【摘要】近年來隨著我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推行與公共基礎設施領域政府和社會資本合作模式的進一步推廣，國內(nèi)政府和社會資本合作（以下簡稱為PPP模式）的發(fā)展十分迅速。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2016年12月末，全國PPP入庫項目11260個，投資額13.5萬億元。其中，已簽約落地的1351個，投資額2.2萬億元；國家示范項目743個，投資額1.86萬億元。本文主要從我國PPP模式的現(xiàn)狀與特點出發(fā)，通過闡述江蘇省PPP模式的現(xiàn)狀，以南京市仙林污水處理PPP項目為例進行實證分析，在證明PPP模式可行性的基礎上，發(fā)現(xiàn)問題并提出應對措施。

【關鍵詞】PPP模式 實證分析 污水處理

一、引言

2016年1月27日，習近平主持召開的中央財經(jīng)領導小組第十二次會議研究了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方案。作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的重要內(nèi)容，PPP模式提升了公共服務的供給質(zhì)量。2015年5月19日，國務院辦公廳以國辦發(fā)〔2015〕42號轉(zhuǎn)發(fā)財政部、發(fā)展改革委、人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》，旨在統(tǒng)一關于推行PPP模式的意見，真正落實PPP模式。由于PPP模式主要應用在環(huán)境保護等公共服務方面，因此它有利于推動我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的綠色化。截至2016年12月末，全國入庫項目中綠色低碳項目6612個、投資額5.5萬億元，分別占全國入庫項目的58.7%、40.5%。

二、文獻綜述

在PPP模式的內(nèi)涵方面，李秀輝與張世英（2002）對PPP 模式給出了較為準確的定義。他們認為，PPP模式是指政府與營利性企業(yè)和非營利性企業(yè)基于某以項目所形成的相互合作關系的形式。同時，國內(nèi)諸多學者對PPP模式提出了建議。周正祥、張秀芳等（2015）分析了PPP模式目前在我國仍具有法律體系不夠完善、價格形成機制不合理、審批過程繁瑣等問題，并提出了轉(zhuǎn)變觀念、建立專業(yè)機構(gòu)、制定標準化的管理合同等建議。此外，有學者通過實證分析，探討了PPP模式在我國的應用。趙瑾璐、趙倩倩（2011）認為PPP-BASED BOT模式有效地引入了政府參與，并通過對2007年蘭州市威立雅水務集團合作項目的實證分析，證明了理論具有現(xiàn)實的可操作性。

相比西方國家，我國學術界對PPP模式的研究歷史較為短暫，雖已有了一定發(fā)展，但在理論研究方面中依然缺乏針對我國具體國情的研究，缺乏定量數(shù)理分析。這依然值得進一步研究。

三、我國目前PPP模式的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）PPP模式的定義與分類

PPP模式，即政府和社會資本之間的合作模式，是公共基礎設施與服務中一種常見的項目運作模式。關于PPP模式的概念，大體上有廣義定義和狹義定義兩種。狹義的PPP模式，可以看作是一些項目融資模式的集合，其中大致可劃分為外包、特許經(jīng)營與私有化三大類，如圖一所示；而廣義的PPP模式則泛指私人部門與公共部門為提供公共基礎設施或服務而建立的多種合作關系。

（二）PPP模式的特點

在我國開始普遍采用PPP模式之前，政府和私人機構(gòu)之間的項目融資合作通常都是以BOT（建設-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）模式進行的。在此，我們將兩者進行對比。

1.項目初期企業(yè)參與度不同。在BOT模式項目的初期，關于項目建設的計劃等諸多問題均已由政府決定，而此時私人企業(yè)還沒有參與進來。這要求后來加入的私人企業(yè)須按照先前設定要求進行項目建設與運營，產(chǎn)生了極大限制。若私人企業(yè)的技術在這段時間內(nèi)有了突破，而迫于先前設定，改變技術較為困難。而PPP模式中，由于政府和社會資本合作始于項目初始階段，因此有利于在初始階段引入先進技術，從而縮短項目周期，降低不必要的費用。

