郭圣莉，唐 鑫，王 瑋

(1.華東理工大學(xué) 社會(huì)與公共管理學(xué)院，上海 200237；2. 銀聯(lián)商務(wù)無錫分公司，江蘇 無錫 214000)

人際信任：草根NGO與政府合作的核心要素研究
——基于溫州的實(shí)證分析

郭圣莉1，唐 鑫1，王 瑋2

(1.華東理工大學(xué) 社會(huì)與公共管理學(xué)院，上海 200237；2. 銀聯(lián)商務(wù)無錫分公司，江蘇 無錫 214000)

草根NGO與政府存在合作與非合作的兩種關(guān)系。在我國(guó)，一般認(rèn)為政府傾向于對(duì)草根NGO采取抑制、打壓、取締等多種方式限制其發(fā)展。但現(xiàn)實(shí)中依然有一些草根NGO與政府具有一定的合作關(guān)系?，F(xiàn)有文獻(xiàn)認(rèn)為，相互間的信任、資源依賴以及組織功能是影響草根NGO與政府之間的合作的關(guān)鍵。溫州“公益圈”草根NGO的訪談及問卷調(diào)查，對(duì)以上因素進(jìn)行了驗(yàn)證。由此我們發(fā)現(xiàn)，相對(duì)于組織信任、資源依賴和組織功能，草根NGO負(fù)責(zé)人與政府部門主管官員的個(gè)人人際信任在草根NGO與政府合作中起核心作用。

草根NGO；政府；合作；人際信任

一、問題提出：草根NGO與政府合作的核心要素

社會(huì)組織的崛起和發(fā)展是20世紀(jì)80年代以來，全球社會(huì)發(fā)展的重大事件[1]，這種全球化的趨勢(shì)與中國(guó)改革開放的歷程不謀而合。1988年，我國(guó)經(jīng)民政部門登記的社會(huì)團(tuán)體僅有4 446個(gè)。到2015年全國(guó)共有社會(huì)組織65.8萬個(gè)，是1988年數(shù)量的近150倍[2]。一般中國(guó)的社會(huì)組織被分成自上而下的官辦社會(huì)組織和自下而上的草根社會(huì)組織兩類。后者被認(rèn)為具有更強(qiáng)的獨(dú)立性、自治性，是中國(guó)第三部門的真正代表[3]，發(fā)展也更為迅速，在環(huán)保、維權(quán)、救助、扶貧等領(lǐng)域發(fā)揮越來越重要的作用。但政府對(duì)草根組織一直持謹(jǐn)慎態(tài)度。2013年，社會(huì)組織雙重管理體制改革雖然全面啟動(dòng)[4]，但并沒有改變國(guó)家在宏觀上鼓勵(lì)支持社會(huì)組織發(fā)展，微觀制度環(huán)境以約束為主的狀況[5]。特別是在地方實(shí)踐中，官員對(duì)草根NGO心存疑慮，甚至采取抑制、打壓、取締等多種限制方式[6]。近年來，時(shí)有一些組織被“清退”“拔除”的報(bào)道[7]。另一方面，有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，草根NGO為獲得完整的獨(dú)立性，也會(huì)主動(dòng)遠(yuǎn)離政府正式的監(jiān)管體系[8]。不過，在各地的實(shí)踐中，越來越多的草根NGO與政府關(guān)系良好，他們主動(dòng)與政府形成穩(wěn)定的合作關(guān)系[9]?？傮w來說，中國(guó)的草根NGO分屬不同行業(yè)和類型，大小不一，但有的與政府合作，有的卻互不理睬。那么，造成這種差異的原因是什么？換句話說，什么是中國(guó)政府與草根NGO達(dá)成合作的條件？為什么有些草根NGO面臨壓制，生存艱難？有些則能與政府達(dá)成穩(wěn)定的合作關(guān)系？

本文選取民間組織較為發(fā)達(dá)的浙江省溫州市，進(jìn)行了多案例研究。通過實(shí)證研究我們發(fā)現(xiàn)，在中國(guó)，建立在個(gè)人關(guān)系基礎(chǔ)上的人際信任，或許是影響草根NGO與政府合作的核心要素。

二、文獻(xiàn)與假設(shè)

(一)合作與不合作：政府與NGO的關(guān)系

國(guó)外學(xué)者對(duì)政府與NGO的關(guān)系模式做過比較翔實(shí)的解釋。類型上主要區(qū)分為合作性關(guān)系和非合作性關(guān)系。合作性關(guān)系包括Najam的合作與互補(bǔ)關(guān)系[10]，Coston的契約訂定、第三方政府、合作、互補(bǔ)、協(xié)作關(guān)系[11]，以及Brinkerhoff的合同和合作伙伴關(guān)系[12]。解釋變量則包括組織目標(biāo)、組織偏好策略，制度的多元化和權(quán)力的平衡性、歷史環(huán)境變遷與組織身份相互依賴性[13]。

