秦敏

[提要] 服務(wù)型政府建設(shè)要求公民主動參與到對公共服務(wù)質(zhì)量高低的評價中來，但是公共服務(wù)對質(zhì)量的關(guān)注并不是一以貫之的，而是先以效率為核心再轉(zhuǎn)為對質(zhì)量的追求的社會、政治歷史過程。同樣，公民參與也經(jīng)歷了從被動接受到主動介入的發(fā)展軌跡。公民參與到公共服務(wù)質(zhì)量評價中來既是政治民主化進程的現(xiàn)實需要，也是政府提高公共服務(wù)質(zhì)量的重要手段，同時也是服務(wù)型政府理念的必然要求。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；公共服務(wù)質(zhì)量評價；公民參與；服務(wù)型政府

中圖分類號：C916 文獻標(biāo)識碼：A

收錄日期：2017年6月16日

當(dāng)前，我國政府體制改革進入攻堅期和深水區(qū)。如何實現(xiàn)全能型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，提高政府的公共服務(wù)能力，是當(dāng)前政府體制改革的重要任務(wù)。其中，作為提高政府公共服務(wù)能力重要組成部分的公共服務(wù)質(zhì)量評價應(yīng)得到重點的研究，究其原因在于公共服務(wù)作為一種滿足社會公共需要的社會產(chǎn)品，其直接面對的是社會公眾，公共服務(wù)質(zhì)量的高與低、好與壞將直接關(guān)系到社會公眾生活的各方面，并最終影響到政府自身的權(quán)威。對政府公共服務(wù)質(zhì)量進行評價以及反饋，使政府能夠檢省其所提供的公共服務(wù)并加以改進，是當(dāng)前服務(wù)型政府建設(shè)的內(nèi)在要求。在這個過程中，政府與公民的關(guān)系重構(gòu)成為了新的變化，公民不再是以往被動接受的一方，注重公民價值，強調(diào)公民參與，以公民需要和滿意為導(dǎo)向成為這種變化的主要表現(xiàn)。因此，作為政府公共服務(wù)的最基本對象的公民，理應(yīng)參與到公共服務(wù)質(zhì)量評價的進程中來。

一、公共服務(wù)質(zhì)量評價及其變遷

“質(zhì)量”一詞最初是一個物理學(xué)名詞，接著引入到商業(yè)技術(shù)領(lǐng)域，表明產(chǎn)品或工作的優(yōu)劣程度，其英文名為quality。隨著時代的發(fā)展，質(zhì)量一詞被越來越多的領(lǐng)域所借用，而在公共服務(wù)領(lǐng)域中質(zhì)量的含義更多的是一種主觀的概念，因為公共服務(wù)質(zhì)量如何除了專業(yè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)外還有公眾的主觀標(biāo)準(zhǔn)，前者是一種內(nèi)在的、隱性的且不易為公眾所認(rèn)知的方式，而后者則是一種外在的、顯性的且易于公眾認(rèn)知接受的方式。而這種主觀標(biāo)準(zhǔn)主要通過滿意程度來表現(xiàn)。鑒于此，公共服務(wù)領(lǐng)域中的質(zhì)量可以簡單理解為公眾對公共服務(wù)的滿意程度，公共服務(wù)質(zhì)量評價就是以社會公眾為主體采用科學(xué)的方法對政府部門或者經(jīng)過公共部門授權(quán)的其他組織所提供的公共服務(wù)質(zhì)量進行測量的一種管理手段。

（一）以效率為核心的傳統(tǒng)公共行政時期。19世紀(jì)后期至20世紀(jì)初被認(rèn)為是傳統(tǒng)公共行政模式在實踐中得到正式確立的時期。這一時期的公共服務(wù)部門以效率為核心特征并注重規(guī)則與制度、實行嚴(yán)格的等級制模式、追求對公共服務(wù)部門的政治控制、強調(diào)被動的執(zhí)行而不是主動的參與。這一特征的形成與當(dāng)時眾多相關(guān)理論的影響和作用是密不可分的。其中，最重要的是威爾遜的政治與行政二分理論，以及韋伯的官僚制理論。

