張俊文+蘇日嘎其其格+海山

摘 要：精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，為提高精準(zhǔn)扶貧成效，對扶貧開發(fā)工作產(chǎn)生指導(dǎo)作用，本文從系統(tǒng)論的視角分析了影響農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧成效的城鎮(zhèn)化水平、政府部門協(xié)作機(jī)制、文化素質(zhì)和地理環(huán)境4種制約因素。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧 成效 系統(tǒng)論 制約因素

系統(tǒng)科學(xué)認(rèn)為：任何事物都具有相應(yīng)的系統(tǒng)性，系統(tǒng)是事物的根本屬性。所謂系統(tǒng)，是指由若干相互聯(lián)系、相互作用的要素所組成的整體。精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、地理環(huán)境等要素間相互聯(lián)系、相互作用形成網(wǎng)絡(luò)狀結(jié)構(gòu)。因此，精準(zhǔn)扶貧成效同樣也受到各要素之間的作用和制約。

一、貧困地區(qū)城鎮(zhèn)化水平滯后的制約

經(jīng)濟(jì)增長是減少貧困發(fā)生的決定性因素，推進(jìn)貧困地區(qū)城鎮(zhèn)化，提高貧困地區(qū)城鎮(zhèn)化水平，對扶貧開發(fā)、貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長具有正面效應(yīng)。而我國連片貧困地區(qū)城鎮(zhèn)化長期面臨城鎮(zhèn)化進(jìn)程緩慢、發(fā)展水平低、可持續(xù)發(fā)展能力弱、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾突出等問題。2014年，我國連片特困地區(qū)城鎮(zhèn)化率約為30%，而全國城鎮(zhèn)化率約為55.5%，2004-2014年，我國連片貧困地區(qū)城鎮(zhèn)化率年均增長約1.00%，而全國城鎮(zhèn)化率年均增長約為1.19%。2013年，貧困地區(qū)人均GDP和人均財(cái)政收入僅為全國平均水平的26.39%和11.13%。可見，貧困地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后不利于本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長，影響著農(nóng)村扶貧開發(fā)成效。同時(shí)，貧困反過來又影響了經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，又進(jìn)一步阻礙了農(nóng)村扶貧開發(fā)的進(jìn)展。

首先，城鎮(zhèn)化滯后不利于貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，影響農(nóng)村貧困人口的流動，阻礙了貧困人口的就業(yè)和發(fā)展。由于城鎮(zhèn)化滯后，貧困地區(qū)各種配套的基礎(chǔ)設(shè)施尚未完善，醫(yī)療、教育、金融服務(wù)、交通設(shè)施保障等都難以對產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到有效支撐作用，使得貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)長期處于分散化、小型化以及低層次水平。貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展遲緩，對農(nóng)村剩余勞動力的吸納和轉(zhuǎn)移產(chǎn)生不利影響，貧困人口外出務(wù)工從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、增加非農(nóng)就業(yè)收入、改善收入結(jié)構(gòu)的機(jī)會相應(yīng)減少，不利于貧困人口脫貧。數(shù)據(jù)顯示：1997—1999年，農(nóng)民收入增長分別為4.6%，4.3%，3.8%，相應(yīng)的農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移增長分別為1.1%、0.6%和0.4%，直到2004年，農(nóng)民收入低增長局面才有所改變，從2003年到2013年農(nóng)民人均純收入年均實(shí)際增長8.9%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了前十年約4.7%的年均增長速度。按現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)，1978—2000年我國貧困發(fā)生率年均下降2.03%，而2001—2015年我國貧困發(fā)生率年均下降2.94%.這主要?dú)w因于城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)水平的快速提高。

其次，城鎮(zhèn)化滯后對貧困地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展起到制約作用。一方面，城鎮(zhèn)化滯后使得貧困地區(qū)大量的農(nóng)村剩余勞動力滯留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不利于農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高，對貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)的集約發(fā)展造成不利影響，致使農(nóng)民增收難。另一方面，由于農(nóng)村大量剩余勞動力無法轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)人口過剩也導(dǎo)致農(nóng)民收入增長緩慢。從這個(gè)角度來講，城鎮(zhèn)化滯后制約著貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展和貧困人口非農(nóng)收入增長緩慢在一定程度上都影響了貧困人口脫貧成效。