社會(huì)組織具有挑戰(zhàn)權(quán)威與提供公共服務(wù)的“雙重屬性”。因此，在我國(guó)，國(guó)家對(duì)社會(huì)組織采用了“分類控制體系”[14]。體現(xiàn)為支持和控制兩種行為[15]。有學(xué)者歸納草根民間組織與政府關(guān)系分為政府主導(dǎo)的抑制型、中立型和合作型關(guān)系等三類[16]。也有學(xué)者劃分為內(nèi)生依附、工具性互惠、競(jìng)爭(zhēng)、疏離和抑制等五種模式[17]?？傮w上說，從社會(huì)組織的組織身份、與政府關(guān)系密切程度兩個(gè)方面，我國(guó)政府與草根NGO的關(guān)系模式同樣可以概括為合作性關(guān)系與非合作性關(guān)系。其中非合作性關(guān)系表現(xiàn)為中立、疏離、抑制甚至沖突對(duì)抗；而合作則可以分為協(xié)同增效型合作、服務(wù)替代型合作、拾遺補(bǔ)缺型合作[18]。

(二)政府與非政府組織合作條件

國(guó)外研究主要認(rèn)為，制度環(huán)境、組織因素、組織目標(biāo)是NGO與政府產(chǎn)生穩(wěn)定合作性關(guān)系的條件。從制度環(huán)境上看，民主的國(guó)家體制，以及同一體制下穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境更能促進(jìn)合作[19]；從組織因素看來，草根NGO靈活的組織形式與個(gè)性化服務(wù)與政府互補(bǔ)，政府從成本及效率角度進(jìn)行合作[20]；而組織目標(biāo)的一致是合作關(guān)系建立的基礎(chǔ)[21]。對(duì)于同一國(guó)家，草根NGO與政府是否能夠形成合作關(guān)系，則存在不同的看法[22]。在中國(guó)，大體也可以歸為三個(gè)：信任說、資源說及功能說。

1.信任說。信任影響論強(qiáng)調(diào)信任在NGO與政府關(guān)系中發(fā)揮著關(guān)鍵的作用[23]。信任別人是件很冒險(xiǎn)的事[24]，發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體的政府大部分不信任公民社會(huì)。政府認(rèn)為，非政府組織是可疑甚至是敵對(duì)的，難以達(dá)成合作[25]。類似的，中國(guó)政府對(duì)非營(yíng)利組織的不信任也是導(dǎo)致兩者之間難以合作的重要原因[26]，一些地方政府打壓草根組織就是出于對(duì)其不放心[27]。另一方面，有些草根組織則因?yàn)閾?dān)心被控制，也不愿意與政府合作。可見，無論從政府角度，還是從草根NGO角度，合作雙方的信任影響了兩者發(fā)起聯(lián)合行動(dòng)和之后一起共事的意愿[28]。由此，我們可以得出如下假設(shè)：

假設(shè)1：信任是影響草根NGO與政府合作的關(guān)鍵因素。

信任可以分為組織間信任與組織間的人際信任兩個(gè)層次。組織間信任主要是基于制度型的信任；而個(gè)人信任則包括基于強(qiáng)關(guān)系的關(guān)系型信任和基于弱關(guān)系的計(jì)算型信任。所謂組織之間人際信任是考察的是組織中個(gè)體之間的信任關(guān)系[29]。值得注意的是，國(guó)外文獻(xiàn)對(duì)促進(jìn)NGO與政府間合作的信任關(guān)系，往往指的是組織層面的信任。Doney與Mullen認(rèn)為，對(duì)比組織之間人際信任，組織之間信任對(duì)組織之間關(guān)系的變量可以產(chǎn)生更顯著的作用[30]。

中國(guó)作為關(guān)系型社會(huì)，情況可能正相反。在中國(guó)，傳統(tǒng)型人際關(guān)系與社會(huì)資本共同存在[31]，個(gè)人間關(guān)系往往具有決定性的影響?？缃M織私人關(guān)系因其非正式契約作用利于組織互惠與合作[32]，其中關(guān)鍵人員的交往渠道成為組織間溝通協(xié)同的重要渠道[33]。通過在溫州社會(huì)組織圈子長(zhǎng)期參與式的觀察，我們發(fā)現(xiàn)，草根社會(huì)組織與政府有穩(wěn)定的合作關(guān)系，其組織領(lǐng)導(dǎo)人往往與政府部門負(fù)責(zé)人有密切的私人關(guān)系。我們就此訪談溫州市三十余家草根NGO負(fù)責(zé)人，初步確證了這一發(fā)現(xiàn)。我國(guó)政府部門在一般情況下，都認(rèn)為對(duì)于草根組織信任是一種帶有風(fēng)險(xiǎn)的行為。只有草根NGO不會(huì)造成不可接受的后果時(shí)，合作才有建立的可能。組織間信任的前提是草根組織具有非營(yíng)利組織的特征，如獨(dú)立、自主、規(guī)范和地位相對(duì)的平等。而這正是社會(huì)組織讓人擔(dān)心的地方。只有基于私人朋友的、非正式的、個(gè)人性的社會(huì)組織才可能讓政府部門相關(guān)人員能夠控制，降低背叛的風(fēng)險(xiǎn)。

