張 杰，楊先花

(首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院，北京 100070)

轉(zhuǎn)型期中國土地利用的時(shí)序優(yōu)化與空間釋放

張 杰，楊先花

(首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院，北京 100070)

隨著中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和人口集聚，建設(shè)用地需求快速增加，土地供需矛盾日益突出，資源保護(hù)和管理的壓力逐漸加大。中國經(jīng)濟(jì)已步入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型倒逼土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整。發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化發(fā)展階段起步較早，在土地節(jié)約集約利用與管理方面積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。結(jié)合中國城市土地利用現(xiàn)狀，借鑒美國、英國、德國等發(fā)達(dá)國家土地利用與管理經(jīng)驗(yàn)，可從盤活存量土地、提高土地供給精準(zhǔn)度、建立多元化供地機(jī)制三方面實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約集約利用及有效管理，促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

土地供需；供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；時(shí)序優(yōu)化；空間釋放

一、研究背景

城市土地作為城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的空間載體，其利用效率對(duì)城市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人居環(huán)境建設(shè)影響重大[1]。近年來，中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和城市人口不斷增長(zhǎng)，建設(shè)用地需求也快速增加，土地供需矛盾突出，資源保護(hù)和管理的壓力日益加大[2]。但同時(shí)，在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，中國城市無序外延擴(kuò)張、土地粗放利用浪費(fèi)現(xiàn)象依然突出。土地加速擴(kuò)張，工業(yè)用地效率低下，大量土地閑置。數(shù)據(jù)顯示，中國多半城市用地結(jié)構(gòu)中，工業(yè)用地占地比例達(dá)30%左右，遠(yuǎn)高過美國(7.3%)和香港地區(qū)(6%)，并超過許多其他發(fā)展中國家[3]。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革旨在通過深化改革促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，矯正要素配置扭曲局面，減少無效和低效供給，擴(kuò)大有效供給。《全國國土規(guī)劃綱要(2016—2030年)》明確提出優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、降低國土開發(fā)強(qiáng)度、盤活存量用地、嚴(yán)格控制增量建設(shè)用地等目標(biāo)。新常態(tài)下，亟待采取措施提高土地利用效率及有效管理土地，實(shí)現(xiàn)城市乃至國家的成功升級(jí)轉(zhuǎn)型。

發(fā)達(dá)國家在土地利用與管理方面積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)[4-5]。發(fā)達(dá)國家在工業(yè)化至信息化的轉(zhuǎn)型期，工業(yè)用地產(chǎn)出效益明顯提高，土地利用效率得到提升。英國倫敦2005年在面積為75.3平方公里的工商業(yè)用地上的單位產(chǎn)出達(dá)38.6億美元/平方公里，日本東京則高達(dá)128.07億美元/平方公里[6]。相比而言，中國工業(yè)用地產(chǎn)出強(qiáng)度較低，產(chǎn)出水平僅相當(dāng)于發(fā)達(dá)國家的1/5左右[7]，存量盤活與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)是釋放城市發(fā)展空間的重要途徑。

現(xiàn)有文獻(xiàn)主要是從定性的角度就發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化發(fā)展過程、新城建設(shè)、耕地保護(hù)等方面的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了歸納總結(jié)。也有學(xué)者從廣義的角度總結(jié)了發(fā)達(dá)國家在盤活存量低效用地、規(guī)劃和完善土地利用規(guī)劃、注重城市緊湊式發(fā)展理念等方面的經(jīng)驗(yàn)啟示[8-11]。隨著中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和人口集聚，用地需求逐漸增大，對(duì)有限的土地資源形成了巨大壓力，必須提高土地節(jié)約集約利用水平，合理配置資源。借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國城市土地利用現(xiàn)狀，本文從定性與定量相結(jié)合的角度總結(jié)提高土地利用效率的對(duì)策，為科學(xué)管地用地提供參考依據(jù)。

