開的第二次全國財政會議上，討論了建立中央、省和縣的三級財政體制問題，并最終公布了《財政收支系統(tǒng)法》草案。后經(jīng)國民政府立法院修正通過，國民政府于1935年7月正式頒布了《財政收支系統(tǒng)法》。

《財政收支系統(tǒng)法》是要在國地稅收劃分上采用獨立稅源和分配稅額的并行制度。新的收入標(biāo)準(zhǔn)分為中央、省、縣三級，加上直隸于行政院的市和直隸于省的市，實際上有四種不同的收入標(biāo)準(zhǔn)：

中央稅收，其主要稅源為關(guān)稅、貨物出產(chǎn)稅、所得稅、遺產(chǎn)稅等8種。另外還包括從直隸于行政院的市分得的營業(yè)稅、土地稅若干，以及從縣市整理土地需用經(jīng)費分得的收入。

省稅收，其主要稅源為營業(yè)稅、契稅等2種。另外還有從所屬縣市分得的土地稅和房產(chǎn)稅若干，以及從中央分得的所得稅若干。

直隸于行政院的市稅收，其主要稅源為土地稅、契稅、房產(chǎn)稅、營業(yè)稅等7種。另外還有從中央分得的所得稅、遺產(chǎn)稅若干。

縣或直隸于省的市的稅收，其主要稅源為土地稅、房屋稅、營業(yè)牌照稅等5種，另外還包括從中央分得的所得稅、遺產(chǎn)稅若干，以及從省分得營業(yè)稅若干。

除以上稅收收入劃分外，中央、省、市縣的財政收入還包括其他各種非稅收入。

對于財政支出，新的支出標(biāo)準(zhǔn)分為中央、省、縣市三級，其具體項目與1928年的標(biāo)準(zhǔn)大致相同。

《財政收支系統(tǒng)法》同樣對轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行了原則規(guī)定，要求為實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)均衡發(fā)展，上級政府對下級政府給予補助金，并得由其他下級政府取得協(xié)助金。

《財政收支系統(tǒng)法》頒布后，確立了中央、?。ㄊ校?、縣（市）三級財政體制，縣（市）被正式明確為一級財政。地方財政中，省（市）、縣（市）各有其獨立的稅源，并能從特定的稅收中分得一部分收入，有利于提高縣（市）地方財政的地位。至此，國家稅和地方稅兩大體系日見明晰，國家支出和地方支出的事權(quán)范圍也日益明確。這一劃分為規(guī)范中央與地方財政關(guān)系，加強(qiáng)縣政權(quán)建設(shè)，抑制苛捐雜稅泛濫，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。只是由于抗戰(zhàn)的爆發(fā)，該法案的實施缺乏相對和平穩(wěn)定的國內(nèi)環(huán)境作為土壤，財政部呈準(zhǔn)展期施行。

（二）抗戰(zhàn)時期財政管理體制的改制

抗戰(zhàn)開始后，國民政府的財政體制仍循其舊，地方財政以省為重心，縣為省的附庸。抗戰(zhàn)進(jìn)入戰(zhàn)略相持階段后，由于沿海沿江經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的相繼淪陷，加之戰(zhàn)爭的巨大消耗，使國民政府中央財政處于十分困難的境地，財政赤字急劇增加，戰(zhàn)費籌措異常艱難；而地方財政偏重于省薄于縣，地方稅源均歸于省，在戰(zhàn)爭犬牙交錯的態(tài)勢下，地方財政的這種狀態(tài)一方面強(qiáng)化了省財政的割據(jù)局面，另一方面無法滿足縣財政的抗戰(zhàn)需求。為了更好地適應(yīng)戰(zhàn)時需要，國民政府于1941年6月召開第三次全國財政會議，討論改進(jìn)財政收支系統(tǒng)、田賦暫歸中央接管等問題；并于同年11月公布了《改定財政收支系統(tǒng)實施綱要》和《財政收支系統(tǒng)分類表》，省一級財政并入中央財政之內(nèi)，原來的中央、省、縣三級財政改為國家財政和自治財政兩級財政。具體內(nèi)容如表2所示。

