林 霖 王凇秋

開展瀾滄江—湄公河次區(qū)域綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范

林 霖 王凇秋

瀾滄江—湄公河是一條對(duì)于流域各國(guó)和區(qū)域性社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境保護(hù)具有重要意義的國(guó)際性跨界河流。流經(jīng)中國(guó)、緬甸、老撾、泰國(guó)、柬埔寨和越南。流域涉及人口眾多，特別是流域下游地區(qū)人口密集。域內(nèi)蘊(yùn)藏著豐富的水利資源、生物和森林資源、礦產(chǎn)資源、農(nóng)業(yè)資源、多元文化資源等，雖然目前經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展相對(duì)落后，但是卻具有極大的經(jīng)濟(jì)潛能和開發(fā)前景。瀾湄次區(qū)域是中國(guó)連接?xùn)|南亞、南亞地區(qū)的陸路橋梁，在“一帶一路”倡議中處于重要節(jié)點(diǎn)，地理位置十分重要。

加強(qiáng)瀾湄次區(qū)域綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范的重要性

加強(qiáng)瀾湄次區(qū)域綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范有利于推動(dòng)瀾滄江—湄公河合作的深入，更好服務(wù)中國(guó)—東盟命運(yùn)共同體建設(shè)，助力“一帶一路”國(guó)家戰(zhàn)略落實(shí)。

1.助力“一帶一路”國(guó)家戰(zhàn)略落實(shí)

在中國(guó)倡議“一帶一路”的背景下，瀾湄次區(qū)域有望成為率先取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的先行區(qū)和試驗(yàn)田。當(dāng)前，大國(guó)關(guān)系變換調(diào)整，合作、競(jìng)爭(zhēng)與對(duì)抗并存，大國(guó)博弈與地緣競(jìng)爭(zhēng)或?qū)Α耙粠б宦贰睒?gòu)成戰(zhàn)略牽制。近年來，湄公河地區(qū)的多邊制度不斷涌現(xiàn)。如亞洲開發(fā)銀行倡導(dǎo)大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作、湄公河委員會(huì)、美國(guó)的湄公河下游倡議、日本—湄公河首腦會(huì)議、印度的湄公河—恒河合作倡議、韓國(guó)—湄公河國(guó)家外長(zhǎng)會(huì)議，但在防災(zāi)減災(zāi)方面還沒有建立起有效的合作機(jī)制和合作模式。建立“一帶一路”沿線國(guó)家區(qū)域防災(zāi)減災(zāi)合作機(jī)制，必須依賴于沿線國(guó)家合作，提升沿線國(guó)家的治理能力。特別是口岸、公路、鐵路、能源運(yùn)輸、水力發(fā)電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，不可避免地會(huì)產(chǎn)生相關(guān)衍生安全風(fēng)險(xiǎn)，正逐漸成為西方發(fā)達(dá)國(guó)家指責(zé)中國(guó)和牽制、壓制中國(guó)發(fā)展空間的借口和理由，較容易在當(dāng)?shù)孛癖娭兄圃炜只?，產(chǎn)生較大的社會(huì)影響。并借助于這些“軟”議題來插手中國(guó)對(duì)外事務(wù)、牽制中國(guó)對(duì)外行為。正如跨界水資源管理是大湄公河次區(qū)域合作開發(fā)中的一個(gè)難點(diǎn)問題，直接影響“中國(guó)—中南半島經(jīng)濟(jì)走廊”的打造。我們一方面要充分利用“一帶一路”、亞投行、絲路基金等新框架、新平臺(tái)的資源和渠道，突出中國(guó)的建設(shè)性和領(lǐng)導(dǎo)力。另一方面也要善加利用中國(guó)和湄公河下游國(guó)家地緣毗鄰的唯一性，資金技術(shù)和生產(chǎn)能力的引領(lǐng)性，市場(chǎng)消納能力的吸引性，以及非傳統(tǒng)安全問題領(lǐng)域（如水資源分配、災(zāi)害防御、氣候變化應(yīng)對(duì)、公共衛(wèi)生安全等）的緊迫性等不可替代的優(yōu)勢(shì)，與湄公河下游各國(guó)構(gòu)建共同利益網(wǎng)絡(luò)，加深相互依賴，增進(jìn)政治互信，提升綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范等軟實(shí)力，以民心相通促“一帶一路”建設(shè)。