因此，我們可以進(jìn)一步得到假設(shè)。

研究假設(shè)1.1：在我國(guó)，草根NGO負(fù)責(zé)人與政府官員之間的個(gè)人信任關(guān)系越強(qiáng)，越有利于促進(jìn)草根NGO與政府達(dá)成合作；草根NGO負(fù)責(zé)人與政府官員之間的個(gè)人信任關(guān)系越弱，越不利于草根NGO與政府達(dá)成合作。

2．資源說。資源說強(qiáng)調(diào)雙方出于各自的目標(biāo)，基于資源依賴產(chǎn)生合作的意愿。在中國(guó)，國(guó)家權(quán)力強(qiáng)大且掌握絕大數(shù)資源，極大地影響社會(huì)組織的資源汲取能力[34]。因此，強(qiáng)調(diào)獨(dú)立性的草根NGO愿意與政府不對(duì)等的依附性合作的首要原因，可能就出于生存和發(fā)展的資源需要[35]?？禃怨夂晚n恒構(gòu)建了民間組織對(duì)政府依賴的七個(gè)方面的分析框架，涵蓋政府掌握的各類資源[36]。政府的資源強(qiáng)勢(shì)使其成為主動(dòng)方，非營(yíng)利組織通過轉(zhuǎn)讓自身行動(dòng)的部分控制權(quán)獲得資源，同時(shí)利用政府的制度、體制資源增強(qiáng)自身存在的合法性[37]。由此我們可以假設(shè)：

假設(shè)2：獲取資源是影響草根NGO與政府合作的關(guān)鍵因素。

3．組織功能說。持組織因素影響論的學(xué)者認(rèn)為，NGO與政府因其各自的功能優(yōu)勢(shì)而合作，任何一方不能獨(dú)自解決面臨的問題[38]。政府需要維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、統(tǒng)治合法性及提供公共服務(wù)，可在有把控的前提下依賴草根組織彌補(bǔ)其失靈。

假設(shè)3：組織功能是影響草根NGO與政府合作的關(guān)鍵因素。

政府擔(dān)心新的體制外力量不利于社會(huì)穩(wěn)定與管理。草根NGO如果能夠避開有爭(zhēng)議或者敏感的政治議題，專注于提供那些政府沒有意愿或者沒有能力提供的公共物品，地方政府就會(huì)傾向于容忍它們的存在[39]。有學(xué)者指出，現(xiàn)今我國(guó)政府在可控制的基礎(chǔ)上尋求協(xié)調(diào)與合作來滿足社會(huì)需求，以鞏固自身地位和壯大社會(huì)力量[40]。民間組織越強(qiáng)大，意味著政府在公共服務(wù)中的任務(wù)越輕松[41]。

因此，如果將草根NGO分成公共利益表達(dá)型組織和公共服務(wù)提供型組織。前者是指為某些群體的利益代言，以及就某些公共議題發(fā)表自己的看法和建議的組織，如為民工維權(quán)的組織、環(huán)保類組織。后者主要提供各類準(zhǔn)公共產(chǎn)品和準(zhǔn)私人物品，如社工咨詢、草根藝術(shù)團(tuán)、志愿者協(xié)會(huì)等組織[42]。顯然，公共利益表達(dá)型組織更為敏感，不符合功能替代性要求。

假設(shè)3.1：公共服務(wù)提供型的草根NGO比公共利益表達(dá)型的草根NGO更容易與政府達(dá)成合作。

對(duì)具體的政府部門來說，不只需要功能替代，增光型的政績(jī)需求更能促進(jìn)合作。故越能增其政績(jī)，則越有可能達(dá)成合作。

假設(shè)3.2：組織目標(biāo)與政府相關(guān)聯(lián)的草根NGO比組織目標(biāo)與政府無關(guān)的草根NGO更容易與政府達(dá)成合作。

草根組織得到登記是被認(rèn)可的正式標(biāo)志，可被認(rèn)為獲得正式合法性，是相關(guān)部門排除政治風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。

假設(shè)3.3：已經(jīng)登記注冊(cè)的合法草根NGO比未登記注冊(cè)的非法草根NGO更容易與政府達(dá)成合作。

本文的邏輯框架是根據(jù)我們的研究假設(shè)，對(duì)有關(guān)草根NGO與政府合作影響因素進(jìn)行分層檢驗(yàn)，主要分為信任因素、資源因素、組織因素等三個(gè)層面，經(jīng)過假設(shè)檢驗(yàn)后，得出本研究的結(jié)論。

