馬永波

摘要：綜合理論分析和國際經(jīng)驗(yàn)借鑒，可以看出，從林業(yè)可持續(xù)發(fā)展和發(fā)揮森林生態(tài)效益方面來看，森林資源的管制是必要的。但管制的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)應(yīng)該是保護(hù)公有產(chǎn)權(quán)和私有產(chǎn)權(quán)不受外界侵犯，而不是對私有產(chǎn)權(quán)的干預(yù)：管制的對象應(yīng)該是針對負(fù)外部性，而不是正外部性：管制的原則應(yīng)該是使管制者與產(chǎn)權(quán)所有者的目標(biāo)一致，以實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容。

關(guān)鍵詞：森林；資源；差別；管制模式；探討

綜合理論分析和國際經(jīng)驗(yàn)借鑒，可以看出，從林業(yè)可持續(xù)發(fā)展和發(fā)揮森林生態(tài)效益方面來看，森林資源的管制是必要的。但管制的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)應(yīng)該是保護(hù)公有產(chǎn)權(quán)和私有產(chǎn)權(quán)不受外界侵犯，而不是對私有產(chǎn)權(quán)的干預(yù)管制的對象應(yīng)該是針對負(fù)外部性，而不是正外部性；管制的原則應(yīng)該是使管制者與產(chǎn)權(quán)所有者的目標(biāo)一致，以實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容。

一、調(diào)整林業(yè)管制的方向，按照森林的區(qū)位和產(chǎn)權(quán)權(quán)屬分別對待

（一）加強(qiáng)生態(tài)敏感區(qū)的采伐管制，放松非敏感區(qū)的管制

為了避免生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)加強(qiáng)生態(tài)敏感區(qū)的森林采伐管制，以最大限度地滿足生態(tài)需求?？紤]到生態(tài)敏感區(qū)的森林關(guān)系到國計(jì)民生的特點(diǎn)，應(yīng)將其全部劃歸國有。由于國有林的產(chǎn)權(quán)和投資主體都是國家，政府對其加強(qiáng)采伐管制屬于經(jīng)濟(jì)主體內(nèi)部的經(jīng)營管理，自然無可厚非。而對于非生態(tài)敏感區(qū)的森林，應(yīng)盡可能地劃歸私人。對于這類森林，在總量控制的前提下，在盡可能落實(shí)營林者的林木處置權(quán)和收益權(quán)的基礎(chǔ)上加以管制。建立在生態(tài)敏感度差異基礎(chǔ)上的森林權(quán)屬的劃分可以有效解決森林生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的矛盾。

為了解決采伐管制中可能出現(xiàn)的委托一代理問題，需要?jiǎng)?chuàng)新管理體制。

（二）放松對私有林的采伐限制，加強(qiáng)林地使用和更新管制

雖然近年來國家林業(yè)局和一些地區(qū)在微觀管理上作了一些調(diào)整和改進(jìn)進(jìn)，對人工商品林、非林地上營造的商品林和工業(yè)原料林在采伐限額、木材生產(chǎn)計(jì)劃等方面實(shí)行單列或優(yōu)先保證等優(yōu)惠政策，有力地促進(jìn)了非公有制林業(yè)的發(fā)展。但仍然存在采伐申請手續(xù)繁雜及采伐指標(biāo)安排不合理等問題，已不能適應(yīng)集體林權(quán)制度改革后林木林地權(quán)屬明晰和非公有制林業(yè)發(fā)展的需要。因此，森林資源管制制度還要進(jìn)一步改進(jìn)。

建議取消私有林業(yè)的采伐許可制度，代之以采伐申報(bào)制度，由營林者根據(jù)市場需求和森林自身生長狀況對森林進(jìn)行培育和采伐。同時(shí)，要簡化采伐備案審批手續(xù)，以最大限度地滿足人們對木材采伐和利用的需求。從德國的經(jīng)驗(yàn)可以看出，作為理性經(jīng)濟(jì)人的營林者，一般不會因?yàn)闆]有采伐限額就胡亂處置自有的森林。筆者走訪的農(nóng)戶大部分也都表示，如果林子是自己的，即使政府不限制，也不會亂砍濫伐，因?yàn)樽约旱馁Y產(chǎn)，還要考慮其持續(xù)利用。但是，政府要加強(qiáng)林木采伐后的更新管制。集體林權(quán)改革以后，農(nóng)民擁有了林地使用權(quán)，可能會產(chǎn)生可以隨意更換林地用途的誤區(qū)。不允許擅自將林地用于非林耕作或建設(shè)，是維護(hù)產(chǎn)權(quán)分配契約的需要，也是確保森林總量的重要手段。

二、按照森林可持續(xù)經(jīng)營的基準(zhǔn)加強(qiáng)結(jié)構(gòu)管制和規(guī)劃引導(dǎo)

