羅 杰，元延芳

（國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局高級(jí)研修學(xué)院，北京 100073）

完善我國(guó)食品檢查制度的思考
——以美國(guó)食品檢查制度為借鑒

羅 杰，元延芳

（國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局高級(jí)研修學(xué)院，北京 100073）

分析中國(guó)食品檢查制度的現(xiàn)狀及缺陷，借鑒美國(guó)食品檢查制度的經(jīng)驗(yàn)和做法，提出完善食品檢查法律法規(guī)、食品檢查指南的建議，明確提出各級(jí)食品檢查機(jī)構(gòu)職責(zé)、加快建立職業(yè)化食品檢查員隊(duì)伍以及加強(qiáng)食品檢查員隊(duì)伍能力建設(shè)的建議和思考，以期完善和推進(jìn)我國(guó)食品檢查制度建設(shè)。

食品安全；食品檢查；制度建設(shè)

食品檢查是食品安全監(jiān)管部門依法對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者守法情況進(jìn)行檢驗(yàn)的活動(dòng)，目的是對(duì)企業(yè)落實(shí)法定義務(wù)情況的考察和查究，督促企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任、保障食品安全，是法律授予食品監(jiān)管部門的主要職責(zé)之一[1-2]。完善的食品監(jiān)管制度能夠起到主動(dòng)預(yù)防食品風(fēng)險(xiǎn)、調(diào)動(dòng)社會(huì)多元力量參與食品安全社會(huì)共治和有效保護(hù)公眾健康的作用。食品檢查制度是食品安全監(jiān)管體系中的核心制度之一，食品檢查員作為食品安全監(jiān)管部門的執(zhí)法人員，運(yùn)用各種技術(shù)手段，依照?qǐng)?zhí)法程序?qū)κ称钒踩O(jiān)管各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全覆蓋的檢查，是食品安全監(jiān)管工作的基礎(chǔ)和保障。2013年以來(lái)，我國(guó)食品監(jiān)管呈現(xiàn)分段監(jiān)管為主的特點(diǎn)，核心的4 個(gè)食品監(jiān)管部門的職責(zé)分工如下：農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管（含畜禽屠宰加工的監(jiān)督管理）；國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理；質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)進(jìn)出口食品的監(jiān)督管理；衛(wèi)生部門主要負(fù)責(zé)食源性疾病的監(jiān)督管理。本文主要探討食品藥品監(jiān)管部門承擔(dān)的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)、流通及消費(fèi)環(huán)節(jié)的食品檢查制度。

美國(guó)和歐洲國(guó)家歷來(lái)重視食品檢查制度建設(shè)，在長(zhǎng)期的食品安全監(jiān)管歷程中，建立了一整套完善的法律制度和檢查員管理、培訓(xùn)制度。歐盟882/2004[3]、854/2004[4]法規(guī)制定了食品、飼料及動(dòng)物源性食品的檢查管理規(guī)定，歐盟各成員國(guó)根據(jù)國(guó)內(nèi)實(shí)際情況對(duì)歐盟法規(guī)進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)充，并呈現(xiàn)不同的特點(diǎn)。美國(guó)食品檢查制度源自1938年通過(guò)施行的《聯(lián)邦食品、藥品與化妝品法案》[5-6]，較早形成了聯(lián)邦層面統(tǒng)一的食品監(jiān)管制度，其食品檢查制度也因而更為典型和突出，是世界公認(rèn)的食品安全治理典范。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)不少文獻(xiàn)從召回[7-8]、可追溯[9-10]、風(fēng)險(xiǎn)分析[11-12]等角度介紹了美國(guó)食品監(jiān)管制度的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，但是普遍較少涉及對(duì)其食品檢查制度的研究。本文以食品檢查制度構(gòu)建為核心，從食品檢查法律制度的建立、食品檢查機(jī)構(gòu)職責(zé)、職業(yè)化檢查員隊(duì)伍的建立、食品檢查員能力建設(shè)4 個(gè)方面，提出了完善中國(guó)食品檢查體系的建議。

1 中國(guó)食品檢查制度的缺陷與不足

1.1 食品檢查法律制度缺失

在我國(guó)，不少領(lǐng)域早已經(jīng)將檢查員這個(gè)職業(yè)群體納入到標(biāo)準(zhǔn)化管理的軌道，如航空、旅游、環(huán)保、消防、電力、貨運(yùn)、工程質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)化、強(qiáng)制性產(chǎn)品、綠色食品、醫(yī)療器械、藥品生產(chǎn)質(zhì)量規(guī)范（good manufacturing practice，GMP）認(rèn)證等[2]。我國(guó)新修訂的《食品安全法》中尚無(wú)“食品檢查員”的定義，對(duì)食品檢查員的相關(guān)規(guī)定和要求也尚未明確，僅在110條賦予監(jiān)管人員現(xiàn)場(chǎng)檢查、抽樣檢驗(yàn)、查閱復(fù)制相關(guān)文件、查封扣押食品及其設(shè)施、查封生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)場(chǎng)所的5 項(xiàng)權(quán)利與義務(wù)[13]。2016年，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局發(fā)布了《食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)日常監(jiān)督檢查管理辦法》（國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局令第23號(hào)）[14]及其配套文件《食品生產(chǎn)日常監(jiān)督檢查操作手冊(cè)》以及《總局關(guān)于印發(fā)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管理辦法（試行）的通知》（食藥監(jiān)食監(jiān)一〔2016〕115號(hào)）[15]，其中《食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)日常監(jiān)督檢查管理辦法》第二條要求食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估原則，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化資源和科學(xué)監(jiān)管。但是具體與食品檢查制度運(yùn)行密切相關(guān)的檢查員管理制度、食品檢查執(zhí)法流程、檢查結(jié)果判定指南等規(guī)范性文件尚未出臺(tái)，缺少食品檢查的法律制度依據(jù)。