本研究的邏輯框架圖可用圖1加以簡(jiǎn)單表示：

圖1 邏輯框架圖

三、樣本、數(shù)據(jù)與方法

草根社會(huì)組織在中國(guó)一般是指由民間人士推動(dòng)[43]，自下而上成立的一種社會(huì)組織[44]。有的經(jīng)過正式登記注冊(cè)，有的未登記注冊(cè)。限于現(xiàn)狀和條件，全國(guó)這類組織的數(shù)量及與政府關(guān)系難以明確考察?；趦纱笤?，本研究選擇溫州進(jìn)行案例研究。一是溫州本土社會(huì)的特征。溫州市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，一向被認(rèn)為是“小政府、大社會(huì)”的典型。社會(huì)組織數(shù)量較多，與政府互動(dòng)態(tài)勢(shì)良好[45]，適合作為草根NGO與政府合作的要素研究。二是我們?cè)?012年進(jìn)入溫州，在鹿城區(qū)創(chuàng)建了和樂社社工服務(wù)機(jī)構(gòu)，發(fā)現(xiàn)了“溫州公益圈”。由此進(jìn)入溫州社會(huì)組織群體，與政府部門和草根組織建立了多方聯(lián)系。正是基于這些內(nèi)部人的互動(dòng)，我們才有了之前所沒有的觀察與了解。

溫州市民政局的數(shù)據(jù)顯示，截至2015年年底，溫州登記社會(huì)組織7 772家，沒有準(zhǔn)確的草根NGO數(shù)據(jù)。據(jù)觀察，溫州本地目前有影響力、運(yùn)作正常、功能發(fā)揮良好的草根NGO并不多，能夠作為與政府合作因素研究的也有限。自我們進(jìn)入“溫州公益伙伴圈”后，加入了“溫州公益伙伴圈”微信群，這個(gè)群內(nèi)凝聚了溫州地區(qū)比較有影響力的草根NGO負(fù)責(zé)人與核心骨干成員。此微信群目前有82個(gè)組織，共162人。包括部分志愿者及義工，其中男性106人，女性56人。

對(duì)溫州草根NGO的情況進(jìn)行全樣本的收集難以做到，為了盡可能地覆蓋微信圈里符合標(biāo)準(zhǔn)的草根民間組織，我們采取了變通的方式。首先去除了非溫州市注冊(cè)登記或者開展活動(dòng)的19家、近兩年內(nèi)無新動(dòng)態(tài)17家(表明不活躍)、官方背景7家、基金會(huì)及高校志愿者隊(duì)伍等16家，在此基礎(chǔ)上，確定了23家有辦公場(chǎng)地、有活動(dòng)項(xiàng)目、有一定影響力的草根NGO作為調(diào)查對(duì)象。并請(qǐng)他們以“滾雪球”的方式邀請(qǐng)其他不在此群但符合條件的草根NGO負(fù)責(zé)人。合計(jì)調(diào)查對(duì)象共36家草根NGO。

具體研究方法上進(jìn)行了三個(gè)部分。第一，在前期文獻(xiàn)和參與式觀察的初步分析上，確定了研究主題和假設(shè)。這一時(shí)期，包括對(duì)平時(shí)有合作關(guān)系的政府相關(guān)人員的聊天式訪問。第二，通過參與式觀察，在微信群內(nèi)23家草根NGO組織中，選取了12家草根NGO的負(fù)責(zé)人進(jìn)行了深入訪談。為輔助訪談的真實(shí)性，另隨機(jī)選取了其中4家草根NGO的核心骨干成員進(jìn)行了訪談。每個(gè)負(fù)責(zé)人的記談都至少進(jìn)行了一輪以上，每次2—3個(gè)小時(shí)。根據(jù)初步訪談結(jié)果，我們對(duì)假設(shè)進(jìn)行了初步驗(yàn)證，并制作了問卷。第三，問卷調(diào)查，對(duì)36家草根NGO發(fā)放了問卷，包括對(duì)以上12家負(fù)責(zé)人的實(shí)地發(fā)放，以及通過E-mail發(fā)放給另外24家。我們還試圖通過熱心的調(diào)查對(duì)象進(jìn)行微信圈外的組織進(jìn)行調(diào)查，但并不成功。第四，最終收取到的有效問卷共計(jì)30份，有效問卷的回收率為83.33%。其中，現(xiàn)場(chǎng)發(fā)放問卷共計(jì)12份，E-mail問卷發(fā)放共計(jì)24份。

四、變量與假設(shè)檢驗(yàn)

(一)變量測(cè)量

合作：根據(jù)中國(guó)的情況，在本研究中，我們所稱的草根NGO與政府的合作不是指平等主體的對(duì)等合作，更像是政府對(duì)草根組織的庇護(hù)式合作。在具體操作中，我們?cè)谇捌谠L談時(shí)，讓被訪人自己確定是否與政府有合作關(guān)系并寫下合作的形式。整理包括：政府部門的贊助；草根NGO為政府部門提供咨詢服務(wù)、承接政府委托項(xiàng)目；政府對(duì)草根NGO提供其他類型資源對(duì)接，如提供辦公場(chǎng)地，政策支持，技術(shù)支持；等等。凡有以上行為的視為有合作關(guān)系。