2.服務(wù)中國(guó)—東盟命運(yùn)共同體建設(shè)

作為東南亞第一大河流，瀾滄江—湄公河被稱為東南亞地區(qū)的心臟與靈魂。瀾湄次區(qū)域處于東南亞、南亞和中國(guó)大西南的結(jié)合部，域內(nèi)的緬甸、老撾、泰國(guó)、柬埔寨、越南是東盟的重要成員國(guó)。該地處于季風(fēng)活躍區(qū)，每年都經(jīng)歷各種強(qiáng)度的臺(tái)風(fēng)、暴雨天氣過程，引發(fā)洪澇、干旱、滑坡、泥石流等災(zāi)害，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生命財(cái)產(chǎn)受到巨大威脅。由于東盟國(guó)家主要聚焦于災(zāi)后的響應(yīng)而缺乏災(zāi)前的預(yù)防，天氣預(yù)警方面的能力不足，科技基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，災(zāi)害影響及評(píng)估的信息共享有限，限制了區(qū)域應(yīng)對(duì)災(zāi)害能力的提升。2013年超級(jí)臺(tái)風(fēng)“海燕”，越南就曾通過世界氣象組織請(qǐng)求中國(guó)在衛(wèi)星監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)技術(shù)等方面的支持。作為區(qū)域氣象強(qiáng)國(guó)，中國(guó)充分利用災(zāi)害預(yù)警防御的成果，開展針對(duì)東盟國(guó)家的災(zāi)害性天氣綜合風(fēng)險(xiǎn)防范，延伸綜合防災(zāi)減災(zāi)的空間范圍，實(shí)現(xiàn)次區(qū)域與次區(qū)域之間協(xié)同合作，構(gòu)筑區(qū)域自然災(zāi)害跨境防范的安全屏障，探索構(gòu)建中國(guó)—東盟災(zāi)害防范的運(yùn)行機(jī)制，推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)國(guó)際合作和交流，推動(dòng)中國(guó)—東盟落實(shí)聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展議程和《2015-2030年仙臺(tái)減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)框架》，有利于謀求共同發(fā)展、重視共同安全、強(qiáng)調(diào)共同價(jià)值。此外，考慮到東盟在自然地理等方面的多樣性，如何規(guī)劃引導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增進(jìn)次區(qū)域之間互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)面前項(xiàng)目安全、生態(tài)安全、經(jīng)濟(jì)安全等方面，都要提前謀劃。

