禹竹蕊

(中共四川省委黨校 法學教研部，四川 成都 610071)

政府信息公開的行政賠償和行政補償

禹竹蕊

(中共四川省委黨校 法學教研部，四川 成都 610071)

政府信息公開在深入推進依法行政和加快建設法治政府方面，發(fā)揮著重要的作用。近年來，我國因政府信息公開而引發(fā)的爭議較多，相應的救濟制度卻并不完善。厘清政府信息公開引發(fā)的行政賠償和行政補償?shù)呢熑蝿澐趾唾r償范圍，完善相應救濟制度，可以推進民主法治的發(fā)展，真正落實權利保障與權力監(jiān)督。

政府信息公開；行政賠償；行政補償

作為權利的核心要素，“有權利必有救濟”要求法律在對權利進行規(guī)范的同時，也必須匹配相應的救濟途徑，否則，沒有救濟的權利就會淪落為一紙空文。雖然權利通常會以正面、肯定的方式出現(xiàn)在法律規(guī)范中，但有關權利的規(guī)定總是比較抽象，甚至缺乏可操作性。救濟制度的規(guī)定從反面確立了對權利的保障，使抽象的權利變得更為具體，也使紙上的法律變成了“活法”。從行政過程的階段性構造來看，行政行為即使實施完畢，卻難免引發(fā)爭議，救濟法控制是事后糾紛解決過程中所必備的手段。毫無疑問，救濟法控制目標明確地指向行政主體的各項義務要求，讓救濟法審視盤旋在行政活動之上，有助于提升行政的理性。如果說實體法設置是為了實現(xiàn)對行政行為的事前規(guī)制與指引，程序法設置是為了實現(xiàn)對行政行為的事中規(guī)制，那么救濟法則通過審查和監(jiān)督，對不當或違法的行政行為予以糾正，化解行政爭議，并對因此給利害關系人造成的權益損害進行救濟，是一種典型的事后控制手段。更為重要的是，救濟制度的規(guī)定有助于成功地將公權力關進籠子，使之行使的時候不敢輕易僭越應有的界限，更不敢任意踐踏私權。尤其是面對隨時可能異化的公權，要想真正有效制約權力擴張、錯位、失控，防止其肆意處置、侵犯私人權益，救濟法控制是必不可少的利器。換言之，救濟法的存在可以反向規(guī)制行政執(zhí)法，促進行政執(zhí)法的規(guī)范化與法治化。

政府信息公開往往會借助社會輿論擴大影響、取得社會效果、達致管理目的，這個過程可能會對利害關系人的權益造成影響。通常情況下，政府信息公開侵犯私人權益的情況主要有兩種：一是行政機關或法律法規(guī)授權組織不作為，依申請應當公開或應該主動公開的政府信息沒有予以公開或沒有按要求及時公開，侵犯信息公開申請人或公眾的知情權、監(jiān)督權，進而導致信息公開申請人或公眾無法作出正確的行為選擇或無法及時規(guī)避風險，人身權、財產(chǎn)權受損；二是錯誤公開政府信息，侵犯第三方(信息所屬人)的人身權(包括隱私、名譽)和財產(chǎn)權等等。政府信息是否可以公開，如何公開，公開哪些內(nèi)容，目前行政管理部門享有較大的自由裁量權。要想約束行政裁量權的行使，顯然不能完全寄希望于行政管理部門的“行政自制”，而要想使政府信息公開真正走上法治的軌道，除了完善行政復議制度和行政訴訟制度，還應該完善相應的行政賠償和行政補償制度。

一、政府信息公開與行政賠償

按照法治國家的理念，如果國家活動損害了私人的合法權益，國家應該對此承擔賠償責任，應該對私人所遭受的損失進行補救。我國憲法也明確規(guī)定，如果公民的權利遭到國家機關和國家工作人員的侵犯且受到一定的損失，可以依法獲得賠償?？梢姡埱髧屹r償權是公民普遍享有的一項權利，屬于監(jiān)督權的范疇。作為國家賠償?shù)囊环N，行政賠償是指行政機關及其工作人員，以及法律法規(guī)授權組織和受行政機關委托的組織或者個人在行使行政權時侵犯了公民、法人或其他組織的合法權益并造成損害的，國家賠償義務機關依法承擔賠償責任，并對受損害人予以救濟的制度。本文著重討論因政府信息公開行為違法，被侵害人提起行政賠償?shù)木葷緩健⒇熑蝿澐趾唾r償范圍等問題；至于行政賠償?shù)某绦?，國家賠償法已經(jīng)有了比較明確的規(guī)定，在此不作贅述。