組織功能：我們?cè)O(shè)計(jì)了三類組織：公益類、社會(huì)事業(yè)類及綜合類社會(huì)組織。通過具體訪談，我們將組織功能進(jìn)行了調(diào)整，根據(jù)組織目標(biāo)、活動(dòng)內(nèi)容將業(yè)主類、環(huán)保類、民間慈善類操作化為公益表達(dá)型組織，將社會(huì)服務(wù)性、志愿者服務(wù)類、敬老助老發(fā)展類的操作化為公共服務(wù)型組織。

組織合法性：組織合法性可以通過行政合法性及政治合法性進(jìn)行分析[46]。我們?cè)谶@里將行政合法性定為正式注冊(cè)登記。政治合法性沒有固定的尺度[47]，在此我們僅測(cè)量了政策的影響。2012年，溫州市出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)組織培育發(fā)展的意見》，放寬了注冊(cè)登記要求，使此前處于模糊狀態(tài)的一些草根NGO獲得了行政合法性身份，也就消除了政治上不可靠性。

資源：本研究所指的資源包括資金資源、人才資源、提供辦公場(chǎng)所等草根NGO活動(dòng)需要的資源。

信任：在本研究中組之間信任即草根NGO與政府之間的制度型信任。個(gè)人信任我們定義為草根NGO負(fù)責(zé)人與政府官員之間的關(guān)系型信任。因?yàn)闃颖竞苄。诓僮髦泻?jiǎn)化為讓被訪人主觀判斷與政府部門是否存在信任關(guān)系。如果存在，是組織間的信任還是組織負(fù)責(zé)人個(gè)人間的信任。當(dāng)被訪者認(rèn)為是個(gè)人信任時(shí)，我們進(jìn)一步讓其判斷與政府官員之間的關(guān)系是“關(guān)系很好”“關(guān)系較好”“關(guān)系一般”“關(guān)系不好”等。

(二)假設(shè)檢驗(yàn)

1.描述性統(tǒng)計(jì)分析。在對(duì)草根NGO負(fù)責(zé)人的描述性統(tǒng)計(jì)中，男性占76.7%，女性占23.3%。而且根據(jù)觀察，活躍程度高、發(fā)展好的絕大多數(shù)是男性領(lǐng)導(dǎo)者。一半以上的草根NGO負(fù)責(zé)人的年齡在25—40歲之間?？傮w來說，以男性、年輕人和高學(xué)歷者為主。

被調(diào)查組織90%已經(jīng)登記，沒有登記的只占其中的10%。登記的時(shí)間節(jié)點(diǎn)主要是2012年，《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)組織培育發(fā)展的意見》政策出臺(tái)后有一個(gè)大幅度增加。組織類別上，公益類社會(huì)組織占70%；社會(huì)事業(yè)類社會(huì)組織16.7%；綜合類社會(huì)組織13.3%。組織規(guī)模上，據(jù)調(diào)查報(bào)告，全職工作人員數(shù)量在4人及以下的占受訪草根NGO的60%，全職人員在15人及以上僅占受訪草根NGO的10%?？梢?，溫州當(dāng)?shù)夭莞鵑GO組織規(guī)模較小，尚處在草創(chuàng)期。

在這些組織中，66.7%的草根NGO與政府有合作關(guān)系，并以承接政府項(xiàng)目為最主要的合作形式。

2.假設(shè)檢驗(yàn)。(1)資源的影響。我們?cè)谇捌谠L談中發(fā)現(xiàn)，生存焦慮包括資金與人才是草根組織最大的問題。40%的受訪者認(rèn)為，資金是組織最為迫切需求的資源。

對(duì)于被調(diào)查組織的資源來源。除“社會(huì)捐贈(zèng)(個(gè)人/企業(yè))”外，“政府采購(gòu)或政府撥款”占草根NGO資金來源所有個(gè)案的50%。顯然政府對(duì)草根NGO的購(gòu)買服務(wù)或撥款已經(jīng)成為草根NGO日常運(yùn)營(yíng)的主要資金來源。

由此可以推斷資源對(duì)草根NGO與政府合作意愿的影響。但NGO單方面的意愿并不足以建立與政府的合作關(guān)系。在我們的訪談和調(diào)查問卷中，有90%的草根NGO曾經(jīng)向業(yè)務(wù)相關(guān)政府部門尋求過合作，但結(jié)合表1，我們發(fā)現(xiàn)33.3%的草根NGO與政府沒有任何合作關(guān)系。也就是說，并不是所有向政府尋求合作的草根NGO都能獲得政府的合作?？梢?，資源依賴僅是單方向的影響。

