張繼遠(yuǎn)

(四川警察學(xué)院，四川 瀘州 646000)

基層公安機(jī)關(guān)公共安全治理創(chuàng)新的困境與突破

張繼遠(yuǎn)

(四川警察學(xué)院，四川 瀘州 646000)

在全面深化改革的大背景下，面對(duì)當(dāng)前復(fù)雜的公共安全形勢(shì)，亟需基層公安機(jī)關(guān)通過(guò)創(chuàng)新公共安全治理，提升公共安全治理的能力和水平。這不僅是社會(huì)治理創(chuàng)新的重要嘗試，更是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。警力配置、績(jī)效考核、福利待遇等限制性因素，以及警民信任關(guān)系、部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)等制約性難題，使基層公安機(jī)關(guān)陷入公共安全治理的困境。因此，通過(guò)不斷推進(jìn)公共安全治理機(jī)制創(chuàng)新、理念創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新以及其他各方面的創(chuàng)新，可有效破解治理困境，不斷提升人民群眾的安全感。

公共安全治理；社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)；治理機(jī)制 ；治理能力

全面深化改革，是當(dāng)今社會(huì)的主旋律，國(guó)家各項(xiàng)改革事業(yè)的穩(wěn)步推進(jìn)，需要一個(gè)良好的公共安全環(huán)境。《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確指出，“創(chuàng)新政府治理理念，改進(jìn)政府治理方式，提升政府治理能力和水平?！碧峁┕舶踩?wù)是政府的一項(xiàng)基本職能，服務(wù)質(zhì)量的高低在很大程度上影響甚至是決定著人民群眾的生活質(zhì)量和幸福指數(shù)。[1]當(dāng)前，正在經(jīng)歷的公共安全治理危機(jī)，是國(guó)家治理面臨的重大挑戰(zhàn)。要想履行好公共安全服務(wù)的職能，必須要?jiǎng)?chuàng)新公共安全治理。公共安全治理創(chuàng)新，既是提升公共安全治理能力的重要途徑，也是社會(huì)治理創(chuàng)新的重要嘗試，更是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。更重要的是，有利于營(yíng)造經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的安全環(huán)境。研究公共安全治理創(chuàng)新的困境和突破路徑，對(duì)于深化公共安全治理認(rèn)識(shí)與推進(jìn)公共安全治理變革，具有重大的理論與實(shí)踐價(jià)值。

回顧我國(guó)公共安全治理研究所走過(guò)的道路,對(duì)該領(lǐng)域研究狀況進(jìn)行分析,探討與公共安全治理有關(guān)的新的問(wèn)題,對(duì)平安中國(guó)建設(shè)無(wú)疑會(huì)具有十分重要的意義。截止到2016年9月21日，以“公共安全治理”為題名，在中國(guó)知網(wǎng)(中國(guó)期刊全文數(shù)據(jù)庫(kù)CNKI)共檢索到文獻(xiàn)64篇，其中期刊文獻(xiàn)50篇，碩士論文4篇，重要報(bào)紙文獻(xiàn)10篇。具體情況如下圖1所示：

圖1：不同年代論文分布情況

從圖1中我們可以看出，在數(shù)量上，13年來(lái)的公共安全治理研究大致可以分為兩個(gè)階段：從2004年到2012年為第一階段，這一階段所發(fā)表的文章約占發(fā)表總數(shù)的17%，平均每年發(fā)表文章為1.2篇，其中2005、2006兩年沒(méi)有文章發(fā)表；2013年到2016年為第二個(gè)階段，在這一階段，所發(fā)表文章數(shù)量大約是第一階段的5倍，平均每年發(fā)表14.1篇，其中對(duì)2016年進(jìn)行折合，是公共安全治理研究成果急劇增加的階段。數(shù)據(jù)表明，近年來(lái)，公共安全治理問(wèn)題受到越來(lái)越多專家學(xué)者的關(guān)注，是一個(gè)值得研究的重要領(lǐng)域，當(dāng)然，主要的原因還是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的公共安全治理形勢(shì)日益嚴(yán)峻。

一、公共安全治理的危機(jī)

在公安學(xué)中，對(duì)于公共安全的解釋是：“公眾從事生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、文化娛樂(lè)和其他社會(huì)活動(dòng)的安全，包括人身、財(cái)物的安全和正常的秩序，不受違法犯罪分子和治安災(zāi)害事故的損害?！盵2]151根據(jù)服務(wù)的范疇而定，公共安全有廣義和狹義之分。廣義的公共安全服務(wù)包括國(guó)防安全、社會(huì)治安、公共衛(wèi)生安全、生產(chǎn)安全、食品安全、信息安全等諸多公共產(chǎn)品和服務(wù)；狹義的公共安全服務(wù)主要是指警察服務(wù)。[3]本文的研究主要從狹義的公共安全服務(wù)視角出發(fā)，即只考慮公安機(jī)關(guān)提供的公共安全服務(wù)；因此，公共安全治理創(chuàng)新的主體，也只考慮基層公安機(jī)關(guān)，包括縣一級(jí)公安機(jī)關(guān)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所。

