胡江華+雷改林

【摘要】本文通過對(duì)西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)XX市兩年來地方政府債券轉(zhuǎn)貸資金運(yùn)行情況的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)了其存在的一些問題，提出相關(guān)政策建議。

【關(guān)鍵詞】地方政府債券 運(yùn)行情況 調(diào)查與思考

2015年1月1日新《預(yù)算法》實(shí)施后，財(cái)政部批準(zhǔn)地方政府以“自發(fā)自還”方式發(fā)行一般債券和專項(xiàng)債券，為地方政府發(fā)債“打開了正門”。從XX市地方政府債券轉(zhuǎn)貸資金運(yùn)行情況來看，兩年來，地方政府債券轉(zhuǎn)貸資金緩解了地方政府短期償債壓力，減輕了債務(wù)利息負(fù)擔(dān)，降低了銀行短期信貸風(fēng)險(xiǎn)，提高了資本充足率，但也存在一些問題亟待關(guān)注。

一、XX市地方政府債券轉(zhuǎn)貸資金概況

（一）地方政府債券轉(zhuǎn)貸資金基本情況

2015年和2016年XX市共收到省財(cái)政廳下發(fā)的債券轉(zhuǎn)貸資金16.73億元和18.41億元。從債券轉(zhuǎn)貸資金類型來看，一般債券26.66億元（占75.87%）、專項(xiàng)債券8.48億元（占24.13%）；從債券轉(zhuǎn)貸資金用途來看，新增債券轉(zhuǎn)貸資金15.40億元（占43.82%），用于彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的不足。置換債券19.74億元（占56.18%）主要用于償還銀行貸款等存量債務(wù)；從債券轉(zhuǎn)貸資金期限來看，有3年期、5年期、7年期和10年期；從債券轉(zhuǎn)貸資金置換方式來看，有定向承銷置換債券和公開招標(biāo)置換債券。

（二）地方政府債券轉(zhuǎn)貸資金主要特點(diǎn)

1.債券轉(zhuǎn)貸資金用途明確。2015～2016年XX市收到政府債券轉(zhuǎn)貸資金35.14億元，其中43.82%為新增債券資金，56.18%為置換債券資金。新增地方政府債券資金主要投向于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程。置換債券資金主要用于償還到期債務(wù)本金，償還了審計(jì)署確定的截止2013年末地方政府債務(wù)中2015年和2016年到期的債務(wù)本金，基本實(shí)現(xiàn)了對(duì)當(dāng)年到期債務(wù)的全覆蓋。

2.轉(zhuǎn)貸資金到位有效緩解地方政府短期償債壓力，減輕債務(wù)利息負(fù)擔(dān)。一方面，置換債券轉(zhuǎn)貸資金將政府短期貸款轉(zhuǎn)化為長期債務(wù)，緩解政府短期償債壓力，保障地方政府在建項(xiàng)目順利進(jìn)行。另一方面，債券置換減少政府債務(wù)利息支出。經(jīng)測(cè)算，XX市置換的存量債務(wù)原平均利率約為7%，置換后的平均利率約為3.5%，XX市2015年和2016年置換債券分別為11.33億元和8.41億元，照此計(jì)算，XX市政府2015年和2016年分別減少利息支出約0.40億元和0.29億元。

3.政府債務(wù)結(jié)構(gòu)調(diào)整相應(yīng)降低了銀行短期信貸風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而提高了資本充足率。在地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)結(jié)構(gòu)中，銀行貸款是主要組成部分。據(jù)統(tǒng)計(jì)，銀行貸款占地方政府債務(wù)總量50%以上，置換債券在緩解地方政府短期償債壓力的同時(shí)降低銀行信用風(fēng)險(xiǎn)，提高了銀行資產(chǎn)信息透明度，有利于銀行的業(yè)務(wù)發(fā)展。此外，由于地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重為100%，而轉(zhuǎn)為地方政府置換債券后風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重降為20%，債券置換有利于提高銀行資本充足率。

