汪 奎，劉煥永，徐 靜，李湘峰，明 宏

(1.中國電建集團成都勘測設計研究院有限公司，四川成都610072;2.水電水利規(guī)劃設計總院，北京100120)

資產(chǎn)收益扶持在移民安置中的應用研究

汪 奎1，劉煥永1，徐 靜1，李湘峰2，明 宏1

(1.中國電建集團成都勘測設計研究院有限公司，四川成都610072;2.水電水利規(guī)劃設計總院，北京100120)

在分析“貧困地區(qū)資產(chǎn)收益扶持制度”提出過程和內(nèi)涵的基礎上，根據(jù)國家政策和水電工程移民安置特點，提出了水電工程移民安置資產(chǎn)收益扶持概念；重點分析了該制度對移民安置提出的新要求，特別就土地入股安置進行了典型測算和分析，認為資產(chǎn)收益扶持制度不僅對水電移民安置提出了新要求，更貫徹了創(chuàng)新發(fā)展和共享發(fā)展的理念，在水電工程移民安置中具有廣闊的應用空間。

資產(chǎn)收益扶持；土地入股；水電工程；移民安置

近年來，我國水能資源開發(fā)主要集中在自然環(huán)境較為惡劣、社會經(jīng)濟較為落后、收入來源較為特殊、后備資源嚴重不足的地區(qū)[1]。因此，轉(zhuǎn)變移民安置思路、創(chuàng)新移民安置方式成為移民安置的必然要求[2]。隨著國家全面深化改革和依法治國重大決策的推行，特別是《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》提出了“對在貧困地區(qū)開發(fā)水電、礦產(chǎn)資源占用集體土地的，試行給原住居民集體股權方式進行補償，探索對貧困人口實行資產(chǎn)收益扶持制度”，對水利水電工程農(nóng)村移民安置工作提出了新要求。因此，如何按照“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展新理念深入貫徹“貧困地區(qū)資產(chǎn)收益扶持”的精神，調(diào)整和創(chuàng)新農(nóng)村移民安置思路，使水利水電工程移民共享水電開發(fā)利益，是當前水利水電工程移民安置工作亟待解決的重要問題。

1 資產(chǎn)收益扶持制度

1.1 制度的提出

截止到2015年末我國仍有接近7 000萬的貧困人口，剩下的貧困人口貧困程度較深，減貧成本更高，脫貧難度更大。為實現(xiàn)我國2020年全面建成小康社會的目標，《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中第一次明確提出了“對在貧困地區(qū)開發(fā)水電、礦產(chǎn)資源……探索對貧困人口實行資產(chǎn)收益扶持制度”的要求。

隨后，《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》(中發(fā)[2015]34號)要求“調(diào)整完善資源開發(fā)收益分配政策，探索水電利益共享機制”，并明確了資產(chǎn)收益扶持的兩種方式。即“財政專項扶貧資金和其他涉農(nóng)資金……形成的資產(chǎn)，具備條件的可折股量化給貧困村和貧困戶……貧困地區(qū)水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā)，賦予土地被占用的村集體股權，讓貧困人口分享資源開發(fā)收益”；同時，中共中央國務院在《關于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化 實現(xiàn)全面小康目標的若干意見》(2016年中央一號文)提出“探索將財政資金投入農(nóng)村形成的經(jīng)營性資產(chǎn)，通過股權量化到戶，讓集體組織成員長期分享資產(chǎn)收益”。

由此可以看出，資產(chǎn)收益扶持制度對貧困地區(qū)水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā)也提出了新要求，特別是水電工程建設涉及大面積農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地，賦予這些被征收土地資源的集體經(jīng)濟組織相應的股權，使水電移民獲得收益、共享水電開發(fā)的利益，也是黨中央和國務院對水電移民安置提出的新要求。

1.2 制度的內(nèi)涵

根據(jù)資產(chǎn)收益扶持制度提出的目的和主要方式，貧困地區(qū)資產(chǎn)收益扶持的內(nèi)涵包括：①主要對象。自主創(chuàng)收能力受限制的農(nóng)村貧困人口，比如喪失勞動能力而無法勞動的農(nóng)民。②主要目的。將細碎、分散、閑置的各種資源要素轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)，整合到優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的平臺上，讓其擁有人享受到收益實現(xiàn)脫貧致富[3]。③主要資產(chǎn)及方式。一是利用專項扶貧資金或者涉農(nóng)資金及其形成的資產(chǎn)作為股份獲得股權，參與經(jīng)營主體的生產(chǎn)經(jīng)營和獲取收益；二是水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā)過程中需要占用較大面積的土地，集體經(jīng)濟組織可以通過被占用土地折價入股獲得集體股權，從而共享資源開發(fā)利益。

