摘要：農(nóng)地信托著眼于農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，在不改變農(nóng)村土地所有權(quán)制度和土地承包關(guān)系的大前提下，將信托機制引入農(nóng)地流轉(zhuǎn)融資，以農(nóng)地經(jīng)營權(quán)為信托財產(chǎn)，以信托公司為受托人，以土地承包經(jīng)營權(quán)人為受益人，從而為解決農(nóng)村土地改革困局探索了一條可供選擇的制度路徑。但是作為制度創(chuàng)新，實定立法對其盡付闕如，農(nóng)地信托實踐在主體資格、登記制度和監(jiān)管體制等諸多層面遭遇障礙。重大改革必須于法有據(jù)。當務(wù)之急是夯實農(nóng)地信托法律根基，明定信托為法定流轉(zhuǎn)方式，并著重從委托人法律地位、受托人風險保障和激勵機制、農(nóng)地信托登記規(guī)則以及多主體協(xié)同監(jiān)管體制等方面加以制度回應(yīng)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地信托；農(nóng)地經(jīng)營權(quán)；農(nóng)地流轉(zhuǎn)融資

中圖分類號：DF413

文獻標志碼：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2017.04.05

引言

不容置疑，當下掣肘我國農(nóng)村社會改革和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的要旨性問題在于農(nóng)村要素市場扭曲。突出表象在于兩個維度：一是作為農(nóng)民最大財富的農(nóng)地資源利用效率低下，二是作為農(nóng)村經(jīng)濟血液的資金資源供給嚴重不足[1]。2015年中央農(nóng)村工作會議提出“農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高農(nóng)業(yè)供給體系質(zhì)量和效率”。改革的關(guān)鍵在于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，調(diào)整的要旨在于農(nóng)村資源要素的合理配置以及城鄉(xiāng)資源的對接對流。

發(fā)端于2013年的農(nóng)地信托實踐探索的著力點正在于“農(nóng)業(yè)供給側(cè)”，是基于“三權(quán)分置”農(nóng)村土地制度改革語境的一種新型農(nóng)地流轉(zhuǎn)融資方式。申言之，它順應(yīng)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)多元化發(fā)展趨勢，借助信托權(quán)能分離機制，在不改變農(nóng)地集體所有和家庭承包經(jīng)營體制的邏輯前提下，以農(nóng)地經(jīng)營權(quán)為信托財產(chǎn)，以信托公司為受托人，由受托人在不改變農(nóng)業(yè)用途的背景下結(jié)合資金信托業(yè)務(wù)的開展將農(nóng)地流轉(zhuǎn)給規(guī)模經(jīng)營者，收益歸土地承包經(jīng)營權(quán)人所有。相較于轉(zhuǎn)讓、入股、抵押等傳統(tǒng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)融資方式，農(nóng)地信托的內(nèi)生優(yōu)勢和實然價值在于：第一，用市場的方式為盤活農(nóng)村土地資源，提高農(nóng)業(yè)要素效率探索出新的徑路[2]，借助信托機制紓解家庭承包經(jīng)營體制下農(nóng)地細碎之困境，將分散的農(nóng)地歸集由信托公司流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營者，破解農(nóng)業(yè)要素配置難題。第二，以信托制度耦合城鄉(xiāng)要素資源，求解農(nóng)地融資困局。通過資金信托計劃融入城市資金而后將其注入農(nóng)地經(jīng)營，推動城市“反哺”農(nóng)村。實現(xiàn)了農(nóng)地金融化，有效回應(yīng)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營融資之訴求。

但是作為制度創(chuàng)新，實定立法對其盡付闕如，農(nóng)地信托在主體資格、信托登記和監(jiān)管體制等領(lǐng)域面臨諸多障礙。目前學(xué)界研究主要集中于經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)層面，著眼于農(nóng)地信托的實踐基礎(chǔ)、運作模式、創(chuàng)新價值等展開，較少基于法學(xué)視角對于農(nóng)地信托法律關(guān)系以及實踐中面臨的法律障礙進行系統(tǒng)梳理和厘定，在研判解決農(nóng)地信托法律問題的過程中對于域外相關(guān)土地信托制度經(jīng)驗研究借鑒不足。有學(xué)者強調(diào)農(nóng)地信托將農(nóng)村土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)分離，實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)、勞動力等要素資源的資本化、流動化與優(yōu)化配置，成為“新一輪土改”的創(chuàng)新標志（厲以寧2014；邱峰2014；蒲堅2015）。有學(xué)者認為農(nóng)地信托是在堅持集體所有權(quán)和土地承包權(quán)不變前提下的一種土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的創(chuàng)新方式，應(yīng)遵循土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的原則和一般規(guī)律（尚旭東2014；陳進2014）。有學(xué)者研究我國農(nóng)地信托在信托財產(chǎn)、信托主體等方面特質(zhì)并提出完善建議（高圣平2014；姜雪蓮2014；葉朋2015）。有學(xué)者研判農(nóng)地信托實踐模式，并展望未來農(nóng)地信托立法（徐海燕2016；張占鋒2016）。厘清農(nóng)地信托法律關(guān)系構(gòu)造，進而明定各方主體資格及權(quán)利義務(wù)，基于既有實踐研判其面臨的法律障礙并結(jié)合域外制度經(jīng)驗嘗試提出克服路徑，對于我國農(nóng)地信托實踐的進一步推進以及相關(guān)立法完善和制度發(fā)展無疑具有現(xiàn)實意義。

一、農(nóng)地信托法律關(guān)系的三重審視

自2013年開始已有中信信托、北京信托等多家信托公司在安徽、北京、黑龍江、江蘇等地陸續(xù)開展農(nóng)地信托探索。盡管基于公平、效率等多重因素考量各地實踐中所采選模式存在差異，但其運行機理基本一致，在財產(chǎn)信托層面均是以農(nóng)地經(jīng)營權(quán)為信托財產(chǎn)，以信托公司為受托人、以土地承包經(jīng)營權(quán)人為受益人。在實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；耐瑫r，還通過集合資金信托計劃融入社會資金用于農(nóng)地經(jīng)營，構(gòu)造出財產(chǎn)信托和資金信托平行推進的復(fù)合架構(gòu) 囿于篇幅所限本文將主要聚焦于對財產(chǎn)信托層面的探討。。

（一）三權(quán)“分置”：何為所托之物

農(nóng)地信托設(shè)立的前置性要件是須有可托之“物”。異于委托、行紀等制度安排，一個有效的信托不僅要有設(shè)立信托的意思表示，還必須有財產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移[3]。信托財產(chǎn)必須是確定的、可以轉(zhuǎn)讓的財產(chǎn)，是委托人合法所有的財產(chǎn)或者委托人合法享有的財產(chǎn)權(quán)利。契合于社會主義公有制的土地權(quán)利體系，我國農(nóng)地信托的制度基礎(chǔ)乃是農(nóng)村土地集體所有制。在農(nóng)地集體所有和“三權(quán)”分置的制度場域下，嵌于農(nóng)地之上的權(quán)利無外乎農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。在公有制背景下農(nóng)地所有權(quán)不具自由流通性，難以契合信托財產(chǎn)可轉(zhuǎn)讓性之要件。農(nóng)地承包權(quán)本身內(nèi)嵌了對農(nóng)民的基本生活保障功能，權(quán)利的取得以特定的“成員身份”為前提[4]。根據(jù)信托法原理，身份性權(quán)利不具備成為農(nóng)地信托財產(chǎn)之可行性。那么農(nóng)地經(jīng)營權(quán)可否成為信托財產(chǎn)？這就上升為現(xiàn)實推演和理論證成我國農(nóng)地信托實踐合法與否的先導(dǎo)性問題。

