李修齊

(陜西師范大學(xué)，陜西 西安 710119)

【地域文化】

縣域視角下義務(wù)教育均等化中的政府責(zé)任機(jī)制

李修齊

(陜西師范大學(xué)，陜西 西安 710119)

義務(wù)教育均等化是各級(jí)政府的重要職責(zé)，義務(wù)教育均等化首先應(yīng)在縣范圍內(nèi)基本實(shí)現(xiàn)。政府作為公共服務(wù)供給的主體，應(yīng)在基礎(chǔ)教育均等化中發(fā)揮主導(dǎo)作用，構(gòu)建完善的責(zé)任機(jī)制，如加大對(duì)義務(wù)教育的投入，努力增加義務(wù)教育的資源總量，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的均衡發(fā)展等。本文從縣域教育失衡的成因、九年制義務(wù)教育均等化的現(xiàn)狀等方面對(duì)縣級(jí)政府義務(wù)教育均等化的狀況進(jìn)行了深入分析，并針對(duì)現(xiàn)存問題提出了具體對(duì)策，以完善縣級(jí)政府在落實(shí)義務(wù)教育均等化過程中的責(zé)任機(jī)制。

縣級(jí)政府；義務(wù)教育均等化；政府責(zé)任機(jī)制

一、研究背景

作為當(dāng)前在社會(huì)上引起人民群眾廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)問題之一，義務(wù)教育均等化是政府為了促進(jìn)社會(huì)主義更好、更快發(fā)展而做出的重要決定。我國(guó)由于國(guó)土面積遼闊，東西、南北之間的跨度很大，從而造成了各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，導(dǎo)致地區(qū)與地區(qū)之間、城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、社會(huì)各個(gè)階層之間的教育發(fā)展失衡。在東部沿海等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的區(qū)域，教育系統(tǒng)相對(duì)完善，教育資源相對(duì)充足，教育質(zhì)量也相對(duì)較高，但是這種狀況對(duì)于義務(wù)教育的均衡發(fā)展來說是極其不利的。中國(guó)社會(huì)發(fā)展十分迅速，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平也隨之不斷提高，更多的基層民眾認(rèn)識(shí)到，要想改變命運(yùn)，則必須讓他們的下一代更好的接受教育，于是義務(wù)教育均等化發(fā)展的問題逐漸引起了各方重視。

二、我國(guó)縣域義務(wù)教育非均衡現(xiàn)狀

我國(guó)義務(wù)教育管理體制的改革大致可以分為兩個(gè)階段，各級(jí)政府職能定位在不同階段也都隨之發(fā)生了相應(yīng)變化。首先，第一階段是由“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主”，到“在中央的領(lǐng)導(dǎo)下，主要由縣級(jí)政府來負(fù)責(zé)”，縣域政府應(yīng)對(duì)其管轄范圍內(nèi)的學(xué)校負(fù)責(zé)，不僅要促進(jìn)義務(wù)教育的普及和均衡發(fā)展，還要長(zhǎng)遠(yuǎn)打算，做好長(zhǎng)期的規(guī)劃和布局。除此之外，縣一級(jí)政府還應(yīng)該對(duì)教師進(jìn)行系統(tǒng)化管理，對(duì)教師的工作安排、工資發(fā)放等進(jìn)行科學(xué)地處理。第二階段，國(guó)家相關(guān)職能部門出臺(tái)了相關(guān)的系列文件，強(qiáng)調(diào)省一級(jí)政府的義務(wù)教育職能，由此可見，我國(guó)關(guān)于教育的管理重心正在不斷上移，說明國(guó)家越來越重視教育的發(fā)展及義務(wù)教育均等化的落實(shí)。文件中提到：縣級(jí)政府應(yīng)提高教育資源的質(zhì)量，調(diào)整相關(guān)的教育規(guī)劃；對(duì)于地理位置偏遠(yuǎn)的學(xué)校應(yīng)該加強(qiáng)教育資源的投入；中、小學(xué)教師應(yīng)對(duì)其編制進(jìn)行統(tǒng)一的管理。