2.項目中后期政府參與性不同。BOT模式中，私人企業(yè)部門承擔著極大的投資風險，因為項目融資的風險全部被政府轉(zhuǎn)移給了私人企業(yè)。而PPP模式項目的中后期階段，政府部門對建設管理與運營過程的參與性有所提高。因為在PPP模式中的項目建設與運營階段，政府將部分參與項目的融資、建設、運營等各個階段的工作。政府并不是將項目的責任與風險全部轉(zhuǎn)移到了私人企業(yè)身上，而是政府公共部門與私營部門共同承擔風險，且雙方各自承擔自己最有能力承擔的部分風險。

四、江蘇省PPP模式現(xiàn)狀分析與實證分析

（一）江蘇省PPP模式現(xiàn)狀

自2014年起，江蘇省財政廳建立了全省PPP項目庫。目前，江蘇省PPP項目庫共有512個項目，總投資達到10042億元。為了貫徹落實《省政府關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的實施意見》（蘇政發(fā)〔2015〕101號）精神，江蘇省積極推廣運用PPP模式，提高了公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量，有助于促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整與轉(zhuǎn)型升級。

（二）以南京市仙林污水處理PPP項目為例的實證分析

1.項目簡介。在我國，污水處理行業(yè)盈利能力相對較強。我國在2015年污水行業(yè)成本費用利潤率為9.74%，資本保值增值率為142.87%，總資產(chǎn)報酬率為3.30%，因此PPP模式在該行業(yè)具有極強的可行性。作為財政部首批PPP示范項目之一，南京仙林污水處理PPP項目的成功運作引起了極大關注。

南京市仙林污水處理項目分兩期建設，均納入本項目實施范圍，一期工程于2009年開始運行，2014年開始進行一期改建和二期擴建工程。由于本項目為存量項目，所以擬采用TOT（轉(zhuǎn)讓-運營-移交）的運作方式。TOT（Transfer-Operate-Transfer）模式即轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓模式。在該模式中，政府或企業(yè)將已經(jīng)建設好的項目的一定時間段的經(jīng)營權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給投資方。投資方在項目經(jīng)營期內(nèi)對項目進行運營管理，通過該項目的收益償還支出，并獲得一定回報。項目期滿后，投資人把項目交還給政府或原企業(yè)。該污水處理PPP項目的合作期為30年。

2.PPP模式成效。2015年11月26日，北京碧水源科技股份有限公司以1.290元/立方米中標仙林污水處理廠PPP項目，項目終于簽約落地。由于該PPP項目合作期為30年，如今距到期還有很長一段時間，因此我們根據(jù)目前的狀況分析成效。endprint

該PPP項目拉動了民營的資金，減輕了政府的債務負擔，起到了節(jié)約政府成本的作用。因為在采用PPP模式之前，政府大多采用發(fā)行地方債籌集資金，導致地方債積壓此外，PPP模式通過引入北京碧水源科技股份有限公司，也引入了污水處理方面的先進經(jīng)驗與技術，彌補了政府在該方面的經(jīng)驗不足?？梢钥闯觯赑PP模式下，項目公司將更有動力以有限的資源發(fā)揮更大的作用，通過降低資金成本、提高管理水平、引進先進技術等諸多方式控制成本，從而實現(xiàn)合理利潤最大化。

五、PPP項目中存在的問題與原因分析

（一）資格預審的要求限定

本項目在資格預審文件中對參與資格預審的申請人，即對社會資本的要求包括“申請人應為在中國境內(nèi)外注冊成立的具有獨立法人資格且合法存續(xù)的企業(yè)”。而《中華人民共和國政府采購法》中寫明：“第十條：政府采購應當采購本國貨物、工程和服務。”雖然財政部瞎下達的與PPP模式相關的多份政策文件中均表明，外資也屬于社會資本的重要組成部分，同時，《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄（2015年修訂）》中也指出，污水處理廠的建設與經(jīng)營均屬于鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄，但是由于《政府采購法》在法律效力方面要遠遠高于上述幾個部門的規(guī)章制度，本項目的進程曾一度因此停滯。后來通過多方努力，該污水處理項目終于通過了政府部門的審批流程，并得以允許境外投資主體參與到競爭中。