(一)行政賠償?shù)木葷緩?/p>

1.請求行政賠償?shù)姆梢罁?jù)

首先，從《國家賠償法》第二條、第三條和第四條的規(guī)定可以看出，這部現(xiàn)行的、調(diào)整國家賠償(包括行政賠償)的法律著重強調(diào)的是“只要行使行政職權的行為違法，造成損害就應予以行政賠償”。故而，違法的政府信息公開行為一旦給私人權益造成損害，受侵害人可以提起賠償之訴，也可以向賠償義務機關直接要求行政賠償。

其次，對于政府信息公開而言，如果公開本身違法，給利害關系人造成實際損害，也應該予以行政賠償。日本學者鹽野宏、阿布泰隆等都認為誤認事實的公告也會產(chǎn)生損害賠償責任，因公布違反事實而遭受權利侵害者，可以提出損害賠償請求。[1]160韓國學者金東熙也指出，“行政公布行為帶有公行政作用的性質(zhì)。因此，由于違法的公布行為，名譽、信譽等受到損害的人可根據(jù)國家賠償法，接受由此造成的損害的救濟。”[2]337各國在司法實踐中也將行政主體違法公開政府信息的職務行為納入了行政賠償?shù)姆懂?。美國訴國際藥物系統(tǒng)公司(IMS)一案(United States v. International Medication Systems)中，美國食品及藥物管理局(FDA)對于IMS公司發(fā)布了初審的永久性禁令，指控其違反了《食品藥品及化妝品法案》中的系列內(nèi)容，包括該公司的一個工廠未遵守生產(chǎn)規(guī)程的要求。經(jīng)過聽證會聽證后，F(xiàn)DA的代表會見了IMS公司，要求其召回其產(chǎn)品，并且暗示如果其拒絕召回的話，F(xiàn)DA將通知醫(yī)院其產(chǎn)品基于相關的違規(guī)行為存在對健康的損害。IMS公司認為這不公正，并且事實上此爭議本就囊括在拉斯維加斯地方法院待審的案件中，因此拒絕了其要求。1973年6月9日，F(xiàn)DA向全國約7000家醫(yī)院發(fā)出了信件，宣稱IMS公司產(chǎn)品的無菌性存在質(zhì)疑，指出其產(chǎn)品對于公共健康存在著潛在的危害。最終，法院不僅否認了FDA發(fā)布禁令的行為，且更為重要的是認定FDA違反了《食品藥品及化妝品法案》第705條(b)項的內(nèi)容，認為FDA發(fā)出信件的行為超出了其信息公開的職權范圍。此外，法院還命令FDA采取發(fā)出第二封信件的方式向上述醫(yī)院進行信息更正，并報告法院的裁定和法院對于IMS的產(chǎn)品并沒有違反操作規(guī)程的認定，而這正是FDA認定IMS的產(chǎn)品存在潛在危害的事實基礎。此案的判決確立了工廠或者企業(yè)對于FDA錯誤的不利公開宣傳所帶來的損害享有獲得救濟的權利。[3]1996年日本大阪發(fā)生了“O-157食物中毒事件”，東京高等法院在二審判決中指出，厚生大臣在調(diào)查結果還沒出來的時候公布錯誤的中間報告，引起廣泛誤解，嚴重損害了市場評價，其公布中間報告的行為屬于國家賠償法上的違法行為。[4]167-168

但遺憾的是，雖然《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)第十一條提到對于政府信息公開行為所造成的損害，*《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第十一條規(guī)定：“被告公開政府信息涉及原告商業(yè)秘密、個人隱私且不存在公共利益等法定事由的，人民法院應當判決確認公開政府信息的行為違法，并可以責令被告采取相應的補救措施；造成損害的，根據(jù)原告請求依法判決被告承擔賠償責任。政府信息尚未公開的，應當判決行政機關不得公開。訴訟期間，原告申請停止公開涉及其商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息，人民法院經(jīng)審查認為公開該政府信息會造成難以彌補的損失，并且停止公開不損害公共利益的，可以依照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十四條的規(guī)定，裁定暫時停止公開?！狈ㄔ嚎梢愿鶕?jù)原告訴求判決被告承擔賠償責任，但《政府信息公開條例》第三十三條所提及的救濟方式中并沒有包含行政賠償。建議今后條例上升為法律時，在救濟方式中添加行政賠償，明確受侵害人對不合法的政府信息公開提起行政賠償?shù)姆梢罁?jù)。