威爾遜對政治與行政的區(qū)分對傳統(tǒng)公共行政的效率導(dǎo)向的形成產(chǎn)生了重要作用。他認(rèn)為政治與行政的分離是公共部門提高效率的前提和保障，因此作為國家意志執(zhí)行的行政就隨之產(chǎn)生了效率問題。正如威爾遜指出：“行政研究的目的在于：首先，厘清政府適合做并且能夠做好的工作；其次，研究政府如何盡可能以最高的效率和最低的成本（不管是資金還是精力）完成適合做的工作?！蓖栠d提出的政治與行政二分法，把行政過程從政治系統(tǒng)中分離出來，其目的就是為了使公共部門能夠高效率地運轉(zhuǎn)。

傳統(tǒng)的公共行政是以官僚制作為公共部門的內(nèi)部組織形式，由其直接以官僚制的形式獨自提供公共服務(wù)。韋伯認(rèn)為官僚制作為一種理想的組織形式，從純粹的技術(shù)觀點來看，能夠達到最高度的效率，而且“在形式上也是對人類行使權(quán)威的已知最理性的手段?！卑凑展倭胖平M織理論，在公共部門中，每個官員都被規(guī)定服從上級官員的官方指令，并以嚴(yán)守紀(jì)律的方式執(zhí)行這些指令。常規(guī)的工作活動則通過流程的標(biāo)準(zhǔn)化進行協(xié)調(diào)和控制，從而使錯誤保持在最低限度。公務(wù)人員無需自己摸索試驗去決定履行自己被指定任務(wù)的最佳方法，每項政策的制定都完全不帶任何偏見。這樣，公共部門的運作就能實現(xiàn)最為理性的結(jié)果，其提供的公共服務(wù)自然是最有效率的。

傳統(tǒng)的公共行政對效率的認(rèn)識多是從經(jīng)濟學(xué)角度展開，即狹隘的效率概念。尤其以韋伯官僚制為核心的傳統(tǒng)公共行政模式堅持功利主義的價值導(dǎo)向和效率至上的原則，在實踐中“忽視了下層管理者和被管理者的參與能力與意義，過度抑制了下層管理者和參與者的情感需求以及主動性和創(chuàng)造性”，容易出現(xiàn)過分注重投入、注重過程而忽視結(jié)果的狀況，因而不能有效地改善組織管理。因而，傳統(tǒng)的公共行政效率至上原則受到批判，逐漸被質(zhì)量、效益等概念所取代，在公共服務(wù)領(lǐng)域，也逐漸從對服務(wù)效率的追求轉(zhuǎn)變?yōu)閷Ψ?wù)質(zhì)量的追求。

（二）追求質(zhì)量的現(xiàn)代公共行政時期。20世紀(jì)70年代以來，效率至上原則在公共和私人領(lǐng)域的弊端日益凸顯。作為傳統(tǒng)的投入與產(chǎn)出比的效率在實踐中忽視作為人的本質(zhì)的感性需求，片面追逐投入產(chǎn)出的最大化而忽視質(zhì)量，造成在現(xiàn)實中的絕對功利主義傾向。問題的產(chǎn)生必然導(dǎo)致理論和實踐方式新的變化。這一變化首先在企業(yè)領(lǐng)域中出現(xiàn)。

戴明和朱蘭發(fā)起全面質(zhì)量管理運動使片面關(guān)注行政效率的傾向受到質(zhì)疑。根據(jù)朱蘭的定義，所謂的質(zhì)量就是“能夠滿足顧客的需要從而使顧客滿意的那些產(chǎn)品特征”以及“意味著免于不良”。全面質(zhì)量管理把質(zhì)量同顧客滿意聯(lián)系起來，從顧客的角度來評價產(chǎn)品和服務(wù)的優(yōu)劣程度，摒棄了傳統(tǒng)機械效率觀的非情感導(dǎo)向。20世紀(jì)90年代，全面質(zhì)量管理的相關(guān)思想被引入到了公共行政領(lǐng)域。它強調(diào)顧客導(dǎo)向在公共行政中的重要地位，強烈關(guān)注行政活動的質(zhì)量和效果。政府評估方式由之前的政府機構(gòu)內(nèi)部評審調(diào)整為社會公眾參與的外部評估方式，評估內(nèi)容也由以往的追求機構(gòu)的服務(wù)能力轉(zhuǎn)為對公共服務(wù)和質(zhì)量的強調(diào)，這也使得評估結(jié)果變?yōu)橹苯酉蛏鐣姾驼?wù)對象負(fù)責(zé)。新公共管理運動的發(fā)展，使政府對公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)注達到一個新的高峰。這一時期，公共部門大量引入如民營化、服務(wù)外包、內(nèi)部市場等市場化工具來降低服務(wù)成本，增強公共服務(wù)的供給質(zhì)量。新公共服務(wù)理論更是將政府改革的重點集中到如何更好地為公民提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)上來。

