和誠(chéng)慧

[提要] 相比較全能型政府而言，有限政府是一種全新的政府理論模式，該理論起源于西方，旨在限制政府的權(quán)力，保障人民群眾的合法權(quán)利，以此才能建立一個(gè)透明、高效、靈活的政府，加快推進(jìn)和諧社會(huì)的構(gòu)建。但是，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)該理論的研究多是停留在經(jīng)濟(jì)學(xué)的領(lǐng)域，注重從政府與市場(chǎng)、與社會(huì)之間的關(guān)系進(jìn)行研究。本文旨在從政治學(xué)視角出發(fā)，剖析政府的外部特征和內(nèi)在特質(zhì)，從政府的權(quán)力來(lái)源、目的以及權(quán)力運(yùn)作等方面進(jìn)行分析，力求找到該理論本身所具有的普適價(jià)值，并探討建設(shè)有限政府的普遍性與適用性。

關(guān)鍵詞：有限政府；政治學(xué)；普遍性；適應(yīng)性

中圖分類(lèi)號(hào)：D62 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2017年7月3日

一、政治學(xué)領(lǐng)域中的“有限政府”

在政治學(xué)中，是從權(quán)力的限度來(lái)分析“有限政府”的內(nèi)涵，主要包括政府的公共權(quán)力和公民的合法權(quán)利之間的關(guān)系。在政治學(xué)領(lǐng)域中，“有限政府”是一種權(quán)力有限理論。一般來(lái)說(shuō)，是從兩種角度來(lái)界定政府權(quán)力的“限度”：一是從政府權(quán)力上限的角度；二是從政府權(quán)力下限的角度。

（一）政府的上限?！吧舷蕖钡慕嵌壬婕暗秸墓矙?quán)力，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，即在公共權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中，合理劃定政府權(quán)力的行使范圍，要求政府在合理范圍內(nèi)實(shí)施公共管理。雖然霍布斯堅(jiān)持主權(quán)者不屬于訂立契約的一方，所以他們的權(quán)力并不受限制，但他認(rèn)為主權(quán)者要受契約宗旨的制約。雖然他主張君主的權(quán)力不受限制，但契約宗旨對(duì)其權(quán)力的約束一定程度上也起到了限制君主權(quán)力的目的。洛克是典型的有限政府論者，也是該理論的積極倡導(dǎo)者，他主張自然狀態(tài)下的人，通過(guò)契約把自己的一些權(quán)利讓渡出來(lái)交予政府，但讓渡出的這部分權(quán)力并不包括人的生命權(quán)、自由權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。在政府已擁有的權(quán)力中，主要有人們讓渡予政府的立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)和對(duì)外權(quán)，而政府行使這些權(quán)力必須符合人們的公共需求，若違背這一目的，人民有權(quán)運(yùn)用自己的合法權(quán)利要求政府歸還自己讓渡出的部分權(quán)利。

（二）政府的下限。“下限”是相對(duì)于“上限”來(lái)說(shuō)的，這一角度涉及到人民的合法權(quán)利，它對(duì)政府在實(shí)施公共管理過(guò)程中“應(yīng)該做什么”、“必須做什么”提出了要求。人們對(duì)有限政府的理解多是從“限制政府權(quán)力”的角度，忽略了“保障公民合法權(quán)利”的層面。這兩者實(shí)質(zhì)上存在一種因果聯(lián)系，正是對(duì)政府的公共權(quán)力進(jìn)行限制，因此才能達(dá)到保障公民合法權(quán)利的目的，這就是權(quán)利制約權(quán)力，權(quán)力保障權(quán)利。從“下限”的角度看，有限政府就是堅(jiān)持以人為本，服務(wù)型的政府。

從政治學(xué)視野理解“有限政府”的內(nèi)涵，其主要依據(jù)是公民權(quán)利的優(yōu)先性，在政府權(quán)力與公民權(quán)利二者關(guān)系中，公民權(quán)利是目的，而政府權(quán)力則是保障公民權(quán)利的手段，以權(quán)利制約權(quán)力，因此政府在其權(quán)力運(yùn)行中，要有度、合理、高效，并建立完善的權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制。

二、有限政府的基本理論

洛克是有限政府理論積極倡導(dǎo)者，在政府權(quán)力的運(yùn)行中，他要求明確政府行為的界限，因?yàn)檎畽?quán)力并不是神圣不可侵犯的。洛克的有限政府理論主要包含以下三個(gè)方面：權(quán)力的來(lái)源、權(quán)力的目的以及權(quán)力的運(yùn)行方式。