二、中國城市土地利用現(xiàn)狀及問題新思考

(一)土地開發(fā)強(qiáng)度大，過度依賴土地增量

近年來，中國城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城鄉(xiāng)建設(shè)用地需求逐漸加大，導(dǎo)致部分地區(qū)出現(xiàn)建設(shè)用地比例過高現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)土地開發(fā)強(qiáng)度接近極限。如安徽、江蘇、珠三角等地區(qū)的城鄉(xiāng)土地開發(fā)強(qiáng)度已達(dá)15%，深圳、東莞等地區(qū)已達(dá)到40%左右，成都的國土開發(fā)強(qiáng)度為22%，中心城區(qū)高達(dá)80%。而韓國、日本等國家的土地開發(fā)強(qiáng)度通?？刂圃?0%以內(nèi)。與國外相比，中國土地開發(fā)強(qiáng)度大，新增土地供應(yīng)量呈現(xiàn)上漲趨勢(shì)。

中國城市土地開發(fā)過度依賴新增土地，導(dǎo)致土地資源嚴(yán)重稀缺，空間資源日趨緊張。表1為2006—2015年全國土地建設(shè)用地供應(yīng)面積與新增土地供應(yīng)情況。數(shù)據(jù)表明，增量土地供應(yīng)面積較大，甚至接近百分之百。如公共管理與公共服務(wù)用地的增量面積達(dá)2 704.017公頃，高達(dá)80.7%；水域及水利設(shè)施用地的增量面積達(dá)8 036.445公頃，占總面積的99.2%；商服、工礦等用地的增量面積也超過50%。雖然基礎(chǔ)設(shè)施等用地供應(yīng)量逐年上升是用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化的表現(xiàn)，但過分依賴增量土地是不可持續(xù)的做法。截至2014年年初，中國未竣工土地總計(jì)167萬公頃，同期增長(zhǎng)13.6%。其中，未竣工工礦用地比例為35%左右，房地產(chǎn)用地為34.3%，基礎(chǔ)設(shè)施等其他用地為30.7%。分析可知，土地閑置問題突出，利用率有待提升。如何改建使用率較低用地、閑置土地成為盤活存量土地的重要突破口。

表1 2006—2015年全國土地建設(shè)面積與新增面積 單位：公頃

數(shù)據(jù)來源：《中國國土資源統(tǒng)計(jì)年鑒2007—2016》。

(二)土地供應(yīng)時(shí)序不當(dāng)，用地結(jié)構(gòu)有所失衡

就當(dāng)前中國城市土地用地結(jié)構(gòu)而言，用地結(jié)構(gòu)失衡現(xiàn)象較明顯，主要表現(xiàn)為工業(yè)用地和住宅用地占總土地供應(yīng)面積的主要部分，商服用地和公共開放空間用地等用地面積供應(yīng)較少。中國經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)，結(jié)構(gòu)性改革是矯正土地要素配置扭曲的重要途徑。顯然，當(dāng)前用地結(jié)構(gòu)不利于城市的轉(zhuǎn)型升級(jí)。表2為2011—2015年全國用地類型和比例結(jié)構(gòu)?？煽闯?，這五年中，工業(yè)用地和住宅用地比例有所下降，但仍占總土地供應(yīng)面積的大部分，相比而言，商服用地、基礎(chǔ)設(shè)施等其他用地供應(yīng)面積少。中國土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理引起土地利用結(jié)構(gòu)失衡，進(jìn)而導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也存在問題。在這五年期間，工業(yè)用地占地面積廣，基本維持在25%～30%，住宅用地占15%～20%，而商服用地還不到10%，基礎(chǔ)設(shè)施用地占地比例雖達(dá)45%左右，但基礎(chǔ)設(shè)施用地種類多，細(xì)分至每類土地，相比其他用地占地面積較少。用地結(jié)構(gòu)失衡會(huì)造成一定的城市功能不足，出現(xiàn)交通擁堵、房?jī)r(jià)上漲、人口凈流出等城市問題。同時(shí)，建設(shè)用地的急劇增加，導(dǎo)致森林、濕地等生態(tài)用地急劇減少，土地供應(yīng)時(shí)序不合理給產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)帶來一定的不利影響。

