尚虎平，楊 娟

(蘇州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州 215123)

公共項(xiàng)目暨政府購買服務(wù)的責(zé)任監(jiān)控與績(jī)效評(píng)估
——美國《項(xiàng)目評(píng)估與結(jié)果法案》的洞見與啟示

尚虎平，楊 娟

(蘇州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州 215123)

自我國出臺(tái)《關(guān)于做好政府購買服務(wù)工作有關(guān)問題的通知》之后，政府向社會(huì)購買公共服務(wù)成為一項(xiàng)日常性工作，社會(huì)多元主體提供公共服務(wù)、參與甚至發(fā)起公共服務(wù)項(xiàng)目成為常態(tài)。但這種多元化參與公共服務(wù)項(xiàng)目的做法，卻帶來我國對(duì)公共項(xiàng)目，尤其是外包公共服務(wù)項(xiàng)目、購買性公共服務(wù)項(xiàng)目的責(zé)任監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)問題，引發(fā)了“樓歪歪”“橋脆脆”“營養(yǎng)餐霉變”等惡果。在目前我國尚無成熟辦法的情況下，被我國學(xué)術(shù)界與實(shí)踐界忽視的美國《項(xiàng)目評(píng)估與結(jié)果法案》及其配套做法無疑可以提供一些有益的思路。綜合來看，該法案以法律的形式推進(jìn)全過程責(zé)任監(jiān)控、外包項(xiàng)目不外包責(zé)任、項(xiàng)目績(jī)效與項(xiàng)目責(zé)任以及財(cái)政預(yù)算掛鉤、以項(xiàng)目績(jī)效完善完整意義上的績(jī)效型政府與責(zé)任型政府的做法對(duì)我國有著較好的借鑒作用，有助于我國更好地推動(dòng)公共服務(wù)項(xiàng)目改革，尤其有助于促進(jìn)外包公共項(xiàng)目的責(zé)任監(jiān)控。

公共項(xiàng)目；項(xiàng)目評(píng)估與結(jié)果法案；政府績(jī)效；服務(wù)外包；公共責(zé)任

一、引言

自改革開放以來，我國公共服務(wù)體系和制度建設(shè)不斷完善。與此同時(shí)，隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)階段，人民群眾日益增長的公共服務(wù)需求也邁向多元化，在這種情況下，各級(jí)政府需要進(jìn)一步強(qiáng)化公共服務(wù)職能，創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式，提升公共服務(wù)供給水平[1]。就本質(zhì)而言，行政管理、公共服務(wù)就是要最大限度地追求效率[2]，而只有“上帝的歸上帝，凱撒的歸凱撒”，讓合適的部門在合適的時(shí)間、合適的地點(diǎn)去做合適的事情，才可能真正產(chǎn)生行政管理、公共服務(wù)的效率。隨著新公共管理理論的普及，人們逐漸認(rèn)識(shí)到，就提供公共服務(wù)而言，政府并非所有事項(xiàng)的“合適人選”，還有大量的公共服務(wù)需要由更專業(yè)的部門、機(jī)構(gòu)，甚至個(gè)人去承擔(dān)，這就是公共服務(wù)外包興起的理論依據(jù)。實(shí)際上，就效率而言，大量的公共服務(wù)更適合由私人部門生產(chǎn)與提供[3]。這種效率導(dǎo)向的公共服務(wù)生產(chǎn)與提供，契合了亞當(dāng)斯密提出的經(jīng)典市場(chǎng)效率原則，他指出，在一切可以以私人方式提供公共服務(wù)的地方，均應(yīng)由私人來提供，這樣才有利于社會(huì)整體效率、整體效用的提升[4]。

實(shí)際上，隨著改革的深入，黨中央、國務(wù)院也逐漸認(rèn)識(shí)到公共服務(wù)生產(chǎn)、提供方式多樣化更有助于社會(huì)效率提升，更有助于公共財(cái)政預(yù)算效用的最大化，也更有助于塑造一個(gè)“廉價(jià)政府”。2013年9月30日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)的指導(dǎo)意見》，為我國政府積極引入市場(chǎng)機(jī)制、有效動(dòng)員社會(huì)力量、構(gòu)建多層次、多元化的公共服務(wù)供給體系奠定了制度基礎(chǔ)。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要充分發(fā)揮非政府主體在公共服務(wù)提供上的積極作用，有效提高公共服務(wù)效率，“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購買”。同年12月，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于做好政府購買服務(wù)工作有關(guān)問題的通知》，進(jìn)一步細(xì)化了非政府主體，尤其是企業(yè)參與公共服務(wù)提供的具體環(huán)節(jié)。此后，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》對(duì)今后五年我國如何落實(shí)多元化、多主體提供公共服務(wù)指明了方向。它在第六十一章中明確了：“推動(dòng)供給方式多元化，能由政府購買服務(wù)提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會(huì)資本合作提供的，廣泛吸引社會(huì)資本參與。”“制定發(fā)布購買公共服務(wù)目錄，推行特許經(jīng)營、定向委托、戰(zhàn)略合作、競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)審等方式，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。創(chuàng)新從事公益服務(wù)事業(yè)單位體制機(jī)制，健全法人治理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)。”隨著“十三五”規(guī)劃逐步開始落實(shí)，引入多元主體參與公共服務(wù)提供，已經(jīng)成為我國公共服務(wù)提供的一種常態(tài)。這種新工作常態(tài)常常被稱之為“公共服務(wù)外包”或者“政府購買公共服務(wù)”，它因《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》而廣為人知，也因?yàn)樗c“十三五”規(guī)劃的落實(shí)，而成為我國社會(huì)發(fā)展中的熱點(diǎn)事件。

然而，與我國其他領(lǐng)域的改革一樣，公共服務(wù)提供方式改革中，也出現(xiàn)了“一收就死，一放就亂”的苗頭。在推進(jìn)公共服務(wù)多元提供之后，我國公共服務(wù)外包中存在明顯的失控問題，有些地方政府甚至存在“甩手掌柜”問題，認(rèn)為既然公共服務(wù)已經(jīng)外包，所有責(zé)任就該由服務(wù)承擔(dān)機(jī)構(gòu)來擔(dān)負(fù)。這就將公共服務(wù)外包、多元主體提供理解成公共服務(wù)責(zé)任推卸，違背了政府公共服務(wù)“外包服務(wù)不外包公共責(zé)任”的基本原則，造成了公共服務(wù)外包的責(zé)任危機(jī)、質(zhì)量危機(jī)。出現(xiàn)了一批“樓歪歪”“橋脆脆”“驗(yàn)后就倒”“一年后就爛”的公共項(xiàng)目，嚴(yán)重影響了我國公共服務(wù)外包事業(yè)的聲譽(yù)。要突破這種窘境，就需要尋求有效的辦法、成熟的經(jīng)驗(yàn)，以對(duì)癥下藥，根治問題。