這次劃分目的，一方面是為了加強(qiáng)中央財權(quán)，加大統(tǒng)籌支配的能力，確保抗戰(zhàn)需要；另一方面，是為了加強(qiáng)地方財政的自治能力，以適應(yīng)戰(zhàn)時的需要。事實上，到1944年，自治財政系統(tǒng)漸具規(guī)模?？h法定征收的營業(yè)牌照稅、使用牌照稅、房捐、屠宰稅、筵席及娛樂稅，均已制定稅法，逐步推行，收入年有增加，并且，劃撥縣（市）國稅的金額也年有提高。

但值得注意的是，本次財政系統(tǒng)改制同樣遺留下很多問題。對于省級政府來說，本次財政系統(tǒng)改制取消了省級財政相對地位，省稅只有營業(yè)稅的五成和土地稅的二成，預(yù)算也變成中央的二級預(yù)算單位，因此省級財政名存實亡，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)與公共事業(yè)的發(fā)展也必然受到影響。對于縣級政府來說，稅收劃分上大宗稅源仍歸中央，實際收入并未有大幅增加；但支出卻增加很多，因為作為自治財政系統(tǒng)，民團(tuán)、臨時兵差、工役運輸和軍需供給等都需要縣級財政自行籌辦，這樣一來能用于民生的經(jīng)費便少之又少，同時勢必會造成對人民群眾的過分搜刮，人民的負(fù)擔(dān)攤派也日益嚴(yán)重。

（三）戰(zhàn)后財政管理體制的重新調(diào)整

抗戰(zhàn)勝利后，仍在實行的兩級財政體制，難以適應(yīng)復(fù)興經(jīng)濟(jì)建設(shè)的客觀要求。于是1946年7月1日，國民政府修正公布了《財政收支系統(tǒng)法》，重新確立中央、省（院轄市）、縣（市及相當(dāng)縣市之局）的三級財政體制。1946年7月修正公布的《財政收支系統(tǒng)法》，其原則與1935年的基本相同，中央、省、縣財政收支的具體劃分如表3所示。

這次劃分是自國民政府成立以來，真正從法律上明確各級政府的收支范圍和權(quán)限，使中央與地方在財政上真正具備均權(quán)態(tài)勢。但從實踐來看，經(jīng)此次重新劃分后，中央集權(quán)仍然明顯，均權(quán)之勢未能真正形成。表現(xiàn)在收入劃分上，大宗稅源仍集于中央，省級財政雖然脫離中央但收入有限，縣級收入無法匹配其擔(dān)負(fù)的事權(quán)與職責(zé)，仍需要依賴中央的大量補助。這說明了國、地收支劃分仍多不切合實際。

二、評價與啟示

總體來說，南京國民政府時期財政體制的變革，經(jīng)歷了從中央與地方二級財政逐步發(fā)展到中央、省、縣三級財政的歷程，且各有其明確的事權(quán)與收支范圍，并以分稅的辦法明確各級財政的收入范圍，這對于理順中央與地方的財政關(guān)系，實現(xiàn)財政統(tǒng)一，并在此基礎(chǔ)上健全預(yù)決算制度、完善稅收制度，促進(jìn)財政制度的現(xiàn)代化發(fā)展，提升國家治理能力，無疑是具有進(jìn)步意義的。

但必須看到，南京國民政府時期財政體制的多次調(diào)整，雖以孫中山的“均權(quán)”原則為依據(jù)，且以分稅制的方式加以規(guī)范，然而中央與地方的財政關(guān)系始終沒有真正處理好。“均權(quán)”不過停留在法規(guī)文件中，中央過分集權(quán)與地方過分濫權(quán)的現(xiàn)象同時存在。長此以往，事權(quán)與財力的脫節(jié)成為必然，公共產(chǎn)品的供給、人民權(quán)益的維護(hù)、國家經(jīng)濟(jì)的建設(shè)也無從談起。國家治理便缺乏堅實的財政基礎(chǔ)。

縱觀國民政府財政管理體制演變的歷史，一條重

要的啟示就是，正確處理好財政管理體制的集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系是加強(qiáng)國家治理的重要基礎(chǔ)。從國民政府時期財政體制變遷的歷史教訓(xùn)看，必須正確處理好中央與地方在財政上的集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系，充分調(diào)動中央與地方各級政府的理財積極性，使各級政府在發(fā)揮職能作用時都有充分的財力保證，這樣才能有利于提高國家治理的能力。具體來說，處理好集權(quán)與分權(quán)關(guān)系，應(yīng)從以下幾個方面加以注意：