1.2 食品檢查員數(shù)量少、專業(yè)化水平偏低

食品檢查任務(wù)量大，但食品檢查員數(shù)量少、專業(yè)化水平偏低，且多以兼職為主，這是目前我國(guó)食品檢查隊(duì)伍的主要缺陷。2016年統(tǒng)計(jì)顯示我國(guó)食品生產(chǎn)企業(yè)136 233 家，食品添加劑生產(chǎn)企業(yè)3 329 家，食品經(jīng)營(yíng)許可證（含食品銷售和餐飲服務(wù)）12 338 782 件，且大多為中小食品企業(yè)[16]。相對(duì)于數(shù)量龐大的食品企業(yè)，全國(guó)縣級(jí)以上食品監(jiān)管人員僅有27萬(wàn)。按照食品監(jiān)管“全覆蓋”的檢查要求，即使所有監(jiān)管人員參與食品檢查，平均每人每年須檢查約46 家單位，而這基本上在實(shí)際執(zhí)法中難以做到。我國(guó)尚未建立專職食品檢查員制度，對(duì)企業(yè)的監(jiān)督檢查工作主要由各級(jí)食品監(jiān)管部門行政執(zhí)法人員和審評(píng)、檢測(cè)、監(jiān)測(cè)技術(shù)人員從事。2015年底統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)縣級(jí)以上監(jiān)管行政機(jī)構(gòu)中相關(guān)專業(yè)人員比例為26.8%，大學(xué)本科以上學(xué)歷人員比例為62.5%[17]，由于缺乏專業(yè)化的背景知識(shí)和檢查執(zhí)法技巧，食品檢查任務(wù)十分艱巨，效果也不理想。因此，監(jiān)管隊(duì)伍專業(yè)化素質(zhì)亟待提升。

1.3 各地食品檢查員管理現(xiàn)狀不統(tǒng)一

我國(guó)目前尚未建立統(tǒng)一的食品檢查員資質(zhì)要求，各省食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)開展了一系列嘗試性的探索，管理也不盡一致。2015年，黑龍江省發(fā)布了《黑龍江省乳制品質(zhì)量安全檢查員管理規(guī)定（試行）的通知》（黑食藥監(jiān)乳品〔2015〕140號(hào)）[18]，要求食品檢查員具備5 年以上從事食品、藥品監(jiān)督管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，熟悉乳制品監(jiān)管法規(guī)并具備良好的溝通交流能力。云南省發(fā)布了《云南省食品生產(chǎn)監(jiān)督檢查員管理辦法》[19]，綜合考慮許可與監(jiān)管需求，規(guī)定已取得食品生產(chǎn)許可審查員資格的行政執(zhí)法人員，可直接進(jìn)行食品檢查員資格認(rèn)定，同時(shí)鼓勵(lì)大專以上學(xué)歷，具有3 年以上食品安全監(jiān)管、食品稽查相關(guān)工作經(jīng)歷的監(jiān)管人員報(bào)名。其他省市的管理也各有不同，由于各地檢查員資質(zhì)要求不一，一定程度上直接影響到食品檢查員隊(duì)伍的素質(zhì)和檢查效率。

1.4 食品檢查員培訓(xùn)與考核制度尚未建立

食品檢查員是一支專業(yè)性極強(qiáng)的隊(duì)伍，檢查員隊(duì)伍素質(zhì)的高低，直接決定檢查的公正有效與否。我國(guó)《食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)日常監(jiān)督檢查管理辦法》第十三條規(guī)定地方食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)對(duì)檢查員進(jìn)行培訓(xùn)和考核，但是由于缺少統(tǒng)一培訓(xùn)、考核標(biāo)準(zhǔn)，各地檢查員隊(duì)伍培訓(xùn)要求不一。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)食品監(jiān)管隊(duì)伍存在培訓(xùn)時(shí)間短、培訓(xùn)內(nèi)容體系性不強(qiáng)、能力訓(xùn)練不到位等問(wèn)題，這些更是不利于專業(yè)化食品監(jiān)管隊(duì)伍的整體發(fā)展。

2 美國(guó)食品檢查制度的特點(diǎn)與經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)的食品監(jiān)管具有多部門監(jiān)管、分類監(jiān)管的特點(diǎn)。美國(guó)健康和人類服務(wù)部下屬的食品藥品監(jiān)督管理局（Food and Drug Administration，F(xiàn)DA）和美國(guó)農(nóng)業(yè)部下屬的食品安全檢驗(yàn)局（Food Safety and Inspection Service，F(xiàn)SIS）是最核心的兩個(gè)聯(lián)邦層面的食品監(jiān)管部門。FSIS負(fù)責(zé)確保肉、禽和部分蛋制品的安全、衛(wèi)生和正確標(biāo)識(shí)。FDA下屬的食品安全與應(yīng)用營(yíng)養(yǎng)中心（Center for Food Safety and Applied Nutrition，CFSAN）負(fù)責(zé)監(jiān)管除肉類、禽類、加工蛋制品以外的食品（包括進(jìn)口食品），合計(jì)約占80%的食品[20]。美國(guó)的食品檢查制度主要有以下特點(diǎn)。