(2)組織功能的影響。首先，我們來看功能替代的作用。在我們的訪談和調(diào)查問卷中，與政府沒有合作關(guān)系的草根NGO比例上，“公共服務(wù)提供型組織”(42.9%)>“公共利益表達(dá)型組織”(11.1%)。以往文獻(xiàn)認(rèn)為，因?yàn)槔姹磉_(dá)型組織具有抗?fàn)幮?，政府?huì)傾向于抑制甚至打壓。而我們發(fā)現(xiàn)，某些公共利益表達(dá)型組織反而更容易取得政府的信任，從而達(dá)成合作。雖然二者都以承接政府委托項(xiàng)目為主，但“公共利益表達(dá)型組織”(77.8%)比“公共服務(wù)提供型組織”(47.6%)承接政府委托項(xiàng)目的比例更高。假設(shè)3.1被否定。也就是說，組織功能并不能完全解釋草根NGO與政府的合作。

表1草根NGO與政府的合作形式與組織合法性的交叉分析表

其次，關(guān)于組織合法性。從表1看，登記注冊(cè)的一些草根NGO并未與政府達(dá)成合作關(guān)系，但未登記的所有草根NGO都沒有與政府合作關(guān)系，注冊(cè)登記是其必要不充分條件。

這些組織很大數(shù)量上是在2012年的《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)組織培育發(fā)展的意見》出臺(tái)后正式登記的。

圖2 草根NGO注冊(cè)時(shí)間及成立時(shí)間對(duì)照?qǐng)D

從圖2可知，草根NGO的數(shù)量在2012—2014年出現(xiàn)跳躍式增長(zhǎng)，2012年成立的草根NGO(20.0%)是2011年成立的(3.3%)的6.06倍，2012—2014年三年間登記注冊(cè)的草根NGO數(shù)量比這三年成立的草根NGO數(shù)量還多25.2%?？梢?，政策是一個(gè)極為重要的變量，影響了其登記條件，并且只有注冊(cè)登記后產(chǎn)生了合作的可能性。假設(shè)3.2得到驗(yàn)證。

再次，組織目標(biāo)的影響。根據(jù)我們與草根NGO負(fù)責(zé)人訪談?dòng)涗浾?，?列出了部分組織的目標(biāo)和合作與否的關(guān)系。

表2 草根NGO組織目標(biāo)

從表2上看不出目標(biāo)與合作的關(guān)系，結(jié)合日常觀察與訪談，我們認(rèn)為，政績(jī)的考量非常重要。這里，官員看的不是草根組織表面上的目標(biāo)宣稱，而是社會(huì)組織實(shí)際在做什么，以及能起到多大的作用?，F(xiàn)有調(diào)查不足以證實(shí)或證否假設(shè)3.3。

總之，登記、目標(biāo)、組織功能都很重要，但并不是最關(guān)鍵的條件。

(3)信任：影響合作的關(guān)鍵因素分析。將草根NGO與政府官員個(gè)人關(guān)系層次與合作形式做一個(gè)交叉分析，如表3。結(jié)果顯示：草根NGO負(fù)責(zé)人與政府官員之間的私人關(guān)系越密切，與政府合作的比例越大；私人關(guān)系越疏遠(yuǎn)，與政府合作的比例越小。關(guān)系不好的草根NGO中，除了一家自閉癥機(jī)構(gòu)及一家專業(yè)公益救災(zāi)機(jī)構(gòu)，其他沒有合作，后文有詳細(xì)介紹。因此，草根NGO負(fù)責(zé)人與政府官員之間的個(gè)人關(guān)系直接影響到其合作。當(dāng)然，也有可能是合作導(dǎo)致了密切的人際信任關(guān)系。由于樣本小，且是熟人圈，我們采取了直接排除法，即直接訪問合作的原因。

表3 個(gè)人間私人關(guān)系與組織間何種合作的交叉分析表

有合作關(guān)系的草根NGO中，負(fù)責(zé)人認(rèn)為，“政府與草根NGO合作”是基于“個(gè)人信任”的占60%。在非合作中的草根NGO中，其負(fù)責(zé)人認(rèn)為是基于“個(gè)人信任”的占90%。兩者不同在于前者可能有不愿意承認(rèn)的成分，后者有猜測(cè)的成分。

另外，將2012年作為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，結(jié)合表4我們可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)很有趣的現(xiàn)象：當(dāng)草根NGO負(fù)責(zé)人與政府官員之間“關(guān)系很好”時(shí)，對(duì)應(yīng)的草根NGO恰好從2012年開始合法登記注冊(cè)。當(dāng)草根NGO負(fù)責(zé)人與政府官員之間“關(guān)系不好”時(shí)，從2013年起，對(duì)應(yīng)的草根NGO沒有登記注冊(cè)過，即表面上草根NGO是因?yàn)檎叨a(chǎn)生的行政合法性，實(shí)際上還是個(gè)人關(guān)系在作用。

表4個(gè)人間私人關(guān)系與草根NGO登記注冊(cè)時(shí)間點(diǎn)的交叉分析表

再將表5與表4結(jié)合考察，我們發(fā)現(xiàn)，隨著草根NGO負(fù)責(zé)人與政府官員之間關(guān)系從“關(guān)系很好”到“關(guān)系不好”，其主要資金來源中“政府采購(gòu)或政府撥款”從占66.7%到0%。同時(shí)，“關(guān)系很好”此種私人類型在獲得政府采購(gòu)服務(wù)上以66.7%壓倒性比例居首，由此可見，私人關(guān)系對(duì)獲得政府購(gòu)買性服務(wù)的幫助是巨大的，而不是反向因果。