二、地方政府債券轉(zhuǎn)貸資金運(yùn)行中存在的主要問題

（一）地方財(cái)政收入低迷致地方政府的償債能力減弱，未來償債壓力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)依然較大

地方政府債券轉(zhuǎn)貸資金只是延后地方政府債務(wù)本金的償還時(shí)間，緩解短期償債壓力，但長期來看，若地方財(cái)政收入持續(xù)低迷，將加大地方政府未來償債壓力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。2016年XX市GDP為256.84億元，增速由2011年的20.76%下滑至8.0%，受經(jīng)濟(jì)增速下行影響，2016年XX市地方稅收收入為13.55億元，增速由2011年的35.11%下滑至-3.71%。與此同時(shí)，房地產(chǎn)低迷，國有土地出讓收入也急劇下滑，2016年XX市國有土地出讓收入為10.70億元，增速由2011年的10506.83%下滑至4.72%。作為地方財(cái)力最主要組成部分的稅收收入和國有土地出讓收入雙雙下滑，致2016年XX市地方財(cái)政收入增速由2011年的9.51下滑至6.91%。2017年前五個(gè)月XX市經(jīng)濟(jì)并未有明顯好轉(zhuǎn)跡象，地方政府未來償債壓力不減，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍然突出。

（二）新增債券轉(zhuǎn)貸資金量小，政府與社會(huì)資本合作模式（PPP）進(jìn)展遲緩，無法滿足地方政府融資需求

隨著新《預(yù)算法》的實(shí)施和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號(hào)）的出臺(tái)，地方政府通過城市投資平臺(tái)和非標(biāo)融資的渠道受限，只能通過新增債券和PPP模式進(jìn)行融資。但從2015年-2016年XX市政府融資情況看，新增債券轉(zhuǎn)貸資金量小，PPP項(xiàng)目進(jìn)展遲緩，無法滿足地方政府融資需求。2016年，XX市共篩選入庫PPP項(xiàng)目60個(gè)，但只有城區(qū)熱電聯(lián)產(chǎn)集中供熱、智慧城市、河西民俗文化博覽園等16個(gè)項(xiàng)目資金到位已落地實(shí)施。因社會(huì)資本以追求利益最大化為目標(biāo)，而適宜運(yùn)用PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目投資額度大、回報(bào)率低、回收期長，對(duì)社會(huì)資本吸引力不強(qiáng)，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目融資艱難，進(jìn)展緩慢。

（三）定向置換債券期限較長，流動(dòng)性差，加劇銀行資產(chǎn)負(fù)債錯(cuò)配問題

一是定向置換債券期限較長，如XX市2016年定向置換債券中，被置換貸款的平均剩余期限為0.78年，而地方政府置換債券的期限則分別為3年、5年、7年和10年，加權(quán)平均期限為5.8年，貸款和債券的平均期限缺口達(dá)5年多。二是定向置換債券流動(dòng)性較差。根據(jù)財(cái)政部、中國人民銀行、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于2015年采用定向承銷方式發(fā)行地方政府債券有關(guān)事宜的通知》（財(cái)庫〔2015〕102號(hào)），采用定向承銷方式發(fā)行的地方債暫不可在銀行間市場(chǎng)和交易所市場(chǎng)進(jìn)行現(xiàn)券交易，僅可通過試點(diǎn)商業(yè)銀行柜臺(tái)市場(chǎng)進(jìn)行流通，流通轉(zhuǎn)讓受到諸多限制。在商業(yè)銀行存款日益短期化的情況下，地方置換債券流通受限和期限較長的特征加劇了資產(chǎn)負(fù)債期限錯(cuò)配問題，對(duì)銀行資產(chǎn)負(fù)債管理帶來了新的壓力。

（四）債券置換降低銀行收益，銀行長期資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)或?qū)⑸仙?/p>