2.1 食品檢查法規(guī)完善、指南詳實(shí)

FDA食品檢查的執(zhí)法依據(jù)是《聯(lián)邦食品、藥品與化妝品法案》[6]，如：該法案704（a）（1）規(guī)定，當(dāng)授權(quán)人員（包括檢查員）出示執(zhí)法證件和檢查通知后，法律授予這些人在合理的時(shí)間進(jìn)入企業(yè)的任何車間、庫(kù)房的權(quán)利，以及以合理的方式對(duì)車間、庫(kù)房、器具、原料、成品、包裝材料及標(biāo)簽進(jìn)行檢查的權(quán)利。FSIS執(zhí)法的依據(jù)為《聯(lián)邦肉類檢查法案》、《家禽產(chǎn)品檢查法案》、《蛋制品檢查法案》[21]。

為確保統(tǒng)一高效的食品檢查效率，F(xiàn)DA開發(fā)了500多頁(yè)的食品檢查指導(dǎo)手冊(cè)（Investigation Operation Manual，IOM）[20]，并且根據(jù)新的法律、法規(guī)要求，不斷完善和更新，它是FDA檢查員執(zhí)行檢查任務(wù)的主要參考文件。該手冊(cè)詳細(xì)地介紹了管理、監(jiān)管、聯(lián)邦與州的合作、抽樣、企業(yè)檢查、出口、召回、調(diào)查8 個(gè)方面的操作要求。檢查員在執(zhí)行檢查任務(wù)時(shí)，還將參考相關(guān)產(chǎn)品指南規(guī)定。FDA同時(shí)發(fā)布了包含各類食品企業(yè)檢查指導(dǎo)的合規(guī)項(xiàng)目指南手冊(cè)（Compliance Program Guidance Manual，CPGM）[22]、合規(guī)政策分析指南（Compliance Policy Guides，CPG）[23]等，進(jìn)一步細(xì)化了合規(guī)判定依據(jù)。此外，F(xiàn)DA非常重視加強(qiáng)食品企業(yè)指導(dǎo)文件的發(fā)布，認(rèn)為保持企業(yè)與監(jiān)管者的信息對(duì)稱性是確保檢查效率的良好保障，為此開發(fā)了一系列針對(duì)餐飲[24]、食品生產(chǎn)企業(yè)[25]以及國(guó)外食品企業(yè)[26]的指南文件，對(duì)檢查工作的有效實(shí)施起到了很好的促進(jìn)作用。

2.2 食品檢查機(jī)構(gòu)垂直化管理

FDA下屬的監(jiān)管事務(wù)辦公室（Office of Regulation Affairs，ORA）是食品安全現(xiàn)場(chǎng)檢查的主導(dǎo)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)。ORA與FDA其他部門在機(jī)構(gòu)設(shè)置上并無(wú)交叉，較為獨(dú)立。ORA在全美范圍內(nèi)實(shí)施4 級(jí)垂直管理，自上而下依次為總部辦公室、地區(qū)辦公室、轄區(qū)辦公室、常駐檢查站[27]，全國(guó)共有5 個(gè)區(qū)辦公室、20 個(gè)地方辦事處、13 個(gè)實(shí)驗(yàn)室、150 個(gè)常駐檢查站及邊境辦公室，負(fù)責(zé)所有FDA管轄產(chǎn)品（包括食品、藥品、化妝品、醫(yī)療器械等）的檢查工作[20]。ORA共有員工4 400 名，約占FDA總?cè)藬?shù)的1/3，超過(guò)85%的員工分布在總部以外的地方辦公室，從事現(xiàn)場(chǎng)檢查任務(wù)[6]。美國(guó)的食品檢查員不參與檢查結(jié)果的判定，僅僅是收集信息，檢查結(jié)果合規(guī)性判定是由食品安全與應(yīng)用營(yíng)養(yǎng)中心的合規(guī)辦公室統(tǒng)一執(zhí)行。

2.3 食品檢查員專職化特點(diǎn)明顯

FDA檢查員（含食品檢查員）以專職為主，此外還有專職審評(píng)員4 500 名[16]，兩者合計(jì)約占FDA總?cè)藬?shù)的60%。FDA還有數(shù)量龐大的食品化學(xué)家、流行病學(xué)家及其他食品科學(xué)家作為兼職檢查力量，輔助開展現(xiàn)場(chǎng)檢查工作[28]。FSIS總?cè)藬?shù)9 600 人，專職食品檢查員數(shù)量為7 800 人，約占總?cè)藬?shù)81%[29]。FDA和FSIS的檢查員均有明確的職業(yè)代碼，分別為依據(jù)GS-0696[30]、GS-1863[31]，GS即“Government Service”政府公務(wù)員。美國(guó)食品檢查員實(shí)行分級(jí)管理，不同級(jí)別檢查員的檢查職責(zé)和任務(wù)不相同，如表1、2所示。

表1 FDA各級(jí)檢查員的職責(zé)Table 1 Responsibilities of food inspectors at different levels in FDA

表2 FSIS各級(jí)檢查員的職責(zé)Table 2 Responsibilities of food inspectors at different levels in FSIS