從國際范圍來看，西方發(fā)達(dá)國家歷史上也曾有過類似的教訓(xùn)，后來它們開始推行兩種控制方式來保證公共服務(wù)外包項(xiàng)目、多元主體提供項(xiàng)目的質(zhì)量與責(zé)任問題。一是前饋控制結(jié)合過程控制的模式，也就是在公共服務(wù)外包之前、外包之后的實(shí)施中進(jìn)行控制；二是貫徹“結(jié)果導(dǎo)向”原則，在項(xiàng)目結(jié)束之后以績(jī)效評(píng)估來把控項(xiàng)目按照既定目標(biāo)實(shí)施。目前，雖然我國對(duì)外包公共項(xiàng)目也或多或少地采用了這兩種控制方式，但效果卻不盡如人意，各種“豆腐渣”工程依然層出不窮。這就要求我們必須向國際成熟、可行的經(jīng)驗(yàn)尋找啟迪與借鑒，以有效監(jiān)控多元主體提供的公共項(xiàng)目，特別要保證那些公共服務(wù)外包項(xiàng)目的受托責(zé)任落實(shí)，以最大限度地保證公共利益。被我國學(xué)術(shù)界與實(shí)踐界幾乎完全忽略的美國《項(xiàng)目評(píng)估與結(jié)果法案》及其配套做法在落實(shí)公共服務(wù)外包項(xiàng)目的受托責(zé)任方面頗具借鑒意義。美國以《項(xiàng)目評(píng)估與結(jié)果法案》保證多元主體提供公共項(xiàng)目受托責(zé)任的做法有效地保證了各類公共項(xiàng)目，尤其是服務(wù)外包項(xiàng)目、購買公共服務(wù)項(xiàng)目的受托責(zé)任落實(shí)，保證了各類項(xiàng)目的高績(jī)效。這種做法即使在西方發(fā)達(dá)國家也屬于領(lǐng)先行列，被世界各地推介與模仿，逐漸成為一種世界性的公共項(xiàng)目監(jiān)督與評(píng)估模式。在我國大力推進(jìn)公共服務(wù)提供多元化、大力推行公共服務(wù)外包的背景下，非常有必要借鑒這種立法先行的做法，以完善我國公共項(xiàng)目外包、多元提供之后控制與評(píng)價(jià)難題，將“法治政府”“依法行政”落實(shí)到公共服務(wù)多元化提供、公共服務(wù)購買與外包改革中。

二、政府績(jī)效評(píng)估的系統(tǒng)法治化催生了美國《項(xiàng)目評(píng)估與結(jié)果法案》

從國外的實(shí)踐來看，對(duì)公共項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)控實(shí)際上是政府績(jī)效評(píng)估工作的有機(jī)組成部分，是保證公共服務(wù)、公共項(xiàng)目、公共產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)預(yù)期績(jī)效的有效手段，是實(shí)現(xiàn)它們的公共財(cái)政受托責(zé)任的必備工具。為了將政府績(jī)效評(píng)估工作納入法制化軌道，使其具有國家治理基礎(chǔ)制度的地位，美國在1993年第103屆國會(huì)通過了《政府績(jī)效與結(jié)果法案》(TheGovernmentPerformanceandResultsAct，GPRA)，將政府績(jī)效評(píng)估與管理中的各個(gè)環(huán)節(jié)均納入法制化軌道，若有執(zhí)行不到位之處，就會(huì)涉及違法問題，輕則會(huì)被依法問責(zé)，重則會(huì)引起司法審判問題。這使得政府績(jī)效評(píng)估與管理工作成為美國公共管理中一項(xiàng)必不可少的剛性工作。

然而，在具體落實(shí)《政府績(jī)效與結(jié)果法案》過程中，從聯(lián)邦政府到地方政府，均碰到新的難題。由于《政府績(jī)效與結(jié)果法案》出臺(tái)時(shí)將“績(jī)效”理解為政府作為一個(gè)組織，政府中的職能部門作為一個(gè)組織所應(yīng)該取得的績(jī)效，在很大程度上忽略了政府需要提供的各類公共項(xiàng)目作為獨(dú)立個(gè)體所應(yīng)該取得的績(jī)效。這使得對(duì)現(xiàn)實(shí)中的各類公共服務(wù)項(xiàng)目，尤其是外包項(xiàng)目、購買性項(xiàng)目的監(jiān)控與績(jī)效評(píng)估缺少法律依據(jù)。在缺乏法律依據(jù)的情況下，無論多么完善的績(jī)效評(píng)估方案、績(jī)效評(píng)估做法，本身都缺乏讓公眾和利益相關(guān)者信服的合法性基礎(chǔ)。雖然2002年時(shí)美國管理與預(yù)算局(Office of Management and Budget，OMB)推出了“項(xiàng)目評(píng)估定級(jí)工具”(Program Assessment Rating Tool，PART)來彌補(bǔ)這種缺憾，但其精確程度、法律依據(jù)依然不夠。

為了解決這個(gè)難題，2004年1月25日，議員普賴茨(Platts)和戴維斯(Davis)聯(lián)合向美國國會(huì)提交了3826號(hào)議案，此即國會(huì)185號(hào)決議的初始形式，它要求管理與預(yù)算局至少每五年要對(duì)所有聯(lián)邦政府項(xiàng)目進(jìn)行一次績(jī)效評(píng)估。在3826號(hào)議案的注釋中，普賴茨指出：“《政府績(jī)效與結(jié)果法案》為各機(jī)構(gòu)與國會(huì)合作、共同制定戰(zhàn)略目標(biāo)、使用績(jī)效信息奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。然而，隨著項(xiàng)目評(píng)估定級(jí)工具的推廣與運(yùn)用，布什政府實(shí)施的活動(dòng)及項(xiàng)目遠(yuǎn)超出了《政府績(jī)效與結(jié)果法案》要求管理范圍，故而需要引進(jìn)新的項(xiàng)目評(píng)估系統(tǒng)以對(duì)所有聯(lián)邦活動(dòng)進(jìn)行績(jī)效評(píng)估與結(jié)果控制。從邏輯上來講，在實(shí)證分析的基礎(chǔ)上賦予項(xiàng)目評(píng)審程序以法律地位則將成為國會(huì)的下一步行動(dòng)計(jì)劃。”[5]2005年1月4日，美國國會(huì)通過了3826號(hào)議案，將其編碼為185號(hào)決議存檔，并正式命名為《項(xiàng)目評(píng)估與結(jié)果法案》(Program Assessment and Results Act)，它被簡(jiǎn)寫為“PARA/PAR”或者“PARA”，有時(shí)也被稱為“第185號(hào)決議(H.R.185)”。