3.推動(dòng)瀾滄江—湄公河合作的深入

氣候和氣候變化問題對(duì)大湄公河次區(qū)域的影響具有長(zhǎng)期性和復(fù)雜性。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口增長(zhǎng)等因素造成大湄公河次區(qū)域面臨著水資源短缺與污染、城市空氣污染與林火霧霾、生物多樣化的喪失等非傳統(tǒng)安全的挑戰(zhàn)增多。這些挑戰(zhàn)首先表現(xiàn)為自然環(huán)境的物理性影響，繼而產(chǎn)生潛在的社會(huì)政治影響，引發(fā)社會(huì)的不安定。如因?yàn)?zāi)致貧增加、疾病多發(fā)、因爭(zhēng)奪資源而產(chǎn)生的社會(huì)壓力增多等，最后對(duì)國(guó)家關(guān)系、地區(qū)安全與穩(wěn)定性產(chǎn)生潛在的影響，包括氣候難民增加、跨國(guó)和國(guó)際沖突增多等等。一旦得不到及時(shí)治理，將會(huì)逐漸演變成影響國(guó)家發(fā)展、區(qū)域和平的重大問題。例如，2010年氣候異常導(dǎo)致的中國(guó)西南地區(qū)和湄公河流域嚴(yán)重干旱，導(dǎo)致流域水位下降給流域內(nèi)的生活飲水、農(nóng)業(yè)灌溉、水陸生態(tài)、航運(yùn)交通等帶來嚴(yán)重影響，加劇中國(guó)與下游國(guó)家之間的緊張局勢(shì)，圍繞瀾滄江上修建水壩是否加重旱情的問題，一度引起了各方關(guān)切。可以說，現(xiàn)實(shí)和潛在的氣候問題和氣候風(fēng)險(xiǎn)對(duì)瀾湄次區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成了嚴(yán)重挑戰(zhàn)。加強(qiáng)氣候變化應(yīng)對(duì)合作與綜合風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制建設(shè)是大湄公河次區(qū)域的共識(shí)，在2016年3月23日《瀾滄江—湄公河合作首次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議三亞宣言》一致同意加強(qiáng)自然災(zāi)害等非傳統(tǒng)安全威脅的合作，共同應(yīng)對(duì)氣候變化，開展人道主義援助，確保糧食、水和能源安全。此外，中國(guó)在綜合防災(zāi)減災(zāi)的能力與主動(dòng)性不斷上升，也為大湄公河次區(qū)域提供公共產(chǎn)品與服務(wù)、促進(jìn)地區(qū)安全互信提供保障。

推進(jìn)瀾湄次區(qū)域綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范合作

瀾湄次區(qū)域綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。它不僅僅是單一國(guó)家行為的結(jié)果或者僅表現(xiàn)在單一國(guó)境內(nèi)，一國(guó)境內(nèi)產(chǎn)生的自然災(zāi)害的影響，都可能對(duì)其他國(guó)家造成顯著的或者潛在的影響和改變，需要域內(nèi)國(guó)家共商共建共享，推進(jìn)完善瀾湄次區(qū)域綜合風(fēng)險(xiǎn)防范的合作。

1.建立水情雨情災(zāi)情通報(bào)機(jī)制

及時(shí)、準(zhǔn)確信息通報(bào)是次區(qū)域快速有效開展風(fēng)險(xiǎn)防范的重要前提。數(shù)據(jù)和資料的交換是跨境綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范的第一步，推動(dòng)建立水情雨情災(zāi)情信息共享機(jī)制，收集和交換瀾滄江—湄公河次區(qū)域水文、氣象、氣候、地理等自然信息，備份域內(nèi)相關(guān)項(xiàng)目、工程、規(guī)劃等相關(guān)技術(shù)信息。建立信息通報(bào)渠道，健全次區(qū)域內(nèi)國(guó)家間災(zāi)害信息共享平臺(tái)，加強(qiáng)信息溝通。完善科學(xué)高效的突發(fā)事件通報(bào)機(jī)制，改進(jìn)信息報(bào)告方式，簡(jiǎn)化中間環(huán)節(jié)，完善信息報(bào)告流程，提高信息處置工作效能。合理劃分自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生等安全和保密等級(jí)，明確信息通報(bào)范圍、時(shí)限與內(nèi)容。

2.推動(dòng)災(zāi)害預(yù)報(bào)預(yù)警預(yù)防聯(lián)動(dòng)