2.4 注重食品檢查員能力建設(shè)

2011年，美國(guó)《食品安全現(xiàn)代化法案》頒布之后，F(xiàn)DA宣布未來(lái)5 年，投資14億美元用于新增檢查員的培訓(xùn)工作[28]，這其中也包括食品檢查員。能力建設(shè)主要包括3 個(gè)方面內(nèi)容，一是多渠道、多類型的檢查培訓(xùn)，例如，F(xiàn)DA人力資源部建立ORA大學(xué)（Off i ce of Regulation Affairs University，ORAU），通過(guò)網(wǎng)絡(luò)授課和課堂授課兩種形式，對(duì)食品檢查員進(jìn)行定期培訓(xùn)[32]；FDA食品安全應(yīng)用營(yíng)養(yǎng)中心經(jīng)常定期召開日常培訓(xùn)；FDA與各類協(xié)會(huì)和高校密切合作開展各類食品監(jiān)管培訓(xùn)工作[33]。二是出版《執(zhí)法故事（Enforcement Story）》一書，通過(guò)編輯各類產(chǎn)品（包括食品）檢查案例，指導(dǎo)各地食品檢查員統(tǒng)一檢查規(guī)范[34]，也便于檢查人員進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)交流和探討。三是統(tǒng)一培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)，F(xiàn)DA注意加強(qiáng)與聯(lián)邦、州及地方政府檢查標(biāo)準(zhǔn)的一致性，開展了食品生產(chǎn)商監(jiān)管項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)（Manufactured Food Regulatory Program Standards，MFRPS）[35]和自愿性全國(guó)零售商監(jiān)管項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)（Voluntary National Retail Food Regulatory Program Standards，VNFRPS）[36]，對(duì)檢查人員培訓(xùn)、風(fēng)險(xiǎn)分類標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督檢查要求等方面做了統(tǒng)一的要求。

2.5 強(qiáng)有力的科學(xué)支撐

日常食品檢查的發(fā)起是基于一系列科學(xué)數(shù)據(jù)的分析。FDA的外勤業(yè)績(jī)與執(zhí)行追蹤系統(tǒng)（field accomplishments compliance tracking system，F(xiàn)ACTS）[37]將ORA收集的數(shù)據(jù)集中整合到全國(guó)監(jiān)管系統(tǒng)，是FDA綜合管理現(xiàn)場(chǎng)檢查任務(wù)、企業(yè)信息、合規(guī)行動(dòng)和定期發(fā)布報(bào)告的平臺(tái)。此外FDA開發(fā)了電子實(shí)驗(yàn)室交換網(wǎng)絡(luò)（electronic laboratory exchange network，eLEXNET）[38]，為全美食品監(jiān)管職能機(jī)構(gòu)提供了交換食品安全檢測(cè)數(shù)據(jù)的平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了各部門間檢測(cè)信息的共享，同時(shí)也促進(jìn)了資源整合、避免重復(fù)檢測(cè)、擴(kuò)大檢測(cè)結(jié)果承認(rèn)范圍。與此同時(shí)，美國(guó)食源性疾病主動(dòng)監(jiān)測(cè)網(wǎng)系統(tǒng)（FoodNet）、脈沖凝膠電泳DNA指紋圖譜監(jiān)測(cè)網(wǎng)系統(tǒng)（PulseNet）和國(guó)家抗生素耐藥性監(jiān)測(cè)網(wǎng)系統(tǒng)（national antimicrobial resistance monitoring system for enteric bacteria，NARMS），對(duì)全國(guó)食源性疾病發(fā)生及變化趨勢(shì)進(jìn)行監(jiān)測(cè)[39]。這都為FDA食品檢查提供了大量可靠的科學(xué)參考數(shù)據(jù)。

3 完善中國(guó)食品檢查制度的思考

3.1 完善法律法規(guī)和檢查指南

完善的食品檢查立法和法規(guī)保障是食品安全監(jiān)管的基礎(chǔ)。建議將職業(yè)化食品檢查員的相關(guān)政策和要求充實(shí)到《食品安全法》或《食品安全法實(shí)施條例》中，便于行政部門據(jù)此加快建立《食品檢查員管理辦法》，完善職業(yè)化食品檢查員管理體系。

完善食品檢查指南文件，一是我國(guó)食品檢查員同時(shí)承擔(dān)了執(zhí)行檢查任務(wù)、判定檢查結(jié)果的職責(zé)，應(yīng)完善檢查程序制度，明確食品檢查發(fā)起、檢查結(jié)果判定和后續(xù)執(zhí)法操作程序，編撰規(guī)范的《食品檢查執(zhí)法程序指南》、《食品檢查政策合規(guī)指南》等一系列指導(dǎo)文件；二是我國(guó)食品檢查分為3 類：日常檢查、有因檢查、體系檢查，目前的檢查指導(dǎo)文件主要適用于日常檢查，應(yīng)盡快完善有因檢查和體系檢查指導(dǎo)文件；三是我國(guó)經(jīng)營(yíng)企業(yè)數(shù)量占比較高，應(yīng)在《食品生產(chǎn)日常監(jiān)督檢查操作手冊(cè)》的基礎(chǔ)上，盡快建立《食品經(jīng)營(yíng)日常監(jiān)督檢查操作手冊(cè)》；四是應(yīng)重視開發(fā)針對(duì)企業(yè)的食品檢查指南文件，提高企業(yè)和監(jiān)管人員在監(jiān)管信息方面的對(duì)稱性，督促企業(yè)發(fā)揮食品安全主體責(zé)任。