以陜西佳縣為例，目前其義務(wù)教育的主要問題是在實(shí)行了以縣級(jí)政府為主的管理政策之后，佳縣政府的財(cái)政能力并不足以負(fù)擔(dān)義務(wù)教育的全部支出。對(duì)于政府來說，其目前的財(cái)政能力并不能完全覆蓋所有的義務(wù)教育支出，這就導(dǎo)致了一部分農(nóng)村偏遠(yuǎn)學(xué)校不能得到足夠的資金支持，從而出現(xiàn)了教育效果差強(qiáng)人意、學(xué)校管理混亂等現(xiàn)象。由此看來，國(guó)家應(yīng)明確規(guī)定縣級(jí)政府義務(wù)教育的投入比例，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)于偏遠(yuǎn)學(xué)校的財(cái)政支持，以保證學(xué)校的教育資源能夠支撐學(xué)校教育教學(xué)工作的開展，這也是縮小城市與鄉(xiāng)村之間，以及學(xué)校與學(xué)校之間義務(wù)教育發(fā)展均等化的最有效途徑。由此可見，縣級(jí)政府在推進(jìn)義務(wù)教育均等化過程中起著重要的作用。

在義務(wù)教育普及過程中，政府希望所有的教育資源及學(xué)生數(shù)量都能夠在其管理范圍內(nèi)分布得相對(duì)均衡，但是“名校效應(yīng)”打破了這個(gè)希望。教育承載了每個(gè)家庭的未來和希望，所以，越來越多的家長(zhǎng)不惜一切代價(jià)也要讓孩子去城市、名校念書。在他們看來，自己的孩子在進(jìn)入名校的那一刻，就仿佛已經(jīng)獲得了某種保障，無(wú)論付出任何代價(jià)都是值得的。為了減少此類情況的發(fā)生，許多學(xué)校抬升了學(xué)生入校的門檻，要求家長(zhǎng)持有各種各樣的證件才能入學(xué)，但盡管如此，也還是無(wú)法降低家長(zhǎng)們對(duì)名校的熱情。如此，許多農(nóng)村學(xué)校面臨著學(xué)生數(shù)量越來越少、學(xué)校運(yùn)行越來越困難的困境，加劇了義務(wù)教育的不均衡。

目前，國(guó)家雖然極力推進(jìn)義務(wù)教育均等化發(fā)展，但現(xiàn)實(shí)情況是人們關(guān)注的重點(diǎn)依然是升學(xué)，那么縣一級(jí)政府究竟是應(yīng)該更注重義務(wù)教育均等化的推進(jìn)，還是應(yīng)該更注重讓越來越多的學(xué)生跨入重點(diǎn)學(xué)校的大門？義務(wù)教育均等化所強(qiáng)調(diào)的公平，在某種程度上會(huì)影響效率，也就是所謂的重點(diǎn)率，有些學(xué)校的管理層曾經(jīng)反應(yīng)：現(xiàn)在教學(xué)方面的排班都是經(jīng)過電腦系統(tǒng)隨機(jī)分配，學(xué)生素質(zhì)良莠不齊，基礎(chǔ)文化知識(shí)水平也高低不一，于是出現(xiàn)教師上課難、管理難的現(xiàn)象，縣級(jí)人民政府和教育行政部門在面對(duì)上述問題時(shí)也是左右為難。