表2 2011—2015年全國用地結(jié)構(gòu)及比例 單位：公頃

注：數(shù)據(jù)來源為《中國國土資源統(tǒng)計(jì)年鑒2012—2016》；基礎(chǔ)設(shè)施用地包括公共管理與公共服務(wù)用地、特殊用地、交通運(yùn)輸用地、水域及水利設(shè)施用地、其他用地。

(三)人地供需矛盾突出，區(qū)域差異特征較明顯

中國城市無序外延擴(kuò)張，土地粗放利用及土地資源短缺制約著區(qū)域發(fā)展。受產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響，東中西部的新增建設(shè)用地供應(yīng)指標(biāo)呈較大的差異性。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，東部地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)快速下滑，中西部地區(qū)供地指標(biāo)雖有所回升，但供應(yīng)量依然很低。東部地區(qū)的建設(shè)用地供應(yīng)比例由2007年的48%下降到2013年的37%左右，中、西部由25%增長(zhǎng)到30%～35%，增長(zhǎng)明顯。而東部地區(qū)作為人口核心集聚區(qū)*根據(jù)第六次人口普查結(jié)果，東部人口占比高達(dá)95%左右。和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)，承載了過多的人口和產(chǎn)業(yè)，相應(yīng)的用地需求也隨之增多。西部人口凈流出嚴(yán)重，土地閑置現(xiàn)象突出。但最近的供地變化態(tài)勢(shì)呈現(xiàn)出東部地區(qū)供地指標(biāo)明顯減少，中西部供地指標(biāo)明顯上升特征，與人口流動(dòng)方向相反，亟須調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)適應(yīng)新變化。以京津冀地區(qū)為例(見圖1)，北京作為人口密集城市之一，2006—2015年，北京的建設(shè)用地供應(yīng)指標(biāo)整體呈下降趨勢(shì)，且供地指標(biāo)很少。相比之下，河北2006—2013年建設(shè)用地指標(biāo)快速增長(zhǎng)，2014年受經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的影響開始急速下降。天津也出現(xiàn)了類似現(xiàn)象，2006—2010年供應(yīng)量較大，2011年開始快速下降。京津冀地區(qū)整體上建設(shè)用地供應(yīng)指標(biāo)較少，供應(yīng)量有限，土地資源短缺嚴(yán)重。

數(shù)據(jù)來源：《中國國土資源統(tǒng)計(jì)年鑒2007—2016》。圖1 2006—2015年京津冀地區(qū)國有建設(shè)用地供應(yīng)情況

前期的城鎮(zhèn)化發(fā)展導(dǎo)致中國土地資源短缺嚴(yán)重，開發(fā)增量土地不可持續(xù)。面對(duì)中國經(jīng)濟(jì)增速換檔的新常態(tài)，合理控制量增建設(shè)用地指標(biāo)，盤活存量土地是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的必要途徑。

三、轉(zhuǎn)型期土地集約利用與管理國際經(jīng)驗(yàn)新借鑒

(一)動(dòng)態(tài)供給：供給時(shí)序科學(xué)合理

圖2 發(fā)達(dá)國家建設(shè)用地增長(zhǎng)特征[13]

從發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化發(fā)展史來看，美國、英國等國家建設(shè)用地規(guī)模增速均經(jīng)歷了“S”型曲線軌跡[12]，也稱為“諾瑟姆曲線”，具有先慢后快再平穩(wěn)的特征。如圖2所示，在城鎮(zhèn)化初期，建設(shè)用地增長(zhǎng)緩慢；在城鎮(zhèn)化加速階段，城市規(guī)模擴(kuò)大，城市外延擴(kuò)張，用地需求增強(qiáng)；在工業(yè)化與城鎮(zhèn)化后期的過渡階段，隨著城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與轉(zhuǎn)型，建設(shè)用地增速減緩，最終趨于平穩(wěn)，且更加注重城市內(nèi)部?jī)?yōu)化與提升[13]。除此之外，還可觀察到建設(shè)用地強(qiáng)度的變化趨勢(shì)與建設(shè)用地總量基本吻合，也可概括為先緩慢增長(zhǎng)，再加速增長(zhǎng)，然后低速增長(zhǎng)到基本穩(wěn)定的狀態(tài)。在不同發(fā)展階段，用地比例發(fā)生變化。在工業(yè)化與城鎮(zhèn)化初期，工業(yè)用地占比大，從用地快速增長(zhǎng)期后半段開始，工業(yè)用地總量呈下降趨勢(shì)，而第三產(chǎn)業(yè)用地隨著城鎮(zhèn)化的升級(jí)占比逐漸增加。