無可否認，《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》等規(guī)范性文件已然確認農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)屬性。從歷史的維度看，土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵和外延隨著實踐發(fā)展一直處于發(fā)展變化之中，經(jīng)歷了由合同債權(quán)到用益物權(quán)，再由用益物權(quán)到“類所有權(quán)”的演進過程[5]。根據(jù)以霍菲爾德為代表的現(xiàn)代分析法學(xué)觀點，財產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)是“權(quán)利或法律關(guān)系的集束”，可以分解至權(quán)利或法律關(guān)系的元形式[6]。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)正是基于土地承包經(jīng)營權(quán)人的意愿，以土地承包經(jīng)營權(quán)為客體創(chuàng)設(shè)的用益物權(quán)[7]。它以經(jīng)濟利益為內(nèi)容，屬于典型的財產(chǎn)權(quán)，是從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來的次生性用益物權(quán)[8]。盡管法學(xué)界對于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)屬性尚存爭議 參見：李昌麒.中國農(nóng)村法治發(fā)展研究[M].北京：人民出版社，2006：93-109；劉俊.土地承包經(jīng)營權(quán)性質(zhì)探討[J].現(xiàn)代法學(xué)，2007（2）：170-171；高圣平.農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的法律構(gòu)造[J].法商研究，2014（2）：28-29；高圣平.新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的法律邏輯[J].法學(xué)研究，2014（4）：76-85；蔡立東，等.承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置的法構(gòu)造[J].法學(xué)研究，2015（3）：31-45.，但是作為從土地承包經(jīng)營權(quán)中衍生分離出的新型土地權(quán)利，顯然屬于占有、使用的權(quán)利。我國《憲法》第10條已然明確規(guī)定土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓，因此農(nóng)地經(jīng)營權(quán)符合信托財產(chǎn)可讓與性的內(nèi)質(zhì)要求。

當下政策層面已然昭彰土地經(jīng)營權(quán)之合法屬性。發(fā)端于2013年的新一輪農(nóng)村土地制度改革之要旨是在“三權(quán)分離”的基礎(chǔ)上“放活農(nóng)地經(jīng)營權(quán)”。 2013年以來，五個“一號文件”的頒行亦為“放活農(nóng)地經(jīng)營權(quán)”指明了方向，作為財產(chǎn)權(quán)的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)可以自由處分并可成為抵押權(quán)利客體[9]，當然具備確定性、合法性和可轉(zhuǎn)讓性，契合信托財產(chǎn)的三大構(gòu)成要件。

（二）三方主體：農(nóng)地信托如何厘定

農(nóng)地信托法律關(guān)系主體繁雜，囊括作為農(nóng)地所有權(quán)人的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、作為土地承包經(jīng)營權(quán)人的農(nóng)戶、將農(nóng)戶組織化的土地股份合作社、作為農(nóng)戶代理人的政府部門、受托管理農(nóng)地的信托公司以及最終經(jīng)營農(nóng)地的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營者等。信托委托人是信托財產(chǎn)的所有者，是信托行為的起點[10]。信托受托人是信托的核心，而信托目的則在于受益人利益的有效實現(xiàn)。研判農(nóng)地信托法律關(guān)系之前提在于明晰厘定信托三方主體。

1.誰來托付：土地承包經(jīng)營權(quán)人抑或土地股份合作社

適格的委托人須對確定的可作為信托財產(chǎn)的財產(chǎn)或是財產(chǎn)權(quán)利擁有合法的所有權(quán)。農(nóng)地信托的信托財產(chǎn)是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)處分其所有的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，當然可以作為信托委托人 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)人還包括以拍賣等方式取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的單位和個人，本文對于此類主體及此種承包情形不做討論。 。然而基于談判能力和地位的局限，單個農(nóng)戶一般難以同專業(yè)化的信托公司進行平等的磋商，而信息不對稱和交易不確定性又增加了信托公司與農(nóng)戶逐一談判的交易成本[11]。檢視既有實踐，在信托合同締結(jié)前，一般通過政府或者土地股份合作社實現(xiàn)農(nóng)民組織化和細碎農(nóng)地歸集。同源分流，基于前端農(nóng)地歸集方式之差異，衍生形成了兩類典型的農(nóng)地信托運作模式。

（1）以土地股份合作社作為委托人的他益信托

“土地股份合作社+信托公司+農(nóng)民專業(yè)合作社”的“雙合作社”模式將農(nóng)民合作組織配置于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托前后兩端，保障農(nóng)地“從農(nóng)民中來到農(nóng)民中去”。該模式下農(nóng)地信托架構(gòu)的基礎(chǔ)在于三重法律關(guān)系：土地承包經(jīng)營權(quán)人以農(nóng)地經(jīng)營權(quán)入股土地股份合作社；土地股份合作社將其信托給信托公司；信托公司再將其流轉(zhuǎn)給農(nóng)民專業(yè)合作社實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。其實然屬于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)股權(quán)化基礎(chǔ)上的他益信托。

作為法定流轉(zhuǎn)方式，入股和轉(zhuǎn)讓、互換、抵押一樣發(fā)生物權(quán)變動后果，故而土地股份合作社基于入股取得農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，這為其與信托公司締結(jié)農(nóng)地信托合同奠定了權(quán)利基礎(chǔ)。該模式下土地財產(chǎn)權(quán)信托的委托人為土地股份合作社，信托受益人為土地承包經(jīng)營權(quán)人，受益人獲得信托收益之基礎(chǔ)正是在于土地經(jīng)營權(quán)入股所取得的股權(quán)。

（2）基于委托代理的自益信托

“政府代理”模式采取的則是“委托+信托”的運行方式，要義在于：在地方政府主導(dǎo)下通過層層委托實現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)歸集，地方政府作為代理人基于土地承包經(jīng)營權(quán)人委托與信托公司簽訂合同，將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托給信托公司，信托公司再將農(nóng)地整合流轉(zhuǎn)給適格農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體。其特質(zhì)在于地方政府與土地承包經(jīng)營權(quán)人之間形成代理關(guān)系，無論是信托的設(shè)立還是收益的分配均由地方政府代為辦理。代理行為后果歸屬于被代理人——土地承包經(jīng)營權(quán)人。

該模式下信托委托人和受益人均為土地承包經(jīng)營權(quán)人，其實然為引入第三方機構(gòu)的自益信托。質(zhì)言之，是一種多數(shù)委托人和多數(shù)受益人同時存在的集合信托[12]。作為被代理人的土地承包經(jīng)營權(quán)人擁有土地經(jīng)營權(quán)，符合信托法關(guān)于信托委托人資格的要求。政府作為代理人并不擁有農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，其行為法律后果由土地承包經(jīng)營權(quán)人承擔，不能成為信托委托人。