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)一個(gè)國(guó)家人均GDP在1000至3000美元這一區(qū)間時(shí)，公共安全事件處于上升期，3000至5000美元時(shí)處于高發(fā)期。從圖2可見(jiàn)，2008年我國(guó)人均GDP就已經(jīng)突破3000美元，與此同時(shí)，我國(guó)人民法院審結(jié)刑事案件中危害公共安全罪的情況，自2007年到2014年，呈現(xiàn)出四個(gè)階段的變化：2007-2008年小幅增長(zhǎng)，2008-2010年連續(xù)下降，2010-2012年大幅增長(zhǎng)，2012-2014年緩慢增長(zhǎng)。

圖2：人民法院審結(jié)刑事案件中危害公共安全罪情況

數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒

為進(jìn)一步揭示兩者之間的關(guān)系，運(yùn)用IBM SPSS21統(tǒng)計(jì)分析軟件，對(duì)2007-2014年的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果表明，兩者之間存在正相關(guān)關(guān)系，并且是高度相關(guān)(如表1所示)。因此，總的趨勢(shì)來(lái)看，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的持續(xù)增長(zhǎng)，人均GDP也會(huì)快速增加，尤其是2020年全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，與此同時(shí)，公共安全事件也將處在一個(gè)頻發(fā)多發(fā)的時(shí)期。

表1：人均GDP與危害公共安全罪的相關(guān)性

數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒

美國(guó)學(xué)者約翰·J·麥休尼斯(2015)指出，社會(huì)變遷并不總是積極的；相反，變遷也會(huì)產(chǎn)生負(fù)面結(jié)果，帶來(lái)難以預(yù)料的新問(wèn)題。[4] 632社會(huì)變遷推動(dòng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的重組，而在這一過(guò)程中，由于社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，導(dǎo)致各種影響社會(huì)不穩(wěn)定的因素不斷增加，形式多樣的反社會(huì)行為的規(guī)模和數(shù)量也呈現(xiàn)出增長(zhǎng)迅速的勢(shì)頭，致使全社會(huì)面臨的風(fēng)險(xiǎn)增多。高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)逐步形成，社會(huì)沖突加劇，社會(huì)矛盾的形態(tài)日益復(fù)雜化，非直接利益沖突事件頻發(fā)，我國(guó)的群體性事件自上個(gè)世紀(jì)90年代以來(lái)急劇攀升，年均增長(zhǎng)20%以上[5]。2016年3月13日，最高人民法院工作報(bào)告數(shù)據(jù)顯示，2015年各級(jí)法院審結(jié)危害國(guó)家安全、暴力恐怖犯罪案件1084件，判處罪犯1419人；與2014年各級(jí)法院審結(jié)煽動(dòng)分裂國(guó)家、暴力恐怖襲擊等犯罪案件558件、判處罪犯712人等相比較，增長(zhǎng)了近一倍。

二、公共安全治理的困境

嚴(yán)峻的公共安全形勢(shì)的治理，需要合理的治理資源配置。警力資源的配置和激勵(lì)機(jī)制，尤其是如何通過(guò)科學(xué)合理的績(jī)效考核機(jī)制激發(fā)民警工作的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，是制約公共安全治理的重要限制因素；警民信任關(guān)系和政府職能部門協(xié)調(diào)，是公共安全治理面臨的重大困難。

(一)警力配置考核不合理

當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)社會(huì)正處于特定的歷史發(fā)展階段，決定了基層公安工作將會(huì)面臨諸多新情況、新問(wèn)題?；鶎庸矙C(jī)關(guān)，尤其是派出所，在公共安全治理系統(tǒng)中最為重要。派出所工作在全部公安工作中處于基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、戰(zhàn)略性的重要地位，絕大部分公安工作都要通過(guò)派出所來(lái)具體實(shí)施，比如信息采集、接警處警、人口管理、治安防范、陣地控制、矛盾化解、服務(wù)群眾等基礎(chǔ)性工作；常規(guī)警務(wù)工作占用大量警力，非警務(wù)活動(dòng)在公安工作中占比過(guò)重，比如，社會(huì)商演占用大量警力安保，大型活動(dòng)值班備勤、應(yīng)急處突調(diào)遣警力多，導(dǎo)致基層基礎(chǔ)工作薄弱，一些矛盾糾紛排查化解不到位，出現(xiàn)“小事拖大、大事拖炸”。

根據(jù)現(xiàn)有的公安行政管理體制，對(duì)區(qū)(市)縣公安機(jī)關(guān)和派出所垂直領(lǐng)導(dǎo)的地市一級(jí)公安機(jī)關(guān)，除辦理重大專項(xiàng)案件及其他警務(wù)活動(dòng)以外，更多的是進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，但警力配置確要比基層公安機(jī)關(guān)多，然而，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所雖然警力得到補(bǔ)充，但基本上是4-5人的警力配置，很難應(yīng)付大量的警務(wù)和非警務(wù)工作，出現(xiàn)市縣警力資源配置“倒掛”的局面，導(dǎo)致街面警力布置少，人民群眾見(jiàn)警率低，從而導(dǎo)致接處警時(shí)間較長(zhǎng)成為普遍現(xiàn)象，尤其是農(nóng)村地區(qū)。另外，通過(guò)基層實(shí)地調(diào)研總結(jié)發(fā)現(xiàn)，在縣一級(jí)公安機(jī)關(guān)普遍存在“懶政”現(xiàn)象，即大概有三分之一的人不作為，三分之一的人無(wú)所作為，三分之一的積極作為，這在很大程度上消耗了警力。