3.2 明確各級(jí)食品檢查機(jī)構(gòu)職責(zé)

我國(guó)實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方政府負(fù)責(zé)原則下的國(guó)家、省、市、縣4 級(jí)監(jiān)管體制，應(yīng)明確各級(jí)食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)的事權(quán)劃分，使得各級(jí)監(jiān)管重點(diǎn)突出、避免交叉重復(fù)、防止發(fā)生多個(gè)層級(jí)食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)輪番檢查同一企業(yè)的局面。美國(guó)FDA與其他聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及地方政府機(jī)構(gòu)的食品監(jiān)管職責(zé)清晰、分工明確、不存在交叉；FDA內(nèi)部ORA主要負(fù)責(zé)跨州食品貿(mào)易和生產(chǎn)企業(yè)，ORA下設(shè)有5 個(gè)區(qū)域監(jiān)管機(jī)構(gòu)，主要是根據(jù)全國(guó)食品產(chǎn)業(yè)分布特點(diǎn)設(shè)立，便于在區(qū)域內(nèi)部統(tǒng)籌規(guī)劃監(jiān)管資源；僅在本州內(nèi)部生產(chǎn)、銷售的以及餐飲類食品主要由州政府監(jiān)管。借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，建議國(guó)家級(jí)檢查機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)總局注冊(cè)審批的特殊食品上市前的注冊(cè)檢查，承擔(dān)總局組織的飛行檢查、合規(guī)性檢查和體系檢查，承擔(dān)區(qū)域性、系統(tǒng)性食品安全風(fēng)險(xiǎn)的有因檢查，承擔(dān)食品案件的調(diào)查督辦等；省級(jí)檢查機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)省級(jí)食品監(jiān)管部門注冊(cè)審批的食品上市前注冊(cè)檢查，負(fù)責(zé)高風(fēng)險(xiǎn)品種、高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)的生產(chǎn)現(xiàn)場(chǎng)檢查，以及跨省區(qū)流通的食品經(jīng)營(yíng)批發(fā)企業(yè)檢查，承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)食品合規(guī)性檢查、有因檢查及食品案件的調(diào)查督辦等；市級(jí)檢查機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)市級(jí)食品監(jiān)管部門生產(chǎn)許可的食品上市前注冊(cè)檢查，負(fù)責(zé)對(duì)轄區(qū)內(nèi)食品生產(chǎn)企業(yè)、批發(fā)企業(yè)開展現(xiàn)場(chǎng)檢查；縣級(jí)檢查機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)對(duì)轄區(qū)內(nèi)食品流通企業(yè)、餐飲企業(yè)等進(jìn)行檢查。此外，建議在省級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之上，結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況設(shè)立區(qū)域性監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的監(jiān)管事務(wù)，促進(jìn)監(jiān)管資源與產(chǎn)業(yè)分布科學(xué)配比。

3.3 加快職業(yè)化食品檢查員隊(duì)伍建設(shè)

積極借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)以及我國(guó)地方檢查機(jī)構(gòu)做法，從以下幾個(gè)方面加快建立職業(yè)化食品檢查員隊(duì)伍。

3.3.1 初步形成職業(yè)化食品檢查員隊(duì)伍體系

整合食藥監(jiān)管系統(tǒng)從事食品注冊(cè)、許可管理、安全監(jiān)管、稽查、檢驗(yàn)等業(yè)務(wù)的工作人員，以及食品審核查驗(yàn)機(jī)構(gòu)的檢查人員，初步形成職業(yè)化檢查員隊(duì)伍體系，并將職業(yè)化檢查員納入專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理。如在云南省，已經(jīng)獲得生產(chǎn)許可審查員資格的行政執(zhí)法人員，可直接參與檢查員資格認(rèn)定[18]。

省級(jí)及以下各級(jí)食品監(jiān)管部門結(jié)合轄區(qū)實(shí)際情況，綜合考慮檢查任務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)高低、難易程度等因素，配置足夠數(shù)量的檢查員。

3.3.2 實(shí)行分級(jí)分類管理

職業(yè)化檢查員實(shí)行分級(jí)分類管理，分為首席檢查員、高級(jí)檢查員、中級(jí)檢查員、初級(jí)檢查員4 個(gè)層級(jí)，分別對(duì)應(yīng)專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員的總監(jiān)、高級(jí)主管、主管、專業(yè)技術(shù)員4 個(gè)等級(jí)。檢查員層級(jí)反映檢查員的專業(yè)技術(shù)水平和工作能力，對(duì)應(yīng)不同的職責(zé)權(quán)限和培訓(xùn)、考核標(biāo)準(zhǔn)和薪酬待遇。