2.請求行政賠償?shù)耐緩?/p>

不同的國家關于請求行政賠償?shù)囊?guī)定不一樣。例如，德國聯(lián)邦憲法法院在1981年的“濕采石裁判”中就明確了對于違法的國家行為所發(fā)生的侵害，人民應先遵循“第一次權利保護”途徑(通過行政訴訟請求法院撤銷違法國家行為)尋求救濟，只有在“第一次權利保護”無法實現(xiàn)時，才能依據(jù)“第二次權利保護體系”，請求補償。[5]1831-1832但日本學界和實務界都認為，對于國家賠償沒有必要先申請撤銷違法行為或確認行為違法無效。[6]146-147按照《國家賠償法》第九條的規(guī)定，*《國家賠償法》第九條規(guī)定：“賠償義務機關有本法第三條、第四條規(guī)定情形之一的，應當給予賠償。 賠償請求人要求賠償，應當先向賠償義務機關提出，也可以在申請行政復議或者提起行政訴訟時一并提出。”在我國提出行政賠償有兩種方式，一種是直接向賠償義務機關提出賠償請求，另一種則是在申請行政復議或提起行政訴訟的時候一并提出。

按照《規(guī)定》第四條，對于違法的政府信息公開行為，如果受侵害人選擇單獨提起賠償之訴的，應該以賠償義務機關的先行處理為前提。即受侵害人應該先向賠償義務機關提出賠償申請，如對賠償義務機關作出的處理決定不服，再向人民法院提起單獨的賠償之訴。同時，從《規(guī)定》第三十四條的內(nèi)容來看，與日本類似，對于違法的政府信息公開，我國并不以其被確認違法作為提起賠償訴訟的前提條件。如果受侵害人提起賠償之訴時，政府信息公開行為尚未經(jīng)過違法確認的，法院可以在做賠償判決的時候一并確認。

(二)行政賠償?shù)呢熑蝿澐?/p>

1.歸責原則

圍繞國家賠償?shù)臍w責原則，學界一直存在不同的觀點，最常見的有過錯責任原則、無過錯責任原則和違法責任原則。過錯責任原則是指行為人在行使公權力時因故意或過失造成他人損害的，國家應當承擔賠償責任。無過錯責任原則通常也被稱為結果歸責原則，是指不論行為人有無過錯，只要其行使公權力的行為導致了損害結果的發(fā)生，那么國家就要承擔賠償責任。而違法責任原則是指行為人的職務行為違法，侵犯他人合法權益并造成損害的，國家應當承擔賠償責任。[7]706-708《國家賠償法》于1994年5月12日通過、1995年1月1日起實施，當時采用的是違法責任原則；而后2010年和2012年兩次修訂，都棄用了之前單一的違法責任原則，改為多元的歸責原則。目前的《國家賠償法》(2013年1月1日起實施)第二條不再采用“違法”的表述，第三條、第四條、第十七條的第(一)、(四)、(五)項、第十八條第(一)項和第三十八條的規(guī)定采用的是違法責任原則，而第十七條第(二)、(三)項和第十八條第(二)項則采用了無過錯責任原則?？梢姡F(xiàn)行的《國家賠償法》采用違法責任原則和無過錯責任原則相結合的多元歸責方式，比以往單一的歸責原則更加合理。而從第三條和第四條的規(guī)定來看，行政賠償?shù)臍w責原則采用的是違法責任原則，無需證明行政機關及其工作人員在執(zhí)法中有無過錯，僅僅以行政機關及其工作人員執(zhí)行職務的行為有無違法作為惟一的判斷標準，有效填補了過失主義導致的國家責任體系的漏洞。

2.責任構成

如果政府信息公開行為違法、侵犯他人合法權益，公民、法人或其他組織可以根據(jù)《國家賠償法》提起行政賠償。其違法責任的構成如下：1)主體要件，實施政府信息公開行為的是行政機關及其工作人員，或法律法規(guī)授權組織，以及受行政機關委托的組織或者個人。2)行為要件，即在執(zhí)行職務的過程中違法實施政府信息公開行為。這里的違法既包括違反法定的政府信息公開權限，也包括違反法定的政府信息公開程序，還包括公開的信息嚴重失真或存在重大錯誤等。3)結果要件，違法實施政府信息公開實際損害了私人合法權益，且損害結果與違法公告之間有因果關系。如果系多因一果的情況，公開信息的執(zhí)法部門只需要承擔與其職務違法行為原因力相當?shù)哪遣糠址韶熑?。以上三個要件必須同時具備，方能認定作出違法的政府信息公開行為的行政主體應該承擔行政賠償責任。