“大鍋飯”、“干多干少一個(gè)樣”、不同警種工作用一把尺子衡量等問(wèn)題突出，造成這種現(xiàn)象的原因是復(fù)雜的、多方面的，但歸根結(jié)底是績(jī)效考核機(jī)制出現(xiàn)了問(wèn)題。另外，年度考核硬性規(guī)定打擊任務(wù)，如破案數(shù)量、打擊人頭的數(shù)量、逮捕的數(shù)量等等，往往造成基層公安機(jī)關(guān)一般從10月份開(kāi)始沖刺和攻堅(jiān)目標(biāo)，變成為了完成目標(biāo)而完成目標(biāo)，難免出現(xiàn)一些辦理質(zhì)量不高的案件，更別說(shuō)調(diào)動(dòng)基層公安機(jī)關(guān)和民警創(chuàng)新的能動(dòng)性和積極性。因此，如何通過(guò)完善內(nèi)部績(jī)效考核機(jī)制，盤活現(xiàn)有警力存量，為基層公安機(jī)關(guān)創(chuàng)新公共安全治理創(chuàng)造條件和掃清障礙，是當(dāng)前公安機(jī)關(guān)必須要解決的重大問(wèn)題。

(二)福利待遇有待進(jìn)一步提高

2016年新的人民警察警銜津貼標(biāo)準(zhǔn)正式施行，截止到目前，全國(guó)2972個(gè)縣、區(qū)、旗公安局，2946個(gè)已兌現(xiàn)新的警銜津貼標(biāo)準(zhǔn)，占縣一級(jí)公安機(jī)關(guān)總數(shù)的99%。較2006年的標(biāo)準(zhǔn)，警銜級(jí)別從警員到總警監(jiān)，增長(zhǎng)幅度從260%-620%不等，人民警察的工資性收入得到較大幅提高，跟據(jù)測(cè)算，人均增幅至少在13%左右，警銜級(jí)別越高，工資性收入增長(zhǎng)幅度也越高。與同一地域其他從事公務(wù)工作的公務(wù)人員對(duì)比來(lái)看，繁雜的公安工作需要更多的時(shí)間和精力，比如筆者掛職鍛煉的地方，一個(gè)城區(qū)派出所每天的接處警數(shù)量大概25個(gè)；除此之外，節(jié)假日值班備勤更是常態(tài)，所以說(shuō)，綜合考慮各種因素，四川省基層公安機(jī)關(guān)民警現(xiàn)有的收入水平仍然不高，更不用說(shuō)與東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)相比較。產(chǎn)生的一個(gè)不良后果就是，基層公安機(jī)關(guān)內(nèi)部主動(dòng)干事的民警占少數(shù)。

再來(lái)說(shuō)一下行政級(jí)別的問(wèn)題，換句話說(shuō)就是政治待遇，民警既適用人民警察法管理，也適用公務(wù)員法管理，囿于行政編制的限制，基層公安機(jī)關(guān)，尤其是派出所，民警都面臨晉升的“天花板”，到退休時(shí)大多數(shù)民警很難晉升到縣處級(jí)副職，而且是非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的副調(diào)研員?；蛟S，按照今后公安改革的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，人民警察可能會(huì)施行區(qū)別于公務(wù)員分類管理的體制機(jī)制，相應(yīng)的級(jí)別會(huì)隨著警齡的增長(zhǎng)而調(diào)整，享受的政治待遇也會(huì)有較大改善。

(三)警民信任關(guān)系需重構(gòu)

公安機(jī)關(guān)公共安全治理，離不開(kāi)良好的治理環(huán)境。治理環(huán)境既包括內(nèi)部環(huán)境，也包括外部環(huán)境，兩者相互聯(lián)系、相互制約，共同作用于公共安全治理的開(kāi)展。誠(chéng)然，提到內(nèi)部環(huán)境，或許大家認(rèn)為其發(fā)揮著主要作用，而忽視外部環(huán)境的重要性。不過(guò)，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，外部環(huán)境的好壞，在一定程度上制約公共安全治理的深入。談到外部環(huán)境，它包含的要素和內(nèi)容很多，對(duì)于公安機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，構(gòu)建良好的警民信任關(guān)系必不可少。尤其是在市場(chǎng)化氛圍中，如果社會(huì)主體間缺乏起碼的信任，那么社會(huì)責(zé)任必定是缺失的，公共安全治理也將無(wú)從談起。[6]

為更好地論證這個(gè)邏輯，本文采用“中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主與治理調(diào)查”數(shù)據(jù)來(lái)分析這一問(wèn)題。該數(shù)據(jù)樣本根據(jù)“方便安排調(diào)研”的原則選取，時(shí)間跨度為2008年7月至2011年4月，全國(guó)范圍內(nèi)共選取了10個(gè)省或直轄市的24個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)展開(kāi)包括問(wèn)卷和訪談在內(nèi)的調(diào)查；在每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村民樣本的抽樣上，采用非概率抽樣方法；最終，收集到以村民為對(duì)象的有效問(wèn)卷2221份(不含試驗(yàn)性調(diào)查的問(wèn)卷)。