3.3.3 明確統(tǒng)一資質(zhì)要求

確立嚴(yán)格的崗位準(zhǔn)入要求和任職資格條件，研究制定不同層級(jí)檢查員的綜合素質(zhì)、檢查能力模型以及相應(yīng)的崗位職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。歐美國(guó)家的食品檢查員的資質(zhì)要求均包括：專業(yè)知識(shí)、工作經(jīng)驗(yàn)和綜合素質(zhì)3 個(gè)方面。美國(guó)FSIS食品檢查員資質(zhì)要求中，還提出了對(duì)體能的要求[40]，主要是考慮到食品檢查工作的強(qiáng)度和可能涉及的各類惡劣工作環(huán)境，如高熱、嚴(yán)寒、高濕度、行走路面濕滑不平等情況。建議我國(guó)初級(jí)食品檢查員至少具有本科以上食品相關(guān)學(xué)歷、3 年食品相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)，具備較強(qiáng)的溝通能力，針對(duì)具體崗位，結(jié)合實(shí)際提出適當(dāng)?shù)捏w能要求。嚴(yán)格食品檢查員的資格管理，未取得食品檢查員資格注冊(cè)的人員，不得從事食品檢查執(zhí)法活動(dòng)。

3.3.4 建立食品檢查專家智庫(kù)

兼職食品檢查專家是西方發(fā)達(dá)國(guó)家食品檢查隊(duì)伍的重要組成部分。美國(guó)ORAU負(fù)責(zé)管理食品檢查專家?guī)?，這些兼職檢查員或是來(lái)自FDA內(nèi)部非檢查部門的專職專家，或是來(lái)自咨詢公司、企業(yè)或研究部門的兼職聘用人員[41]。歐盟根據(jù)檢查情況需要，可以臨時(shí)聘用專家（包括食品化學(xué)工程師和食品工程師、政府官員、IT專家、律師、手工業(yè)者如屠夫以及農(nóng)業(yè)工程師等）[2]。結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，應(yīng)盡快建立食品檢查專家智庫(kù)，注意吸納高校、科研院所專業(yè)人員作為食品檢查兼職專家，根據(jù)檢查任務(wù)需要，參與現(xiàn)場(chǎng)檢查工作或參與檢查員培訓(xùn)工作。在現(xiàn)場(chǎng)檢查工作中，專職檢查員主導(dǎo)檢查工作的開展，兼職檢查人員主要是為檢查員提供咨詢和指導(dǎo)。

3.4 加強(qiáng)食品檢查員隊(duì)伍能力建設(shè)

食品檢查員是一支專業(yè)化的隊(duì)伍，需要專業(yè)化培訓(xùn)作為保障，當(dāng)前我國(guó)面臨著監(jiān)管隊(duì)伍專業(yè)化提升和檢查隊(duì)伍職業(yè)化的雙重重任，應(yīng)當(dāng)積極借鑒美國(guó)食品監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，建立系統(tǒng)性的培訓(xùn)模塊，統(tǒng)一培訓(xùn)、考核標(biāo)準(zhǔn)。

3.4.1 建立統(tǒng)一培訓(xùn)體系

形成以教材體系為指導(dǎo)的規(guī)范化培訓(xùn)模塊；制定不同級(jí)別檢查員的培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)；實(shí)施學(xué)分管理制度、建立培訓(xùn)記錄；強(qiáng)化培訓(xùn)考核，考核合格后方可持證上崗。

3.4.2 注重現(xiàn)場(chǎng)培訓(xùn)

建議采用歐美國(guó)家普遍使用的“基礎(chǔ)教育+實(shí)踐教育+繼續(xù)教育”的培養(yǎng)模式，突出現(xiàn)場(chǎng)培訓(xùn)的重要性。美國(guó)食品檢查員入職后，獨(dú)立開展檢查任務(wù)之前，要求生產(chǎn)企業(yè)檢查員至少參加10 次初級(jí)聯(lián)合檢查培訓(xùn)[35]；食品銷售企業(yè)檢查員至少參加25 次聯(lián)合檢查培訓(xùn)后方可開展獨(dú)立現(xiàn)場(chǎng)檢查活動(dòng)[36]。歐盟要求組成食品檢查員的官方獸醫(yī)至少?gòu)氖?00 h實(shí)踐培訓(xùn)、官方輔助人員400 h實(shí)踐培訓(xùn)[2]。

3.4.3 注重檢查員綜合技能培訓(xùn)

培訓(xùn)中應(yīng)注意加強(qiáng)溝通、依法行政、文字表達(dá)三大能力培養(yǎng)。良好的溝通能力是獲取有效信息的重要保障，也是發(fā)達(dá)國(guó)家都非常重視培養(yǎng)的檢查員能力之一；依法行政能力是考驗(yàn)檢查員能否發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并采取恰當(dāng)執(zhí)法措施的重要指標(biāo)；食品檢查過(guò)程中執(zhí)法文書的編寫，檢查結(jié)束后的檢查報(bào)告編寫都要求檢查員必須具備較強(qiáng)的文字表達(dá)能力。

[1] 康貞花. 食品安全行政檢查制度研究[D]. 長(zhǎng)春: 吉林大學(xué), 2013: 11-12.

[2] 李強(qiáng), 劉文, 孫愛(ài)蘭, 等. 歐盟食品企業(yè)檢查員制度研究和借鑒[J].食品研究與開發(fā), 2015, 36(23): 187-192. DOI:10.3969/ j.issn.1005-6521.2015.23.049.

[3] European Food Safety Authority. Regulation (EC): No. 854/2004[S/OL]. (2004-04-29)[2017-04-18]. http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/EN/ TXT/PDF/?uri=CELEX:32004R0854.

[4] European Food Safety Authority. Regulation (EC): No. 882/2004[S/OL]. (2004-04-29)[2017-04-18]. http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/DE/ TXT/PDF/?uri=CELEX:32004R0882.