建立災(zāi)害預(yù)報(bào)預(yù)警預(yù)防聯(lián)動(dòng)機(jī)制，是有效應(yīng)對(duì)防范自然災(zāi)害的關(guān)鍵。合作開展臺(tái)風(fēng)、地震、滑坡、泥石流等嚴(yán)重危害人民生命財(cái)產(chǎn)安全的自然災(zāi)害的研究，加強(qiáng)區(qū)域性災(zāi)害預(yù)報(bào)，分析災(zāi)害影響時(shí)間、程度和范圍，及時(shí)預(yù)測(cè)發(fā)展趨勢(shì)。根據(jù)瀾湄次區(qū)域常發(fā)自然災(zāi)害實(shí)際情況，建立跨區(qū)域?yàn)?zāi)害預(yù)警制度，制定跨區(qū)域?yàn)?zāi)害預(yù)警等級(jí)與應(yīng)急預(yù)案，加強(qiáng)災(zāi)害監(jiān)測(cè)、預(yù)警、實(shí)況分析和信息反饋。積極開展關(guān)于次區(qū)域自然災(zāi)害影響聯(lián)合評(píng)估，聯(lián)合調(diào)查次區(qū)域?yàn)?zāi)害隱患點(diǎn)，并登記建檔，建立次區(qū)域全覆蓋的預(yù)報(bào)、預(yù)警、預(yù)防響應(yīng)機(jī)制和工作措施。建立和完善協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，開展聯(lián)合應(yīng)急演練，全面提高自然災(zāi)害的綜合防范和應(yīng)對(duì)能力。

3.建立次區(qū)域重大災(zāi)害互助機(jī)制

瀾湄次區(qū)域是一個(gè)統(tǒng)一整體，面對(duì)重大災(zāi)害時(shí)休戚與共。盡管重大自然災(zāi)害屬于不可抗力難以避免，但如果有一整套完善和具有彈性的救援互助體系，動(dòng)員快速及時(shí)，組織合理有序，方式和手段相對(duì)科學(xué)，可以減少無畏的財(cái)產(chǎn)損失，及時(shí)挽救更多的生命。協(xié)商制定次區(qū)域綜合災(zāi)害管理辦法，謀劃瀾滄江—湄公河流域綜合防災(zāi)減災(zāi)遠(yuǎn)景方案。健全完善應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害的組織架構(gòu)、運(yùn)行規(guī)則、處置程序、平臺(tái)建設(shè)、經(jīng)費(fèi)保障等規(guī)定。建立次區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮技術(shù)平臺(tái)，健全救災(zāi)物資統(tǒng)籌機(jī)制，災(zāi)害發(fā)生后，可實(shí)現(xiàn)就近就快調(diào)撥，提高救災(zāi)物資保障水平。

圖/中新社

4.促進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)技術(shù)人才交流

推進(jìn)中國(guó)與湄公河國(guó)家災(zāi)害管理的交流與交往。開展災(zāi)害形成機(jī)制、演化規(guī)律、時(shí)空分異和災(zāi)情擴(kuò)散多領(lǐng)域、跨學(xué)科研究。積極開展防災(zāi)減災(zāi)科技合作與交流，成立中國(guó)與次區(qū)域國(guó)家技術(shù)合作組織，支持在云南建立國(guó)家級(jí)的瀾滄江—湄公河次區(qū)域科學(xué)技術(shù)合作中心和科技開發(fā)合作基金，推動(dòng)跨流域防災(zāi)減災(zāi)長(zhǎng)期科技合作。爭(zhēng)取亞投行、絲路基金等資金支持開展次區(qū)域的防災(zāi)減災(zāi)人才培訓(xùn)，幫助次區(qū)域國(guó)家提升綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范水平。加強(qiáng)與次區(qū)域國(guó)家民間組織的交流合作，廣泛開展應(yīng)對(duì)氣候遷徙的慈善合作，促進(jìn)次區(qū)域內(nèi)貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件改善，幫助湄公河國(guó)家培養(yǎng)更多的專業(yè)人才。