2.誰可托付：信托公司及親自管理義務(wù)之寬緩

對于農(nóng)地信托受托人的范疇，主要存在兩種觀點：（1）對農(nóng)地信托“受托人”涵蓋范疇做廣義解釋，囊括信托公司以及依信托原理由政府設(shè)立的受托開展農(nóng)地流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)的專門的土地信托服務(wù)機構(gòu)[13]。（2）將農(nóng)地信托“受托人”范疇限定為依法設(shè)立的作為金融機構(gòu)的信托公司[14]。毫無疑義，若依第一種觀點，近年湖南益陽、浙江紹興、福建沙縣等地政府通過設(shè)置信托機構(gòu)主導(dǎo)參與的農(nóng)地流轉(zhuǎn)實踐（政府信托）理應(yīng)歸屬于農(nóng)地信托范疇。這固然有利于發(fā)揮政府資源整合功能提高農(nóng)地信托效率，但其中一個無可回避的問題在于：如何有效厘定政府與市場作用邊界，充分尊重市場主體意愿并防范政府權(quán)力濫用？而且囿于主體資格限制，前述受托人亦不具開展資金信托業(yè)務(wù)之功能稟賦，無法實現(xiàn)土地受益權(quán)標準化和憑證化。故而筆者傾向于第二種“金融信托”之主張?？季坑蛲鈱嵺`，美國、日本等農(nóng)地信托發(fā)達國家不約而合選擇具有專業(yè)資質(zhì)、擁有雄厚資金和信用優(yōu)勢的專門機構(gòu)作為受托人，并通過立法明定其市場準入條件。國內(nèi)實踐亦證明以信托公司為受托人，借助其平臺實施農(nóng)地市場化流轉(zhuǎn)融資，不僅促進了農(nóng)村資源的有效配置而且為社會資本引入構(gòu)筑了制度通道。

將信托公司厘定為農(nóng)地信托受托人面臨的一個悖論在于：我國《信托法》對受托人親自管理義務(wù)的規(guī)定。作為金融機構(gòu)的信托公司顯然無法具備農(nóng)地經(jīng)營相關(guān)知識、技能，在受托之后往往將農(nóng)地流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營者。這是否有違受托人親自管理義務(wù)進而有礙信托目之實現(xiàn)？

無可置疑，因商業(yè)信托事務(wù)漸趨廣泛化、復(fù)雜化、專業(yè)化，對于受托人親自管理信托事務(wù)義務(wù)的堅守無益于信托財產(chǎn)管理之效率及信托運作之彈性[15]。域外信托立法的一個發(fā)展趨向即在于對受托人親自管理義務(wù)之寬緩——原則上允許受托人授權(quán)他人代為管理信托事務(wù)。美國《統(tǒng)一信托法典》§807規(guī)定“受托人應(yīng)以合理的注意義務(wù)決定是否委托第三人代為處理信托事務(wù)，若委托系屬恰當時，其責任范圍僅限于選任及監(jiān)督第三人?！比毡尽缎磐蟹ā芬嗝鞔_列舉受托人可委托第三人處理信托事務(wù)的情形 參見：日本2006年《信托法》第28條。。適當放寬受托人親自管理義務(wù)實質(zhì)是受托人義務(wù)的“彈性化”，是在追求受益人利益最大化的基礎(chǔ)上實現(xiàn)對受托人的積極約束[16]。

3.為誰托付：土地承包經(jīng)營權(quán)人及其利益保障

委托人設(shè)立信托的根本目的是將信托財產(chǎn)受益權(quán)移轉(zhuǎn)于受益人[17]。土地承包經(jīng)營權(quán)人選擇將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托，就是為了最大限度發(fā)揮土地的價值以獲取更高收益，土地信托收益理應(yīng)歸其所有。在農(nóng)地信托法律關(guān)系中土地承包經(jīng)營權(quán)人并未喪失承包權(quán)。同時，其作為信托受益人，不僅享有信托利益請求權(quán)，而且保有對受托人管理處分信托財產(chǎn)狀況的知情權(quán)、信托管理方法調(diào)整請求權(quán)、受托人違背信托職責造成信托財產(chǎn)損失的救濟權(quán)和解任受托人等權(quán)利。此外，在信托期限屆滿或者出現(xiàn)合同約定終止信托的情形時，信托財產(chǎn)歸復(fù)權(quán)的設(shè)置以及信托財產(chǎn)之獨立屬性亦有效化解了農(nóng)民的失地風險。

既有農(nóng)地信托合同一般包含信托公司與土地承包經(jīng)營權(quán)人分享信托收益之約定 例如，北京水漳村農(nóng)地信托合同就規(guī)定在獲得農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益后，除按照合同支付土地流轉(zhuǎn)費和定期支付信托資金利息外，超額收益按照1：3：6的比例向信托公司、土地股份合作社和農(nóng)民股東分配。。信托公司是否適宜作為共同受益人？農(nóng)地信托的要旨是確保農(nóng)戶利益，而保護的最佳手段就是保障其受益人地位，日本通過立法將農(nóng)地信托委托人和受益人均限定為農(nóng)戶或其一般繼承人，并且是唯一的受益人[18]。盡管我國信托法并不禁止，但在農(nóng)地信托中不宜將信托公司列為共同受益人，可將合同中對于信托公司獲取一定比例超額受益的規(guī)定視為其報酬請求權(quán)之實現(xiàn)。

（三）三條“底線”：農(nóng)地信托何以恪守

眾所周知，我國農(nóng)地制度改革必須堅守三條“底線”即土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損。能否堅守前述底線乃是關(guān)系農(nóng)地信托制度構(gòu)建之肯綮結(jié)點。

信托權(quán)能分離機制以及信托財產(chǎn)獨立性原則可成為恪守“三條底線”之保障：（1）農(nóng)地信托所托之物為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)。作為受托人的信托公司并不取得農(nóng)地承包權(quán)，更無論農(nóng)地所有權(quán)，故而不會影響農(nóng)地公有之屬性。（2）信托公司只是在信托期限內(nèi)有權(quán)占有、使用、處分農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，其對于權(quán)利變動之影響明顯有別于轉(zhuǎn)讓、互換等傳統(tǒng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式。而且信托體系下權(quán)、責、利分離機制恰好契合“三權(quán)分置”之趨向，有利于明晰“三權(quán)”的相互關(guān)系及具體實現(xiàn)形式[19]。（3）信托具有閉鎖和隔離效應(yīng)，信托財產(chǎn)獨立于委托人、受托人以及受益人的固有財產(chǎn)，任何一方的債權(quán)人均無權(quán)對其施以追索[20]。從而保障了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)之獨立和安全。

信托法對于受托人義務(wù)約束機制和受益人監(jiān)督機制的精巧設(shè)計亦保障了對“底線”的秉持和堅守：（1）作為受托人信托公司對于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的占有、使用和處分行為必須拘囿于信托契約和信托目的限制，故而在信托合同締結(jié)時可將前述三條底線貫穿其中。（2）受托人還要遵循利益沖突防范原則并履行信義義務(wù)。信義義務(wù)的核心不僅在于勤勉義務(wù)也涵蓋了忠實義務(wù)，實然是一個義務(wù)約束群，而且相對恒定乃是法定義務(wù)，當事人無權(quán)通過約定減損。信托公司在受托管理農(nóng)地經(jīng)營權(quán)時要按照信托文件、遵循信托目的，為受益人的利益誠實忠誠地行為。擅自改變農(nóng)地用途以及損害受益人利益等行為都必然構(gòu)成忠實義務(wù)的違反。而且無可否認信托公司實施的是專業(yè)化信托管理，要履行比普通受托人更高的注意義務(wù)。按照更能體現(xiàn)職業(yè)技能的專家注意義務(wù)標準進行判斷或作出決定時更要盡可能地謹慎，否則須為信托財產(chǎn)的損失承擔賠償責任[21]。（3）作為農(nóng)地信托受益人的土地承包經(jīng)營權(quán)人不僅具有信托利益請求權(quán)、信托事務(wù)知情權(quán)，還具有對信托財產(chǎn)的管理、處分等行為的“控制性”權(quán)利，享有信托履約介入等一系列“監(jiān)督性”權(quán)利[22]。若信托公司違反信托文件、有違農(nóng)地農(nóng)用的信托目的或者實施損害受益人權(quán)益之行為，受益人亦具有撤銷權(quán)，并從第三人手中追回信托財產(chǎn)。不寧唯是，針對前述損害土地承包經(jīng)營權(quán)人還有賠償請求權(quán)。