關(guān)于警民信任的度量，中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主與治理調(diào)查設(shè)置了兩個(gè)問(wèn)題。問(wèn)題一：“Q015如您和別人發(fā)生了矛盾和糾紛，需要公安機(jī)關(guān)來(lái)解決。如果不找關(guān)系，您覺(jué)得警察會(huì)公平的對(duì)待你嗎？”有困難找警察,不僅僅是人民群眾對(duì)警察的信任，更體現(xiàn)了人民群眾對(duì)政府的信任。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，如果把“會(huì)比較公平”和“會(huì)很公平”合計(jì)為“公平”，調(diào)查結(jié)果為41.1%；其他三個(gè)選項(xiàng)合計(jì)為“不公平”，調(diào)查結(jié)果為58.9%(如圖3所示)。顯而易見(jiàn)，當(dāng)前的警民信任程度并不高，或者說(shuō)比較低，這也間接說(shuō)明，“民擁警”的傳統(tǒng)已大不如從前，有些地方或許已經(jīng)不復(fù)存在，比如2008年的貴州甕安。

圖3：警察處置矛盾和糾紛的公平情況

問(wèn)題二：“Q029 對(duì)下列各種機(jī)構(gòu)或組織的信任度。”這兩個(gè)問(wèn)題設(shè)置的邏輯，在主觀感知公平的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步對(duì)信任關(guān)系進(jìn)行主觀判斷。本問(wèn)題所列20個(gè)機(jī)構(gòu)或組織，都是與人民群眾的生活生產(chǎn)密切相關(guān)的?？紤]到本研究問(wèn)題的實(shí)際，剔除自己的家人、親戚好朋友、陌生人、生意伙伴或合伙人、社會(huì)上大多數(shù)人等選項(xiàng)結(jié)果。圖4調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，人民群眾對(duì)“縣公安局的警察”和“本地的警察”非常信任的比例分別為22.4%和17%，雖均略高于“縣級(jí)黨委和政府(15.3%)”和“本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府(15.2%)”，但卻遠(yuǎn)低于“銀行、信用社(39.6)”；另外，在當(dāng)?shù)毓舶踩卫戆缪葜匾巧摹氨镜胤ㄔ骸钡姆浅Ｐ湃伪壤?14.6%)。由此可見(jiàn)，警民信任問(wèn)題已經(jīng)發(fā)展到不得不引起高度重視的程度，這也印證了民警普遍抱怨的“現(xiàn)在工作不好做”。警民信任的土壤不肥沃，公共安全治理創(chuàng)新就是一句空話。

圖4：人民群眾對(duì)各種機(jī)構(gòu)或組織的“非常信任”情況

(四)部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)缺聯(lián)動(dòng)

部門政策制度設(shè)計(jì)和服務(wù)體系都存在碎片化的問(wèn)題，在同層級(jí)政府的部門之間，以及不同層級(jí)政府之間，由于政策碎片化問(wèn)題，導(dǎo)致政策缺乏系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。[7]309-310公共安全治理是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要各個(gè)政府職能部門在在政策和服務(wù)提供上的協(xié)調(diào)，才能夠?qū)崿F(xiàn)系統(tǒng)治理，共同推動(dòng)公共安全治理創(chuàng)新更有廣度和深度。公共安全治理問(wèn)題不單純是“公共安全”所帶來(lái)的問(wèn)題,而是與更廣泛、更深層的社會(huì)問(wèn)題交織、關(guān)聯(lián)在一起,相互影響，所以說(shuō)公安機(jī)關(guān)一家不可能通過(guò)一系列公共安全治理措施加以解決，往往要涉及到其他的政府職能部門。由于缺乏公共安全治理的頂層設(shè)計(jì)，導(dǎo)致公共安全治理碎片化現(xiàn)象普遍存在。加之公安機(jī)關(guān)的權(quán)威支持不夠，在處理一些復(fù)雜警情時(shí)得不到其他部門的協(xié)同幫助，有的時(shí)候公安機(jī)關(guān)內(nèi)部相互支持協(xié)作也不夠，非常容易導(dǎo)致警情升級(jí)，給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)很多的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難背后的深層次原因，無(wú)非是部門之間利益分配和責(zé)任分擔(dān)的問(wèn)題。一些部門為了捍衛(wèi)和維護(hù)既得利益，不配合甚至抵制、阻撓公共安全治理體系的改革創(chuàng)新，這也使得公安機(jī)關(guān)往往因缺乏支援而陷入孤軍奮戰(zhàn)的局面，導(dǎo)致公共安全治理的整體效能偏低。當(dāng)然，之所以出現(xiàn)這樣的情況，與我國(guó)的行政管理體制改革滯后有著密切的關(guān)系，雖然啟動(dòng)了多輪的改革，但越到最后改革的阻力和難度也越大，公共安全治理體系要想發(fā)揮合力作用，有關(guān)部門的職能界定和轉(zhuǎn)變必須要加快，也才能夠適應(yīng)我國(guó)當(dāng)前的高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。

三、公共安全治理創(chuàng)新的突破

基于公安機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)安全的責(zé)任使命，人民群眾對(duì)安全環(huán)境的訴求，以及不斷深化的公安改革的倒逼，只有不斷推進(jìn)公共安全治理理論創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新以及其他各方面創(chuàng)新，才能夠讓公共安全治理發(fā)揮更大的能效，人民群眾才會(huì)獲得更多的安全感。同時(shí)，公安機(jī)關(guān)的公共安全治理創(chuàng)新，也能夠?yàn)楣卜?wù)改革創(chuàng)新提供新的實(shí)踐案例和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。