英國作為工業(yè)革命的起源國家，在城市用地和城市轉(zhuǎn)型等方面的工作開展較早。在工業(yè)化初期，工業(yè)村莊蓬勃發(fā)展，鄉(xiāng)村工業(yè)高度發(fā)達(dá)，工業(yè)村莊的發(fā)展促使新興工業(yè)城鎮(zhèn)數(shù)量不斷增多，城鎮(zhèn)規(guī)?？涨皵U(kuò)大，工業(yè)用地面積逐漸增加。隨著工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，英國開始引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，減緩城市擴(kuò)張與建設(shè)用地增速，調(diào)整用地結(jié)構(gòu)。同樣，日本在城鎮(zhèn)化時(shí)期也積累了許多集約節(jié)約用地經(jīng)驗(yàn)：日本建設(shè)用地總量從1963年的78萬公頃、人均81.12平方米增長(zhǎng)為2007年的187萬公頃和人均146.39平方米，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期(1963—1973年)，日本建設(shè)用地增長(zhǎng)速度上升，建設(shè)用地總量從78萬公頃增長(zhǎng)到116萬公頃；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中期(1974—1985年)，建設(shè)用地增長(zhǎng)速度呈下降趨勢(shì)，建設(shè)用地總量增長(zhǎng)緩慢，增長(zhǎng)率在2%徘徊；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展后期(1986年后)，在泡沫經(jīng)濟(jì)破滅影響下，日本建設(shè)用地總量增長(zhǎng)率在1%左右，其中2006年還出現(xiàn)零增長(zhǎng)[13]。

發(fā)達(dá)國家在后工業(yè)化和信息化時(shí)期的轉(zhuǎn)型過程中主要通過積極調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，緩解土地資源短缺帶來的難題，進(jìn)而達(dá)到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的目的。當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)面臨新常態(tài)轉(zhuǎn)型，前期占用了大量土地資源，土地粗放利用嚴(yán)重，后期應(yīng)把調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)擺在城市轉(zhuǎn)型的重要位置。

(二)以人為本：提質(zhì)增效目標(biāo)導(dǎo)向

城鎮(zhèn)化既表現(xiàn)為人口城鎮(zhèn)化，也是土地城鎮(zhèn)化。隨著人口向城市集中，城市用地需求增加。資料顯示，西方國家在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中都出現(xiàn)過土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象。根據(jù)國土資源部網(wǎng)站的數(shù)據(jù)，1950—1980年，美國大城市(人口100萬以上)人口增加了75%，相比城市用地面積增加了222%，人均用地約增加了83%，增長(zhǎng)明顯，城鎮(zhèn)土地增長(zhǎng)速度明顯快于城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)速度；日本在建設(shè)用地快速增長(zhǎng)時(shí)期也出現(xiàn)了類似情況，日本以人口計(jì)算的城鎮(zhèn)化率年均增長(zhǎng)率為0.85%，而同期建設(shè)用地面積年均增長(zhǎng)率達(dá)3%以上，明顯高于人口年均增長(zhǎng)率?？芍诔擎?zhèn)化加速階段，美國、日本等西方國家的土地城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于人口城鎮(zhèn)化。關(guān)鍵是這些國家在轉(zhuǎn)型期采取了積極的調(diào)整措施，盤活低效工業(yè)用地，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，提高土地利用率。