表2 國家財政系統(tǒng)與自治財政系統(tǒng)收支范圍

表3 中央、省、縣三級財政收支劃分

（一）中央稅與地方稅的合理劃分是處理好集權(quán)與分權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)

國民政府時期在國地稅劃分方面最顯著的特征便是中央占據(jù)了稅收的大部分，地方只占據(jù)稅收的小部分，但地方還要承擔(dān)基層公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的供給，這就造成了地方政府事權(quán)與財力的不匹配，導(dǎo)致地方政府對中央政府政令的拒不執(zhí)行，甚至還會進(jìn)一步盤剝底層民眾來滿足政府開支。

在今天，中央稅與地方稅的合理劃分對于集權(quán)與分權(quán)關(guān)系的處理顯得尤為重要。一方面要嚴(yán)格按稅種特征、便利和收益原則進(jìn)行稅源的劃分，由此落實中央稅、地方稅、共享稅的稅收劃分，讓各級政府有合理的財政收入來源，以確保財權(quán)與事權(quán)的匹配；另一方面要進(jìn)一步完善中央稅收體系和地方稅收體系，在征管范圍、征管制度、人員配備方面都要保證中央稅和地方稅的獨立征收，以此來實現(xiàn)各級政府財權(quán)界限的合理劃分。

（二）規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度是合理集權(quán)與分權(quán)關(guān)系的調(diào)節(jié)劑

南京國民政府時期對中央和地方的財權(quán)和財力作了較為明確的劃分，并且出臺了地方補助金制度；但在使用范圍和撥付流程上都不完善，實際執(zhí)行過程中也未能很好地均衡中央與地方財權(quán)和財力，補助金制度成為中央控制或拉攏地方的手段。這便說明南京國民政府時期中央與地方政府之間缺乏合理的轉(zhuǎn)移支付，中央與地方的財權(quán)關(guān)系處理不夠靈活，集權(quán)與分權(quán)的適度性也未能體現(xiàn)。

因此在當(dāng)今處理政府間關(guān)系時，要合理地利用政府間轉(zhuǎn)移支付制度，充分發(fā)揮其調(diào)節(jié)作用。一方面中央政府因地制宜，根據(jù)地方政府實際情況進(jìn)行合理的轉(zhuǎn)移支付。尤其是在專項轉(zhuǎn)移支付方面，要將政策出發(fā)點與地方實際情況相結(jié)合，使轉(zhuǎn)移支付資金與地方政府的事權(quán)相契合，使轉(zhuǎn)移支付資金真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。另一方面，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付要實現(xiàn)增強(qiáng)中央政府控制能力與提高財政資源配置效率的相結(jié)合，同時，轉(zhuǎn)移支付不應(yīng)當(dāng)成為中央政府對地方實行絕對控制的財政工具，要更注重對地方政府積極性的調(diào)動，實現(xiàn)地方財政資源的合理配置。

（三）規(guī)范集權(quán)與分權(quán)關(guān)系需要完善的法律配套措施

南京國民政府時期針對國地收支劃分等也制定了一系列法律，但都較為籠統(tǒng)宏觀，在具體執(zhí)行時也時常出現(xiàn)政府間事權(quán)和支出越位、財政收入不合理、地方財政管理混亂的情況，中央政府與地方政府之間關(guān)系處理的難度加大。

因此，在當(dāng)今處理政府間財政關(guān)系中出現(xiàn)的一系列問題，也應(yīng)當(dāng)用法律規(guī)章予以規(guī)范和解決。中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化，中央與地方政府的收入嚴(yán)格遵循法律加以科學(xué)劃分，轉(zhuǎn)移支付要做到更科學(xué)合理。只有這樣，各級政府的界限才能更加明確，中央集權(quán)與地方分權(quán)的關(guān)系才能更好地規(guī)范，國家治理才能取得良好的結(jié)果。■

（作者單位：東北財經(jīng)大學(xué)財稅學(xué)院）

[1]編寫組.中華民國工商稅收史料選編（第一輯上冊）[M].南京：南京大學(xué)出版社，1996.

[2]孫文學(xué).中國財政思想史[M].上海：上海交通大學(xué)出版社，2008.

[3]張軍.中國財政制度變遷與思想演進(jìn)（第二卷）[M].北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2009.

[4]張連紅.從聯(lián)邦到均權(quán)：孫中山對中央與地方關(guān)系的探索[J].史學(xué)月刊，1998，（02）.