二、扶貧部門協(xié)作機(jī)制缺位的制約

扶貧資源難以實(shí)現(xiàn)有效整合一直困擾著我國農(nóng)村脫貧工作，是阻礙農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧成效提高的主要障礙。扶貧部門間協(xié)作機(jī)制的缺位是造成扶貧資源長期無法實(shí)現(xiàn)有效整合的根本原因。精準(zhǔn)扶貧工作涉及面廣、涵蓋內(nèi)容多，具有復(fù)雜性和系統(tǒng)性的特點(diǎn)，主要包括貧困戶的精準(zhǔn)識別和精準(zhǔn)幫扶，扶貧對象的動態(tài)管理和扶貧成效的精準(zhǔn)考核，涉及內(nèi)容包括貧困人口的醫(yī)療、教育、住房和社會保障等方面。精準(zhǔn)扶貧工作的系統(tǒng)性、復(fù)雜性決定了它是一項(xiàng)綜合性很強(qiáng)的社會事業(yè)，需要各級政府、不同職能部門和社會組織的參與合作和支持。伴隨著精準(zhǔn)扶貧工作的持續(xù)推進(jìn)，當(dāng)前貧困縣（市）均建立了精準(zhǔn)扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)小組，以協(xié)調(diào)和組織各相關(guān)部門，共同推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧相關(guān)工作。雖然各職能部門的工作人員都是精準(zhǔn)扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)小組的成員，但由于各級政府和不同職能部門間的工作職能、工作方式以及工作目標(biāo)側(cè)重點(diǎn)有所不同，掌握的權(quán)力、利益也相互獨(dú)立。就扶貧辦而言，由于和多個(gè)參與扶貧資源管理的機(jī)構(gòu)和職能部門并列，每個(gè)參與扶貧的組織部門又對扶貧資源具有一定的管理權(quán)，扶貧辦作為精準(zhǔn)扶貧工作的主要組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，往往難以對同級別的單位機(jī)構(gòu)和部門產(chǎn)生實(shí)際的影響力，更無權(quán)對其他部門所掌握的扶貧資源進(jìn)行整合。扶貧部門之間協(xié)作機(jī)制的不健全，阻礙了扶貧資源的傳遞效率，給扶貧資源的使用帶來諸多不便，甚至影響貧困地區(qū)的脫貧成效。

三、文化素質(zhì)的制約

文化扶貧作為精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的重要內(nèi)容之一，是提高貧困地區(qū)文化建設(shè)水平，提升貧困人口素質(zhì)的重要途徑。但是，我國貧困地區(qū)文化的建設(shè)水平仍然落后，貧困地區(qū)群眾文化素質(zhì)的缺失成為制約我國農(nóng)村貧困地區(qū)取得精準(zhǔn)扶貧成效的重要因素。

（一）思想保守僵化，落后觀念根深蒂固

我國貧困農(nóng)村地區(qū)較為封閉，受封建思想影響較深，一些貧困戶的落后觀念仍然難以剔除，小農(nóng)意識強(qiáng)烈。主要表現(xiàn)在：缺乏脫貧動力，得過且過、滿足于現(xiàn)狀、進(jìn)取意識不足，對外部事物和先進(jìn)科學(xué)技術(shù)難以接受。恰是因?yàn)檫@種內(nèi)在的思想觀念上的落后，造成一些貧困戶內(nèi)生發(fā)展動力不足，直接影響了扶貧工作成效。