3.免責條件

根據(jù)《國家賠償法》第五條的規(guī)定，*《國家賠償法》第五條規(guī)定：“屬于下列情形之一的，國家不承擔賠償責任：(一)行政機關工作人員與行使職權無關的個人行為；(二)因公民、法人和其他組織自己的行為致使損害發(fā)生的；(三)法律規(guī)定的其他情形?！苯Y合政府信息公開的特點，下列情況，行政主體不承擔行政賠償責任：1)對外公開政府信息純屬執(zhí)法人員的個人行為。如果行政機構的工作人員未經(jīng)批準，個人擅自向公眾公布政府信息，因此給利害關系人造成損害的，行政主體并不承擔行政賠償責任，而應由不當公開信息的工作人員獨立承擔責任。2)公開的政府信息出現(xiàn)嚴重失真或存在重大錯誤是權益受侵害人或第三人的過錯導致的。如果權益受侵害人自己提供的信息有誤，或第三人因故篡改了原始信息，導致公開的政府信息出現(xiàn)嚴重失真或存在重大錯誤，行政主體無需承擔行政賠償責任。3)特殊情況下，為維護公共利益而公開的政府信息即使錯誤，行政主體也可以免責。例如，在重大、緊急的情況下，某些政府信息如果不立即讓公眾知曉，就會造成社會秩序混亂，甚至導致難以收拾的局面，為防止事態(tài)擴大或防止公眾產(chǎn)生不必要的誤解，必須立即予以公開。此時只要所依據(jù)的主要事實是真實的，或者行政主體有足夠的理由相信其是真實的，即便最終公開的政府信息的確有誤，并給利害關系人造成了一定的損害，也可以免責。正如德國聯(lián)邦憲法法院在“警告葡萄酒摻乙二醇案”的判決中指出的那樣，在特定條件下，即使信息是否準確無誤還沒有最終確定，行政管理部門也有權予以公告。這種情況下的政府信息公開是否合法主要取決于行政機關或法律法規(guī)授權組織在公開信息前，是否已經(jīng)在盡可能的范圍內(nèi)謹慎地、盡力地審查了信息的可靠性和真實性，并聽取了利害關系人的意見。如果行政管理部門已經(jīng)盡到審慎義務，那么，即使信息的真實性尚有風險，也是可以公開的，且這樣的公開是合法的。當然，此時行政管理部門在公開信息時，應該提醒公眾信息的準確性還有待進一步查證。但是，如果信息公開后隨即被證實是錯誤的，那么負責信息公開的部門應該及時予以更正，否則錯誤的信息繼續(xù)傳播且對市場造成重要影響，致使利害關系人合法權益遭受損失的，應當認定為違法行為，行政賠償機關應當承擔行政賠償責任。[8]62-63我國《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》第3.4條 和《食品安全信息公布管理辦法》第十條的規(guī)定，*《食品安全信息公布管理辦法》第十條規(guī)定：“發(fā)生重大食品安全事故后，負責食品安全事故處置的省級衛(wèi)生行政部門會同有關部門，在當?shù)卣y(tǒng)一領導下，在事故發(fā)生后第一時間擬定信息發(fā)布方案，由衛(wèi)生行政部門公布簡要信息，隨后公布初步核實情況、應對和處置措施等，并根據(jù)事態(tài)發(fā)展和處置情況滾動公布相關信息。對涉及事故的各種謠言、傳言，應當迅速公開澄清事實，消除不良影響?！倍急砻髟诰o急情況下，為維護公共安全和公共秩序，行政機關先公開信息再進行初步核實是完全合法的。

(三)行政賠償?shù)馁r償范圍

政府信息公開如果違法，對信息公開申請人、社會公眾和第三方造成的損害并不相同，賠償?shù)姆秶膊幌嗤?/p>

1.信息公開申請人和社會公眾可提起行政賠償?shù)姆秶?/p>

申請人申請政府信息公開，其目的自然是要滿足自身的生產(chǎn)、生活或科研需要。行政主體一旦不依法履行信息公開義務，就會當然地損害申請人的合法權益。而行政主體主動公開政府信息，尤其是食品安全、藥品安全、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、產(chǎn)品質(zhì)量等領域的信息，不但可以提供信息服務、有效防范風險，還能切實保障公眾的生命健康、人身安全和財產(chǎn)安全，維護社會公共安全和社會公共秩序，保障公共利益。倘若行政主體不依法積極履行信息公開義務，就可能導致公眾對即將到來的風險疏于防范，使其人身權和財產(chǎn)權遭受不必要的損害。對此，受侵害人可以依據(jù)《國家賠償法》第三條第(五)項和第四條第(四)項的規(guī)定要求相應的行政賠償，這一點毋庸置疑。