實(shí)際上，《項(xiàng)目評(píng)估與結(jié)果法案》并非“空降”的法律，它本身吸納了歷次政府績(jī)效管理，尤其是績(jī)效預(yù)算的經(jīng)驗(yàn)，以從內(nèi)容上來補(bǔ)充《政府績(jī)效與結(jié)果法案》。從縱向來看，自1949年胡佛委員會(huì)提出“績(jī)效預(yù)算”(Performance Budget，PB)開始，美國與公共服務(wù)項(xiàng)目監(jiān)控、項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)與管理相關(guān)的政府改革就一直持續(xù)不斷。20世紀(jì)60年代，美國推行了“計(jì)劃—規(guī)劃—預(yù)算”(Planning Programming Budgeting System， PPBS)與“目標(biāo)管理”(Management by Objectives，MBO)；20世紀(jì)70年代，美國推行了“零基預(yù)算”(Zero-base Budgeting，ZBB)，并在1974年出臺(tái)了《國會(huì)預(yù)算和截留控制法》(TheCongressionalBudgetandImpoundmentControlActof1974)；克林頓總統(tǒng)一上臺(tái)，就在政府公共管理領(lǐng)域大刀闊斧開始“重塑政府”推行了“總統(tǒng)管理議程”(President’s Management Agenda，PMA)，它高舉“績(jī)效”大旗，以“績(jī)效預(yù)算”“績(jī)效測(cè)量”(performance measuring)為工具，在1993年時(shí)甚至推出了《政府績(jī)效與結(jié)果法案》來以法律的形式鞏固這種改革成果?！俄?xiàng)目評(píng)估結(jié)果法案》從內(nèi)容上吸收了歷次項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理的經(jīng)驗(yàn)，將那些未被《政府績(jī)效與結(jié)果法案》作為主要約束對(duì)象的公共服務(wù)項(xiàng)目納入法律規(guī)制范圍，對(duì)公共項(xiàng)目的發(fā)起、實(shí)施、外包、回購、監(jiān)控、信息使用、績(jī)效評(píng)估等以法律條文的形式做了基本規(guī)定。

從參與《項(xiàng)目評(píng)估與結(jié)果法案》提案的6名議員(Platts、Davis、Towns、Waxman、Hollen、Fitzgerald)向國會(huì)陳述的理由來看，當(dāng)時(shí)美國政府系統(tǒng)，尤其是聯(lián)邦政府在《政府績(jī)效與結(jié)果》的約束之外，即使有項(xiàng)目評(píng)估定級(jí)工具的補(bǔ)充，但依然面臨一系列公共服務(wù)項(xiàng)目監(jiān)控的緊迫問題。概括而言，這些問題主要表現(xiàn)在：第一，由于公共項(xiàng)目的低效甚至無效導(dǎo)致美國公民對(duì)政府的信任度逐漸降低，同時(shí)也削弱了政府回應(yīng)公民核心需求的能力；第二，項(xiàng)目績(jī)效信息極度匱乏，不利于聯(lián)邦管理人員提升項(xiàng)目效率及效益；第三，對(duì)項(xiàng)目績(jī)效及結(jié)果的忽視，削弱了國會(huì)制定正確決策，以及對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督的能力；第四，缺乏對(duì)諸多公共項(xiàng)目共同影響因素的把握，導(dǎo)致重復(fù)性問題不斷出現(xiàn)；第五，由于缺乏可信的公共項(xiàng)目績(jī)效信息、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，難以推進(jìn)結(jié)果導(dǎo)向的問責(zé)，難以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目預(yù)算與項(xiàng)目績(jī)效的直接掛鉤。成為正式法律的《項(xiàng)目評(píng)估與結(jié)果法案》既在內(nèi)容上繼承了美國政府改革，尤其是預(yù)算改革的傳統(tǒng)，也較有針對(duì)性地解決了這些公共服務(wù)項(xiàng)目監(jiān)控、評(píng)估所面臨的緊迫現(xiàn)實(shí)問題，還有效地回應(yīng)并延續(xù)了美國政府績(jī)效評(píng)估與管理工作的系統(tǒng)法治化改革進(jìn)程。

三、美國《項(xiàng)目評(píng)估與結(jié)果法案》對(duì)公共項(xiàng)目監(jiān)控、評(píng)估的規(guī)制

《項(xiàng)目評(píng)估與結(jié)果法案》的出臺(tái)旨在解決如何提升項(xiàng)目實(shí)施效率及如何有效測(cè)量項(xiàng)目績(jī)效這兩個(gè)核心問題。它遵循了“新公共管理”改革潮流的核心哲學(xué)，堅(jiān)持以結(jié)果為導(dǎo)向，通過對(duì)公共財(cái)政支持的公共服務(wù)項(xiàng)目發(fā)起、實(shí)施、過程控制、結(jié)果評(píng)價(jià)、及時(shí)干預(yù)等的規(guī)制，有效彌補(bǔ)了《政府績(jī)效與結(jié)果法案》的不足。它致力于提供各類公共服務(wù)項(xiàng)目的所有績(jī)效信息，以便政府機(jī)構(gòu)能夠因之做出正確的決策，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施有針對(duì)性的監(jiān)督與控制。正如《項(xiàng)目評(píng)估與結(jié)果法案》的發(fā)起者普賴茨所洞察的，“除非我們對(duì)所有項(xiàng)目的運(yùn)行方式及其產(chǎn)生的結(jié)果進(jìn)行系統(tǒng)化的實(shí)地考察，否則我們將永遠(yuǎn)無法知道這些項(xiàng)目是否實(shí)現(xiàn)了它們最初設(shè)定的目標(biāo)，以及是否是以最有效的方式向公眾提供服務(wù)的”[6]。在“結(jié)果導(dǎo)向”哲學(xué)下，雖然政府不需要頻繁干涉公共服務(wù)項(xiàng)目的具體生產(chǎn)過程，但政府必須對(duì)其結(jié)果負(fù)責(zé)、對(duì)其所承擔(dān)的公共責(zé)任負(fù)責(zé)，這就需要評(píng)估它的績(jī)效是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的預(yù)算目標(biāo)。尤其對(duì)于那些實(shí)行了服務(wù)外包的公共項(xiàng)目，在政府完全不了解生產(chǎn)過程的情況下，更需要對(duì)其生產(chǎn)的結(jié)果(績(jī)效)進(jìn)行評(píng)估，考察它們是否實(shí)現(xiàn)了公共財(cái)政資金所應(yīng)承擔(dān)的委托責(zé)任，所應(yīng)實(shí)現(xiàn)的公共利益。