建立資產(chǎn)收益扶持制度，通過股權紐帶，不僅把貧困戶與企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場等經(jīng)營主體連接起來，還將市場機制和資本運作模式引入農(nóng)村，有效整合財政資金以及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶手中分散的土地、資金、勞動力等生產(chǎn)要素，促進各類要素流動，提高集約化經(jīng)營水平，進一步解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力。

2 資產(chǎn)收益扶持對移民安置的新要求

根據(jù)國家相關政策的要求，水電開發(fā)移民安置需要施行資產(chǎn)收益扶持。但是，我國現(xiàn)行水利水電工程農(nóng)村移民安置沒有將移民受影響的實物作為資產(chǎn)看待，而僅僅對其按照一定標準進行補償，忽略了土地作為資產(chǎn)能夠為其擁有主體帶來收益且其收益能夠隨著市場的變化而發(fā)生增值的特點，在一定程度上剝奪了擁有者享有土地增值、收益增長的權利。因此，資產(chǎn)收益扶持對移民安置提出了新的要求，主要包括：①轉(zhuǎn)變移民安置思路。在移民安置規(guī)劃設計的過程中應充分貫徹資產(chǎn)收益扶持的精神，使移民成為工程的受益者，共享水電開發(fā)帶來的效益。②創(chuàng)新移民安置方式。充分考慮采用以水電工程征收的集體經(jīng)濟組織土地作為資產(chǎn)入股水電工程建設，對水電工程農(nóng)村移民采用土地入股安置方式。③轉(zhuǎn)換后期扶持模式。將移民后期扶持資金、其他行業(yè)資金及其形成的資產(chǎn)，納入資產(chǎn)收益扶持的范圍，入股到當?shù)氐钠髽I(yè)經(jīng)營中獲得收益[4]。④深入研究實施辦法。移民安置施行資產(chǎn)收益扶持是對工作理念和工作機制的創(chuàng)新，尚無先例借鑒，特別是水電工程采用土地入股安置，需要根據(jù)實際情況研究制定具體的實施辦法并不斷總結(jié)完善。

3 土地入股安置研究

土地入股安置，客觀合理地體現(xiàn)了土地的價值、維護了被征地農(nóng)民的合法收益。本文以S水電站為例，對其模式、應用及影響進行了研究。

3.1 模式構建

以土地作為資產(chǎn)入股到水電工程建設從而獲取收益的安置方式在我國水電工程移民安置有較為初步的應用[5]。但鑒于國家尚未出臺具體的政策辦法，各方對土地入股安置的認識和考慮也并未取得一致[6]。本文在綜合國家相關政策要求的基礎上，通過對S水電站土地入股安置進行研究，提出了以下操作模式：

(1)基本原則。土地入股安置作為一種新型的生產(chǎn)安置方式，應該堅持政府引導、企業(yè)申請、移民自愿的原則，在政府的引導下逐步開展，發(fā)電企業(yè)根據(jù)自身的生產(chǎn)經(jīng)營情況和項目特點自愿申請，移民根據(jù)自身意愿、生產(chǎn)技能、家庭收入狀況合理選擇土地入股安置方式，不能帶有強制性。

(2)資金范圍。水電工程建設征地涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的耕園地、林地、草地等多種土地，原則上講只要是集體經(jīng)濟組織所有的土地都能夠作為資產(chǎn)入股。但是，由于水電工程移民在安置過程中和安置后的幾年內(nèi)亟需大量資金恢復生產(chǎn)和生活，將所有土地補償費用全部入股存在不妥；因此，建議各集體經(jīng)濟組織應根據(jù)實際情況，將部分被征收的土地如被征收耕園地的補償費用納入入股的范圍。

(3)股權定位。考慮到移民抗風險能力和水電站運營的實際情況，土地入股可參照“優(yōu)先股”模式。一方面，移民在分配電站收益方面享有優(yōu)先權，電站運行期結(jié)束、項目法人解散項目或破產(chǎn)時，收益主體對剩余財產(chǎn)享受優(yōu)先分配權；另一方面，項目法人不開展具體的股份發(fā)行工作，移民不具體參與公司經(jīng)營和決策管理。

(4)股權設置。土地入股可以建立以集體經(jīng)濟組織為股權持有者的集體股權制度，集體經(jīng)濟組織再根據(jù)土地承包經(jīng)營情況將收益分配給移民。對于建設征地面積較大、涉及行政區(qū)域較多的，也可以成立縣級土地入股的管理和運行機構，由其代為管理和進行收益分配。

(5)收益分配。土地入股收益的方式多樣，從目前的情況和政策來看，可采用固定收益模式享受電站收益分配，但在確定收益率時應統(tǒng)籌兼顧移民、地方政府和項目業(yè)主等各方利益。