(一)以警務(wù)機(jī)制改革為契機(jī)，優(yōu)化內(nèi)部職能

既然在現(xiàn)有管理體制下，警力資源和待遇的大幅度增加是比較困難的，在增量方面很難有大的突破。因此，如何通過(guò)二次資源配置盤活現(xiàn)有存量，應(yīng)該成為當(dāng)前深化公安改革的一個(gè)重要方向。其實(shí)，很多基層公安機(jī)關(guān)已經(jīng)在嘗試，這其中二次配置又有兩種情況：第一種情況是基層公安機(jī)關(guān)內(nèi)部。四川省雁江區(qū)南津派出所推行“2+1”警務(wù)模式，在現(xiàn)有警力的基礎(chǔ)上，在派出所內(nèi)部設(shè)置案件查處隊(duì)、基礎(chǔ)工作隊(duì)和綜合內(nèi)勤室，形成職責(zé)明確、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、整體作戰(zhàn)、打防高效的警務(wù)運(yùn)行模式。經(jīng)過(guò)半年多的摸索，破案查處效果較往年同期得到很大改善。第二種情況是基層公安機(jī)關(guān)體系。江蘇省蘇州市開(kāi)展“大部門、大警種”試點(diǎn)，實(shí)施派出所分類管理，根據(jù)治安情況和工作規(guī)模，協(xié)調(diào)爭(zhēng)取升格治安復(fù)雜、任務(wù)繁重地區(qū)派出所機(jī)構(gòu)規(guī)格，研究制定《分局警力配置測(cè)算指標(biāo)體系》，根據(jù)人口單位、接處警數(shù)、治安因素、地域因素、警力結(jié)構(gòu)5個(gè)方面13項(xiàng)具體指標(biāo)，科學(xué)配置警力、優(yōu)化警力結(jié)構(gòu)。目前，蘇州公安實(shí)戰(zhàn)警種部門和派出所內(nèi)部實(shí)戰(zhàn)警力占比超過(guò)90%，派出所警力占比超過(guò)40%。

(二)以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定為紐帶，加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)

全面建設(shè)小康社會(huì)，離不開(kāi)安全穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。前面也提到，層出不窮的社會(huì)矛盾和風(fēng)險(xiǎn)，是多種社會(huì)因素共同作用的結(jié)果，在演化升級(jí)的過(guò)程中，需要相關(guān)部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)治理。社會(huì)安全事件頻發(fā)的根源在于社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)及其不斷的積累與疊加；根據(jù)“全過(guò)程應(yīng)對(duì)”體系，社會(huì)安全事件的治理尤其適用于，即從危機(jī)治理推進(jìn)到風(fēng)險(xiǎn)治理，優(yōu)化社會(huì)結(jié)構(gòu)，從根本上降低不確定性。[8]高效、反應(yīng)迅速的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，需要強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。這既可以通過(guò)推動(dòng)建立政府部門聯(lián)合執(zhí)法執(zhí)勤機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)，最重要的，縣級(jí)黨委政府可借鑒中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組運(yùn)行模式，設(shè)立地方公共安全治理領(lǐng)導(dǎo)小組，以增強(qiáng)公共安全治理的權(quán)威支持力度，減少部門之間協(xié)作成本和推諉扯皮。

蘇州強(qiáng)化公共安全協(xié)作治理，建立執(zhí)法協(xié)作機(jī)制，專業(yè)警種牽頭依托行政執(zhí)法信息共享平臺(tái)，聯(lián)合20余家政府職能部門，建立健全信息共享、情報(bào)研判、線索流傳、移送查處等執(zhí)法協(xié)作機(jī)制，有效治理“四黑四害”、涉眾型犯罪、環(huán)境污染、危害食藥安全等社會(huì)治安突出問(wèn)題；健全平安共建協(xié)作機(jī)制，職能部門牽頭建立健全警民懇談、警企共筑平安、少年警校、警銀聯(lián)動(dòng)、警保(險(xiǎn))協(xié)作、“義警”等平安共建協(xié)作機(jī)制，推動(dòng)形成“平安社會(huì)人人共建，社會(huì)平安人人共享”的良好局面；建立公共安全合成監(jiān)管平臺(tái)，由專業(yè)警種對(duì)企事業(yè)單位安全狀況開(kāi)展集中研判，直接處置交通、火災(zāi)等重大安全隱患，引導(dǎo)派出所開(kāi)展信息采集、安全檢查和隱患整改；提升社會(huì)綜合治理效能，分流非警務(wù)類警情，分流處置11大類35種警情，試點(diǎn)建設(shè)縣分局、派出所兩個(gè)層面基層綜合執(zhí)法指揮協(xié)調(diào)中心，整合協(xié)調(diào)轄區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)治理資源和部門執(zhí)法職能，減輕非警務(wù)類警情處置壓力。[9]

(三)以社會(huì)治理創(chuàng)新為動(dòng)力，擴(kuò)大公眾參與

基于合作治理視角，公共安全環(huán)境的維護(hù)，需要全社會(huì)的共同努力。但是，目前由于公眾參與的保障機(jī)制缺乏，導(dǎo)致公眾“不敢”；激勵(lì)機(jī)制缺乏，導(dǎo)致公眾“不愿”；教育機(jī)制缺乏，導(dǎo)致公眾“不會(huì)”；溝通機(jī)制缺乏，導(dǎo)致公眾“不能”；評(píng)價(jià)機(jī)制缺乏，導(dǎo)致公眾“不知”。因此，建立健全公眾參與的保障、激勵(lì)、教育、溝通和評(píng)價(jià)等機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)公眾有序參與創(chuàng)新公共安全治理的重要保障。[10]當(dāng)然，結(jié)合治理理論與公眾參與的實(shí)踐，黨委政府還需要積極引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)網(wǎng)絡(luò)化參與的模式與實(shí)現(xiàn)策略，包括要構(gòu)建透明化的法治政府，引入非政府組織的參與，培養(yǎng)公民的參與意識(shí)與能力。[11]