如果行政主體公開政府信息的行為本身不合法，或公開了錯誤信息，也可能導致信息公開申請人或公眾的合法權益受損。例如行政部門公告某個廠家的家具質(zhì)量不合格、含有甲醛，長期與該廠合作的家具商甲只得中止這一合作關系，選擇其他廠家為自己供貨，增加了營銷成本。后來行政部門發(fā)現(xiàn)其檢測有誤，該廠家的家具質(zhì)量是合格的，再次公告予以糾正。那么，在這樣的情況下，家具商甲因采信錯誤的政府信息，多花費了錢，經(jīng)濟利益受損，能否主張對先前的政府信息公開產(chǎn)生了“合法預期”，因而要求對其受損的財產(chǎn)權予以行政賠償呢？個人覺得，我國當下社會矛盾突出，其中一個很重要的原因就是社會整體缺乏誠信，如果公眾基于對政府的信賴進行相應的行為選擇導致合法利益受損的，政府應該承擔賠償責任，這不但有利于建立起促進政府信息公開更慎重更合法的倒逼機制，而且更有利于全社會誠信價值觀的樹立，畢竟當下我國的市場經(jīng)濟仍是由政府主導，政府行為對于社會誠信的建立意義重大。不過，要對公眾主張遭受損害的“合法預期”進行賠償，也要有一定的條件，否則會讓政府過于擔心承擔責任而導致信息公開“畏手畏腳”，反而阻礙了信息公開的良性發(fā)展。對此，余凌云教授指出，對“合法預期”的賠償應該嚴格限定條件：1)行政機關必須個別地、清楚地向相對人作出意思表示，使相對人能夠合理產(chǎn)生預期。2)行政機關的意思表示違法。3)相對人是無辜的，不知道行政機關的意思表示違法。4)改變上述意思表示會給相對人造成損失。5)違法意思表示與相對人的損失有著直接的因果關系。[9]46-47如果同時具備上述條件，行政主體應該就自己公開政府信息的不法行為給公眾的“合理預期”造成的實際財產(chǎn)損害予以行政賠償。

2.第三方可提起行政賠償?shù)姆秶?/p>

對于第三方(信息所屬人)而言，行政主體怠于履行信息公開義務，并不會侵犯起合法權益。只有行政主體公開信息的行為違法，才可能侵害其合法權益。例如政府信息涉及第三方的個人信息，沒有事先征求第三方意見就予以公開，導致侵害第三方的隱私、名譽等人格權和財產(chǎn)權等等。對于受損的財產(chǎn)權，第三方可以根據(jù)《國家賠償法》第四條第(四)項的規(guī)定要求相應的行政賠償；但對于受損的隱私、名譽等人格權，第三方根據(jù)《國家賠償法》第三十五條的規(guī)定主張精神損害賠償尚有一定障礙。雖然，這一規(guī)定將國家賠償?shù)姆秶鷶U展到精神損害賠償，且依據(jù)《最高人民法院關于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見(試行)》第一百四十條的規(guī)定可以看出，*《最高人民法院關于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見(試行)》第一百四十條規(guī)定：“以書面、口頭等形式宣揚他人的隱私，或者捏造事實公然丑化他人人格，以及用侮辱、誹謗等方式損害他人名譽，造成一定影響的，應當認定為侵害公民名譽權的行為。以書面、口頭等形式詆毀、誹謗法人名譽，給法人造成損害的，應當認定為侵害法人名譽權的行為?！毙麚P隱私、誹謗名譽是對名譽權的侵害，而名譽權屬于人格權，隸屬人身權的范疇；但按照《國家賠償法》第三十五條的表述，鏈接第三條的規(guī)定可以看出，即使行政主體的行政職務行為違法、侵犯了人身權，也不是都要予以行政賠償。第三條能適用于違法政府信息公開的乃第(五)項，但這一項卻明確要求違法行為只有造成了公民身體傷害或死亡，才能予以行政賠償。換言之，行政主體公開政府信息的行為即使違法，也不可能導致第三方身體傷害或死亡，即使第三方隱私、名譽等人格權受損，也因這一前提條件的限制而無法獲得相應的精神損害賠償。何況，大多數(shù)時候，政府信息公開的第三方并非公民，而以法人、其他組織居多，他們沒有自然人的人身權，一旦名譽、商業(yè)秘密受損，依據(jù)現(xiàn)有的法律規(guī)范更是無法獲得有效的行政賠償。雖然法人、其他組織可以主張名譽受損導致交易機會減損等也是一種間接的財產(chǎn)損害，可以在財產(chǎn)權的范疇中請求行政賠償。但個人受侵犯的隱私如何轉換？任何用現(xiàn)金價值去衡量？是否應該明確規(guī)定對隱私的賠償范圍？這恐怕應該是國家賠償法下一步修改完善時應該考慮的重點。