3.2 應用研究

3.2.1 項目概況及邊界條件

(1)入股的資金范圍。以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的被征收且承包到戶耕(園)地的土地補償費和安置補助費作為入股資金。同時，根據(jù)S水電站用地時序，入股資金在建設期第4年～第9年分別投入。

(2)股權定位。土地入股股權參照優(yōu)先股進行，其每年的收益從土地征收年開始在建設期逐年計入電站固定資產(chǎn)投資，經(jīng)營期逐年計入電站經(jīng)營成本。

(3)收益率。本文計算討論了收益率為6%、8%、10% 時的相關情況。

(4)其他。計算時，按項目資本金財務內(nèi)部收益率8%測算各方案上網(wǎng)電價；借款年利率為4.90%，流動資金借款利率4.35%；計算期43 a，其中建設期13 a，生產(chǎn)期30 a。

3.2.2 移民收益情況

按照收益率為6%、8%和10%對耕園地入股的收益進行測算。從測算結(jié)果可以看出，由于按照用地時序逐年將耕園地“兩費”入股電站建設，建設期收益要低于經(jīng)營期收益。當收益率為6%～10%時，建設期收益為2 975～4 959元/(年·人)，經(jīng)營期則為4 063～6 772元/(年·人)(見圖1)。

圖1 不同安置方式移民收益

S水電站規(guī)劃大農(nóng)業(yè)復合安置、養(yǎng)老保障安置、逐年貨幣補償安置、自主安置方式安置移民。從圖1可以看出，當收益率為6%時，建設期耕園地入股安置的收益要低于其他生產(chǎn)安置方式，運行期與此基本一致；當收益率為8%時，建設期耕園地入股安置的收益已同其他生產(chǎn)安置方式基本相同，運行期的要高；當收益率為10%時，不論是在建設期還是在運行期，耕園地入股安置的收益較其他生產(chǎn)安置方式均有很大程度的提高。因此，土地入股安置方式同其他生產(chǎn)安置方式相比，可以為移民帶來更高的收益。

3.2.3 項目財務指標

收益率為6%、8%、10%時，S水電站財務指標的測算結(jié)果如表1所示。業(yè)主投資方面，將耕園地入股電站建設將增加電站總投資和固定資產(chǎn)投資，但是增加幅度較小，收益率為6%、8%、10%時的電站總投資僅較核準概算分別增加了0.07%、0.21%和0.35%，固定資產(chǎn)投資分別增加了0.44%、0.59%、0.73%，而建設期利息分別減少了1.79%、1.68%、1.57%；電站上網(wǎng)電價方面，采用耕園地入股方式對于電價的影響十分微小，收益率6%、8%、10%時S水電站上網(wǎng)電價(不含增值稅)分別較核準方案電價上漲了0.000 1元、0.001 4元和0.002 6元，增長幅度分別為0.02%、0.30%和0.56%；同時，收益率6%、8%、10%時項目的總成本費用較核準方案分別增加了5.63億元、9.47億元和13.31億元，增長幅度分別為0.76%、1.28%和1.80%，增長幅度相對較大。其他如項目的盈利能力指標、投資回收期等影響均較小。但是，隨著收益率的增加，其對項目的投資和盈利影響在逐漸變大。

因此，收益率在一定范圍內(nèi)時，土地入股安置對項目的財務指標影響較小，特別是對電價的影響十分微小?？梢钥闯?，只要收益率在合理的范圍內(nèi)，項目業(yè)主一般能夠承受由土地入股安置帶來的財務指標的影響，土地入股安置對項目業(yè)主影響很小。

3.3 影響分析

(1)對移民的影響。從測算結(jié)果可以看出，土地入股安置的收益同其他安置方式相比增長較大，土地入股安置能夠為移民帶來較高的收益。但是，土地入股安置逐年發(fā)放收益的，同現(xiàn)行部分安置方式一次性發(fā)放費用具有一定差異，逐年發(fā)放收益能夠為移民帶來持續(xù)穩(wěn)定的收益，有利于維護庫區(qū)社會穩(wěn)定。

表1 S水電站財務指標

(2)對業(yè)主的影響。當收益率在一定范圍內(nèi)時，對于電站總投資、固定資產(chǎn)投資以及電站上網(wǎng)電價、成本費用等影響較小，而建設期利息、借款償還期等都有所減少，有利于減輕項目業(yè)主前期籌資壓力；但項目業(yè)主需要在運行后長期發(fā)放移民收益，在一定程度上增加其后期的支出。

總體看來，土地入股安置作為資產(chǎn)收益扶持制度的重要方式應用到水利水電工程移民安置中是合理可行的，它不僅能夠較大程度的提高移民收益，而且不會增加項目業(yè)主的負擔，甚至在某些方面減輕了項目業(yè)主的壓力，有利于推動水利水電工程建設的順利進行。