自20世紀(jì)20年代以來，西方各國就開始嘗試將政府承擔(dān)的公共服務(wù)外包給非政府組織及私營企業(yè)。此后，隨著“政府失靈”理論的沖擊，西方國家更加大規(guī)模地將公共服務(wù)外包，尤其是與私營企業(yè)進(jìn)行合同承包生產(chǎn)。此后，隨著“新公共管理”的興起，“企業(yè)化政府”逐漸成為一種世界性改革潮流。美國在20世紀(jì)80年代開始對(duì)政府進(jìn)行大規(guī)模的市場(chǎng)化改革，其重要措施便是對(duì)大批公共服務(wù)進(jìn)行外包生產(chǎn)[7]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1987年，在人口超過5 000人的美國城鎮(zhèn)以及人口超過2.5萬人的縣中，99%都實(shí)行過公共服務(wù)的合同外包[8]。在1982年到1997年間，美國地方政府在選擇政府公共服務(wù)的替代方式時(shí)，90%的服務(wù)都選擇了以合同外包的方式來完成[9]。從美國的國際市縣管理協(xié)會(huì)(International City/County Management Association，ICMA)對(duì)美國地方政府的大范圍調(diào)查來看，美國地方政府公共服務(wù)供給的30%左右由外包方式提供[10]。隨著多元提供公共服務(wù)、公共服務(wù)外包成為政府公共服務(wù)提供中不可或缺的組成部分，如何從法律上規(guī)范、監(jiān)控、評(píng)估這類項(xiàng)目以保證它們實(shí)現(xiàn)公共受托責(zé)任、績(jī)效目標(biāo)，就成美國政府管理必須解決的問題。就此而言，在某種程度上說，美國《項(xiàng)目評(píng)估與結(jié)果法案》的出臺(tái)，就是為了將多元提供的公共服務(wù)項(xiàng)目、外包公共服務(wù)項(xiàng)目、購買公共服務(wù)統(tǒng)一納入“公共項(xiàng)目”的規(guī)制范疇，以保證其公共財(cái)政資金的受托責(zé)任，實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)，保障納稅人利益。雖然《項(xiàng)目評(píng)估與結(jié)果法案》是一部規(guī)制公共項(xiàng)目生產(chǎn)、提供、監(jiān)控、評(píng)價(jià)的專門法律，但也并非整部法律的所有內(nèi)容均直接約束公共項(xiàng)目的生產(chǎn)、提供、監(jiān)控、評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)。為了更好地借鑒美國《項(xiàng)目評(píng)估與結(jié)果法案》規(guī)制公共項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，我們將該法律中所有規(guī)制公共項(xiàng)目的內(nèi)容全部做了摘錄，編制為了表1。

概括表1的各項(xiàng)法條來看，美國的《項(xiàng)目評(píng)估與結(jié)果法案》從項(xiàng)目評(píng)估范圍、項(xiàng)目實(shí)施過程控制、項(xiàng)目結(jié)果評(píng)估等方面“全景式”對(duì)公共項(xiàng)目事宜進(jìn)行了規(guī)制。

《項(xiàng)目評(píng)估與結(jié)果法案》對(duì)政府公共項(xiàng)目

表1 進(jìn)行評(píng)估的具體規(guī)劃

法條編號(hào)內(nèi) 容規(guī)制環(huán)節(jié)SEC．4．§1120．(g)項(xiàng)目評(píng)估機(jī)密信息(1)為辨別項(xiàng)目評(píng)估中包含的機(jī)密信息，總統(tǒng)在向國會(huì)提交下一財(cái)政年度預(yù)算的時(shí)候還應(yīng)做到：a．向參議院和眾議院相關(guān)的司法委員會(huì)提交一份相同的財(cái)政年度預(yù)算；b．法定曝光范圍內(nèi)的項(xiàng)目評(píng)估機(jī)密信息，同時(shí)附含評(píng)估項(xiàng)目機(jī)密信息清單以及a中提及的年度財(cái)政預(yù)算復(fù)印件(提交給眾議院政府改革委員會(huì)和參議院政府事務(wù)委員會(huì))。(2)依據(jù)眾議院政府改革委員會(huì)或參議院政府事務(wù)委員會(huì)的要求，管理與預(yù)算局應(yīng)在法定曝光范圍內(nèi)向上述委員會(huì)提交：a．一份(1)a中提及的財(cái)政年度預(yù)算復(fù)印件；b．一份(1)b中提及的附件內(nèi)容復(fù)印件；(3)上述機(jī)密信息范圍為SEC552(B)(1)(a)中劃定的范圍。項(xiàng)目評(píng)估監(jiān)督SEC．4．§1120．(h)政府固有職能該部分要求或授權(quán)政府部門進(jìn)行的活動(dòng)以及擁有的職權(quán)均為政府固有職能，且只能由聯(lián)邦政府職員實(shí)施。項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)督

1.在監(jiān)控、評(píng)估的范圍上實(shí)行“全項(xiàng)目監(jiān)控與評(píng)估”，也就是將所有公共項(xiàng)目均納入監(jiān)控、績(jī)效評(píng)估范疇?！俄?xiàng)目評(píng)估與結(jié)果法案》最核心的內(nèi)容便是“要求管理與預(yù)算局與聯(lián)邦政府各機(jī)構(gòu)合作……每五個(gè)財(cái)政年度至少對(duì)所有政府項(xiàng)目進(jìn)行一次績(jī)效評(píng)估”。這種“全景式”要求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國際范圍內(nèi)政府績(jī)效管理里程碑式的美國《政府績(jī)效與結(jié)果法案》的要求，它僅僅只是“為聯(lián)邦政府績(jī)效評(píng)估建立了永久性的法律框架”[11]，但并未明確公共項(xiàng)目究竟如何展開績(jī)效監(jiān)控與評(píng)估，更未明確到底哪些項(xiàng)目可以納入監(jiān)控與評(píng)估范圍。雖然布什政府為了彌補(bǔ)《政府績(jī)效與結(jié)果法案》的不足開發(fā)了項(xiàng)目評(píng)估定級(jí)工具以對(duì)聯(lián)邦項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)估、劃分等級(jí)[12]，但2002年僅僅只對(duì)234個(gè)聯(lián)邦項(xiàng)目進(jìn)行了評(píng)估，僅占總數(shù)的20%多，在《項(xiàng)目評(píng)估與結(jié)果法案》明確了“全景式”監(jiān)控預(yù)評(píng)估范圍之后，2006年，美國便對(duì)977個(gè)聯(lián)邦項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，占總項(xiàng)目的96%，幾乎做到了“全景評(píng)估”[12]。