同時(shí)，加強(qiáng)公眾的公共安全防范意識(shí)、防范知識(shí)的普及，提高公眾維護(hù)公共安全的能力和水平，應(yīng)該成為各級(jí)公安機(jī)關(guān)亟待解決的問(wèn)題。優(yōu)化公共安全治理社會(huì)環(huán)境，拓展人民群眾參與公共安全治理的有效途徑，積極引導(dǎo)社會(huì)輿論和公眾情緒，動(dòng)員全社會(huì)力量來(lái)維護(hù)公共安全。[12] 227-228四川省資陽(yáng)市雁江區(qū)建立農(nóng)村“4+4”治安防控體系，推廣“派出所+村委+農(nóng)戶+保險(xiǎn)”的農(nóng)村“四方合作”平安建設(shè)工程。在轄區(qū)派出所指導(dǎo)下，充分發(fā)動(dòng)群眾力量、發(fā)掘社會(huì)資源，整合村社干部、專兼職巡防員、電力“紅細(xì)胞”、移動(dòng)電信廣電聯(lián)通工作人員、企業(yè)保安、單位內(nèi)保、治安積極分子等力量，引導(dǎo)企業(yè)社會(huì)、群眾組織共同參與社會(huì)治安綜合治理，形成全民參與的“大治安防控體系”。2016年上半年，全區(qū)農(nóng)村立刑事案件261件，同比下降13%，刑事打擊59人，同比上升9.26%。

(四)創(chuàng)新公共安全治理理念，提供持續(xù)動(dòng)力

與當(dāng)前我國(guó)公共安全面臨的巨大挑戰(zhàn)相比較，被動(dòng)應(yīng)對(duì)理念依然是“主流”，打重于防，缺乏超前預(yù)警和戰(zhàn)略規(guī)劃普遍存在。理念決定行動(dòng)，為了提高治理的科學(xué)化水平，必須要?jiǎng)?chuàng)新治理理念，并且這種創(chuàng)新還應(yīng)該是動(dòng)態(tài)的，要伴隨著公共安全治理的全過(guò)程。

1.公共安全治理需要?jiǎng)?chuàng)新精神。十八大報(bào)告中提出了“治國(guó)理政”這一命題，強(qiáng)調(diào)“要始終把改革創(chuàng)新精神貫徹到治國(guó)理政各個(gè)環(huán)節(jié)”。創(chuàng)新不是一朝一夕就可以實(shí)現(xiàn)的，需要激發(fā)公安機(jī)關(guān)內(nèi)部主動(dòng)創(chuàng)新的意識(shí)，也可以借助“智庫(kù)外腦”，購(gòu)買社會(huì)專業(yè)服務(wù)；同時(shí)搭建創(chuàng)新交流的平臺(tái)，及時(shí)總結(jié)創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)并推廣，把創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)、先進(jìn)典型推廣到基層一線，轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)戰(zhàn)斗力，做到上下協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，形成改革創(chuàng)新整體效應(yīng)。

2.公共安全治理需要法治思維。十八大報(bào)告中提出“法治是治國(guó)理政的基本方式”。建設(shè)法治公安，是促進(jìn)公共安全治理創(chuàng)新的保障。要增強(qiáng)公安機(jī)關(guān)和民警的法治理念和提升法律素養(yǎng)，切實(shí)提高運(yùn)用法治思維和法治方式治理公共安全與維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的能力和水平。

3.公共安全治理需要系統(tǒng)思維。早在2003年，經(jīng)合組織在《21世紀(jì)面臨的新風(fēng)險(xiǎn)：行動(dòng)議程》中，就已經(jīng)提出了“系統(tǒng)型風(fēng)險(xiǎn)”的概念。因此，為了應(yīng)對(duì)這一類型風(fēng)險(xiǎn)，必須要強(qiáng)化系統(tǒng)指導(dǎo)，更加注重整合資源，全面推行跨區(qū)域案件多地聯(lián)動(dòng)、跨部門問(wèn)題聯(lián)席整治、網(wǎng)上網(wǎng)下一體作戰(zhàn)等工作模式，切實(shí)打好整體仗、合成仗。

4.公共安全治理需要共享發(fā)展。堅(jiān)持共享發(fā)展理念，不斷縮小城鄉(xiāng)基本公共安全服務(wù)水平差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共安全服務(wù)均等化。沒(méi)有農(nóng)村的安全，就沒(méi)有平安中國(guó)。打破城鄉(xiāng)公共安全服務(wù)壁壘，不斷延伸城市公共安全治理范圍，強(qiáng)化城鄉(xiāng)公共安全治理一盤棋意識(shí)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民安全感同步提升。