4 結(jié)論及建議

資產(chǎn)收益扶持制度為水電工程移民安置規(guī)劃設計、后期扶持提出了新要求和新途徑，我們需要轉(zhuǎn)變水利水電工程建設征地移民安置的思路。同時，資產(chǎn)收益扶持實現(xiàn)水電開發(fā)的三大轉(zhuǎn)變。即，使資源變資產(chǎn)、資金變股金、移民變股民，全面貫徹了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的五大發(fā)展理念。

(1)創(chuàng)新移民安置行業(yè)發(fā)展。資產(chǎn)收益扶持制度同移民安置相結(jié)合，轉(zhuǎn)變了移民安置規(guī)劃理念和后期扶持模式，創(chuàng)新采用了土地入股安置，使移民由被動的、非自愿的工程影響者轉(zhuǎn)變?yōu)楣こ痰耐顿Y者和受益者，使移民安置由現(xiàn)行的行政主導轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)化運作的市場機制，創(chuàng)新了移民安置行業(yè)發(fā)展。

(2)共享水電資源開發(fā)利益。采用土地入股安置，轉(zhuǎn)變了以往土地一次性補償?shù)牡姆绞剑雇恋卣魇张c水電資源開發(fā)相結(jié)合、水電資源開發(fā)與共享水電利益相結(jié)合，建立了移民動態(tài)、長期分享工程建設效益的機制。

但是，資產(chǎn)收益扶持制度特別是土地入股安置作為一種新型的安置方式，其正面效應與負面效應并存[7]。因此，建議在實施過程中應做好以下幾方面的工作：

(1)做好政策銜接，強化政策落地。土地入股安置同現(xiàn)行生產(chǎn)安置方式存在差異，移民安置各方應重視不同政策之間的銜接工作，妥善處理不同方式間的差異化問題，及時化解政策執(zhí)行過程中的矛盾。

(2)先行開展試點，不斷總結(jié)完善。資產(chǎn)收益扶持作為一項新的政策，其在移民安置中也是首次施行，無任何經(jīng)驗借鑒。因此，為保證積極穩(wěn)妥推進實施工作，應首先選擇典型項目進行試點，并根據(jù)試點情況不斷完善和總結(jié)，確保資產(chǎn)收益扶持在移民安置中順利施行。

[1]王斌, 龔和平, 張一軍. 創(chuàng)新農(nóng)村移民安置方式研究[J]. 水力發(fā)電, 2008, 34(11)： 15- 19．

[2]郭萬偵, 張江平, 鄧益. 水電工程建設征地補償和移民安置思路的轉(zhuǎn)變[J]. 水力發(fā)電學報, 2012, 31(1)： 1- 4．

[3]余佶. 資產(chǎn)收益扶持制度： 精準扶貧新探索[J]. 紅旗文稿, 2016, (2): 19- 21．

[4]汪奎, 鄧益, 劉煥永, 等. 貧困地區(qū)水電工程移民后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展初步研究[J]. 人民長江, 2015, 46(S2): 108- 111．

[5]鄧益, 汪奎, 黃建, 等. 大型水電工程農(nóng)村移民入股安置方式初探[J]. 水力發(fā)電, 2015, 41(4)： 1- 4．

[6]孔令強, 施國慶. 水電工程農(nóng)村移民入股安置模式初探[J]. 長江流域資源與環(huán)境, 2008, 17(2)： 185- 189．

[7]能源雜志. 移民變股東水電扶貧給企業(yè)帶來哪些影響[EB/OL]. http:∥www.powerchina.cn/ art/2016/10/25/art_26_191184.html, 2016-10-25．

(責任編輯 陳 萍)

Study on the Application of Asset Profit Support System in Resettlement

WANG Kui1, LIU Huanyong1, XU Jing1, LI Xiangfeng2, MING Hong1
(1. PowerChina Chengdu Engineering Corporation Limited, Chengdu 610072, Sichuan, China;2. China Renewable Energy Engineering Institute, Beijing 100120, China)

Based on the connotation of asset profit support system in poverty-stricken areas and the features of national policies and hydropower resettlement, the concept of asset profit support system for hydropower resettlement is put forward. The change of hydropower resettlement under this system is analyzed, and furthermore, the mode of land shareholder for resettlement is studied and a typical case is calculated. The result shows that the support system of asset profit not only puts forward new requirements for hydropower resettlement, but also reflects the concept of development innovation and sharing. It can be widely used in hydropower resettlement．

support system of asset profit; land shareholder; hydropower project; resettlement

2016- 10- 28

汪奎(1987—)，男，湖北鶴峰人，工程師，碩士，主要從事水利水電工程移民安置規(guī)劃設計工作．

D632.4；TV21

A

0559- 9342(2017)08- 0018- 04