2.在項(xiàng)目的流程上，實(shí)行全過程責(zé)任監(jiān)控?！俄?xiàng)目評(píng)估與結(jié)果法案》要求對(duì)聯(lián)邦項(xiàng)目的全過程——項(xiàng)目目的、戰(zhàn)略規(guī)劃、具體計(jì)劃、管理流程、項(xiàng)目結(jié)果各環(huán)節(jié)所涉及的公共責(zé)任進(jìn)行監(jiān)控，要做到無論是政府自身開展的公共項(xiàng)目，還是委托社會(huì)其他主體生產(chǎn)甚至提供的公共項(xiàng)目，都必須保證其實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目所追求的公共責(zé)任、實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)，從而最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目所寄托的公共價(jià)值、公共利益。它明確了管理與預(yù)算局在項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)控與評(píng)估中必須扮演主導(dǎo)角色，同時(shí)要與其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)合作以提高績(jī)效評(píng)估工作的效率?！俄?xiàng)目評(píng)估與結(jié)果法案》還明確劃分了各部門機(jī)構(gòu)在全過程責(zé)任監(jiān)控中的職責(zé)分工，這為各部門協(xié)同推進(jìn)全過程責(zé)任監(jiān)控、全過程問責(zé)、及時(shí)問責(zé)打下了良好基礎(chǔ)。在全過程監(jiān)控中，《項(xiàng)目評(píng)估與結(jié)果法案》特別強(qiáng)調(diào)政府績(jī)效信息公開的重要性，并明確規(guī)定應(yīng)在財(cái)政年度項(xiàng)目評(píng)估結(jié)束前90日公布相關(guān)的績(jī)效信息，以確保社會(huì)公眾有足夠的時(shí)間對(duì)項(xiàng)目評(píng)估進(jìn)行監(jiān)督。在績(jī)效信息公開的基礎(chǔ)上，《項(xiàng)目評(píng)估與結(jié)果法案》明確規(guī)定了政府項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估結(jié)果報(bào)告中應(yīng)包含項(xiàng)目評(píng)估的績(jī)效目標(biāo)、分類標(biāo)準(zhǔn)的具體運(yùn)用等相關(guān)內(nèi)容，以便對(duì)政府項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估進(jìn)行全方位的責(zé)任監(jiān)督?！俄?xiàng)目評(píng)估與結(jié)果法案》還規(guī)定了全過程監(jiān)控報(bào)告的公開獲取性，要做到“開放評(píng)估結(jié)果”。它規(guī)定，項(xiàng)目評(píng)估結(jié)果報(bào)告不但要通過管理與預(yù)算局官方網(wǎng)站及其下屬網(wǎng)站向社會(huì)公開，而且應(yīng)向參議院和眾議院相關(guān)的司法委員會(huì)及職能部門提供相應(yīng)的結(jié)果報(bào)告復(fù)印件。

3.賦予項(xiàng)目評(píng)估定級(jí)工具的合法地位，強(qiáng)調(diào)公共項(xiàng)目提供的“結(jié)果導(dǎo)向”，這使得社會(huì)多元主體生產(chǎn)甚至提供公共服務(wù)、購買公共服務(wù)有了法律依據(jù)。雖然布什政府宣稱項(xiàng)目評(píng)估定級(jí)工具是為了更好地執(zhí)行《政府績(jī)效與結(jié)果法案》而創(chuàng)生，但它是否具有合法地位、與《政府績(jī)效與結(jié)果法案》之間是否存在真實(shí)關(guān)聯(lián)卻飽受爭(zhēng)議。有學(xué)者指出，“項(xiàng)目評(píng)估定級(jí)工具對(duì)政府項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估時(shí)所確立的分類標(biāo)準(zhǔn)并未覆蓋所有政府項(xiàng)目，且它對(duì)一些項(xiàng)目進(jìn)行的分類評(píng)估也超出了法定權(quán)限范圍。在他們看來，實(shí)際上，項(xiàng)目評(píng)估定級(jí)工具與《政府績(jī)效與結(jié)果法案》之間并不存在密切聯(lián)系，也根本未形成良性互動(dòng)”[13]。這些問題與疑惑在《項(xiàng)目評(píng)估與結(jié)果法案》中得到了解答、澄清與補(bǔ)充。《項(xiàng)目評(píng)估與結(jié)果法案》明確賦予項(xiàng)目評(píng)估定級(jí)工具的法律地位，還明確了實(shí)施它的法定程序。同時(shí)，《項(xiàng)目評(píng)估與結(jié)果法案》還明確了項(xiàng)目評(píng)估的“結(jié)果導(dǎo)向”原則，以法律的形式強(qiáng)調(diào)了公共項(xiàng)目監(jiān)控以結(jié)果為標(biāo)的物，這為社會(huì)多元主體生產(chǎn)、提供公共服務(wù)項(xiàng)目打下了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。該法案規(guī)定，在同一財(cái)政年度內(nèi)應(yīng)對(duì)相似的政府項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估以提升評(píng)估效率，同時(shí)，對(duì)于一些典型的政府支出項(xiàng)目，以及管理與預(yù)算局和相關(guān)政府機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要監(jiān)控的項(xiàng)目，均可進(jìn)行結(jié)果導(dǎo)向式績(jī)效評(píng)估。若確實(shí)有監(jiān)控需要，評(píng)估的周期可以縮短，頻率可以增加。為了更好地實(shí)現(xiàn)結(jié)果導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)估，《項(xiàng)目評(píng)估與結(jié)果法案》規(guī)定管理與預(yù)算局需要與政府其他機(jī)構(gòu)共同商討評(píng)估項(xiàng)目分類標(biāo)準(zhǔn)，并賦予相關(guān)機(jī)構(gòu)一定的自由評(píng)估權(quán)，強(qiáng)化目標(biāo)與結(jié)果之間的聯(lián)系，以便于提高評(píng)估結(jié)果的客觀性、科學(xué)性、效率性。此外，《項(xiàng)目評(píng)估與結(jié)果法案》還要求在項(xiàng)目評(píng)估結(jié)果報(bào)告中，應(yīng)對(duì)相關(guān)評(píng)估結(jié)果信息的運(yùn)用進(jìn)行詳細(xì)闡述，并將評(píng)估結(jié)果與下一年度的財(cái)政預(yù)算掛起鉤來，結(jié)果好的項(xiàng)目來年預(yù)算盡量多予照顧，而結(jié)果不佳的項(xiàng)目，來年的預(yù)算要酌減其公共財(cái)政支持力度[14]。