（一）政府權(quán)力來(lái)源于個(gè)人權(quán)利的讓渡。洛克對(duì)政府權(quán)力的形成過(guò)程，有深刻的見(jiàn)解，他先后從自然法、自然狀態(tài)及公民權(quán)利等方面，深刻剖析其權(quán)力的形成過(guò)程。他認(rèn)為，在自然狀態(tài)中，自然法是人們行為活動(dòng)的基本準(zhǔn)則，在這種狀態(tài)下，人們是一個(gè)個(gè)充滿獨(dú)立性的個(gè)體。他還提出，“自然法規(guī)定了人們享有自由、生命和財(cái)產(chǎn)的權(quán)利。但是在自然狀態(tài)下，權(quán)力的運(yùn)行、公民權(quán)利的保障也存在許多缺陷：首先，自然法并不具備現(xiàn)代意義上的科學(xué)性與合理性，它并不是一個(gè)真正意義上的法律條文，只是自然人在長(zhǎng)期生活過(guò)程中形成的約定俗成的規(guī)定，作為法律條文它并不完備，因此即使是在自然狀態(tài)下也需要一部完備的法律對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行約束，保障公民權(quán)利；其次，自然法的實(shí)施需要一個(gè)裁判者來(lái)維持公平、公正，而在自然狀態(tài)中則明顯缺少了這一角色，因此造成公平性、公正性的缺失；最后，自然法需要裁判者，同樣的裁判者也需要公共權(quán)力，以此才能做到正確、合理的判決。自然狀態(tài)下的人們?cè)谝庾R(shí)到這一缺陷之后，他們便尋求各種方法解決這一難題，最終決定通過(guò)訂立契約的方式，主動(dòng)把自己的一部分權(quán)利讓渡予政府，特別需要指出的是，這部分權(quán)利只是讓渡委托于政府，并沒(méi)有完全放棄，若政府并沒(méi)有合理利用這部分權(quán)力為人們謀福利，則人們有權(quán)要求政府歸還該部分權(quán)利。

正因?yàn)檎畽?quán)力來(lái)源于人們自然權(quán)利的讓渡，因此在某種程度上可以說(shuō)政府也是人民的領(lǐng)導(dǎo)者與保護(hù)者，政府權(quán)力的實(shí)質(zhì)是保障人民權(quán)利的手段。所以，該權(quán)力一定是一種有限的權(quán)力，始終要為人民謀福利，而不能以權(quán)謀私。

（二）政府權(quán)力的目的：保障人們的生命、財(cái)產(chǎn)等權(quán)利。在自然狀態(tài)中的個(gè)人，擁有生命權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和自由權(quán)等自然權(quán)利，其中，財(cái)產(chǎn)權(quán)尤為重要，也是洛克政治思想的核心部分。洛克認(rèn)為政府就是為了保護(hù)和實(shí)現(xiàn)個(gè)人權(quán)利而產(chǎn)生的，因此國(guó)家必須把保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)視為重中之重。他強(qiáng)調(diào)指出：其一，最高權(quán)力“未經(jīng)本人同意，不能取去任何人的財(cái)產(chǎn)的任何部分”；其二，政府與公民作為征收賦稅的主客體，需要雙方的共同參與，征收標(biāo)準(zhǔn)政府要與人民共同協(xié)商，聆聽(tīng)人民的呼聲，尊重他們的意見(jiàn)，獲得人民的認(rèn)同；其三，正因?yàn)樨?cái)產(chǎn)權(quán)是個(gè)人權(quán)利中最重要的權(quán)利，因此若財(cái)產(chǎn)權(quán)未受到保護(hù)，遭受損失，人民擁有解散舊政府的權(quán)力，并重新建立一個(gè)新政府。因?yàn)槿藗儼炎约旱膫€(gè)人權(quán)利讓渡并委托給政府，最大的目的就是保護(hù)他們的財(cái)產(chǎn)權(quán)不受侵犯。

政府權(quán)力運(yùn)行的目的就是要保護(hù)人民的財(cái)產(chǎn)及財(cái)產(chǎn)權(quán)，要實(shí)現(xiàn)這一目的，就必須要限制政府的權(quán)力，明確其權(quán)力邊界。政府權(quán)力必須在為人民服務(wù)的范圍內(nèi)行使，如若越過(guò)這一邊界，人民就可以依法有權(quán)解散原來(lái)的舊政府，建立一個(gè)新的有限政府。

（三）政府行使權(quán)力的方式即法治與分權(quán)。洛克從本國(guó)的政治實(shí)踐中認(rèn)識(shí)到，對(duì)人民生命、自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)的真正威脅是來(lái)自政府的侵害。因此，他認(rèn)為限制和約束政府權(quán)力離不開(kāi)法治，只有在實(shí)行法治的條件下才能合理有效地保護(hù)人民的個(gè)人權(quán)利不受侵犯，也為其個(gè)人權(quán)利提供有力保障。