表5個(gè)人間私人關(guān)系與草根NGO主要資金來源的交叉分析表

由此，我們得到結(jié)論，草根NGO負(fù)責(zé)人與政府相關(guān)部門的個(gè)人間關(guān)系構(gòu)成了信任的主要來源，在合作關(guān)系中起到關(guān)鍵性的作用。假設(shè)1.1得到驗(yàn)證。

五、“個(gè)人信任”合作模式的形成動(dòng)因

(一)政府方面：雙重需要

根據(jù)對(duì)溫州考察，我們認(rèn)為，草根NGO與政府之間的合作是一種基于個(gè)人信任的合作模式。合作與否主要由政府決定，其主要影響因素為政治的考量及政績(jī)追求。

草根NGO與政府合作模式主要圍繞政府官員自身需求，符合政治競(jìng)標(biāo)賽官員晉升制度環(huán)境下中國(guó)官員的行為選擇。

從我們的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，政府最看重的是草根NGO的公益性(65.1%)，其次是非政治性(18.6%)、非宗教性(9.3%)。政府認(rèn)為，NGO的政治性和宗教性影響社會(huì)穩(wěn)定，在交往中會(huì)主動(dòng)剔除此類組織。所有合作的組織均不接受境外資金也說明了這一點(diǎn)；反過來，很多草根NGO為尋求政府的信任，也會(huì)主動(dòng)在組織目標(biāo)中以“和諧社會(huì)”“遵守憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家政策”“配合政府”等特定語言符號(hào)來體現(xiàn)“政治正確”，降低風(fēng)險(xiǎn)。

而在穩(wěn)定無風(fēng)險(xiǎn)的情況下，組織能貢獻(xiàn)什么成為政府合作的選擇條件。我們通過訪談發(fā)現(xiàn)，前面提到與政府關(guān)系不好但仍承接政府委托項(xiàng)目的自閉癥機(jī)構(gòu)，為獲得合法性做了多年努力一直不成功，但仍然獲得了青睞。在訪談中，自閉癥機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人向我們道出了原委：從一開始不讓其注冊(cè)登記，到主動(dòng)尋求合作，主要是政府有相應(yīng)的自閉癥康復(fù)指標(biāo)。政府本身難以解決的問題，需要尋求這家已經(jīng)產(chǎn)生了良好口碑的專業(yè)自閉癥機(jī)構(gòu)幫助其完成。

這說明，在某些情況下，個(gè)人關(guān)系也不是最重要的因素。如果能夠證明無風(fēng)險(xiǎn)并能提供政府所需，合作就可能達(dá)成。但這畢竟是個(gè)例。在一般情況下，合作往往既基于需要，又需要個(gè)人關(guān)系的擔(dān)保。

不過，這種個(gè)人關(guān)系不完全是利益關(guān)聯(lián)。朋友關(guān)系當(dāng)然包含著利益，但個(gè)人品性、背景和政績(jī)需要在合作中可能更為重要。以我們自己為例，我們作為外來者被引進(jìn)，很大原因是政府的需要及官員個(gè)人的“事業(yè)心”。而我們作為外地高校教師的無功利心及專業(yè)性，同時(shí)滿足以上兩個(gè)條件。

因此，之所以個(gè)人關(guān)系在現(xiàn)階段如此重要，是因?yàn)樗梢酝瑫r(shí)滿足安全和政績(jī)的雙重需要。也就是說，個(gè)人關(guān)系密切與否不是出于利益輸送，而是政治與政績(jī)的中介變量。

(二)草根NGO的生存策略

無疑，資源是草根NGO謀取政府支持的最主要原因。與政府沒有合作關(guān)系的NGO多半是無“事業(yè)追求的”。比如，在訪談中，有的組織負(fù)責(zé)人表示，做公益慈善主要是能夠通過一定的方式把自己的愛與快樂傳遞給更多的人，后來為了把公益活動(dòng)常態(tài)化、正規(guī)化，相關(guān)參與人員一起組織了機(jī)構(gòu)。

大多數(shù)NGO，特別是有全職工作人員的組織，生存與發(fā)展都離不開政府。多數(shù)組織都將能獲得政府購(gòu)買服務(wù)作為自身組織進(jìn)一步發(fā)展的方向，認(rèn)為“如果有政府的資源注入進(jìn)來，讓我們更有靠山，政府參與肯定是不一樣的”。

不過，正因?yàn)槿绱?，這些負(fù)責(zé)人也很矛盾。接受了政府的資金注入，自主性多多少少都受到影響，很難完全依據(jù)組織宗旨去做事。比如，有的組織堅(jiān)持采用發(fā)函方式與政府溝通，以表明雙方是地位平等的獨(dú)立機(jī)構(gòu)；項(xiàng)目的資金來源盡量做到政府與民間的合理配比，并積極尋找自己的盈利模式。