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，1990—2011年，中國城鎮(zhèn)總?cè)丝谠黾恿?.29倍，而同期城市建成區(qū)面積擴(kuò)大了3.39倍，人口城鎮(zhèn)化明顯滯后于土地城鎮(zhèn)化。從國內(nèi)外歷史經(jīng)驗(yàn)來看，城市用地增速超過城市人口增速是普遍現(xiàn)象。從全球來看，中國土地城鎮(zhèn)化速度快于人口城鎮(zhèn)化速度還在可控范圍，甚至有些城市人口密度在世界范圍內(nèi)是偏高的，如北京、上海。2012年中國以常住人口計(jì)算的城鎮(zhèn)化率高達(dá)52.6%，而以戶籍人口計(jì)算僅為35%左右，與發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化率(80%)相比，還有很大差距?？梢?，中國出現(xiàn)的土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化并非特有現(xiàn)象，關(guān)鍵在后期如何集約節(jié)約利用土地，保障民生，提高人口城鎮(zhèn)化率。在城鎮(zhèn)化加速階段，辯證看待土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化現(xiàn)象至關(guān)重要，同時(shí)也要避免盲目認(rèn)同?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》明確提出未來城鎮(zhèn)化將更加注重質(zhì)量的提升，實(shí)現(xiàn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化。

(三)盤活存量：注重節(jié)約集約利用

縱觀國際經(jīng)驗(yàn)，在后工業(yè)化和城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型階段，城市用地結(jié)構(gòu)逐漸優(yōu)化升級(jí)，主要表現(xiàn)為工業(yè)、倉儲(chǔ)等發(fā)展型、單位產(chǎn)出較低的用地比例逐漸下降，居住、綠化、公共設(shè)施等服務(wù)型用地比例逐漸增加，特別是公共開放空間用地增長(zhǎng)明顯。根據(jù)國土資源部網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)，一線國際大都市住宅用地比例通常在30%～50%，工礦用地控制在10%以內(nèi)，道路、綠化等開放空間用地比例一般高達(dá)30%左右。

美國的“棕地”再開發(fā)體現(xiàn)了集約節(jié)約利用土地觀念?！白氐亍倍酁楣I(yè)用地，包括廢棄用地或舊工業(yè)區(qū)。1999—2000年，美國政府獲得了大量“棕地”再開發(fā)權(quán)，通過改變土地利用結(jié)構(gòu)降低工業(yè)用地比例，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，并為美國帶來了55萬個(gè)新增就業(yè)崗位[14-15]。德國、英國也主要通過老工業(yè)基地的調(diào)整與改造釋放了大量城市發(fā)展空間，改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，為發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)提供更多用地，優(yōu)化空間布局。日本的工業(yè)用地增長(zhǎng)軌跡呈“倒U形”，即先緩慢增長(zhǎng)，再加速增長(zhǎng)，到達(dá)頂峰后開始下降。日本自1963年以來，建設(shè)用地中，工業(yè)用地比例從10.3%增長(zhǎng)到1971年的12.26%，隨后開始下降，降到2007年的8.56%左右，而住宅用地比例保持在50%～60%。2014年中國居住面積占建設(shè)用地面積的30.7%，工業(yè)用地高達(dá)30%左右[16]。實(shí)踐證明，第二產(chǎn)業(yè)用地模式比較粗放，工業(yè)用地的容積率和單位產(chǎn)出效益都處于較低水平。與發(fā)達(dá)國家相比，中國工礦倉儲(chǔ)用地比例明顯偏高，且單位產(chǎn)出效益偏低，居住用地面積偏少。因此，應(yīng)合理增加居住用地面積，減少工業(yè)用地供應(yīng)量，提高土地利用率。