森林采伐的總量控制必須考慮到森林可持續(xù)經(jīng)營的需要。首先，要改革和調(diào)整現(xiàn)行的限額編制方法，按照森林可持續(xù)經(jīng)營的準(zhǔn)則以及各地實(shí)際情況優(yōu)化森林結(jié)構(gòu)，科學(xué)制定采伐規(guī)劃，以充分發(fā)揮森林的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會效益。其次，要探討針對不同的林齡結(jié)構(gòu)科學(xué)確定年采伐限額的理論和具體的可行方法。年采伐限額的制定不能單純強(qiáng)調(diào)每一個(gè)區(qū)域的采伐量都一定小于生長量，而要依據(jù)不同的林齡結(jié)構(gòu)而定，對于成過熟林比重較高的林分與中幼林比重較高的林分應(yīng)區(qū)別對待，前者的采伐量在短期內(nèi)可超過其生長量，后者則應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制。再次，加強(qiáng)政府部門對采伐行為的技術(shù)指導(dǎo)。林學(xué)專家認(rèn)為，每一類樹種都有其合理的疏密度，部分林分的最佳密度分別為：馬尾松60—80株/畝，國外松20—30株/畝，杉木70—80株/畝，竹林150—180株/畝。適當(dāng)?shù)拈g伐有助于提高森林的質(zhì)量，是協(xié)調(diào)生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益的有效途徑。

三、加強(qiáng)對林業(yè)負(fù)外部性行為的強(qiáng)制性管制，保護(hù)森林資源的財(cái)產(chǎn)安全

林業(yè)的負(fù)外部性主要體現(xiàn)在森林火災(zāi)、林木偷盜，以及對天然林的亂砍濫伐。森林防火防盜類似于其他領(lǐng)域的消防和治安，是有效保護(hù)森林財(cái)產(chǎn)安全的重要措施。作為保護(hù)森林產(chǎn)權(quán)不受外部侵?jǐn)_的森林消防和治安，本身就具有公共產(chǎn)品的屬性，應(yīng)該納入政府統(tǒng)一提供和管理之列。在我國，森林防火引起了政府的高度重視，但森林治安卻很薄弱，亟待加強(qiáng)。加強(qiáng)對森林消防和治安的投入和制度建設(shè)，杜絕偷伐他人林木，是讓人們安心從事林業(yè)生產(chǎn)的重要前提，有助于促進(jìn)林業(yè)產(chǎn)權(quán)政策的激勵(lì)效果。

因此，一方面，應(yīng)加強(qiáng)對森林火險(xiǎn)、偷盜及亂砍濫伐天然林行為的管制和懲罰；另一方面應(yīng)加大對森林消防和治安設(shè)施建設(shè)的公共投入，為管制有效性提供硬件支撐。

四、對林業(yè)的正外部性行為實(shí)行激勵(lì)性管制，實(shí)現(xiàn)森林資源管制的激勵(lì)相容

林業(yè)的激勵(lì)性管制體現(xiàn)為，在營林者提供生態(tài)效益的同時(shí)應(yīng)有相應(yīng)的制度安排使其能得到相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)回報(bào)。

對于生態(tài)區(qū)位重要的公益林，如果不能夠收歸國有，就應(yīng)該按照市場規(guī)則，以營林人樂于接受的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)貼，以經(jīng)濟(jì)契約的形式激勵(lì)營林人的營林護(hù)林行為，而不是采取行政手段予以強(qiáng)制。否則，就會陷入理論上的邏輯謬誤。因?yàn)楸M管森林所具有的生態(tài)效益為社會所需，但私有營林者本身并沒有改善我國生態(tài)狀況的完全責(zé)任，其經(jīng)營的林木為社會提供了巨大的生態(tài)效益并不能成為限制其收益權(quán)的充分條件。

對于私有商品林，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的確定是能實(shí)現(xiàn)政府和營林者激勵(lì)相容。理論上講，要使政府與營林者激勵(lì)相容，營林者按限額采伐時(shí)的政府收益就要大干營林者超限額采伐時(shí)的政府期望收益；同時(shí)，營林者按限額采伐的個(gè)體收益也要大于超限額采伐的個(gè)體期望收益。

政府對按限額采伐的最低補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)取決于按限額采伐的自身經(jīng)濟(jì)收益、外部效益、政府監(jiān)管力度和對超限額采伐的處罰力度。在實(shí)際操作中，營林者按限額采伐所獲得的自身經(jīng)濟(jì)收益、政府監(jiān)管力度（即對超限額采伐行為的查處概率）和處罰力度都比較容易得到量化指標(biāo)，營林者按限額采伐時(shí)所產(chǎn)生的外部效益可以以其減少的外部效益損失來衡量。但由于外部效益的測算難度大，實(shí)際操作中可以根據(jù)該山場中可以采伐，但由于政策限制而延期采伐或不采伐所造成的經(jīng)濟(jì)損失予以補(bǔ)償，這種補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)能夠同時(shí)兼顧政府和營林者的期望收益。endprint