二、農(nóng)地信托實踐面臨的法律障礙

正如博登海默所言，“法律關(guān)系應(yīng)當從它們所植根于的物質(zhì)的生活狀況加以解釋” [23]。檢視域外土地信托實踐，其生發(fā)延展一般植根于完善的法律框架。以日本為例，1986年國有財產(chǎn)法和地方自治法的修改，稅法的實施以及1998年專門制定的農(nóng)地信托規(guī)則等都極大地促動了土地信托實踐發(fā)展[24]。目下，我國《信托法》《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》等實定立法對于農(nóng)地信托盡付闕如，農(nóng)地信托實踐正面臨多重法律障礙，嚴重阻滯其進一步推廣及發(fā)展。

（一）土地股份合作社的法律地位亟待確認

前已述及，雙合作社模式屬于農(nóng)地信托的典型運作模式。土地股份合作社在各地農(nóng)地流轉(zhuǎn)融資實踐中已然廣泛存在，不僅促進農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營亦提升了農(nóng)民組織化程度。但是既有立法對其法律地位、主體資格取得、權(quán)利義務(wù)安排等均付之闕如[25]。導(dǎo)致土地股份合作社法律屬性和地位不明確，進而引致其民事行為能力欠缺，難以成為適格農(nóng)地信托受托人。

目下山東、湖南等地已然出臺文件，規(guī)定依《農(nóng)民專業(yè)合作社法》《農(nóng)民專業(yè)合作社登記管理條例》對土地股份合作社予以登記。江蘇省出臺的《農(nóng)民專業(yè)合作社條例》甚至直接賦予土地股份合作社農(nóng)民專業(yè)合作社法人地位，將其納入調(diào)整范圍。筆者認為土地股份合作社不宜直接適用現(xiàn)行《農(nóng)民專業(yè)合作社法》登記并取得農(nóng)民專業(yè)合作社法人資格。（1）兩類合作社在性質(zhì)上大相徑庭。《農(nóng)民專業(yè)合作社法》規(guī)定“農(nóng)民專業(yè)合作社以其成員為主要服務(wù)對象，提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的購買，農(nóng)產(chǎn)品的銷售、加工、運輸、貯藏以及與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營有關(guān)的技術(shù)、信息等服務(wù)?！倍恋毓煞莺献魃绲暮诵墓δ茉谟趯⑥r(nóng)地以入股方式歸集，再行集中流轉(zhuǎn)，不直接從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營。（2）就利益分配而言，農(nóng)民專業(yè)合作社按收益分紅，遵循盈余惠顧返還原則。土地股份合作社則多采用“固定保底收入+浮動分紅”規(guī)則，依入股比例分配，入股行為兼具債權(quán)和股權(quán)投資相復(fù)合之特質(zhì)。（3）成員義務(wù)負擔內(nèi)容相去甚遠。《農(nóng)民專業(yè)合作社法》明示社員有依章程與本社進行交易等義務(wù)。土地股份合作社不直接與成員之間進行交易，其作用是將土地歸集實施規(guī)?；鬓D(zhuǎn)以及按股權(quán)分配收益等。

（二）信托公司的保障激勵機制乏善可陳

信托法律關(guān)系的核心主體是受托人。作為復(fù)合交織經(jīng)濟再生產(chǎn)與自然再生產(chǎn)之過程，農(nóng)業(yè)經(jīng)營不僅面臨巨大的自然風險還疊加市場風險、安全風險以及政策、體制和社會等風險，再加之相較于其他行業(yè)收益偏低的特性，引致信托公司市場進入的信心和動力明顯不足。

大道至簡，現(xiàn)行制度框架下信托公司作為受托人要謹慎全面地保障委托人的利益，承擔對農(nóng)民的土地收益剛性兌付義務(wù)以及土地財產(chǎn)的損害賠償責任，在實然層面已成為農(nóng)地信托風險承擔的核心主體。只有當法律體系是建立在公平的風險劃分和合理的利益均衡基礎(chǔ)上時，才能實現(xiàn)法律制度的穩(wěn)定和結(jié)構(gòu)的確定[26]。當下掣肘農(nóng)地信托實踐繁盛延展的關(guān)鍵在于信托公司保障激勵機制的缺位。激勵機制設(shè)計的目的，就是通過將對行為主體的獎懲與其提供的信息或外在可觀察的信息聯(lián)系起來，從而將行為的社會成本和收益內(nèi)部化為決策者個人的成本與收益[27]。

（三）信托財產(chǎn)的登記制度付諸闕如

大陸法系國家在引入信托制度并進行本土化改造中，一項重要創(chuàng)新即在于信托登記 1984年《關(guān)于信托的法律適用及其承認的海牙公約》第12條明確規(guī)定了信托登記。日本、韓國以及我國臺灣地區(qū)等在引入信托法后亦普遍建立信托登記制度。。信托財產(chǎn)被登記到具體信托項下，方能實現(xiàn)將其與受托人的固有財產(chǎn)、不同信托計劃項下的信托財產(chǎn)以及不同委托人的信托財產(chǎn)相互區(qū)別與隔離，此乃信托財產(chǎn)的獨立性之主旨保障。

盡管《信托法》《土地承包法》等并未將登記作為合同生效要件。但是《物權(quán)法》對因法律行為引起的物權(quán)變動采取“合同+公示”的模式[28]。不動產(chǎn)公示通過登記實現(xiàn)，僅僅占有轉(zhuǎn)移并不能達到公示的效果。若采登記對抗主義，則難以保證信托財產(chǎn)的獨立性，受托人難以完整取得信托財產(chǎn)的權(quán)利。《土地管理法》等規(guī)范性文件對于農(nóng)地確權(quán)登記、權(quán)利變更登記亦均有明確規(guī)定 參見：《土地管理法》第16條、《土地管理法實施條例》第5條、第6條以及《土地登記辦法》第3條。。將所信托的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)作為信托財產(chǎn)辦理信托登記后方產(chǎn)生公定力、確定力和約束力，不僅助益于厘清農(nóng)地信托各方權(quán)責，亦利于信托財產(chǎn)獨立特性和破產(chǎn)隔離功能之實現(xiàn)。（1）農(nóng)地信托登記的首要功能價值就在于保護善意第三人的利益，維護交易安全。信托財產(chǎn)作為目的財產(chǎn)， 具有對抗第三人的效力。于第三人而言，對信托事實缺少獲知之路徑，若依靠私力去盡力搜尋則必然增加其信息成本。因此須將有關(guān)財產(chǎn)已設(shè)定信托的事實向社會予以公布[29]。（2）農(nóng)地信托登記也是平衡協(xié)調(diào)信托財產(chǎn)獨立性和交易安全原則的關(guān)鍵機制。一經(jīng)登記，第三人即可充分查詢掌握財產(chǎn)信托狀況、受托人權(quán)限等信息，有效防范由于受托人超越信托權(quán)限導(dǎo)致的交易風險。另一方面信托財產(chǎn)登記后將產(chǎn)生公示效力和公信力，法律推定第三人有能力獲知所交易財產(chǎn)為信托財產(chǎn)以及相關(guān)的基本要素信息，若第三人仍然選擇與受托人進行交易，受益人撤銷權(quán)的效力將及于第三人，其可通過撤銷權(quán)的行使追回財產(chǎn)。