洛克在提出法治理論基礎(chǔ)之上，還提出分權(quán)理論，其首要目的就是要合理有效地保護(hù)人民的生命權(quán)、自由權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)不受侵犯，該理論主要包括：第一，規(guī)定立法權(quán)的來(lái)源和范圍，而且立法權(quán)還是國(guó)家的最高權(quán)力；第二，分權(quán)制衡思想；第三，論國(guó)家權(quán)力的統(tǒng)屬。洛克認(rèn)為，雖然立法權(quán)屬于國(guó)家的最高權(quán)力，國(guó)家權(quán)力的真正統(tǒng)屬者是人民，若是人民的合法權(quán)利沒(méi)有得到及時(shí)有效地保護(hù)，尤其是財(cái)產(chǎn)權(quán)遭受損失，政府并未履行與人們訂立契約時(shí)的承諾，繼而失信于民，這種情況下，人民有權(quán)罷免并撤換國(guó)家的立法機(jī)關(guān)?；蛘呤钱?dāng)人民發(fā)現(xiàn)立法行為與他們的委托相抵觸時(shí)，人民仍然享有最高的權(quán)力來(lái)罷免或更換立法機(jī)關(guān)，建立一個(gè)可以真正保護(hù)人民個(gè)人權(quán)利的組織。因此可以說(shuō)，人民才是真正意義上的國(guó)家最高權(quán)力的所有者。

總的來(lái)說(shuō)，因?yàn)橛辛藗€(gè)人權(quán)利的讓渡，使得政府的權(quán)力是有限的，是為人民權(quán)利服務(wù)的，其最重要的使命是保護(hù)個(gè)人的生命權(quán)、自由權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)；其中，財(cái)產(chǎn)權(quán)是根本，而且要明確政府權(quán)力的界限，制定科學(xué)合理的法律條文，充分保障人民的個(gè)人權(quán)利。

三、有限政府理論中包含的普適價(jià)值

（一）限制政府權(quán)力，保障公民權(quán)利。通過(guò)探討政府權(quán)力的內(nèi)涵，找到其來(lái)源所在，政府權(quán)力既然是通過(guò)人民委托所得，那么這種權(quán)力就一定是有邊界的，在運(yùn)行過(guò)程中要時(shí)刻接受人民的監(jiān)督?？梢哉f(shuō)權(quán)利是目的，權(quán)力是手段。公民權(quán)利與政府權(quán)力二者具有一個(gè)長(zhǎng)期有效的互動(dòng)關(guān)系，前者是后者的基礎(chǔ)和源泉，后者則是前者的保障。而對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督與控制，必須依靠法律所提供的保障，如有的學(xué)者所言：“判斷有限政府與無(wú)限政府的尺度在于，一個(gè)政府在權(quán)力、職能、規(guī)模上是否受到來(lái)自法律的明文限制；是否愿意公開(kāi)接受社會(huì)的監(jiān)督和制約；政府的權(quán)力和規(guī)模越出其法定疆域時(shí)，是否得到及時(shí)有效地糾正?！币虼?，要想建立有限政府，前提必須具有科學(xué)完備的法律法規(guī)，樹(shù)立政府的權(quán)威性，充分保障公民的個(gè)人權(quán)利。

（二）明確政府權(quán)力與責(zé)任，構(gòu)建合理限度。政府與公民作為社會(huì)公共領(lǐng)域的主客體，政府自身的權(quán)力運(yùn)行存在界限，而公民在訂立契約時(shí)，保留了一部分自己私人領(lǐng)域的權(quán)利，同樣地，公民自身也保留了自己的責(zé)任。根據(jù)權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則，政府的首要責(zé)任是保障公民的個(gè)人權(quán)利，以及其他政治責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任與社會(huì)責(zé)任等。但政府必須構(gòu)建自身權(quán)力運(yùn)行的合理限度，并在這一限度內(nèi)為公民提供有效的公共服務(wù)和公共物品。

在公共領(lǐng)域內(nèi)，個(gè)人是具有獨(dú)立性的個(gè)體，所以政府的所有行為不僅要以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)，也要保護(hù)公民的個(gè)人權(quán)利和自由。以此，政府才能明確認(rèn)識(shí)到自身責(zé)任，并主動(dòng)接受公民的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力的合理配置。