（二）稅務政策

南京市仙林污水處理項目采用的是TOT的運作方式，即轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓模式。以現(xiàn)有的稅務政策來看，TOT模式中的諸多環(huán)節(jié)均存在額外的稅負成本。

在第一個“轉(zhuǎn)讓”階段，若進行的是資產(chǎn)交易，則存在營業(yè)稅、增值稅、印花稅、契稅及所得稅等稅務成本。若進行的是經(jīng)營權(quán)交易，則存在增值稅、營業(yè)稅、印花稅、房產(chǎn)稅及所得稅等稅務成本。以項目在第一個階段的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓為例，僅此環(huán)節(jié)的稅負成本將達到交易總額的25%左右。政府本身對存量資產(chǎn)采用PPP模式，就是為了獲得私營企業(yè)的有償使用項目所支付的資金以消除一定債務，但過重的稅務負擔會抑制政府參與PPP模式的積極性。

在“經(jīng)營”階段，項目公司需繳納的除所得稅外，最主要的是新增的污水處理勞務的增值稅。在仙林污水處理項目的執(zhí)行過程中，財政部、國家稅務總局于2015年6月12日發(fā)布的《關于印發(fā)〈資源綜合利用產(chǎn)品和勞務增值稅優(yōu)惠目錄〉的通知》（財稅〔2015〕78號）表明，符合一定條件的提供污水處理勞務的納稅人自2015年7月1日起享受增值稅即征即退政策，退稅率為70%。本次增值稅優(yōu)惠目錄將污水處理勞務納入其中，而此前污水處理勞務是免征增值稅的。

六、針對存在問題的應對措施

（一）健全法律法規(guī)

雖然該項目解決了在資格預審申請人限定中所產(chǎn)生的問題，但該問題表明，我們?nèi)孕鑿男姓ㄒ?guī)乃至更高的法律層面對PPP模式運作過程中的各項要求予以明確的限定。由于我國PPP模式的推廣與應用相較于國外來說起步較晚，因此在法律法規(guī)體系方面還是不夠完善。所以，在我國推進PPP的進程當中，應當更加注重與PPP模式相關的法律法規(guī)體系的建設。

（二）完善政策并加強政策指引

PPP模式項目的順利運作需要各類配套政策的支持，特別是與之相配套的稅務政策的落實。過重的稅務負擔，在一定程度上會抑制政府參與PPP模式運作的積極性，因此可以考慮減免PPP模式中經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)所產(chǎn)生的流轉(zhuǎn)稅。同時，合作期滿后項目移交回原所有人的過程中可能產(chǎn)生的稅費可以考慮減免或免除。另外，倘若雙方合作期未滿而合作又由于種種原因而中止時，在PPP項目實施過程中的移交階段所產(chǎn)生的相關稅費也可以考慮免除。

（三）轉(zhuǎn)變各方觀念

目前多方對PPP模式的作用認識不夠到位。例如，某些地方政府還是習慣于舊常態(tài)下的經(jīng)濟工作方式。只把PPP模式看作一種獲取資金的途徑，不考慮自身資金實力與項目實際情況，這會造成更嚴重的政府債務負擔。因此，我們有必要轉(zhuǎn)變各方觀念，提高對PPP模式的認識。

七、結(jié)論

在我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革推行的背景下，我國對PPP模式的運用不斷發(fā)展，有效提高了公共設施與服務供給的質(zhì)量。以南京市仙林污水處理PPP項目的實證分析可知，污水處理行業(yè)引入PPP模式雖存在不足，需要我們健全法律法規(guī)、加強政策指引、轉(zhuǎn)變各方觀念等，但還是有效減緩了政府的財政壓力，提高了社會資本的使用效率。這既有利于推動我國公共基礎設施和服務的改革，也有利于推動社會向著更加開放與公平的方向發(fā)展。

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作者簡介：潘釗瑋（1996-），江蘇南京人，本科。endprint