保障瀾滄江—湄公河次區(qū)域可持續(xù)發(fā)展

1.合理評(píng)估次區(qū)域?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范能力

構(gòu)建調(diào)查評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、分析評(píng)估方法體系和系統(tǒng)建設(shè)技術(shù)體系，開展災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和減災(zāi)能力調(diào)查評(píng)估，摸清瀾湄次區(qū)域?yàn)?zāi)害常發(fā)區(qū)、易發(fā)區(qū)、敏感區(qū)、脆弱區(qū)和恢復(fù)力，探索構(gòu)建區(qū)域權(quán)威的災(zāi)害數(shù)據(jù)庫、信息庫、知識(shí)庫和模型庫，整合資源和手段提高現(xiàn)勢(shì)更新能力，編制和動(dòng)態(tài)更新自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)地圖。對(duì)于境外投資和建設(shè)項(xiàng)目，要提前做好災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和處置計(jì)劃。推進(jìn)次區(qū)域國(guó)家自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理體制、運(yùn)行機(jī)制和文化背景的調(diào)查分析，推廣先進(jìn)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理理念和手段，共同關(guān)注防災(zāi)減災(zāi)熱點(diǎn)問題。

2.推動(dòng)制定次區(qū)域綜合防災(zāi)減災(zāi)行動(dòng)計(jì)劃

將綜合防災(zāi)減災(zāi)行動(dòng)計(jì)劃作為次區(qū)域總體發(fā)展的重要組成部分，綜合考慮全域各類天氣氣候?yàn)?zāi)害時(shí)空分布規(guī)律，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資金、資源、手段和政策等，加以充分研究論證和組織實(shí)施。推動(dòng)工程減災(zāi)與非工程減災(zāi)，保障資源開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)，重視防災(zāi)減災(zāi)科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)、工程建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，降低區(qū)域?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和提升防災(zāi)減災(zāi)能力，并在隊(duì)伍建設(shè)、知識(shí)普及、意識(shí)提高和文化積淀等方面廣泛分享經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)彼此間密切聯(lián)系，加深了解、相互信任、共謀發(fā)展。探索有利于災(zāi)害與風(fēng)險(xiǎn)科學(xué)管理的新機(jī)制，共同提高區(qū)域減災(zāi)計(jì)劃、重大自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范、氣候變化應(yīng)對(duì)、減災(zāi)宣傳教育和預(yù)案法制建設(shè)等能力。

3.探索建立周邊國(guó)家綜合減災(zāi)空間信息服務(wù)平臺(tái)

面向中國(guó)周邊家災(zāi)害信息服務(wù)需求，融合應(yīng)用空間信息技術(shù)和現(xiàn)代信息技術(shù)，探索建立健全災(zāi)害空間信息基礎(chǔ)設(shè)施和災(zāi)害系統(tǒng)多尺度動(dòng)態(tài)時(shí)空數(shù)據(jù)庫，構(gòu)建綜合減災(zāi)空間信息服務(wù)平臺(tái)，加強(qiáng)空間信息更廣泛全面的互聯(lián)互通和獲取、管理、分析、共享能力。完善自然災(zāi)害全天候、全天時(shí)、多尺度和全球視野的立體監(jiān)測(cè)體系，提供災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警和損失評(píng)估分析工具，開展防災(zāi)減災(zāi)位置服務(wù)、數(shù)據(jù)服務(wù)、信息服務(wù)和專題服務(wù)，為周邊國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供信息交流、技術(shù)支持和決策服務(wù)。同時(shí)，推進(jìn)其社區(qū)減災(zāi)等綜合應(yīng)用示范，與相關(guān)系統(tǒng)逐步實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、應(yīng)用協(xié)同和服務(wù)融合，探索政府、企業(yè)和國(guó)際機(jī)構(gòu)廣泛合作伙伴關(guān)系，創(chuàng)新商業(yè)化、市場(chǎng)化應(yīng)用服務(wù)模式，提升綜合減災(zāi)空間信息服務(wù)能力和影響力。（參考文獻(xiàn)略）

作者單位：中國(guó)氣象局發(fā)展研究中心/中國(guó)氣象局氣象干部培訓(xùn)學(xué)院