我國《信托法》第10條規(guī)定：“設(shè)立信托，對于信托財產(chǎn)，有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當辦理登記手續(xù)的，應(yīng)當依法辦理信托登記。未依照前款規(guī)定辦理信托登記的，應(yīng)當補辦登記手續(xù)；不補辦的，該信托不產(chǎn)生效力?！?但是由于具體登記制度缺失，登記機關(guān)和登記程序不明，導(dǎo)致信托財產(chǎn)登記陷入“有法可依但無法執(zhí)行”之窘境。登記制度缺位再疊加當下對于農(nóng)地信托財產(chǎn)性質(zhì)認識的分歧，導(dǎo)致實踐中農(nóng)地信托財產(chǎn)獨立性難以彰顯、增加了流轉(zhuǎn)的風險，不僅有礙于土地承包經(jīng)營權(quán)人利益維護，亦難以拱衛(wèi)善意第三人權(quán)益，更遑論農(nóng)地信托受益權(quán)的憑證化與標準化，以及受益權(quán)流轉(zhuǎn)融資機制之構(gòu)建。

（四）農(nóng)地信托監(jiān)管處境窘困

農(nóng)地信托耦合財產(chǎn)信托和資金信托雙重屬性，囊括土地承包經(jīng)營權(quán)人、農(nóng)民合作組織、信托公司等多方利益主體。能否對其實施系統(tǒng)規(guī)范的監(jiān)管事關(guān)農(nóng)地信托創(chuàng)新的健康發(fā)展乃至社會秩序穩(wěn)定。盡管《農(nóng)業(yè)法》《土地管理法》《信托公司管理辦法》等已然分別明定了農(nóng)業(yè)行政主管部門、土地行政主管部門、銀行業(yè)監(jiān)督部門對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)、土地資源保護、信托公司及其信托業(yè)務(wù)活動等的監(jiān)管職權(quán)。但是既有諸法對于聚合兼容農(nóng)地流轉(zhuǎn)、財產(chǎn)信托、資金信托等多種要素特質(zhì)的農(nóng)地信托之監(jiān)管主體、程序、權(quán)責等卻“集體失聲”。實踐中前述諸部門本著“權(quán)力不得濫用”之理念“謹言慎行”從而導(dǎo)致農(nóng)地信托陷入監(jiān)管缺失之窘地，嚴重羈絆了這一制度創(chuàng)新的培育延展。

三、域外土地信托制度的經(jīng)驗及其啟示

信托制度濫觴于英國。正如梅特蘭所言，歷經(jīng)數(shù)百年發(fā)展起來的信托理念乃是英國人在法學(xué)領(lǐng)域取得的最偉大的成就，亦是唯一被成功移植于大陸法系的普通法財產(chǎn)權(quán)制度[30]。信托在英國的最先發(fā)端即為土地信托，目前土地信托已成為發(fā)達國家信托業(yè)務(wù)的重要組成部分[31]。

（一）日本、美國土地信托制度的經(jīng)驗

日本是亞洲最早引進信托制度的國家，也是移植信托制度最為成功的大陸法系國家[32]。其土地信托始于1984年。與我國相仿，日本農(nóng)地經(jīng)營也是主要以農(nóng)戶為基本單位、呈現(xiàn)經(jīng)營分散化特點。為有效利用土地資源，在不改變農(nóng)地用途的前提下，農(nóng)戶將農(nóng)地所有權(quán)以信托方式轉(zhuǎn)移給受托人，受托人為受益人的利益管理運用信托財產(chǎn)，便形成了農(nóng)地信托。日本農(nóng)地信托功能亦主要著眼于兩個層面：一是作為土地集約之手段，將土地歸集后流轉(zhuǎn)給規(guī)模經(jīng)營者。二是突顯融資功能，為農(nóng)戶以及農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營者提供融資渠道和優(yōu)惠措施。

依據(jù)信托財產(chǎn)管理方式的不同，日本農(nóng)地信托包含出售信托和租賃信托兩類。（1）前者的主要功能是融資和信用提升。委托人兼受益人一般為小規(guī)模的農(nóng)戶，受托人多為農(nóng)協(xié)。在信托合同簽訂后，農(nóng)戶可以獲得土地評估價值的70%的無息融資，償還期間直至合同終止。受托人出售農(nóng)地后，扣除融資成本和信托費用將剩余收益交付給受益人。（2）在租賃型農(nóng)地信托模式下，土地的所有權(quán)人（委托人）將農(nóng)地轉(zhuǎn)移給受托人，由受托人選定農(nóng)地的租賃人，為了受益人的利益管理運用信托財產(chǎn)[33]。

為確保農(nóng)戶信托利益，日本在法律層面上明確農(nóng)地信托的受益人只能是農(nóng)戶或其一般繼承人。除排除適用《信托法》有關(guān)共同受托人之規(guī)定外，對于適格農(nóng)地信托受托人的規(guī)定呈現(xiàn)由單一到多元的特質(zhì)：農(nóng)村土地改革早期制定的《農(nóng)地基本法》和《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》將受托人的資格單純賦予農(nóng)協(xié)；其后制定的《農(nóng)地經(jīng)營基礎(chǔ)強化促進法》等將受托人資格擴展到農(nóng)地保有合理化法人；2013年《農(nóng)地中間管理事業(yè)推進法》進一步擴大到一般農(nóng)業(yè)法人。

美國沿襲并發(fā)展了英國的土地信托制度，成為資本主義國家中土地信托制度發(fā)展最為完善的國家。其土地信托的根本職責是保護和經(jīng)營土地，維護公共利益、社會和生態(tài)效益。主要包含土地開發(fā)融資信托、土地保護信托和社區(qū)土地信托三類：（1）土地開發(fā)融資信托旨在幫助農(nóng)場主開發(fā)土地籌集資金，其核心作用是資金融通。土地開發(fā)人（委托人）首先購買未開發(fā)土地，為彌補開發(fā)資金的不足，委托人會將所購?fù)恋匚薪o土地信托機構(gòu)（受托人），由土地信托機構(gòu)發(fā)行受益憑證，委托人向投資者銷售該受益憑證，所獲資金用于改良和整理土地。（2）土地保護信托是為公眾利益而設(shè)立的信托，以政府管理機構(gòu)為受托人，社會公眾為受益人。其運行的最終目的是對于公共資源的利用與保護。最初作為信托財產(chǎn)的是可航行水域下的土地、海岸和濕地，之后公園、自然保護區(qū)等內(nèi)陸公地也被納入信托財產(chǎn)的范疇[34]。（3）社區(qū)土地信托旨在解決低收入家庭住房問題，受托人一般為非營利的社區(qū)土地信托公司，資金主要來源于政府撥款和捐贈。在獲得土地后，社區(qū)土地信托公司可自行開發(fā)土地，也可承包給其他住房開發(fā)者。房屋建成后，土地信托公司通過保留土地所有權(quán)、出售住房所有權(quán)的形式向符合條件的中低收入家庭提供住房。