隨著傳統(tǒng)公共行政時期的效率觀到現(xiàn)代公共行政時期質(zhì)量觀的轉(zhuǎn)變，公共行政組織發(fā)展的價值目標(biāo)已經(jīng)發(fā)生了從追求“投入產(chǎn)出比最大化”的“效率優(yōu)位”向?qū)崿F(xiàn)多重價值目標(biāo)的轉(zhuǎn)變。由于公共組織處于日益復(fù)雜多變的環(huán)境中，其提供的公共服務(wù)需要不斷平衡來自各方的利益需求，不斷解決各種相互沖突的矛盾。如隨著全球民主化水平的不斷提高，公眾不僅要求政府能夠提供公共服務(wù)，而且還要求政府實現(xiàn)高水平的公共服務(wù)，做到民主和公平。因而，需要一個比“效率”更為寬廣和系統(tǒng)的概念來評價公共服務(wù)的水平，在這種情況下，“質(zhì)量”就不再是一種需要兼顧的因素，而成為當(dāng)前公共服務(wù)評價的核心標(biāo)準(zhǔn)。

二、公民參與：從被動地接受到主動參與的實現(xiàn)

公民參與作為一種公共行政的社會化手段，其被引入到公共服務(wù)評價中來是一個漸進的社會歷史過程。從以官僚制為核心的傳統(tǒng)公共行政時期強調(diào)自上而下的行政模式到以顧客為導(dǎo)向的新公共管理以及強調(diào)公民價值的新公共服務(wù)，這同時也是政府與公民的關(guān)系在不斷重構(gòu)前進的過程。

在傳統(tǒng)的官僚制政府中，公民對政府的影響一般只是通過選票實現(xiàn)的。然而，選票的約束無法像市場機制那樣迅速有效地對大量信息產(chǎn)生作用，政府的運行主要靠內(nèi)在性的利益驅(qū)動。其原因在于“大多數(shù)公共服務(wù)機構(gòu)錯誤的認(rèn)為他們的薪金和事業(yè)費用不是從公民那里獲取的，而是從議院、市議會和民選的其他委員會那里得到的?！绷硗?，這一時期公眾的公民意識尚未完全覺醒，對公共領(lǐng)域缺乏參與熱情，因而對政府提供的服務(wù)只能被動地接受，幾乎沒有選擇的余地，公共部門服務(wù)意識自然缺乏有效的激勵和約束。

進入新公共管理運動時期，隨著民主化進程的不斷深入，公民意識的日益覺醒為公民主動參與到公共部門的日常決策中來奠定了政治基礎(chǔ)。新公共管理在批判傳統(tǒng)官僚制的基礎(chǔ)上引入了私營部門的管理經(jīng)驗，重新梳理政府與公民的關(guān)系，把公民看作“顧客”，堅持顧客導(dǎo)向的服務(wù)原則。奧斯本和蓋布勒認(rèn)為應(yīng)該“把顧客放在駕駛員的座位上”，強調(diào)公民參與的主動性以及在公共服務(wù)質(zhì)量評價中主體性地位，即“使公益服務(wù)提供者對它們顧客需求作出靈敏反應(yīng)的最好辦法，是把資源放到顧客手里讓他們挑選?！?/p>

以登哈特夫婦為代表的新公共服務(wù)理論是對新公共管理的一種揚棄。他們認(rèn)為政府應(yīng)該服務(wù)于公民，而不是服務(wù)于顧客。公共利益是就共同利益進行對話的結(jié)果，公共利益的基礎(chǔ)在于公民價值，而公民價值的實現(xiàn)就是要通過公民廣泛的公共參與。新公共服務(wù)理論強調(diào)要培育公民參與，“由于顯而易見的原因，我們在一個民主社會中可能會對高水平的公共參與抱有希望”，認(rèn)為只有公民參與到公共領(lǐng)域中來才能實現(xiàn)最佳的政治效果。

三、公共服務(wù)質(zhì)量評價中公民參與的必要性

公民參與公共服務(wù)質(zhì)量評價是民主行政的表現(xiàn)形式，也是制定公共服務(wù)政策的基石。同時公民的積極參與也是公民在公共服務(wù)領(lǐng)域主體地位的體現(xiàn)，可以有效地避免“公共行政價值主體異化”現(xiàn)象的產(chǎn)生。