(四)限制開發(fā)：劃定城市增長(zhǎng)邊界

美國的“城市空間增長(zhǎng)邊界”(urban growth boundary，UGB)政策為國內(nèi)控制城市無序外延提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。UGB的實(shí)行提高了土地資源利用率，成為控制城市蔓延擴(kuò)張的重要手段。美國的UGB大致經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段。1979年版的UGB劃定起始于波特蘭市，該階段UGB目標(biāo)主要是為了穩(wěn)定用地政策，而不是限制城市發(fā)展，通過提高土地利用率來保護(hù)當(dāng)?shù)刈匀毁Y源和農(nóng)地。該階段的UGB控制了城市發(fā)展方向，并沒有限制開發(fā)模式，不能從根本上控制城市增長(zhǎng)。意識(shí)到這一問題后，2004年美國政府對(duì)UGB重新劃定。此階段UGB考慮了不同城市發(fā)展模式因素，通過不同的城市增長(zhǎng)情景劃定不同的空間結(jié)構(gòu)。再從交通、用地、居住、空氣質(zhì)量等方面進(jìn)行分析與調(diào)研，獲取提高土地利用率的相關(guān)指標(biāo)，最后結(jié)合公眾的可接受意愿，推出多種綜合方案，劃定城市增長(zhǎng)邊界，這就是2004版的UGB，主要是保護(hù)了農(nóng)田和森林，使得城市土地更有效利用。新版UGB實(shí)施后出現(xiàn)了新的問題，主要表現(xiàn)為UGB周邊地區(qū)的土地所有者對(duì)土地何時(shí)增值沒有清楚的概念，于是2011年對(duì)其進(jìn)行了最終的調(diào)整。此階段的UGB劃定標(biāo)準(zhǔn)主要考慮了城市土地儲(chǔ)備，明確了城市儲(chǔ)備地將被作為城市發(fā)展用地，并列為UGB擴(kuò)張用地的優(yōu)選，保證了城市土地利用的合理性。

四、轉(zhuǎn)型期土地集約利用與管理思考路徑

(一)盤活存量土地，釋放城市發(fā)展空間

在城鎮(zhèn)化加速階段，許多城市“攤大餅”式外延擴(kuò)張，導(dǎo)致土地資源日益緊缺。在國家新增建設(shè)用地指標(biāo)只減不增的形勢(shì)下，開發(fā)新增土地對(duì)于城市發(fā)展是不可持續(xù)的，轉(zhuǎn)變土地利用方式、推進(jìn)節(jié)約集約用地在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中顯得尤為重要。因此，充分盤活存量土地，促進(jìn)低效用地開發(fā)是提高城市土地利用效率、加快城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的重要路徑。根據(jù)上文的分析可知，中國工業(yè)用地綜合容積率較低，2012年工業(yè)用地綜合容積率在0.5以下的開發(fā)區(qū)占調(diào)查總數(shù)的15%，同時(shí)工業(yè)用地的產(chǎn)出效益有很大的提升空間。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008—2012年全國累計(jì)批而未供土地占批準(zhǔn)建設(shè)用地總量的41.6%[16]，土地閑置浪費(fèi)。綜上，第二產(chǎn)業(yè)用地較粗放，閑置和低效用地大量存在，提升空間較大。

在土地資源嚴(yán)重稀缺背景下，城市內(nèi)部大量公共空間、綠化休閑空間的重新獲得，依靠開發(fā)增量土地?zé)o法實(shí)現(xiàn)。比如，深圳作為全國土地稀缺性最高城市，開發(fā)增量不現(xiàn)實(shí)。從國外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可知，要實(shí)現(xiàn)城市功能的轉(zhuǎn)型，將主要依賴于對(duì)低效率用地、閑置地的更新改造，在不改變土地功能性質(zhì)的前提下，根據(jù)地塊特點(diǎn)進(jìn)行分類，逐步消化利用，打造合理的復(fù)合功能創(chuàng)新空間，釋放城市發(fā)展空間，激發(fā)城市產(chǎn)業(yè)活力。