我國農(nóng)地信托同日本的租賃型土地信托和美國的土地保護信托較為相近。（1）從信托架構(gòu)而論，農(nóng)地信托是土地承包經(jīng)營權(quán)人保留承包權(quán)將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)在一定期限內(nèi)信托給信托公司，由受托人結(jié)合資金信托業(yè)務(wù)的開展進行管理，信托受益權(quán)歸屬于土地承包經(jīng)營權(quán)人的新型農(nóng)地流轉(zhuǎn)融資方式。與此相仿，日本的租賃型土地信托在信托期間受托人需定期向委托人支付信托收益，受托人沒有處分土地及其附著物的權(quán)利，信托期限屆滿信托財產(chǎn)亦要歸于委托人[35]。（2）就信托目的而言，我國農(nóng)地信托以農(nóng)地規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營為皈依，以“農(nóng)地農(nóng)用”為底線，由受托人在不改變農(nóng)業(yè)用途的前提下對農(nóng)地進行經(jīng)營管理或使用，并著力防范土地流轉(zhuǎn)后的“非農(nóng)化”傾向，較為契合美國土地保護信托關(guān)注土地保護和資源可持續(xù)利用之訴求。

（二）域外土地信托實踐對我國的啟示

檢視域外土地信托實踐，盡管其生發(fā)延展的背景和基礎(chǔ)條件與我國迥異，但制度設(shè)計的宗旨和目標較為相近，都是基于保護并促進土地資源的可持續(xù)使用，且都是主要依靠市場手段配置土地和相關(guān)金融資源。他山之石可以攻玉，在我國農(nóng)地信托制度構(gòu)建中應(yīng)當有選擇地引借發(fā)達國家制度經(jīng)驗，構(gòu)建適合國情的農(nóng)地信托制度。

美國、日本等國土地信托發(fā)展首先得益于相對完備的立法，既從宏觀層面引導(dǎo)土地信托有序發(fā)展，又從微觀層面對土地信托具體操作進行規(guī)制。日本不僅出臺了《信托法》《證券投資信托法》《信托業(yè)法》等對信托業(yè)務(wù)進行全面規(guī)定，而且《農(nóng)地基本法》和《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》《農(nóng)地經(jīng)營基礎(chǔ)強化促進法》《農(nóng)地中間管理事業(yè)推進法》等專門法也從操作層面對農(nóng)地信托進行具體指導(dǎo)規(guī)范。在美國，作為基本法的判例法明定土地信托各項原則和制度，《統(tǒng)一信托法》等成文法對土地信托中各方權(quán)利和義務(wù)進行了具體規(guī)范。法律制度供給與需求之間矛盾的解決正是我國立法完善和制度建設(shè)的出發(fā)點和著眼點。未來我國農(nóng)地信托立法應(yīng)當著眼于操作層面對于農(nóng)地信托當事人的權(quán)利與義務(wù)、信托收益合理分配、風險防范和監(jiān)管等進一步加以規(guī)定。

信托主體之間并非協(xié)調(diào)一致，而是充滿了沖突和抵觸。甚至多數(shù)受益人間亦存在著利益沖突[36]。正如龐德所說，法律的主要任務(wù)就是協(xié)調(diào)各種利益沖突以及保護、實現(xiàn)某種利益[37]。在以自身利益最大化為目的的土地信托行為中，農(nóng)民在信息享有、談判技術(shù)和評估能力等諸多層面一般處于相對劣勢。發(fā)達國家普遍構(gòu)建了以農(nóng)民利益保障為要義的土地信托制度。日本農(nóng)地信托制度將農(nóng)戶作為唯一受益人，規(guī)定農(nóng)戶不僅享有監(jiān)督受托人行為的權(quán)利，可以行使撤銷權(quán)等，也可以直接請求受托人承擔責任[38]。我國農(nóng)地制度改革的底線之一在于農(nóng)民利益不受損，在農(nóng)地信托制度構(gòu)建中不僅要注意各信托主體權(quán)利義務(wù)的平衡，協(xié)調(diào)各方利益，尤其要注重切實保障農(nóng)民權(quán)益。

農(nóng)地信托本質(zhì)是土地權(quán)利市場化，關(guān)鍵是發(fā)揮市場在農(nóng)村要素資源配置中的決定作用。但是正如劉易斯所言：“沒有一個國家不是在明智政府的積極刺激下取得經(jīng)濟進步的?！?[39]觀諸美、日等國土地信托實踐，都離不開政府的支持和引導(dǎo)。（1）美國政府通過直接或間接的形式為土地信托提供多元化支持，大幅降低了土地信托運營成本，促使其快速發(fā)展。無論是土地保護信托中政府親自作為受托人，擔負保護公地資源之職責；還是耕地資源流失嚴重時，政府出臺土地資源管制法案等制衡措施來維護土地資源流轉(zhuǎn)秩序；抑或是在土地信托機構(gòu)陷入資金危機時，政府以政策傾斜和補償措施給予扶持，甚至成立土地信托基金以保證農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)中的信貸暢通[40]。日本政府則通過了《信托檢查指引》等文件，對日本土地信托業(yè)務(wù)開展過程中的風險控制進行指引，從項目設(shè)立、運行到終止，全程建立嚴格的風險控制體系。市場機制中主體利益最大化的根本目標與農(nóng)地經(jīng)營領(lǐng)域高風險、低收益的矛盾決定了需要通過政府干預(yù)對農(nóng)地信托市場失靈予以矯正。但是也要注意政府的介入不是替代市場，而是促進和保障市場機制在資源配置中決定作用的發(fā)揮，故而我國農(nóng)地信托制度構(gòu)建也要注意對政府之手作用時點、領(lǐng)域和程度的考量[41]。

四、農(nóng)地信托法律障礙之克服路徑

要破解農(nóng)地信托發(fā)展困局，當務(wù)之急是夯實法律根基，保證其“師出有名”。鑒于當下我國《信托法》立法體例結(jié)構(gòu)主要是對信托關(guān)系施以統(tǒng)合性規(guī)范與調(diào)整，不宜將農(nóng)地信托強加于其間予以規(guī)定 未來我國信托立法有待進一步發(fā)展。在信托業(yè)較發(fā)達的日本不僅有《信托法》《信托業(yè)法》等作為信托業(yè)的一般法律，還有《土地信托法》《貸款信托法》《證券投資信托法》等對于不同類型的信托業(yè)務(wù)進行特別規(guī)制，值得我國在立法中借鑒。 。斟酌考量農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)農(nóng)地之效能以及其信托財產(chǎn)的特異屬性，筆者認為更宜先行在土地管理相關(guān)規(guī)范中對其予以明定。時下恰逢《農(nóng)村土地承包法》修改已然啟動，筆者建議趁勢加以推促，更動立法表述，明定信托為法定流轉(zhuǎn)方式。并在《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等相關(guān)規(guī)范性文件中對于農(nóng)地信托主體、程序、權(quán)責等進行初步厘定。各地宜及時總結(jié)汲取實踐經(jīng)驗先行出臺地方性規(guī)范。待農(nóng)地信托實踐在全國范圍內(nèi)普遍推行，立法條件成熟之時再行出臺國家層面專門規(guī)范，全面確立農(nóng)地信托準入退出機制、權(quán)責配置關(guān)系、收益分配體制等[42]。具而言之，筆者建議著眼于以下層面進行制度籌設(shè)以襄助農(nóng)地信托實踐穩(wěn)步有序發(fā)展。