根據(jù)調(diào)查以及自身的經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為資源的依賴性仍然是制約社會(huì)組織與政府關(guān)系合作的關(guān)鍵變量。

六、結(jié)論與討論

本文以探索性的方式初步探討了草根NGO與政府合作的影響因素，并且以溫州作為研究對(duì)象得出結(jié)論：組織間的個(gè)人信任在溫州草根NGO與政府合作中占據(jù)著關(guān)鍵作用。這反映了中國(guó)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀。一方面草根組織看似發(fā)展迅速，但規(guī)模與功能上還十分有限，生存艱難，這使得他們積極尋求合作。獲得政府購(gòu)買服務(wù)等支持是很多草根NGO的主要資金來源。另一方面，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，發(fā)展社會(huì)組織，購(gòu)買社會(huì)服務(wù)成為新的方向。因此，在保證政治安全的情況下，對(duì)政府來說，與草根NGO合作也成為一個(gè)取向。作為資源擁有方，政府是合作與否的決定者，可以挑選合作方。在具體的挑選過程中，招投標(biāo)多是形式化的，私人關(guān)系成為最重要的指標(biāo)。私人關(guān)系的確是一種資源的交換，但組織的功能、能力，是否能完成任務(wù)，是否讓人放心，才是背后考量的最重要因素。在現(xiàn)階段，私人關(guān)系比組織層面的制度規(guī)約等能提供更高的擔(dān)保性。抓住草根組織的負(fù)責(zé)人，對(duì)組織的管控會(huì)更加有效。這也可以說明，為什么組織是利益表達(dá)型或公共服務(wù)型并不構(gòu)成合作與否的關(guān)鍵因素。也就是說，如果組織是讓人放心的，所謂的利益表達(dá)也是可以符合政府要求的，是可以通過合作加以訓(xùn)化。關(guān)鍵是這個(gè)組織(人)是否能讓人放心，能夠完成任務(wù)、創(chuàng)造政績(jī)。

以上結(jié)論的有效性受到兩個(gè)因素限制。首先，結(jié)論是基于溫州。其高私人資本的突出特征可能使得結(jié)論只反映了地方性。其次，這些草根NGO規(guī)模相對(duì)小，創(chuàng)建時(shí)間不長(zhǎng)。因此，結(jié)論可能反映的是初創(chuàng)時(shí)期的組織特征。當(dāng)草根組織處于初始階段時(shí)，組織負(fù)責(zé)人的作用是決定性的。在現(xiàn)有格局下，草根組織無資格與政府建立真正的合作關(guān)系，更不可能建立基于組織信任的合作關(guān)系。不過，這也可以排除掉反向因果的可能，即合作導(dǎo)致了私人關(guān)系的建立與信任。事實(shí)上，很多草根組織建立的背后就已經(jīng)有具體關(guān)系的存在?？傊@一結(jié)論是探索性的，受限于案例與數(shù)據(jù)，無法外推至全國(guó)。不過，我們的參與式觀察給了我們機(jī)會(huì)得出這一有趣的發(fā)現(xiàn)，這一結(jié)論可能具有廣泛的意義。雖然案例是地方性的，但背后的邏輯與約束條件具有普遍性。如個(gè)人信任關(guān)系在合作中的關(guān)鍵性反映了三個(gè)社會(huì)條件：一是政府擁有絕對(duì)資源；二是政府部門的首長(zhǎng)個(gè)人決定權(quán)；三是草根組織初期的個(gè)人權(quán)威性。同時(shí)，政績(jī)的驅(qū)動(dòng)與穩(wěn)定的強(qiáng)制性要求構(gòu)成了政府行動(dòng)的結(jié)構(gòu)性條件。這些共同的邏輯與條件在不同的地方、不同的領(lǐng)域會(huì)有不同的反映，但具有結(jié)構(gòu)上的普遍性，故而從理論上可以推論到全國(guó)類似的地方。從微觀層面發(fā)現(xiàn)它們，并持續(xù)地觀察這些不同的結(jié)果及其走向，可能是建立具有解釋力的本土化理論的一個(gè)進(jìn)路。比如：像溫州這樣建立在個(gè)人信任基礎(chǔ)上的合作的條件是什么；這種合作關(guān)系對(duì)草根組織發(fā)展會(huì)有什么影響；是否會(huì)導(dǎo)向組織層面的信任，進(jìn)而影響國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系。

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〔責(zé)任編輯：王華薇〕

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：1000-8594(2017)04-0148-08

2017-05-05

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“社會(huì)組織與政治穩(wěn)定維護(hù)研究”(12CZZ021)階段性成果

郭圣莉(1964—)，女，上海人，教授，博士研究生導(dǎo)師，從事社區(qū)基層治理、地方政府治理、公共安全服務(wù)研究；唐鑫(1993—)，男，江西贛州人，碩士研究生，從事地方政府治理研究；王瑋(1991—)，女，山東棗莊人，碩士，從事社會(huì)調(diào)查研究。