4.實(shí)現(xiàn)了預(yù)算績(jī)效管理到預(yù)算式項(xiàng)目責(zé)任監(jiān)控。20世紀(jì)60年代，美國曾探索實(shí)施過“計(jì)劃—規(guī)劃—預(yù)算(PPBS)”制度改革，嘗試將公共項(xiàng)目取得的績(jī)效結(jié)果與預(yù)算撥款進(jìn)行掛鉤，以解決公共項(xiàng)目生產(chǎn)“干好干壞一個(gè)樣”的問題[15]。這在一定程度上促進(jìn)了美國公共服務(wù)項(xiàng)目提升效率和公眾滿意度，但后來因?yàn)橛?jì)劃—規(guī)劃—預(yù)算制度的一些固有缺陷被最終放棄?！俄?xiàng)目評(píng)估與結(jié)果法案》繼承了計(jì)劃—規(guī)劃—預(yù)算制度的成功之處，同時(shí)補(bǔ)充了它原有的不足，在新時(shí)代發(fā)展了項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算思想?！俄?xiàng)目評(píng)估與結(jié)果法案》規(guī)定，所有的公共項(xiàng)目，無論是否采用政府直接生產(chǎn)、直接提供模式，均應(yīng)將項(xiàng)目的績(jī)效與項(xiàng)目預(yù)算撥款嚴(yán)格掛鉤，對(duì)于績(jī)效結(jié)果良好的項(xiàng)目，可以酌情給予更大的預(yù)算支持，而績(jī)效不佳者不僅面臨預(yù)算縮減，可能整個(gè)項(xiàng)目也會(huì)被整體砍掉。在《項(xiàng)目評(píng)估與結(jié)果法案》所規(guī)制的“績(jī)效結(jié)果”并非僅僅是一些簡(jiǎn)單的數(shù)字，還包括各類公共責(zé)任，也就是經(jīng)濟(jì)學(xué)上所說的“公共財(cái)政資金的受托責(zé)任”，就此而言，這也是一種預(yù)算—責(zé)任約束體系，如果公共責(zé)任實(shí)現(xiàn)不夠，就會(huì)面臨預(yù)算經(jīng)費(fèi)的縮減甚至停撥。

四、美國《項(xiàng)目評(píng)估與結(jié)果法案》對(duì)我國的啟示

20世紀(jì)70年代，世界民營化大師薩瓦斯呼吁：要充分認(rèn)識(shí)到政府并非唯一的公共服務(wù)、公共產(chǎn)品生產(chǎn)者和提供者，實(shí)際上，若從效益角度看問題，政府不僅不應(yīng)該大包大攬所有公共服務(wù)、公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、提供，還應(yīng)該放手非政府機(jī)構(gòu)大力參與到公共服務(wù)的生產(chǎn)、提供中來[8]。雖然薩瓦斯的號(hào)召在一開始有不少非議的聲音，但逐漸地幾乎全球都接受了他的觀點(diǎn)，甚至他的呼吁和他公私伙伴關(guān)系理論(Public-Private-Partnership，PPP)為他贏得了“民營化大師”美譽(yù)。從20世紀(jì)70年代末開始，西方國家乃至全球范圍開始了聲勢(shì)浩大的公共服務(wù)民營化浪潮。我國從20世紀(jì)90年代開始，也做了一些公共服務(wù)民營化的嘗試，但這些嘗試范圍還比較窄，效果也不太理想，甚至還發(fā)生北京市公交系統(tǒng)民營化后又重新收歸政府經(jīng)營的“逆民營化”現(xiàn)象，民營化的功效并未發(fā)揮出來。黨的十八大之后，隨著“讓市場(chǎng)起決定性作用”成為國家改革的共識(shí)和頂層設(shè)計(jì)，公私伙伴關(guān)系(PPP)又重新進(jìn)入人們的視野，成為我國公共服務(wù)領(lǐng)域改革的方向。2013年9月30日，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)的指導(dǎo)意見》；2013年11月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購買”；2013年12月，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于做好政府購買服務(wù)工作有關(guān)問題的通知》，公共服務(wù)的公私伙伴模式(PPP)正式成為我國的公共政策。在2014年、2015年、2016年的政府報(bào)告中，李克強(qiáng)總理均部署了“推進(jìn)政府向社會(huì)購買服務(wù)的改革”的工作，公私伙伴模式(PPP)已然成為政府的一項(xiàng)常規(guī)性工作。

然而，隨著公私伙伴模式(PPP)的擴(kuò)展，人們逐漸放松了對(duì)公共服務(wù)項(xiàng)目的監(jiān)控，在“市場(chǎng)起決定作用”的借口下，以公私伙伴模式(PPP)展開的公共服務(wù)項(xiàng)目，往往處于責(zé)任失控狀態(tài)，這就釀成“樓脆脆”“橋歪歪”“臨時(shí)工頂包”等惡果，影響了政府在人民心目中的地位。要改變這種狀況，除了我們繼續(xù)探索本土化良方之外，還需要借鑒國外成熟的經(jīng)驗(yàn)與做法。美國的《項(xiàng)目評(píng)估與結(jié)果法案》在西方發(fā)達(dá)國家也屬于領(lǐng)先的公共服務(wù)項(xiàng)目監(jiān)控法案，一些有益做法無疑對(duì)我國具有參考價(jià)值。