（一）明定土地股份合作社的法律地位

法律性質(zhì)的準確定位是具體法律制度設(shè)計的前提和基礎(chǔ)[43]。當下，鉗制農(nóng)地信托勃發(fā)乃至制度創(chuàng)新的一個關(guān)鍵在于土地股份合作社尚不具有民事主體資格。作為農(nóng)地信托主體的土地股份合作社在出資與產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、利益分配、虧損承擔等方面均對《農(nóng)民專業(yè)合作社法》有所突破，是基于土地承包經(jīng)營權(quán)的特殊社會功能生成的一種異質(zhì)化的“農(nóng)民專業(yè)合作社”。故而現(xiàn)行《農(nóng)民專業(yè)合作社法》不能直接對其遷移適用。

為促進農(nóng)地信托規(guī)范開展，筆者建議盡快明確土地股份合作社性質(zhì)，賦予其法人地位，并對其設(shè)立、運營、監(jiān)管、終止等予以規(guī)定。尤其要著眼于土地承包經(jīng)營權(quán)人權(quán)益維護，遵從民主原則構(gòu)建合作社內(nèi)部治理和農(nóng)地股權(quán)持有者利益表達機制。本著尊重地方實踐、節(jié)約立法成本并提高立法效率之考量，筆者建議：先行出臺《農(nóng)民專業(yè)合作社法》司法解釋，同時輔以地方配套規(guī)范性文件補充、完善土地股份合作社的特殊規(guī)制。中期目標是結(jié)合《農(nóng)民專業(yè)合作社法》修改，將土地股份合作社納入其立法框架?！掇r(nóng)民專業(yè)合作社法》本身具有一定程度的開放性，將土地股份合作社納入其立法框架，不僅可以豐富《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的具體制度，亦為將來統(tǒng)一合作社基本法的出臺奠定更廣泛的實踐基礎(chǔ)。未來在條件成熟時，順應(yīng)國際合作社立法趨勢出臺囊括各典型合作社類型的合作社基本法[44]。

（二）構(gòu)建信托公司的風險保障和激勵機制

于信托公司而言躋身農(nóng)地信托的利潤回報遠無法與其風險比肩?？得⑺怪赋觯骸叭绻f支配人類活動的自我利益是蒸汽機的話，那么引導(dǎo)動力的便是制度這臺發(fā)動機。”[45]制度的功能正在于激勵經(jīng)濟人進行選擇、約束經(jīng)濟人不擇手段選擇以及引導(dǎo)經(jīng)濟人正確選擇[46]。歸根結(jié)底，農(nóng)地信托具有在農(nóng)地集體所有和家庭承包經(jīng)營體制框架下矯治農(nóng)村要素市場扭曲的正外部性。在當下資本善行意識成長性微弱的語境下，為保障農(nóng)地信托可持續(xù)發(fā)展，尤其需要針對其風險的特異屬性出臺緩解措施，對于承受高風險的信托公司予以特別的激勵和保障。

當下我國信托法側(cè)重于保護委托人的利益而疏于關(guān)注受托人利益的實現(xiàn)。未來在立法中應(yīng)注重委托人和受托人權(quán)利義務(wù)的平衡，同時適度拓寬受托人的權(quán)利范疇，以激勵信托機構(gòu)積極參與農(nóng)地信托實踐。在操作層面，除進一步完善農(nóng)業(yè)保險外，建議針對信托機構(gòu)風險進行特異化責任保險設(shè)計，構(gòu)建雙重保障機制。分散其作為可能加害人承擔損害賠償責任的風險，填補受害人的損失。大道至簡，盡管農(nóng)地信托是土地承包經(jīng)營權(quán)人和信托公司依公平、效率原則自主進行的市場選擇行為。但是并不意味政府可以完全抽身其外。正如哈耶克所說：一個功能顯著的市場經(jīng)濟，有時以國家采取行動為前提，有些政府行動對于增進市場經(jīng)濟的作用而言極為助益，而且市場經(jīng)濟還能容受更多的政府行動，只要是那類符合有效市場的行動[47]。當下農(nóng)地信托市場失靈突顯于信托公司的市場進入動力不足，政府之手的適度干預(yù)和彌補不可或缺。且信托之目的在于驅(qū)動城鄉(xiāng)要素對接對流有效配置農(nóng)村資源，含蘊較強的正外部性和公益性，建議政府通過制度安排給予激勵和保障。（1）出臺財稅優(yōu)惠政策，通過財政補貼、稅收減免等多種形式，減輕信托公司負擔，鼓勵其進入農(nóng)村開展農(nóng)地信托實踐。以日本為例，中央政府一般通過都道府縣對于設(shè)立農(nóng)地信托產(chǎn)生的事務(wù)管理費用間接予以補助[48]。（2）建議借鑒美國土地信托基金設(shè)置經(jīng)驗，協(xié)調(diào)財政、國土、農(nóng)業(yè)、水利等部門合力整合新農(nóng)村建設(shè)等項目資金，同時在農(nóng)地信托收益中提取一定比例，設(shè)立農(nóng)地信托風險補償基金，構(gòu)筑風險“防火墻”，依大數(shù)原則分散信托公司業(yè)務(wù)風險。

（三）籌設(shè)信托財產(chǎn)登記制度

信托財產(chǎn)登記制度是信托財產(chǎn)得以規(guī)范管理的制度根基。為與不動產(chǎn)物權(quán)變動公示登記制度相契合呼應(yīng)，大陸法系國家對以不動產(chǎn)及其權(quán)利設(shè)立的信托規(guī)定了公示登記制度。我國《不動產(chǎn)登記暫行條例》已然構(gòu)造了以土地為核心的登記制度體系，將集體土地所有權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)以及耕地、林地、草地等土地承包經(jīng)營權(quán)等悉數(shù)納入統(tǒng)一登記范疇。農(nóng)地信托顯然歸屬“應(yīng)當辦理登記”之情形。

建立與《信托法》規(guī)定相配套的信托財產(chǎn)登記制度乃大勢所趨

《不動產(chǎn)登記條例（草案送審稿）》曾規(guī)定不動產(chǎn)信托登記但最終被立法機關(guān)刪除。該送審稿第75條規(guī)定：“不動產(chǎn)設(shè)立信托的，應(yīng)當辦理信托登記?！保▍⒁姡簢临Y源部政策法規(guī)司，國土資源部不動產(chǎn)登記中心.不動產(chǎn)登記暫行條例釋義[M].北京：中國法制出版社，2015：291，39.）。令人欣喜的是2014年上海市浦東新區(qū)人民政府、中國（上海）自由貿(mào)易實驗區(qū)管理委員會依《信托法》已然率先出臺《信托登記試行辦法》，對于信托登記機構(gòu)、登記內(nèi)容、登記程序等進行了初步規(guī)定。當下中國信托登記有限責任公司已然設(shè)立，《信托登記管理辦法》呼之欲出，為明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、防范信托風險，筆者建議汲取上海自貿(mào)區(qū)信托登記立法和實踐經(jīng)驗，在呼應(yīng)現(xiàn)行財產(chǎn)登記制度的基礎(chǔ)上推促信托財產(chǎn)登記制度盡快出臺，依法對登記主體、登記范圍、登記事項、登記效力等諸種要素予以明晰厘定[49]。