(五)運(yùn)用新技術(shù)，提升公共安全治理效能

“互聯(lián)網(wǎng)+”有利于打破部門之間的信息孤島，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的統(tǒng)籌整合和全方位共享；有利于推動(dòng)業(yè)務(wù)、流程、數(shù)據(jù)和其他資源的集成，實(shí)現(xiàn)管理和服務(wù)的業(yè)務(wù)協(xié)同和流程優(yōu)化，從而使社會(huì)治理從條塊分割、封閉的架構(gòu)邁向一個(gè)開(kāi)放、協(xié)同、合作的統(tǒng)一整體的架構(gòu)體系。[13]通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”智能決策輔助系統(tǒng)提升政府效能，通過(guò)大數(shù)據(jù)智能分析助力科學(xué)決策，從而實(shí)現(xiàn)全民參與，促進(jìn)社會(huì)治理的共建共享。大數(shù)據(jù)參與下公共安全治理新模式便應(yīng)用而生，通過(guò)大數(shù)據(jù)參與，實(shí)現(xiàn)公共安全的多元協(xié)同治理；通過(guò)大數(shù)據(jù)決策，實(shí)現(xiàn)公共安全事件的實(shí)時(shí)化解決。[14]2016年，江蘇公安依托微信打造的“微警務(wù)”，給老百姓帶來(lái)了很多便利，這為其他基層公安機(jī)關(guān)提供借鑒和參考。江西九江建立完善鄱陽(yáng)湖聯(lián)誼聯(lián)防工作機(jī)制，運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+湖區(qū)治理”模式，整合職能部門基礎(chǔ)信息，提升監(jiān)督管理、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)、查破案件、服務(wù)群眾能力，湖區(qū)連續(xù)12年沒(méi)有發(fā)生重大案(事)件。[15]利用新技術(shù)開(kāi)展案件偵查，大大地提高了破案率。2016年8月，公安部刑偵局運(yùn)用染色體Y-DNA檢驗(yàn)技術(shù)，成功破獲法案距今28年的甘肅白銀“8·05系列強(qiáng)奸殺人殘害女性案”，給此類罪犯造成了極大地威懾。

(六)研發(fā)新技術(shù)，破解公共安全治理難題

第四次工業(yè)革命的浪潮已經(jīng)席卷開(kāi)來(lái)，對(duì)基層公安機(jī)關(guān)公共安全治理來(lái)講，既有機(jī)遇也有挑戰(zhàn)。積極利用并合作研發(fā)新技術(shù)，是提升治理效果的明智之舉，也能夠?yàn)榭焖俅驌舴缸锾峁?qiáng)有力技術(shù)支撐。2010年9月，中國(guó)工程院吳曼青院士指出，由于公共安全科技含量極高，且事關(guān)改革發(fā)展民生，因此，建議將加快發(fā)展公共安全產(chǎn)業(yè)列入到國(guó)家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中，特別是將以監(jiān)測(cè)、預(yù)警、應(yīng)對(duì)、管理為核心的公共安全信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)作為重點(diǎn)，列入到國(guó)家新一代信息技術(shù)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)規(guī)劃中。[16]

山東德州警方為破解居民小區(qū)電動(dòng)自行車被盜多發(fā)案件，研發(fā)出智能防范綜合服務(wù)平臺(tái)，對(duì)車輛的行駛軌跡實(shí)時(shí)監(jiān)控，被盜案件的發(fā)案率由此同比下降53%。蘇州警方充分發(fā)揮自身大數(shù)據(jù)信源優(yōu)勢(shì)開(kāi)發(fā)出“犯罪預(yù)測(cè)系統(tǒng)”(PPS)，預(yù)警預(yù)測(cè)某一地域可能發(fā)生的犯罪類型和程度。貴州公安牢牢抓住發(fā)展“大數(shù)據(jù)”戰(zhàn)略契機(jī)，以貴州多彩警務(wù)云建設(shè)為載體，創(chuàng)新信息化建設(shè)應(yīng)用模式，著力提升信息化服務(wù)基層實(shí)戰(zhàn)、支撐實(shí)戰(zhàn)的效能，公安情報(bào)綜合研判改革成效初顯。上述技術(shù)都可以推廣應(yīng)用，助力基層公安機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)安全。

四、結(jié)語(yǔ)與討論

維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，要著力推進(jìn)平安中國(guó)建設(shè)，保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全，確保人民群眾安全感穩(wěn)步提升。習(xí)近平總書記指出：“平安是老百姓解決溫飽后的第一需求，是極重要的民生，也是最基本的發(fā)展環(huán)境。”某一個(gè)小的突發(fā)公共安全事件，都有可能讓我們處在系統(tǒng)型風(fēng)險(xiǎn)之中，假如一旦爆發(fā)，就會(huì)像打開(kāi)潘多拉魔盒一樣，引發(fā)一系列的社會(huì)問(wèn)題。

當(dāng)今我們所處的“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代已經(jīng)來(lái)臨，網(wǎng)絡(luò)虛擬社會(huì)的治理給我們帶來(lái)更多的挑戰(zhàn)，尤其是其衍生出的一系列公共安全問(wèn)題，比如電信網(wǎng)絡(luò)詐騙，涉案金額動(dòng)輒數(shù)百上千萬(wàn)。尤其是2016年兩名準(zhǔn)大學(xué)生學(xué)費(fèi)被騙而導(dǎo)致死亡案件，更是在全社會(huì)引起極大的憤慨情緒。隨之，虛擬網(wǎng)絡(luò)社會(huì)安全治理受到黨中央和政府的高度重視，但是，對(duì)于基層公安機(jī)關(guān)來(lái)講，無(wú)論是從技術(shù)還是人員素質(zhì)等方面都不能夠應(yīng)對(duì)這一新的課題，當(dāng)然，類似的公共安全隱患還有很多。雖然政府已認(rèn)識(shí)到問(wèn)題的嚴(yán)重性并著手改善，但效果并不理想，與人民群眾的期待相差甚遠(yuǎn)，關(guān)鍵是地方政府和基層公安機(jī)關(guān)的公共安全治理水平和能力跟不上時(shí)代步伐。公共安全治理能力的提升，能夠擴(kuò)大公共安全服務(wù)和機(jī)會(huì)的共享，能夠增加人民群眾的安全感和獲得感。整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的健康運(yùn)行，需要高效、合格的公共安全服務(wù)和產(chǎn)品。前提是，地方政府和基層公安機(jī)關(guān)擁有這樣的能力和水平。因此，通過(guò)公共安全治理創(chuàng)新快速提升治理能力和水平迫在眉睫。