1.“公共項(xiàng)目”在責(zé)任上不分“外包”與“內(nèi)包”，外包項(xiàng)目并不外包責(zé)任?！俄?xiàng)目評(píng)估與結(jié)果法案》自始至終都未區(qū)分“政府生產(chǎn)并提供的公共服務(wù)”與“購買服務(wù)”“外包服務(wù)”公共項(xiàng)目，它秉持了公共管理的基本精神實(shí)質(zhì)——公共責(zé)任與公共利益，在它看來，只要是為公眾提供的公共項(xiàng)目，無論生產(chǎn)者、提供者是誰，都不能脫離公共財(cái)政受托責(zé)任。從公共受托責(zé)任而言，只有“公共項(xiàng)目”，即使是“購買”“外包”的項(xiàng)目，也必須實(shí)現(xiàn)其所花費(fèi)的公共財(cái)政資金所對(duì)應(yīng)的公共責(zé)任，隨時(shí)接受公共責(zé)任檢查，不能以“讓市場(chǎng)做主”為借口，放棄對(duì)公共責(zé)任的監(jiān)控，以至于損害公共利益。我國在公共服務(wù)外包中，曾經(jīng)充斥著各類因公共責(zé)任被侵蝕的案例，比如，蘭州供水外包后承包企業(yè)罔顧供水衛(wèi)生，造成供水嚴(yán)重污染，一度釀成熱點(diǎn)事件；北京市公交系統(tǒng)外包之后不僅服務(wù)質(zhì)量未有顯著提升，甚至公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼投入更多；云南省彝良縣教育局外包生產(chǎn)的兒童營養(yǎng)餐不僅沒能保障學(xué)生的“營養(yǎng)”，還因?yàn)槭澄锩棺儞p害了兒童健康。之所以出現(xiàn)這些情況，就在于在實(shí)踐中，由于對(duì)“外包服務(wù)不外包公共責(zé)任”的原則認(rèn)識(shí)不夠，誤將“讓市場(chǎng)起決定性作用”原則應(yīng)用到公私伙伴(PPP)工作上，造成公共責(zé)任缺失。未來我們必須樹立起無論外包與否，無論是購買，還是政府自身生產(chǎn)公共服務(wù)，終極責(zé)任都?xì)w政府負(fù)責(zé)，政府不能以外包的名義、市場(chǎng)的名義，放棄自己對(duì)公共項(xiàng)目所應(yīng)付的公共責(zé)任。

2.在“大政府績(jī)效評(píng)估”模式下，公共項(xiàng)目有利于實(shí)現(xiàn)完全意義上的績(jī)效型政府與責(zé)任型政府融合。美國《項(xiàng)目評(píng)估與結(jié)果法案》出臺(tái)的直接誘發(fā)因素源于更好地執(zhí)行《政府績(jī)效與結(jié)果法案》，它是由于后者的內(nèi)容缺陷而被推出的。雖然《政府績(jī)效與結(jié)果法案》為美國政府贏得了世界性榮譽(yù)，但它的內(nèi)容漏洞也是顯而易見的。它并未明確地、精確地將公共服務(wù)項(xiàng)目納入調(diào)節(jié)范疇，這使得大量由政府公共財(cái)政撥款推進(jìn)的公共項(xiàng)目缺少績(jī)效評(píng)估的法律依據(jù)，缺少責(zé)任監(jiān)控的專門法律，這使得美國《政府績(jī)效與結(jié)果法案》只能塑造一個(gè)“小績(jī)效型政府”、狹義績(jī)效型政府的理念，因?yàn)檎补芾淼囊粋€(gè)關(guān)鍵載體——公共項(xiàng)目往往與人民更為貼近，它涉及人民的日常健康、衛(wèi)生、醫(yī)療、交通等生活，這些公共項(xiàng)目在人民心目中是政府是否高效，是否盡責(zé)的代名詞。人民心目中的績(jī)效型政府、責(zé)任型政府，都是在這類公共項(xiàng)目上有著杰出表現(xiàn)的政府。就此而言，《項(xiàng)目評(píng)估與結(jié)果法案》的出臺(tái)，有助于塑造一個(gè)“大績(jī)效型政府”，同時(shí)它彰顯政府在與民生關(guān)系緊密的公共項(xiàng)目上的責(zé)任意識(shí)，打通了“績(jī)效型政府”與“責(zé)任型政府”的鴻溝，塑造一個(gè)績(jī)效—責(zé)任型政府模式。我國完全有必要借鑒這種做法，在公共項(xiàng)目上打開突破口，將績(jī)效理念、績(jī)效評(píng)估技術(shù)納入公共項(xiàng)目全過程，以績(jī)效實(shí)現(xiàn)公共項(xiàng)目的受托責(zé)任，實(shí)現(xiàn)績(jī)效型政府與責(zé)任型政府的融合。

3.公共項(xiàng)目績(jī)效立法才能實(shí)現(xiàn)完整意義上的政府績(jī)效立法，其單項(xiàng)突進(jìn)立法也能夠顯現(xiàn)“公共項(xiàng)目”專門法的功效。雖然我國對(duì)美國政府績(jī)效管理與評(píng)估的“立法先行”曾經(jīng)做過濃墨重彩的介紹和借鑒，但之前的重點(diǎn)主要強(qiáng)調(diào)美國《政府績(jī)效與結(jié)果法案》的完善與創(chuàng)新，卻未意識(shí)到它忽略了公共服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)控與評(píng)估事宜。美國自身為了彌補(bǔ)這種缺憾，曾經(jīng)在2002年出臺(tái)了項(xiàng)目評(píng)估定級(jí)工具(PART)，但這種工具缺乏法律的明確授權(quán)，或者說缺少專門法律依據(jù)。在這種情況下，《項(xiàng)目評(píng)估與結(jié)果法案》應(yīng)運(yùn)而生。在該法出臺(tái)之后，美國才完成政府績(jī)效立法的完整體系，實(shí)現(xiàn)完整意義上的政府績(jī)效立法。實(shí)際上，正是由于該法完善了美國《政府績(jī)效與結(jié)果法案》，形成完整的美國政府績(jī)效立法體系，后來美國在2010年將它的主要內(nèi)容吸納進(jìn)更新版的《政府績(jī)效與結(jié)果法案》，在實(shí)踐中兩法合一，也導(dǎo)致它被暫停運(yùn)行，畢竟新版的《政府績(jī)效與結(jié)果法案》自身就可以扮演完整政府績(jī)效法律體系的作用。我國目前出臺(tái)政府績(jī)效完整法規(guī)的時(shí)機(jī)尚不成熟，但在“項(xiàng)目治國”的中國特有國情下，我國可以借鑒美國《項(xiàng)目評(píng)估與結(jié)果法案》的做法，首先出臺(tái)“公共項(xiàng)目績(jī)效責(zé)任法”或者“公共項(xiàng)目財(cái)政支持與績(jī)效評(píng)價(jià)法”，以專有部門法先行的模式，探索我國政府績(jī)效立法完整體系構(gòu)建的中國路徑。這種公共項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估與問責(zé)法案，可以起到類似《企業(yè)法》《會(huì)計(jì)法》《審計(jì)法》等專項(xiàng)法律的作用，既能充分體現(xiàn)我國“項(xiàng)目治國”的特色，由項(xiàng)目治國向“依法治國”轉(zhuǎn)變，也有助于加快我國法治政府建設(shè)的步伐。