(二)優(yōu)化供地時(shí)序，提高土地供給精準(zhǔn)度

在城鎮(zhèn)化加速時(shí)期，普遍存在土地城鎮(zhèn)化大于人口城鎮(zhèn)化、工業(yè)用地使用效率低下等現(xiàn)象。結(jié)合中國國情，可借鑒國外成功轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)實(shí)現(xiàn)中國新型城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型升級(jí)。通常，在城市開發(fā)過程中，高檔酒店、賓館、大型商場(chǎng)等設(shè)施大量建設(shè)，提高了高檔商品房空置率。中國正處于新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型期，高端服務(wù)業(yè)、商業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)應(yīng)成為提高城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的主要依賴對(duì)象。從長(zhǎng)期發(fā)展來看，依據(jù)城市區(qū)位理論中關(guān)于各產(chǎn)業(yè)在城市中的區(qū)位分布原理，對(duì)城市中各產(chǎn)業(yè)用地進(jìn)行空間調(diào)整，對(duì)使用率低的工業(yè)、閑置率大的住房等用地進(jìn)行有價(jià)值的更新，比如由工業(yè)用地轉(zhuǎn)為商業(yè)、公共開放用地等，在原有基礎(chǔ)上不斷發(fā)展、不斷完善，合理配置建設(shè)用地指標(biāo)，促進(jìn)土地有效供給。調(diào)整土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)和時(shí)序，提高人口集聚、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和資金投放的銜接度，優(yōu)化城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

具體而言，相關(guān)部門可計(jì)算各類型用地的已出讓用地/(已出讓+已收儲(chǔ)用地)比值，根據(jù)模型經(jīng)驗(yàn)可以得到，在0.1以上區(qū)間內(nèi)的該用地出讓與收儲(chǔ)比例較合理，可保留當(dāng)前的用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)；在0.05～0.1的區(qū)域具有潛力，應(yīng)控制供應(yīng)量，增加儲(chǔ)備量；在0.05以下的區(qū)域應(yīng)控制收儲(chǔ)量，增加供應(yīng)量，如增加生態(tài)用地供應(yīng)量。根據(jù)計(jì)算結(jié)果可判斷出各區(qū)域內(nèi)的優(yōu)先出讓用地類型，調(diào)整各類型用地結(jié)構(gòu)，優(yōu)化土地供應(yīng)量和供應(yīng)時(shí)序，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)和提高土地承載力。

(三)優(yōu)化供地政策，建立多元化供地機(jī)制

優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局是調(diào)整土地利用方式的重要途徑。有序調(diào)整城鎮(zhèn)空間布局，加大集聚效應(yīng)能提高城市土地利用率?？v觀各國發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，資源都向大城市集中，使得大城市開發(fā)強(qiáng)度過大，用地結(jié)構(gòu)與比例失衡嚴(yán)重，降低了生活質(zhì)量。隨著新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的提出，城鎮(zhèn)化發(fā)展思路發(fā)生了改變，鼓勵(lì)發(fā)展中小城市。對(duì)此，供地政策也相應(yīng)地要做出調(diào)整以適應(yīng)新情況，加快推進(jìn)土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局。一是制定差別化的供地政策。對(duì)發(fā)展較快的大中城市，應(yīng)增加民生用地的供應(yīng)(如保障性住房用地)，減少工業(yè)用地供應(yīng)量，降低城市間發(fā)展差距；對(duì)發(fā)展相對(duì)落后的中小城鎮(zhèn)，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)政策形成集聚效應(yīng)，通過產(chǎn)業(yè)政策的創(chuàng)新優(yōu)化土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，間接吸引資源，減少不利因素的干擾。二是建立多元化供地機(jī)制。目前中國正在有序推進(jìn)土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，簡(jiǎn)政放權(quán)，讓市場(chǎng)在配置資源中起決定作用是改革思路。也就是說，要摒棄政府全面壟斷土地供應(yīng)的做法，恢復(fù)市場(chǎng)化改革，從真正的市場(chǎng)配置資源機(jī)制出發(fā)，創(chuàng)造合格的土地供應(yīng)主體，建立多元化的土地供應(yīng)格局，提升土地資源配置效率。

[1]吳得文，毛漢英，張小雷.中國城市土地利用效率評(píng)價(jià)[J].地理學(xué)報(bào),2011(8):1111-1121.