（二）貧困地區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后

當(dāng)前，我國貧困農(nóng)村地區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還難以滿足其文化建設(shè)的需要，特別是在當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)，決勝小康的大環(huán)境下，促進(jìn)貧困人口經(jīng)濟(jì)的增長成為了多數(shù)貧困地區(qū)的首要任務(wù)，導(dǎo)致各級政府更加重視本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和貧困人口的經(jīng)濟(jì)收入增長等問題，對一般公益性、教育性的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入較少，針對貧困群眾的文化建設(shè)和知識更新往往被邊緣化。貧困地區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)作為提升貧困群眾文化素質(zhì)的一項(xiàng)重要的內(nèi)容，不僅是貧困群眾接受和了解文化知識的紐帶，更是傳播先進(jìn)思想，形成正確的價(jià)值觀、人生觀和發(fā)展觀的載體和通道。然而，由于貧困地區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，貧困群眾接受和了解文化知識的方式落后，從而對貧困地區(qū)的文化建設(shè)和貧困群眾的知識更新產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)，不利于提高貧困群眾的自身素質(zhì)和增強(qiáng)貧困群眾自我發(fā)展能力，拖累了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，影響扶貧效果。endprint

（三）基層文化建設(shè)隊(duì)伍的能力水平有待提高

文化扶貧是改造貧困文化、遏制返貧現(xiàn)象、阻止貧困代際傳遞的重要途徑。農(nóng)村文化建設(shè)隊(duì)伍是貧困地區(qū)文化扶貧的主力軍，在很大程度上影響著貧困地區(qū)文化建設(shè)的質(zhì)量和效果。但貧困農(nóng)村地區(qū)文化建設(shè)隊(duì)伍的能力水平往往較低，方式和方法不能適應(yīng)新形式的扶貧要求，難以很好地勝任這個(gè)任務(wù)，影響貧困農(nóng)村地區(qū)的文化建設(shè)，不利于豐富貧困群眾的文化生活和提高文明素質(zhì)，使得貧困群眾脫貧內(nèi)生動力不足，影響脫貧成效。

四、地理環(huán)境的制約

（一）資源環(huán)境要素缺失的制約

資源環(huán)境要素作為重要的減貧因子，對貧困地區(qū)制定精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略規(guī)劃、因地制宜推進(jìn)扶貧工作、取得脫貧成效具有重要的價(jià)值。據(jù)分析，我國14 個(gè)集中連片區(qū)的緩坡和陡坡面積比例分別高達(dá) 20.8% 和 17.1%。研究表明，我國農(nóng)村貧困地區(qū)與水資源短缺重點(diǎn)區(qū)在地理空間分布上存在高度一致性，水資源短缺區(qū)內(nèi)貧困縣占 56%。這些區(qū)域由于自身所處地理環(huán)境的限制，發(fā)展模式以農(nóng)業(yè)種植為主，貧困人口多依靠發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)來實(shí)現(xiàn)減貧、脫貧。但是，由于多數(shù)連片特困區(qū)域集中分布在自然條件惡劣、生態(tài)環(huán)境惡化及資源環(huán)境要素短缺的地區(qū)，很大程度上限制了貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，使得農(nóng)民增收難，影響脫貧進(jìn)度。

（二）地理位置的制約

除了資源環(huán)境要素影響精準(zhǔn)扶貧成效之外，地理位置也是地理環(huán)境中影響精準(zhǔn)扶貧成效的一個(gè)因素。我國貧困人口多數(shù)集中分布在自然條件惡劣、地理位置偏遠(yuǎn)且封閉、生態(tài)環(huán)境脆弱、基礎(chǔ)設(shè)施落后和公共服務(wù)滯后的地區(qū)。當(dāng)前，14個(gè)集中連片特困地區(qū)包括 680個(gè)貧困縣，其中有國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣440個(gè)。這些貧困縣中仍有 6.9 萬個(gè)“建檔立卡”貧困村不通客運(yùn)班車；83.5萬個(gè)自然村中不通瀝青（水泥）路的自然村數(shù)33萬個(gè)，占39.6%。由于這些區(qū)域的貧困縣、貧困村、貧困人口長期處于封閉、半封閉狀態(tài)，造成與外界的物質(zhì)、信息、經(jīng)濟(jì)等交流日益弱化，無法享受減貧在地理區(qū)位上的溢出效應(yīng)。

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