4.各類公共項(xiàng)目(包括PPP項(xiàng)目)所對(duì)應(yīng)的公共責(zé)任需要全過程監(jiān)控，責(zé)任“永遠(yuǎn)在路上”，但績(jī)效評(píng)估需要貫徹“結(jié)果導(dǎo)向”哲學(xué)?！俄?xiàng)目評(píng)估與結(jié)果法案》說到底是一項(xiàng)對(duì)公共項(xiàng)目的責(zé)任監(jiān)控、績(jī)效評(píng)估的法律，它強(qiáng)調(diào)從公共服務(wù)項(xiàng)目的目標(biāo)確定、生產(chǎn)到提供的整個(gè)流程中，要全過程保證公共責(zé)任的落實(shí)。從責(zé)任的角度來說，公共項(xiàng)目沒有外包與否的說法，它需要及時(shí)監(jiān)控，保證公共利益。當(dāng)然，公共服務(wù)項(xiàng)目具有較強(qiáng)的專業(yè)屬性，其專業(yè)生產(chǎn)過程，只要遵循公共責(zé)任保障原則，就不需要其他的過多干預(yù)，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事情。在公共服務(wù)生產(chǎn)完成、提供之后，就需要以“結(jié)果導(dǎo)向”原則，對(duì)其績(jī)效結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)。就此而言，公共項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)是一個(gè)事后行為，而公共責(zé)任的監(jiān)控與保障，則是一個(gè)全過程行為。我國在推進(jìn)公共項(xiàng)目，尤其是在大規(guī)模采用購買方式提供公共服務(wù)的過程中，必須吸取這種經(jīng)驗(yàn)，在涉及公共利益責(zé)任、公民健康責(zé)任等問題上，必須全過程監(jiān)控，而對(duì)項(xiàng)目結(jié)果的評(píng)價(jià)，則需要公共服務(wù)生產(chǎn)甚至提供完成之后再展開，否則就可能產(chǎn)生外行干預(yù)內(nèi)行、政府干預(yù)市場(chǎng)的不良效果。

5.打通公共項(xiàng)目預(yù)算與績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的隔閡，實(shí)行績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)、績(jī)效懲罰甚至公共項(xiàng)目“績(jī)效日落制”。盡管我國各地的財(cái)政預(yù)算改革與政府績(jī)效評(píng)估工作開展已頗有歷史，但這些工作往往單獨(dú)推進(jìn)，存在各吹各的號(hào)、各唱各的調(diào)等問題，績(jī)效評(píng)估與預(yù)算改革并未協(xié)同推進(jìn)[16]。也就是說，我國的政府績(jī)效評(píng)估工作，雖然開展得轟轟烈烈，但其評(píng)估結(jié)果卻常常束之高閣，并不影響來年政府的財(cái)政預(yù)算撥款額度，也就是經(jīng)濟(jì)學(xué)上所說的預(yù)算軟約束問題。反觀美國《項(xiàng)目評(píng)估與結(jié)果法案》，它專辟條目明確提出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估必須與預(yù)算掛鉤，要做到干好干壞不一樣的效果：凡是績(jī)效優(yōu)秀的項(xiàng)目，就可以獲得全額撥款甚至超額獎(jiǎng)勵(lì)撥款；而績(jī)效不佳的項(xiàng)目，不僅面臨公共預(yù)算經(jīng)費(fèi)的削減，還可能面臨項(xiàng)目被撤銷的風(fēng)險(xiǎn)。通過這種剛性績(jī)效結(jié)果與預(yù)算關(guān)聯(lián)的方式，就實(shí)現(xiàn)了公共項(xiàng)目預(yù)算的硬約束。我國完全可以借鑒這種做法，在推進(jìn)政府績(jī)效評(píng)價(jià)、公共項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的過程中，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算關(guān)聯(lián)推進(jìn)，真正將績(jī)效結(jié)果應(yīng)用起來，實(shí)現(xiàn)真正的績(jī)效預(yù)算改革。實(shí)際上，習(xí)近平主席也指出需要將我國績(jī)效評(píng)估結(jié)果應(yīng)用起來，要“工作實(shí)績(jī)看考核”“考核結(jié)果重運(yùn)用”[17]，這種應(yīng)用就包括與預(yù)算的關(guān)聯(lián)。

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AccountabilityandPerformanceAssessmentofPublicProgramsOutsourcing:AnAnalysisontheProgramAssessmentandResultsActofUSA

SHANG Hu-ping, YANG Juan

(School of Politics and Public Administration, Soochow University， Suzhou 215123,China)

Since Chinese government issued the Notice on Issues Related to Government Purchase of Services, government purchase of public services form society has became a daily routine. Diversified social subjects providing public service, participating and even initiating public service programs become norm state. However, the diversified participation of public service programs has brought problems of accountability and performance assessment for public programs, especially for, contracting public service programs and purchasing public service programs from which made “sloping building”, “crisp bridge” and other flagrant phenomena. As there have not existed practicable, mature solutions in China presently, it’s wise to learn some methods and thoughts from the Program Assessment and Results Act (PARA) of America, which has been ignored by Chinese academic circle. PARA is beneficial for pushing the revolution of public service programs, particularly can facilitate the accountability of contracting public service programs.

Public programs; The Program Assessment and Results Act; Government performance; Service contracting; Public responsibility

D63-3

：A

：1000-8594(2017)04-0038-08

〔責(zé)任編輯：劉建明〕

2017-06-07

國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“我國縣級(jí)政府潛績(jī)?cè)u(píng)估研究”(14BGL115)、“江蘇省高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)優(yōu)秀創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)‘地方政府與社會(huì)治理’”(2015ZSTD010)、“江蘇省新型城鎮(zhèn)化與社會(huì)治理協(xié)同創(chuàng)新中心研究項(xiàng)目”(2015-2018)研究成果

尚虎平(1974—)，男，甘肅平?jīng)鋈耍淌?，博士研究生?dǎo)師，管理學(xué)博士，江蘇省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)優(yōu)秀創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)帶頭人，從事政府績(jī)效管理研究；楊娟(1993—)，女，四川廣安人，碩士研究生，從事政府績(jī)效評(píng)估研究。