[5] 菲利普·希爾茨. 保護(hù)公眾健康: 美國(guó)食品藥品百年監(jiān)管歷程[M]. 姚明威, 譯. 北京: 中國(guó)水利水電出版社, 2006: 36-87.

[6] Food and Drug Administration. FDA Investigations operations manual[EB/OL]. (2016-04-29)[2017-04-18]. http://www.fda.gov/ ICECI/Inspections/IOM/default.htm.

[7] 高秦偉. 美國(guó)食品安全監(jiān)管中的召回方式及其啟示[J]. 國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào), 2010(1): 112-115. DOI:10.14063/j.cnki.1008-9314.2010.01.020.

[8] 康志玲. 美國(guó)食品召回制度對(duì)我國(guó)的啟示[D]. 昆明: 昆明理工大學(xué), 2015: 24-27.

[9] 袁園, 吳金玉. 實(shí)探美國(guó)食品及農(nóng)產(chǎn)品可追溯體系[J]. 世界農(nóng)業(yè), 2015(9): 185-187; 195. DOI:10.13856/j.cn11-1097/s.2015.09.035.

[10] 張梅. 歐盟、美國(guó)和日本農(nóng)產(chǎn)品物流追溯體系分析與比較[J]. 世界農(nóng)業(yè), 2014(4): 136-141. DOI:10.13856/j.cn11-1097/s.2014.04.026.

[11] 李寧, 嚴(yán)衛(wèi)星. 國(guó)內(nèi)外食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在風(fēng)險(xiǎn)管理中的應(yīng)用概況[J].中國(guó)食品衛(wèi)生雜志, 2011, 23(1): 13-17. DOI:10.13590/j.cjfh.2011.01.006.

[12] 潘煜辰, 周瑤, 伊雄海. 美國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理體系的研究美國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理體系的研究[J]. 食品工業(yè)科技, 2012, 33(18): 44-47. DOI:10.13386/j.issn1002-0306.2012.18.006.

[13] 全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì). 中華人民共和國(guó)食品安全法(主席令第二十一號(hào))[EB/OL]. (2015-04-25)[2017-04-18]. http://www.gov. cn/zhengce/2015-04/25/content_2853643.htm.

[14] 國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局. 食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)監(jiān)督檢查管理辦法[EB/OL]. (2016-03-08)[2017-04-18]. http://www.sda.gov.cn/WS01/ CL0053/146520.html.

[15] 國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局. 總局關(guān)于印發(fā)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管理辦法(試行)的通知[EB/OL]. (2016-09-09)[2017-04-18]. http:// www.sda.gov.cn/WS01/CL1605/164244.html.

[16] 李雪墨, 付子昂. 落實(shí)“四個(gè)最嚴(yán)”保障食藥安全: 2016年食品藥品監(jiān)管工作回望[N]. 中國(guó)醫(yī)藥報(bào), 2017-01-01(002).

[17] 呂美侖. 食藥監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)的必由之路[N]. 中國(guó)醫(yī)藥報(bào), 2016-05-25(4).

[18] 黑龍江省食品藥品監(jiān)督管理局. 省局關(guān)于印發(fā)黑龍江省乳制品質(zhì)量安全檢查員管理規(guī)定(試行)的通知[EB/OL]. (2015-07-24)[2017-04-18]. http://www.hljfdi.hljfda.gov.cn/sp1/5749.jhtml.

[19] 云南省食品藥品監(jiān)督管理局. 云南省局印發(fā)《食品生產(chǎn)監(jiān)督檢查員管理辦法(試行)》[EB/OL]. (2015-07-19)[2017-04-18]. http:// www.sda.gov.cn/WS01/CL0005/123675.html.

[20] 元延芳, 尚紅葉, 陳慧, 等. 美國(guó)食品監(jiān)督檢查制度的分析和借鑒[J]. 食品與機(jī)械, 2017(1): 59-61. DOI:10.13652/ j.issn.1003-5788.2017.01.013.

[21] United States Department of Agriculture. Inspection for food safety: the basics[EB/OL]. (2013-08-09)[2017-04-18]. https://www.fsis.usda. gov/wps/portal/fsis/topics/food-safety-education/get-answers/foodsafety-fact-sheets/production-and-inspection/inspection-for-foodsafety-the-basics/inspection-for-food-safety-basics.

[22] Food and Drug Administration. Food compliance programs[EB/OL]. (2017-03-28)[2017-04-18]. https://www.fda.gov/Food/ ComplianceEnforcement/FoodCompliancePrograms/ucm071496.htm.

[23] Food and Drug Administration. Manual of compliance policy guides[EB/OL]. (2016-05-12)[2017-04-18]. https://www.fda.gov/iceci/ compliancemanuals/compliancepolicyguidancemanual/default.htm.

[24] Food and Drug Administration. Guidance for industry: retail food stores and food service establishments: food security preventive measures guidance[EB/OL]. (2016-07-01)[2017-04-18]. https://www. fda.gov/Food/GuidanceRegulation/GuidanceDocumentsRegulatoryInf ormation/ucm082751.htm.

[25] Food and Drug Administration. Guidance for industry: what you need to know about establishment, maintenance, and availability of records small entity compliance guide[EB/OL]. (2016-01-07)[2017-04-18]. https://www.fda.gov/food/guidanceregulation/guidancedocumentsregu latoryinformation/ucm391329.htm.