二、政府信息公開與行政補償

(一)行政補償?shù)囊话憷碚?/p>

國家賠償和國家補償被視為公法賠償?shù)膬纱笾е?。其中，國家賠償主要是針對違法的國家活動所導致的權益損害進行賠償；而國家補償則是針對因特定任務或大眾福祉而進行的國家活動所導致的特別權益犧牲進行公平補償。國家賠償以國家活動違法為前提，而國家補償卻是以合法國家活動中私人權益的特別犧牲為前提。也就是說，國家補償源于國家和私人之間在公共利益的維護上的一種責任分擔。對公共利益的維護不僅是國家的事，也是社會公眾的一種責任和義務，公民享有的基本權利之所以會受到一定的限制，就是因為依法對社會、對公共福祉負有一定的義務。國家機關合法行使公權力有時難免會對公眾的權益造成一定的損害，如果這種損害是合理的且在社會義務的范圍之內(nèi)，公眾顯然有容忍合理損害的義務，但這種損害一旦超出了公眾所應承擔的社會義務的范圍，那就是一種不合理的特別犧牲，國家應予以相應的補償。[5]1721-1722

而行政補償又稱行政損失補償，是指基于社會公共利益的需要，國家合法行使行政職權的行為損害一旦了私人合法權益，國家應該根據(jù)公平合理原則，給予私人一定經(jīng)濟彌補的法律制度。當然，行政補償主要針對財產(chǎn)所受侵害予以補償。也就是說，與行政賠償不同，行政補償所針對的多屬合法行政行為或無過錯行政行為。對絕大多數(shù)社會公眾而言，這類行政行為其實是有益的，因此，這類行政行為實施的風險責任也應該由所有受益人，即社會公眾來共同分擔。公平負擔平等理論相對圓滿地解決了行政補償責任的本質(zhì)屬性問題，不但適于解釋合法行政行為的補償，而且也適于解釋其他危險行為及特別損害行為的補償問題。[7]333

各國的行政補償制度并不一致。受司法實務見解的影響，德國的行政補償制度主要以“公用征收”概念為中心，以“特別犧牲”理論為基礎，以判例的形式逐步架構起來。[10]54而日本的行政補償包括基于違法的無過失行為產(chǎn)生的不法后果的補償和基于合法行為產(chǎn)生的不法結果的補償?shù)鹊?，主要分為公用收用補償、公用限制補償、占有許可的撤回補償、基于結果責任的損失補償?shù)鹊?。[11]607-615英美國家中，最重要的補償類型是政府強制購買補償，類似與大陸法系的公共征收補償。[10]55目前，學界的通說認為，我國的行政補償主要是因行政權的合法行使所導致的特別犧牲補償。[12]637-638基于容忍合理損害的義務，在社會生活中公眾的人身權、財產(chǎn)權等合法權益都會受到一定的限制、制約乃至侵害，這種普通的、普遍的犧牲不屬于行政補償?shù)膶ο?。只有特定的人在特定事件中所承受的犧牲超過了通常水準，才屬于應該予以行政補償?shù)摹疤貏e犧牲”?；诠怖娴恼魇昭a償就是最常見的特別犧牲補償，例如我國憲法第十條和第十三條就對征收補償作出了規(guī)定。此外，也有人主張，基于福利國家的考慮，對因社會管理風險或自然災害導致的個別損害可以給予社會補償(管理風險補償)。[10]56-82

總體來講，國家承擔行政補償責任，尤其是特別犧牲補償必須同時滿足下列條件：1)行為系行使行政權的職務行為；2)行為實施的目的是為了維護公共利益；3)行為系合法、無過錯的行政行為；4)行為的實施侵犯了私人的合法權益(主要是財產(chǎn)權)，造成了一定的損害結果，其侵害程度較嚴重或已構成特別犧牲；5)行為實施與損害結果之間有因果關系；6)法律對行政補償責任作出了明確的規(guī)定。[12]639注釋55

(二)政府信息公開中的行政補償

后來，朝廷下令，把撫順關馬市關閉了，這一關就是幾個月。馬市不開，女真人沒鹽，沒鐵器，沒馬匹，生活不了，他們就上書朝廷，要求開關，恢復交易。朝廷又重新開市，開市以后，地方上的守關明軍照樣勒索。王杲呢，再帶女真人去打。這樣，把朝廷又惹翻兒了，一面安撫，一面帶兵去圍剿女真人。李成梁受命帶領幾萬明軍，把古埒城團團圍住。