另外，備受關(guān)注的兒童拐賣刑事案件，給整個(gè)家庭帶來(lái)的痛苦無(wú)法比擬，也嚴(yán)重地影響著周圍群眾的安全感，能否盡早及時(shí)破案是衡量公安機(jī)關(guān)公共安全治理能力的重要標(biāo)準(zhǔn)，更是人民群眾安居樂(lè)業(yè)的最大期望。提升人民群眾的公共安全意識(shí)，應(yīng)該納入到國(guó)民素質(zhì)教育全過(guò)程，尤其是義務(wù)教育階段和高等教育，這對(duì)于牢固建設(shè)預(yù)防兒童拐賣事件屢屢發(fā)生的銅墻鐵壁至關(guān)重要。這不禁讓人想起，在微信朋友圈中有一個(gè)被廣泛轉(zhuǎn)發(fā)的視頻——“中美街頭兒童拐賣試驗(yàn)”，在唏噓我國(guó)群眾面對(duì)兒童拐賣現(xiàn)場(chǎng)，普遍缺失公共安全意識(shí)的同時(shí)，衷心地為美國(guó)的公共安全教育“點(diǎn)贊”，從反面證實(shí)國(guó)民安全意識(shí)提升的必要性，這應(yīng)該成為各級(jí)政府和基層公安機(jī)關(guān)公共安全治理創(chuàng)新的重要內(nèi)容。

其次，借助合作網(wǎng)絡(luò)治理理論和整體性治理理論，基層公安機(jī)關(guān)公共安全治理創(chuàng)新，應(yīng)該著重理順公共安全治理主體之間的關(guān)系，構(gòu)建完善的公共安全治理機(jī)制，不斷創(chuàng)新公共安全治理的方式。在公共安全治理領(lǐng)域，可嘗試借助PPP模式，吸引社會(huì)資本的培育和投資，為公共安全治理注入資金和技術(shù)等要素，十分有利于公共安全治理的體系構(gòu)建。當(dāng)然，這是一個(gè)持續(xù)推進(jìn)的過(guò)程，需要健全的制度安排來(lái)保障，這就需要政府不斷增加相關(guān)的制度供給。

最后，科學(xué)的公共安全治理監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)，可以實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)治理政策效果，提高公共安全治理政策調(diào)整的針對(duì)性；通過(guò)定量的綜合評(píng)價(jià)，還可以作為考核地方政府和基層公安機(jī)關(guān)公共安全治理的重要指標(biāo)。當(dāng)前，對(duì)公共安全治理評(píng)價(jià)的研究比較鮮見(jiàn)，社會(huì)治安評(píng)價(jià)相關(guān)的研究比較多，而且這其中大多停留在理論層面，或提出評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，但并未進(jìn)行實(shí)踐數(shù)據(jù)檢驗(yàn)，主要是因?yàn)樵u(píng)價(jià)不具備可操作性。所以說(shuō)，在此基礎(chǔ)上，根據(jù)我國(guó)當(dāng)前的公共安全形勢(shì)，構(gòu)建合理、可操作的公共安全治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系非常必要。

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責(zé)任編輯：韓 靜

Management Innovation of Public Security in Grass-roots Public Security Organs: Troubles and Breakthroughs

Zhang Ji-yuan

(Sichuan Police College, Luzhou 646000, China)

Under the background of deepening reform in China, in the face of today's complex public security situation, grass-roots public security organs need to improve the management ability and level of public security through the innovation of public security management. This is not only an important attempt of social management innovation, but also an important measure for modernizing government management capability. Policing allocation, performance evaluation, welfare as the restraining factors and trust relationships between police and citizens, the department coordination as the constraining difficulty have put grass-roots public security organs into trouble. Therefore, accelerating public security management mechanism innovation, concept innovation, technological innovation, as well as other innovations can effectively crack the predicaments, and constantly improve people's sense of security.

public security management; social risk; management mechanism; management capability

2017-01-11

四川省人文社科重點(diǎn)研究基地四川社會(huì)治安與社會(huì)管理創(chuàng)新研究中心青年項(xiàng)目“地方政府公共安全治理能力提升的路徑選擇”(SCZA16C01)；四川省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地社會(huì)治理創(chuàng)新研究中心青年項(xiàng)目“地方政府公共安全治理的影響因素研究”(SHZLQN1605)；四川省教育廳人文社科一般項(xiàng)目“地方政府公共安全治理效率評(píng)價(jià)研究”(17SB0330)

張繼遠(yuǎn)(1983-)，男，山東汶上人，四川警察學(xué)院警察管理系助教，從事公共安全治理與公共政策分析研究。

D631

A

1009-3745(2017)02-0106-08