四、有限政府理論的世界性多層次實(shí)踐

（一）三權(quán)分立的政治體制架構(gòu)是有限政府理論在國(guó)家權(quán)力運(yùn)行層面的實(shí)踐。美國(guó)的學(xué)者深受古典自然法學(xué)派思想的影響，認(rèn)為國(guó)家是一種必要的惡，所以他們?cè)诮▏?guó)之初就考慮如何對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行有效地限制。有限政府思想在美國(guó)的實(shí)踐主要是通過(guò)它的憲法來(lái)得到體現(xiàn)的。1787年，美國(guó)的先賢們?cè)谫M(fèi)城起草了美國(guó)憲法，并通過(guò)此憲法建構(gòu)了一個(gè)權(quán)力分立制衡、保護(hù)公民個(gè)人權(quán)利的政治體制。

為了保障公民的個(gè)人權(quán)利，憲法起草者們建立起分權(quán)與制衡的聯(lián)邦政府結(jié)構(gòu)。這種分權(quán)與制衡體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是縱向分權(quán)，聯(lián)邦政府只擁有憲法賦予的一些權(quán)力，各個(gè)州政府則擁有相當(dāng)大的自主權(quán)。如“權(quán)利法案”規(guī)定政府不得侵犯人民的權(quán)利，其體現(xiàn)了對(duì)政府權(quán)力的限制；二是橫向分權(quán)，即使聯(lián)邦政府僅僅只擁有憲法所規(guī)定的有限權(quán)力，但是這些權(quán)力還是會(huì)成為公民天賦權(quán)利的威脅。憲法起草者們還借鑒了孟德斯鳩的三權(quán)分立思想，將國(guó)家權(quán)力分解為立法、行政和司法三部門(mén)，交由不同的機(jī)關(guān)掌握，各個(gè)部門(mén)之間相互獨(dú)立，互相監(jiān)督，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)限制聯(lián)邦政府權(quán)力、充分有效保障公民個(gè)人權(quán)利的目標(biāo)。通過(guò)這樣的制度安排，從而使聯(lián)邦政府的權(quán)力得到合理的限制。

（二）充分利用市場(chǎng)工具提升政府能力是有限政府思想在行政權(quán)力運(yùn)行層面上的實(shí)踐。20世紀(jì)70年代末，西方國(guó)家實(shí)行的全面干預(yù)政策，不僅沒(méi)有取得成效，反而還出現(xiàn)了政府失靈的缺陷。為了解決這一發(fā)展難題，以英美為代表的西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家，進(jìn)行了一項(xiàng)改革運(yùn)動(dòng)，即通過(guò)在政府實(shí)施公共管理過(guò)程中引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，建立有限政府，以此取代全能政府，轉(zhuǎn)變政府職能，提升政府能力。

最早主張對(duì)“全面干預(yù)”政府進(jìn)行改革的是英國(guó)著名的《富爾頓報(bào)告》。但英國(guó)的改革真正有全球影響力的則是在1979年撒切爾夫人執(zhí)政之后。自20世紀(jì)70年代末開(kāi)始，撒切爾夫人及其繼任者圍繞限制政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)而采取一系列改革措施，改革的主要手段是引入商業(yè)管理技術(shù)和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以顧客為導(dǎo)向來(lái)精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)、轉(zhuǎn)變政府職能。英國(guó)對(duì)“全面干預(yù)”政府的改革主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是發(fā)動(dòng)大規(guī)模的國(guó)有資產(chǎn)民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)；二是在政府內(nèi)部進(jìn)行職能的區(qū)分。英國(guó)的政府改革經(jīng)驗(yàn)表明，有限政府模式下，政府的主要目標(biāo)是如何更好地為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，因此可以稱之為服務(wù)型政府。

五、結(jié)論

從政治學(xué)領(lǐng)域解讀有限政府的內(nèi)涵及普適價(jià)值，從政府權(quán)力和公民權(quán)利的互動(dòng)關(guān)系說(shuō)明政府權(quán)力有明確的限度，其首要使命即保障公民的生命權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和自由權(quán)利不被侵犯，政府要始終站在公民的角度實(shí)施公共管理，而公民自身也有保留的一部分權(quán)力，在政府行為越過(guò)合理限度進(jìn)而損害公民的個(gè)人權(quán)利時(shí)，公民有權(quán)對(duì)其進(jìn)行罷免和撤換，即權(quán)力保障權(quán)利，權(quán)利制約權(quán)力。有限政府理論經(jīng)過(guò)在美國(guó)、加拿大、新西蘭等多個(gè)國(guó)家的多層次實(shí)踐，都取得了顯著成效，證明了這一理論的普遍適用性，所以，該理論是具有普適價(jià)值的。英國(guó)政府?dāng)?shù)百年間無(wú)大亂，美國(guó)、加拿大、澳大利亞、新西蘭等國(guó)家實(shí)行有限政府體制，日本、德國(guó)等戰(zhàn)敗國(guó)戰(zhàn)后實(shí)行有限政府的政制，長(zhǎng)時(shí)期繁榮穩(wěn)定，正是有限政府具有普適性的證明。

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