政府信息公開在提高政府工作透明度和促進依法行政的同時，還能為公眾提供信息服務，保障公共安全、公共秩序，維護公共利益。這種行為本身帶有給付行政和規(guī)制行政的雙重屬性，行為實施難免引起權益沖突，因此合法的、無過錯的政府信息公開也可能導致私人權益受損。一旦這種損害超過了一定限度，不再屬于合理容忍義務的范疇，那么被侵害人依據(jù)公平負擔平等理論，應該享有要求國家行政補償?shù)臋嗬．斎?，社會公眾和第三方提出行政補償?shù)脑蚴遣煌摹?/p>

1.信息公開申請人或社會公眾因合法預期受損可要求行政補償

政府信息公開直接向信息公開申請人或社會公眾作出，可以影響申請人或社會公眾的價值判斷和行為選擇。一般而言，合法的、無過錯的政府信息公開不但不會給信息公開申請人或社會公眾的合法權益造成損害，還能更好地保障其人身權、財產(chǎn)權、知情權和監(jiān)督權等各項權利，滿足其生產(chǎn)、生活或科研需要；但在特殊情況下，合法的、無過錯的政府信息公開也可能會使信息公開申請人或社會公眾的合法預期受損。例如，重大緊急情況下，行政主體可于第一時間公告政府信息，并說明未予核查的原因，同時根據(jù)情況發(fā)展?jié)L動公布相關信息和處置情況。由于此時公告的政府信息是一種中間性信息，尚來不及完全核實，有可能并非真實、客觀，甚至可能和最終確定的事實之間有較大的差距。但公眾基于規(guī)避風險的心理，此時多半抱著“寧可信其有，不可信其無”的心態(tài)，采信并未得到最終證實的政府信息，作出相應的行為選擇。一旦最終核實無誤的信息發(fā)布出來，與中間性信息差異較大，甚至完全相反，那么公眾采信中間性信息的合法預期就有可能落空，可能會遭受一定的財產(chǎn)損失。如果這樣的財產(chǎn)損失確系采信行政主體的中間性信息所導致，且損失特別巨大，國家應該承擔相應的行政補償責任。如果這種財產(chǎn)損失不大，沒有超出合理容忍義務的范疇，那么可以免除國家的行政補償責任。如果財產(chǎn)損失更多是因個人原因造成的，國家不應承擔行政補償責任。例如有關部門緊急公告某批食鹽質(zhì)量可能有問題，提醒社會公眾注意，結果消費者甲以為發(fā)財?shù)臋C會到了，自作主張搶購幾噸其他品牌食鹽進行囤積，事后有關部門經(jīng)核實查明該批食鹽質(zhì)量沒有問題，甲囤積的食鹽無法出手、造成虧損，甲不能因此主張合法預期落空、財產(chǎn)權受損，要求行政補償。

可以看出，政府信息公開以后，社會公眾因合法預期受損而提起的行政補償與行政賠償是不一樣的。界分兩者的主要標準就是政府信息公開行為是合法還是違法，如果合法的政府信息公開行為引起公眾合法預期受損，只有損失較大的情況下可以要求行政補償；反之，違法的政府信息公開行為引起公眾合法預期受損，則應要求行政賠償。

2.第三方因特別犧牲可要求行政補償

政府信息公開可能導致第三方(信息所屬人)的名譽、財產(chǎn)等合法權益遭受一定的損失。鑒于政府信息公開具有公益性，只要這種個人的損失不超出政府信息公開所要維護的社會公共利益，那么第三方應該合理容忍。如果為了社會公共利益而進行的政府信息公開，需要特別犧牲某個或某些第三方的合法權益，且這種犧牲遠遠大于公開擬維護的社會公共利益，那么第三方可以因特別犧牲要求行政補償。例如，對于個人隱私這類法律規(guī)范明確禁止予以公開的信息，如果因維護公共利益的需要不得不出現(xiàn)在政府信息公開的內(nèi)容里，就是一種典型的特別犧牲。即使這種政府信息公開完全合法，也會給第三方帶來很大的傷害，且這種傷害隨著網(wǎng)絡媒體的傳播會被不斷放大，超越一定的時間和空間。尤其是上文提到的在重大緊急情況下，行政部門第一時間公告的、還來不及核實的一些諸如食品安全、藥品安全的違法信息，一旦被證明是錯誤的，就算行政部門在最終的行政公告里對事實進行了說明和糾正，其帶給第三方的負面影響也是久久不能消散的。簡言之，此時因為社會公共利益，政府信息公開給第三方的合法權益造成的損害已經(jīng)形成了不合理的特別犧牲，第三方有權請求國家給予行政補償。[13]38