[26] Food and Drug Administration. Guidance for industry: FDA’s voluntary qualified importer program[EB/OL]. (2017-04-07)[2017-04-18]. https://www.fda.gov/food/guidanceregulation/guidancedocumentsregula toryinformation/ucm448728.htm.

[27] 招偉漢. 中國(guó)藥品檢查質(zhì)量管理體系與國(guó)際接軌的問(wèn)題研究[D].廣州: 暨南大學(xué), 2015: 37.

[28] 張守文. 建立中國(guó)食品安全檢查員的法律制度[N]. 中國(guó)食品安全報(bào), 2015-12-01(A02).

[29] 韓永紅. 美國(guó)食品安全法律治理的新發(fā)展及其對(duì)我國(guó)的啟示: 以美國(guó)《食品安全現(xiàn)代化法》為視角[J]. 法學(xué)評(píng)論, 2014(3): 92-101. DOI:10.13415/j.cnki.fxpl.2014.03.009.

[30] U.S. Office of Personnel Management. Position classification standard for consumer safety series: GS-0696[EB/OL]. (1972-06)[2017-04-18]. https://www.opm.gov/policy-data-oversight/classification-qualifications/ classifying-general-schedule-positions/standards/0600/gs0696.pdf.

[31] U.S. Office of Personnel Management. Position classification standard for food inspection series: GS-1863[EB/OL]. (1971-06)[2017-04-18]. https://www.opm.gov/policy-data-oversight/classification-qualifications/ classifying-general-schedule-positions/standards/1800/gs1863.pdf.

[32] 徐建功. 國(guó)外食品藥品監(jiān)管隊(duì)伍對(duì)我國(guó)食品藥品監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)的啟示[J]. 藥學(xué)教育, 2012, 28(1): 1-4. DOI:10.16243/j.cnki.32-1352/ g4.2012.01.001.

[33] 寧艷陽(yáng), 楊悅. 美國(guó)藥品監(jiān)管人員培訓(xùn)模式分析及其對(duì)我國(guó)的啟示[J].中國(guó)藥房, 2010, 21(25): 2329-2331. DOI:1001-0408(2010)25-2329-03.

[34] Food and Drug Administration. Enforcement story[EB/OL]. (2016-06-08)[2017-04-18]. https://www.fda.gov/ICECI/EnforcementActions/ EnforcementStory/default.htm.

[35] Food and Drug Administration. Manufactured food regulatory program standards[EB/OL]. (2016-10-05)[2017-04-18]. http://www.fda.gov/ food/newsevents/constituentupdates/ucm523145.htm.

[36] Food and Drug Administration. Voluntary national retail food regulatory program standards[EB/OL]. (2016-11-16)[2017-04-18]. http://www.fda.gov/Food/GuidanceRegulation/RetailFoodProtection/ ProgramStandards/ucm245409.htm.

[37] Food and Drug Administration. VolumeⅢ-2.1 Introduction[EB/OL]. (2015-07-14)[2017-04-18]. http://www.fda.gov/scienceresearch/ fi eldscience/laboratorymanual/ucm174181.htm.

[38] 旭日干, 龐國(guó)芳. 中國(guó)食品安全現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策戰(zhàn)略研究[M]. 北京:科學(xué)出版社, 2015: 429.

[39] 李世敏. 美國(guó)食源性疾病監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)及其特點(diǎn)[J]. 中國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督雜志, 2005(6): 434-437.

[40] United States Department of Agriculture. Food safety and inspection service position requirements[EB/OL]. (2015-06-22)[2017-04-18]. https://www.fsis.usda.gov/wps/portal/fsis/topics/careers/opportunitiesand-types-of-jobs/food-inspector-and-consumer-safety-inspector/ position-requirements.

[41] 畢軍, 鄒毅. 中美藥品GMP檢查體系對(duì)比分析[J]. 中國(guó)藥事, 2013, 27(6): 578-583.

Suggestions to Improve China’s Food Inspection System by Drawing on the U.S. Food Inspection System

LUO Jie, YUAN Yanfang
(China Food and Drug Administration Institute of Executive Development, Beijing 100073, China)

This paper aims to analyze the current status and shortcomings of China’s food inspection system. To improve China’s food inspection system, we suggest improving the laws and regulations on food inspection, clarifying the responsibilities of the inspection authorities at all levels, accelerating the establishment of a team of professional food inspectors, and enhancing the capacity of food inspectors by drawing on the experience of the U.S. food inspection system.

food safety; food inspection; institutional construction

10.7506/spkx1002-6630-201715048

C936

A

1002-6630（2017）15-0310-06

羅杰, 元延芳. 完善我國(guó)食品檢查制度的思考——以美國(guó)食品檢查制度為借鑒[J]. 食品科學(xué), 2017, 38(15): 310-315.

DOI:10.7506/spkx1002-6630-201715048. http://www.spkx.net.cn

LUO Jie, YUAN Yanfang. Suggestions to improve China’s food inspection system by drawing on the U.S. food inspection

system[J]. Food Science, 2017, 38(15): 310-315. (in Chinese with English abstract) DOI:10.7506/spkx1002-6630-201715048. http://www.spkx.net.cn

2017-04-20

羅杰（1972—），男，副教授，博士，研究方向?yàn)槭称钒踩?、政府?guī)制。E-mail：luojie@cfda.gov.cn