（一）公民參與：政治民主化進程的現(xiàn)實需要。公民參與是現(xiàn)代民主政治制度下的一項基本的公民權(quán)利，也是民主政治的重要標(biāo)志之一。“民主的尺度”可以通過公眾參與的普遍性、充分性和廣泛性來衡量，民主政治要求在公共服務(wù)中滿足公民的需要和利益追求。隨著十八大以來，我國政治體制改革的不斷深入，公民的民主意識和公民意識不斷加強，他們已經(jīng)不再像過去那樣被動地認(rèn)可和接受政府的公共服務(wù)安排，而是要求更多的介入公共服務(wù)過程，使公共服務(wù)能夠更充分地體現(xiàn)自己的利益和偏好。公民根據(jù)自己利益的偏好和主觀感受對公共服務(wù)的質(zhì)量進行評價，這種評價最終決定了公共服務(wù)的成敗。

（二）公民參與：提高公共服務(wù)質(zhì)量的重要手段。作為公共服務(wù)供給主體的政府本身，并不是一個沒有自身利益的超利益組織。根據(jù)公共選擇理論觀點，政府的動機原則也是按照“經(jīng)濟人假設(shè)”運作的，即追求自身利益的最大化，這就會使政府在提供公共服務(wù)的過程中忽視服務(wù)質(zhì)量和水平，只有讓公民參與進來并依據(jù)自身對公共服務(wù)的滿意程度作為公共服務(wù)質(zhì)量高低的標(biāo)準(zhǔn)，才有可能彌補這一缺陷。而公民對公共服務(wù)的期望正是一種主觀感受的體現(xiàn)，如對公共服務(wù)的及時性、可接近性、愉悅性、安全性的感受情況。

另外，公共服務(wù)的公平性與完備性也需要公民參與的檢驗。公平性是公共服務(wù)的基本特征，也是公共服務(wù)質(zhì)量的主要表現(xiàn)。公共服務(wù)的公平與否很大程度上是由公民的主觀感知得出的，由于公民個體在利益和需要上的差異性，其對公平性的感知也不同；公共部門所提供公共服務(wù)是一個很復(fù)雜的過程，期間可能由于服務(wù)制定者的知識不齊全、信息不充分等原因使得公共服務(wù)的完備性大打折扣。以上問題都需要廣泛的公民參與來解決。

（三）公民參與：服務(wù)型政府理念的必然要求。公民價值觀念和需求的變化以及民主意識和參與意識的提高，都對政府提出了更高的要求。服務(wù)型政府理論核心特征就是強烈的公民導(dǎo)向，將全能型政府轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲秊槊裰氲姆?wù)型政府。喬耀章認(rèn)為：“在政府與公民的相互關(guān)系中，處于主體地位的應(yīng)當(dāng)是公民，而處于主導(dǎo)地位的則是政府”。因此，作為服務(wù)型政府主體的公民要求政府把權(quán)力和資源交到公民手中，讓公民參與，并聆聽公民的現(xiàn)實呼聲，提高政府的回應(yīng)力，使政府與公民形成良好的合作關(guān)系，這也是服務(wù)型政府的實質(zhì)。政府與公民的這種雙向互動，不僅可以提高政府公共服務(wù)質(zhì)量，還可以培育“悅服的公民”出現(xiàn)，有利于增強政府的合法性和權(quán)威性，并進而推動公共服務(wù)向更深層次更大范圍延伸。

四、結(jié)語

從公共服務(wù)對效率的追求到對質(zhì)量的重視，從公共服務(wù)中公民被動地接受到主動地參與，這都體現(xiàn)了公共行政越來越朝科學(xué)化、人性化、民主化方向發(fā)展的趨勢。但是，無論是對公共服務(wù)質(zhì)量的重視還是強調(diào)公民的主動參與，其實質(zhì)上反映了公民——這一公共行政價值主體在公共行政中心地位的日益不可動搖，公民成為衡量一切公共行政有效性的根本尺度。公民參與公共服務(wù)質(zhì)量評價不是對服務(wù)結(jié)果的后知后覺，而是全面加入到公共服務(wù)的整個過程中來，包括對公共服務(wù)政策的制定質(zhì)量、執(zhí)行質(zhì)量、結(jié)果質(zhì)量進行全面的評價反饋，這有賴于政府和公民的有效溝通和合作，使公民參與真正成為“表達公共生活本真的有效工具?！?/p>

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