地方政府通過發(fā)債用以置換原有以銀行貸款為主的各類債務(wù)，這對(duì)商業(yè)銀行經(jīng)營活動(dòng)的影響不可忽視。一是將使銀行利息收入減少，收益下降。對(duì)于長期來一直持有大量政府信貸資產(chǎn)的商業(yè)銀行而言，地方債置換將短期高息的銀行貸款轉(zhuǎn)換為長期低息的地方政府債券，雖緩解了短期信貸違約風(fēng)險(xiǎn)，但銀行的長期收益受到影響，資產(chǎn)結(jié)構(gòu)以及客戶結(jié)構(gòu)調(diào)整將使商業(yè)銀行轉(zhuǎn)型壓力更加顯現(xiàn)。二是銀行資金存在更加集中于政府項(xiàng)目的傾向，未來風(fēng)險(xiǎn)可能上升。置換債券的持有人主要集中在銀行系統(tǒng)，與過去融資平臺(tái)負(fù)債主要是銀行貸款所帶來的風(fēng)險(xiǎn)并無本質(zhì)上區(qū)別。同時(shí)，大量置換債券將銀行對(duì)政府的貸款轉(zhuǎn)為政府債券，導(dǎo)致銀行貸款存量下降，貸款增量減少，銀行可用資金或貸款規(guī)模增加，但在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增速下行、銀行貸款有效需求不足的情況下，政府基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目依然是銀行信貸重點(diǎn)投放對(duì)象，這部分資金將繼續(xù)大量投向政府背景項(xiàng)目或以商業(yè)銀行產(chǎn)業(yè)基金、PPP、BT等其他模式重新回歸政府融資項(xiàng)目，銀行資產(chǎn)可能進(jìn)一步集中于政府項(xiàng)目導(dǎo)致其風(fēng)險(xiǎn)上升。

三、建議與對(duì)策

（一）積極培育地方財(cái)政收入增長點(diǎn)，降低長期償債風(fēng)險(xiǎn)

化解地方債風(fēng)險(xiǎn)的根本途徑在于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，增加地方政府財(cái)政收入?；鶎拥胤秸畱?yīng)合理、高效運(yùn)用國家、省各項(xiàng)財(cái)政經(jīng)濟(jì)刺激政策和補(bǔ)助資金，努力開辟新經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)、新稅源，加快推進(jìn)傳統(tǒng)制造業(yè)和工業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，增加各行業(yè)稅收收入，增強(qiáng)地方財(cái)力，化解地方政府長期償債壓力。

（二）完善新的市場(chǎng)化投資機(jī)制，加快推進(jìn)PPP項(xiàng)目，彌補(bǔ)政府融資缺口

地方政府應(yīng)積極推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作模式（PPP 模式），通過完善投資回報(bào)機(jī)制和政府擔(dān)保機(jī)制，提升社會(huì)資本對(duì)政府項(xiàng)目的信心，吸引社會(huì)資本參與公益性項(xiàng)目及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投資，并獲得合理回報(bào)，彌補(bǔ)政府投融資資金缺口，減輕政府舉債壓力。

（三）推動(dòng)地方政府置換債券的流通流轉(zhuǎn)

建立地方政府定向置換債券與其他地方政府債券流通流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，探索地方政府定向置換債券在銀行間市場(chǎng)放開試點(diǎn)，逐步推廣至機(jī)構(gòu)及個(gè)人投資者。

（四）創(chuàng)新金融支持方式，增強(qiáng)財(cái)政金融協(xié)調(diào)性

一是積極開拓新的信貸領(lǐng)域，增加中小企業(yè)貸款，提高消費(fèi)、民生等領(lǐng)域的信貸規(guī)模。二是政府應(yīng)鼓勵(lì)銀行緊跟形勢(shì)發(fā)展，積極研究新的信貸業(yè)務(wù)模式。同時(shí)調(diào)整業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，從傳統(tǒng)信貸投放轉(zhuǎn)向財(cái)務(wù)咨詢、債券承銷以及債券投資等綜合服務(wù)投資等綜合服務(wù)，將營業(yè)收入從過度依賴貸款利息收入轉(zhuǎn)變?yōu)閭找婧屯顿Y銀行業(yè)務(wù)收入等更為多元化形式。

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