農(nóng)地信托牽涉農(nóng)地流轉(zhuǎn)和財產(chǎn)信托雙重視域，其登記制度設(shè)計亦需要周全考量。我國《信托法》并未明定信托財產(chǎn)登記機關(guān)?；诖耍瑢W(xué)界主要有兩種觀點：一種是成立獨立專門的信托登記機構(gòu)，另一種是在原本的登記機關(guān)進行信托登記。依照我國《土地管理法》《土地登記辦法》等規(guī)定，農(nóng)地確權(quán)和變更登記的權(quán)力主體為縣級以上人民政府，國土資源行政主管部門作為人民政府的職能部門，具體承辦登記工作。目前，我國臺灣地區(qū)的不動產(chǎn)信托登記即由地政機關(guān)辦理。地政機關(guān)除了在土地登記簿的所有權(quán)部記載土地為信托財產(chǎn)外，還在其后的信托專薄中對信托關(guān)系的具體事項予以登記[50]。基于效率和便利操作考慮，建議與既有農(nóng)地登記制度相契合銜接，將農(nóng)地流轉(zhuǎn)登記和信托登記機構(gòu)合二為一，規(guī)定國土資源行政主管部門為登記機關(guān)，允許在辦理農(nóng)地流轉(zhuǎn)登記的同時申請辦理信托財產(chǎn)登記。

（四）型構(gòu)農(nóng)地信托多維監(jiān)督機制

農(nóng)地信托復(fù)合套嵌了農(nóng)業(yè)、土地和金融等多重屬性，更暗含包容了產(chǎn)業(yè)、金融、法律等多重風險，由銀監(jiān)部門、農(nóng)業(yè)行政主管部門或土地行政主管部門單獨監(jiān)管均可能陷入顧此失彼之窘境。這就要求一方面要將監(jiān)管對象、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管領(lǐng)域作為一個整體施以系統(tǒng)監(jiān)管，避免出現(xiàn)監(jiān)管真空和重復(fù)監(jiān)管。另一方面盡量集中統(tǒng)一行使監(jiān)管職權(quán)，避免政出多門[51]。建議在秉承現(xiàn)有部門監(jiān)管職能“版圖”劃分的先置條件下，探索置備農(nóng)地信托監(jiān)管協(xié)同機制。明確厘定監(jiān)管部門權(quán)責，構(gòu)造農(nóng)地信托監(jiān)管協(xié)同機制：（1）農(nóng)業(yè)行政管理部門監(jiān)管的核心在于“農(nóng)”，主要是對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進行管理、對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)施以指導(dǎo)和監(jiān)督。（2）土地行政管理部門監(jiān)管的焦點在于“地”，主要職責在于對農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)中實行嚴格的土地用途管制，限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，維護土地安全。同時依法辦理農(nóng)地經(jīng)營權(quán)變更登記，保障交易安全。（3）而銀行監(jiān)督管理部門的監(jiān)管的中心在于“信托”，主要監(jiān)管信托公司及其開展的土地經(jīng)營權(quán)財產(chǎn)信托業(yè)務(wù)和相關(guān)資金信托業(yè)務(wù)，以匡助維護金融秩序和安全。在明晰權(quán)責的基礎(chǔ)上亦要加強部門協(xié)調(diào)與合作，建立機構(gòu)間的信息共享機制、及時磋商和協(xié)調(diào)機制，理順彼此間的監(jiān)管合作關(guān)系[52]。未來待條件成熟時可仿效美國設(shè)立專門的農(nóng)地金融監(jiān)管部門全面負責對農(nóng)地信托的監(jiān)督和管理。

為有效防范農(nóng)地信托風險還需強化囊括農(nóng)地所有權(quán)人、信托受益人和信托監(jiān)察人監(jiān)督的多元化的信托監(jiān)督構(gòu)造。（1）建立農(nóng)地所有權(quán)人監(jiān)督制度。追本溯源，作為衍生于土地承包經(jīng)營權(quán)的新型權(quán)利，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)之本源權(quán)利在于農(nóng)地所有權(quán)。誠然我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)被規(guī)定于物權(quán)法中，但卻主要以公權(quán)的形式存在，體現(xiàn)公權(quán)力的政治偏好[53]。作為農(nóng)地所有權(quán)人的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托理應(yīng)具有監(jiān)督權(quán)，有權(quán)對于是否堅持農(nóng)地農(nóng)用之原則、是否保障農(nóng)民土地權(quán)益以及土地流轉(zhuǎn)利用是否依法合規(guī)等施以監(jiān)督和約束。（2）確立受益人會議制度以消弭單一受益人監(jiān)督能力之不足。農(nóng)地信托實然為一種以土地承包經(jīng)營權(quán)人為受益人的集合信托。由于受益人人數(shù)眾多，在信托過程中彼此難以進行有效的意思溝通引致其監(jiān)督作用發(fā)揮乏力。日本2006年《信托法》修改的一個亮點就是增加了受益人為多數(shù)時集體意志形成的特殊規(guī)則。無論在受益人對受托人進行指示時，還是在追究受托人責任時，提供一種能形成多數(shù)受益人共同意思的程序是非常必要的[54]。建議借鑒日本信托法的受益人會議制度和我國《信托公司關(guān)于集合資金信托計劃管理辦法》的受益人大會規(guī)則，通過受益人會議以協(xié)商形式確立受益人共同意思，將眾多的受益人個人意志整合成集體意志[55]。（3）為彌補受益人專業(yè)能力不足而致監(jiān)督權(quán)難于行使的缺陷，大陸法系國家和地區(qū)信托法中普遍設(shè)置的信托監(jiān)察人制度亦值得借鑒。信托監(jiān)察人是為了保護受益人的信托利益，對受托人管理和處分受托財產(chǎn)的行為進行監(jiān)督的主體，享有信托文件和法律授予受益人的全部權(quán)利[56]。在日本、韓國及我國臺灣地區(qū)稱為“信托管理人”或“信托監(jiān)察人”。當下我國信托法僅概括規(guī)定了公益信托監(jiān)察人 參見：《信托法》第64條、第65條。 。有鑒于土地承包經(jīng)營權(quán)人作為信托受益人在組織能力、信息獲取和利益維護能力等方面之弱勢地位，筆者建議在農(nóng)地信托設(shè)立時于合同中約定設(shè)立信托監(jiān)察人并明定信托監(jiān)察人權(quán)責。

結(jié)論

毋庸諱言，農(nóng)地信托有效契合了我國農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的改革邏輯，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)融資制度發(fā)展探索了一條可供選擇的道路。但是作為制度創(chuàng)新，農(nóng)地信托在主體資格、信托登記和監(jiān)管體制等諸多領(lǐng)域均面臨障礙，亟待借鑒域外經(jīng)驗通過制度構(gòu)建加以克服。企圖通過法律進行社會變革是現(xiàn)代世界的一個基本特點[57]。但是徒法不足以自行，檢視西方農(nóng)地信托制度的構(gòu)建不僅得益于其高度發(fā)達的資本市場亦受助于規(guī)范的地籍管理以及完善的農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)村社會保障制度，這些基礎(chǔ)或配套制度正是各國經(jīng)濟、政治、社會制度長期發(fā)展的結(jié)果。

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Abstract：The Rural Land Trust attaches importance to the structural reform of the supply front in the agriculture， which introduces the trust system into rural land transfer and financing through taking the rural land management right as the trust property， taking the trust company as the trustee and taking the right holder of the contracted management of land as the beneficiary without changing the rural land ownership system and the land contract relationship. Simply， it explores a path for the reform of Chinas rural land system. It isnt stipulated by the law because it is the system innovation of rural land transfer and financing. Moreover， it faces a number of legal barriers in the trust subject， the trust property registration and the regulation. To solve the dilemma， it is imperative to lay a solid legal foundation， and to establish systems in the clients legal status， the trustees risk guarantee and incentive mechanism， the trust property registration， and the cooperative supervision system etc.

Key Words： rural land trust； rural land management right； rural land transfer and financing

本文責任編輯：李曉鋒