三、縣級(jí)政府在義務(wù)教育均等化發(fā)展過程中的責(zé)任機(jī)制

(一)建立合理的經(jīng)費(fèi)分配機(jī)制

在我國(guó)，各級(jí)政府在義務(wù)教育相關(guān)方面的財(cái)政職責(zé)并沒有十分明確的規(guī)定，也沒有相應(yīng)的統(tǒng)籌方法和階段性的計(jì)劃。于是，省級(jí)政府在義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)政策上同樣采用了以縣級(jí)政府為主這一原則，這就導(dǎo)致了縣級(jí)政府在義務(wù)教育推進(jìn)過程中沒有具體的政策來指導(dǎo)。再加上沒有任何規(guī)定來說明縣級(jí)政府在推進(jìn)義務(wù)教育均等化發(fā)展中應(yīng)投入的財(cái)政比例是多少、與之相應(yīng)的權(quán)利是哪些等，導(dǎo)致縣域范圍內(nèi)的義務(wù)教育失衡更嚴(yán)重一些。要想在縣域范圍內(nèi)盡快實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的均衡化發(fā)展，縣級(jí)政府必須增加教育經(jīng)費(fèi)的額度。國(guó)家應(yīng)出臺(tái)具體而全面的條例，規(guī)定我國(guó)應(yīng)該用公共財(cái)政來全面支持義務(wù)教育的均等化發(fā)展，讓義務(wù)教育今后的發(fā)展沒有后顧之憂。政府在落實(shí)義務(wù)教育均等化工作的過程中，必須嚴(yán)格遵守法律，合理規(guī)劃財(cái)政投入，按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則，確保用于基礎(chǔ)義務(wù)教育發(fā)展的財(cái)政撥款一定要達(dá)到法定的增長(zhǎng)要求；各級(jí)政府應(yīng)熟知自己轄區(qū)內(nèi)的義務(wù)教育發(fā)展情況，依據(jù)實(shí)際情況按比例分配各級(jí)政府的財(cái)政支出，特別要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)校的投入力度，積極推進(jìn)義務(wù)教育均等化在縣域范圍內(nèi)早日實(shí)現(xiàn)。除此之外，國(guó)家應(yīng)該早日建立均等化的基礎(chǔ)教育分配機(jī)制，以公平合理地分配教育經(jīng)費(fèi)，增強(qiáng)撥款過程的透明度。

(二)促進(jìn)縣域范圍內(nèi)教育資源的充分協(xié)調(diào)

促進(jìn)教育資源在縣域范圍內(nèi)的充分協(xié)調(diào)是實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均等化最為主要的任務(wù)?？h級(jí)人民政府應(yīng)跟隨時(shí)代的變化隨時(shí)調(diào)整相關(guān)政策，以確保其有效性，同時(shí)可以推出具有時(shí)代特色的新政策來促進(jìn)教育資源向基層流動(dòng)?？h級(jí)政府還應(yīng)當(dāng)定期安排農(nóng)村地區(qū)的中小學(xué)教師到城市優(yōu)秀學(xué)校進(jìn)行培訓(xùn)和學(xué)習(xí)。目前，農(nóng)村中小學(xué)分布零散，管理起來比較困難，可以將其進(jìn)行整合，學(xué)校規(guī)模小的可以考慮合并或者新建，集中后的學(xué)?？梢圆扇〖乃藓妥咦x兩種方式。與此同時(shí)，縣級(jí)政府還可以借助社會(huì)各界的力量來促進(jìn)義務(wù)教育均等化的發(fā)展。

(三)提高教育資源的內(nèi)部配置效率

部分學(xué)校的教育資源并不匱乏，但是教育質(zhì)量并不理想，導(dǎo)致這種現(xiàn)象的主要原因是教育資源沒有得到規(guī)范、合理地使用。要想實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的均等化，必須保證公共教育資源的內(nèi)部配置是有效的。學(xué)校的教育質(zhì)量是由各種各樣的復(fù)雜因素所共同決定的，我們不能只是一味地投入教育資源，還要確保教育資源能夠得到合理配置，只有這樣，教育資源才能起到它應(yīng)有的作用。所以說，并不是資源的擁有量越多，學(xué)校的教育質(zhì)量就越優(yōu)秀，政府必須根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行科學(xué)、合理地規(guī)劃，以避免出現(xiàn)資源浪費(fèi)的情況。

基礎(chǔ)教育均等化對(duì)推動(dòng)教育公平化發(fā)展與社會(huì)資源合理配置具有重要意義。政府作為公共服務(wù)供給的主體，應(yīng)在基礎(chǔ)教育均等化中發(fā)揮主導(dǎo)作用，構(gòu)建完善的責(zé)任機(jī)制，如加大基礎(chǔ)教育投入、優(yōu)化教育資源配置、改革教育政策等，積極推進(jìn)基礎(chǔ)教育實(shí)現(xiàn)均等化。

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1673-7725(2017)08-0199-03

2017-06-05

李修齊(1992-)，女，天津人，主要從事社會(huì)公共治理理論與實(shí)踐研究。