[2]翟斌慶，伍美琴.城市更新理念與中國城市現(xiàn)實(shí)[J].城市規(guī)劃學(xué)刊,2009:75-82.

[3]王楚焊.發(fā)達(dá)國家城市土地集約利用經(jīng)驗(yàn)與啟示[J].城市觀察,2016(4):61-67.

[4] WEISS M A.The rise of the community builders:the American real estate industry and urban land planning[M].California:Beard Books,2002.

[5] COSTELLO G,ROWLEY S.The impact of land supply on housing affordability in the Perth Metropolitan region [J].Pacific Rim Property Research Journal,2010,16(1):5-22.

[6]張宏文.看發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化建設(shè)怎樣用地[J].中國國土資源學(xué)報(bào),2013(5):13-16.

[7]國土資源部課題組.2012年度國家級(jí)開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)情況[R].北京：國土資源部信息中心，2012.

[8]閆佳祺.發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化進(jìn)程的經(jīng)驗(yàn)借鑒與啟示[J].稅務(wù)與經(jīng)濟(jì),2016(5):31-36.

[9]班茂盛，方創(chuàng)琳，宋吉濤.國內(nèi)外開發(fā)區(qū)土地集約利用的途徑及其啟示[J].世界地理研究,2007(3):45-50.

[10]付欽太.國外城市節(jié)約集約用地、提高土地利用率的經(jīng)驗(yàn)及其啟示[J].學(xué)習(xí)論壇,2015(6):35-38.

[11] BILSBORROW R E,DELARGY P F.Land use,migration,and natural resource deterioration:the experience of Guatemala and the Sudan[J].Population and Development Review,1990,16:125-147.

[12]BROWN H J，丁成日.城市土地管理的國際經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)[J].國外城市規(guī)劃,2005(1):21-23,20.

[13]王建武，盧靜.節(jié)約集約成就美麗夢(mèng)想——看發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化建設(shè)怎樣用地[J].資源導(dǎo)刊,2013(8):42-43.

[14]王宏新，甄磊，周拯.發(fā)達(dá)國家棕地再開發(fā)經(jīng)驗(yàn)及啟示[J].中國土地科學(xué),2011(2):92-96.

[15] GREENBERG M,LOWRIE K,MAYER H,et al.Brownfield redevelopment as a smart growth option in the United States[J].Environmentalist,2001,21(2):129-143.

[16]國家統(tǒng)計(jì)局.2015年中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒[M].北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2015.

[17]譚朝藝.向存量要增量背景下土地規(guī)劃編制模式探索[J].國土與自然資源研究,2015(5):36-38.

(責(zé)任編輯：姜 萊)

Land Use Management in Transition Period in China: Sequential Optimization and Space Release

ZHANG Jie,YANG Xianhua

(Capital University of Economics and Business,Beijing 100070,China)

With China’s rapid economic development and population agglomeration,the demand for construction land increases quickly,the contradiction between supply and demand of land becomes increasingly prominent,and the pressure of resource protection and management also increases gradually.As China’s economy has entered the new normal,economic structure transformation reverses land supply structure transmission.Developed countries started the stage of urbanization early,accumulating valuable experience on the intensive land saving and management.According to urban land use in China,this paper draws lessons from the United States,Britain,Germany,and other developed countries in land use and management,and puts forward three aspects to realize the economical and intensive land use and effective management,so as to promote the structural reform of the supply-side,including revitalizing the stock of land,improving the precision of land supply,building diversified mechanisms.

supply and demand of land;structural reform of the supply-side;sequential optimization;space release

10.13504/j.cnki.issn1008-2700.2017.05.009

2017-03-02

國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“中國特大城市土地市場(chǎng)效率與政府調(diào)控效果研究”(14BGL122)；北京市社會(huì)科學(xué)基金研究基地項(xiàng)目“北京CBD現(xiàn)代服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放研究”(15JDJGB060)

張杰(1973—)，男，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院教授；楊先花(1991—)，女，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院碩士研究生，通訊作者。

F293.2

A

1008-2700(2017)05-0072-07