三、結語

秩序是一個國家最應當被珍視的價值，良好的社會控制有利于秩序的形成和維系，而信息資源的適當配置與信息渠道的相對暢通就是實現(xiàn)社會控制的基礎，是調(diào)控社會秩序的需要。政府信息公開，不但可以分散社會控制權，減輕權力制衡的壓力，還可以重塑政府與社會、政府與個人之間的關系，建立起更為開放的政府和責任政府。近年來，隨著互聯(lián)網(wǎng)、自媒體的發(fā)展，政府信息公開帶著鮮明的時代特色，以傲人的姿態(tài)迅速崛起，在行政過程中，與其他行政行為相互配合、一起實施，共同確保行政的實效。雖然政府信息公開在我國有著悠久的歷史，卻也算得上是一個晚近的法律領域，只因服務行政的發(fā)展和權益保護日漸被重視才開始逐步受到關注。這一領域不但立法滯后，相關的理論研究也不夠深入，難以真正指導和規(guī)范實踐。實踐中，政府信息公開一方面確保了公眾知情權、監(jiān)督權的實現(xiàn)，促進了責任政府、民主決策等價值的實現(xiàn)，但另一方面也因為對利害關系人權益的克減而導致了不少爭議。

在行政執(zhí)法中，對于執(zhí)法者而言，救濟法控制其實是一種典型的促進依法行政的倒逼機制；而對于利害關系人而言，救濟法控制則是保障和救濟合法權益的有效機制。因此，救濟法控制就好比一把高懸的達摩克利斯之劍，時刻提醒行政執(zhí)法者依法行政，不得任意踐踏合法的私權益。達摩克利斯之劍不一定要落下，但它懸掛在那里，已經(jīng)能夠產(chǎn)生足夠的震懾。不過真正適用的時候這劍應該是把利劍，劍是否鋒利，則要看制度設計是否合理。就政府信息公開而言，完善行政賠償和行政補償制度，將錯誤、不當?shù)男畔⒐_導致的權益損害納入行政賠償和行政補償?shù)姆懂?，對于切實保障利害關系人的合法權益有著非常重要的現(xiàn)實意義。[14]283-284

[1]鹽野宏.行政法總論(第四版)[M].楊建順，譯.北京:北京大學出版社，2008.

[2]金東熙.行政法Ⅰ(第9版)[M].趙峰，譯.北京:中國人民大學出版社，2008.

[3]See Leon Liu,The FDA's Use of Adverse Publicity, Food & Drug Law(1998 Third Year Paper), pp.7-8,http://nrs.harvard.edu/urn-3:HUL.InstRepos:8965582.

[4]王貴松.日本食品安全法研究[M].北京:中國民主法制出版社，2009.

[5]翁岳.行政法[M].北京:中國法制出版社，2009.

[6]南博方.行政法(第六版)[M].楊建順，譯.北京:中國人民大學出版社，2009.

[7]楊建順.行政規(guī)制與權利保障[M].北京:中國人民大學出版社，2007.

[8]楊子賢.政府提供資訊行為法制化之研究[D].臺灣中正大學2004年碩士論文:62-63.

[9]余凌云.行政法上合法預期之保護[M].北京:清華大學出版社，2012.

[10]薛剛凌.行政補償理論與實踐研究[M].北京:中國法制出版社，2011.

[11]楊建順.日本行政法通論[M].北京：中國法制出版社，1998.

[12]李震山.行政法導論(修訂九版)[M].臺北：三民書局股份有限公司，2011.

[13]王貴松.食品安全風險公告的界限與責任[J].華東政法大學學報，2011(5)：38.

[14]禹竹蕊.權利保障視野下的違法信息行政公告研究[M].北京：知識產(chǎn)權出版社，2017.

責任編輯：林 衍

Administrative amends and Administrative compensation of the Disclosure of government information

YU Zhu-rui

(Journal of Party College of Sichuan Province Commttee,Chengdu 610071)

The Disclosure of government information plays an important role thorough going efforts to promote administration according to law and accelerate the construction of the government under the rule of law, .In recent years,The Disclosure of government information in our country initiate more controversy, but the corresponding relief system is not perfect.Clarify the responsibility and compensation scope of Administrative amends and Administrative compensation which caused by the Disclosure of government information,improve the corresponding relief system,can promote the development of democratic rule of law ,rights protection and power supervision can also become a reality.

The Disclosure of government information;Administrative amends;Administrative compensation

2017-01-17

教育部人文社會科學研究青年基金項目(14YJC20068)；四川省教育廳人文社科重點項目(15SA0082)

禹竹蕊(1975-)，女，四川瀘州人，中共四川省委黨校法學教研部教授，從事行政法學研究。

D312

A

1009-3745(2017)02-0024-08