賴順生+宋勇

各城市紛紛開展城市信息化頂層設(shè)計，尋找能夠指導(dǎo)城市信息化建設(shè)的良方，而在企業(yè)和專家看來，盡快構(gòu)建統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)與平臺，也已經(jīng)成為緊迫需求。

近年來，隨著數(shù)字城市、智慧城市、信息惠民等試點城市的建設(shè)，各城市信息化建設(shè)熱情持續(xù)高漲，尤其是智慧城市建設(shè)需求的爆發(fā)式增長，已經(jīng)成為當(dāng)下我國經(jīng)濟應(yīng)對下行壓力和推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略的突出亮點所在。在如火如荼的建設(shè)浪潮之中，混亂和低效的問題逐漸暴露出來，各城市紛紛開展城市信息化頂層設(shè)計，尋找能夠指導(dǎo)城市信息化建設(shè)的良方，而在企業(yè)和專家看來，各地在建設(shè)過程中避免盲目跟風(fēng)、重視頂層設(shè)計、盡快構(gòu)建統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)與平臺，也已經(jīng)成為緊迫需求。

頂層設(shè)計又稱自頂向下的設(shè)計，是理念與實踐之間的路線圖，總體規(guī)劃與實施方案的銜接橋梁，以確保在實踐過程中能夠“按圖施工”，避免混亂無序?；趯Τ鞘邪l(fā)展面臨的普通問題的思考，深入分析城市信息化頂層設(shè)計的框架，突出框架對城市信息化發(fā)展的宏觀指導(dǎo)作用。

當(dāng)前城市發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)與信息化建設(shè)訴求

由國家發(fā)展和改革委員會組織編寫的《國家新型城鎮(zhèn)化報告2015》于2015年4月發(fā)布，該報告顯示，2015年我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到56.1%。中國城市的快速擴張，帶來一系列嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的以高消耗、高排放、高擴張、低效率為特征的粗放外延發(fā)展模式已經(jīng)難以為繼，現(xiàn)有城市在規(guī)劃建設(shè)、管理體制、環(huán)境質(zhì)量、公共服務(wù)、社會和諧和安全等方面還難以適應(yīng)城市發(fā)展的要求，亟待加快發(fā)展轉(zhuǎn)型和空間重構(gòu)。

在城市化進(jìn)程中，面臨著層出不窮的挑戰(zhàn)，如城市管理、交通擁堵、環(huán)境污染、服務(wù)資源緊缺、食品安全等問題，這些都時刻考驗著政府的治理能力和服務(wù)水平，而城市管理職能的條塊分割，決定了城市管理業(yè)務(wù)相互獨立，存在著信息壁壘和業(yè)務(wù)孤島，難以實現(xiàn)城市級的業(yè)務(wù)流程整合優(yōu)化。

數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)融合的缺失，又使得城市管理者無法實時獲取管理決策和聯(lián)動指揮所需要的信息，造成了城市管理過程中出現(xiàn)“看不見、夠不到、管不著和不通氣”的問題。因此我們不妨考慮從信息化入手，嘗試用信息化的思維和手段協(xié)助解決“城市病”。

城市信息化建設(shè)訴求

信息化對于破解城市因集聚而產(chǎn)生的城市病，有著強大的工具性作用。在城市建設(shè)方面，信息化對時空的壓縮正在實質(zhì)性地改變?nèi)藗兊纳a(chǎn)生活方式，逐漸打破了傳統(tǒng)的中心區(qū)位導(dǎo)向以及城市等級結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)對于就業(yè)過度集聚于城市中心的疏解；在城市管理方面，信息化實現(xiàn)對人員物資極度集聚的城市地區(qū)的精細(xì)化調(diào)控。以信息化為主要支撐的智慧交通、智慧醫(yī)療、智慧市政等智慧應(yīng)用，可以通過精細(xì)化的運行和管理，實現(xiàn)低碳、綠色、節(jié)約、高效等目標(biāo)，支持城市資源消耗最小化，系統(tǒng)地破解城市病；在社會建設(shè)方面，借助信息化手段可實現(xiàn)鄉(xiāng)村與城市的同步，成為帶動鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)建設(shè)的突破口，最終實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的總體目標(biāo)。

城市因大量資源的集聚而充滿魅力，但也因大量資源的集聚引發(fā)了一系列的挑戰(zhàn)，我們可以通過信息化的創(chuàng)新手段，在有限的資源分配中，實現(xiàn)更高效和更公平的城市理念，從容務(wù)實地應(yīng)對城市病。

城市信息化發(fā)展原則與思路

1.城市信息化發(fā)展原則

統(tǒng)攬全局，總體規(guī)劃。立足于城市發(fā)展大局，集中主要精力抓住全局性、戰(zhàn)略性、前瞻性的重大問題，統(tǒng)籌考慮網(wǎng)絡(luò)銜接、系統(tǒng)互聯(lián)互通、信息交換、業(yè)務(wù)邊界等問題；需求導(dǎo)向，適度建設(shè)。以城市實際應(yīng)用需求為導(dǎo)向，建立合理的架構(gòu)，適度建設(shè)，不片面追求高、大、全，堅持社會效益與經(jīng)濟效益相結(jié)合，保障信息化建設(shè)取得實效。

堅持設(shè)施共建和資源共享原則，統(tǒng)籌利用已有基礎(chǔ)設(shè)施和信息資源，避免基礎(chǔ)設(shè)施和信息資源的重復(fù)建設(shè)；合理布局，縱橫協(xié)調(diào)。以資源共享、業(yè)務(wù)協(xié)同、發(fā)揮效益為目標(biāo)，合理布局建設(shè)內(nèi)容，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門和各區(qū)域的信息化建設(shè)，使信息化工程建設(shè)落到實處，真正對城市發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)起到促進(jìn)作用。

2.城市信息化發(fā)展思路

城市信息化的建設(shè)可以考慮以頂層設(shè)計為發(fā)展指引，以統(tǒng)一的云平臺為基礎(chǔ)支撐，以城市個性化特征為創(chuàng)新亮點，以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算為核心技術(shù)，以資源整合、融合創(chuàng)新、配套政策為創(chuàng)新手段，全面推進(jìn)。

以頂層設(shè)計為指引，頂層設(shè)計基于城市實際，自頂向下設(shè)計，制定城市信息化發(fā)展的藍(lán)圖、總體框架、時間表、預(yù)算投入等建設(shè)要素，明確建設(shè)路徑，使得后續(xù)的建設(shè)有路可循；以云平臺為基礎(chǔ)支撐，實現(xiàn)資源的充分利用，降低政府每年在IT基礎(chǔ)設(shè)施方面財政投入，鼓勵各城市利用云計算技術(shù)對計算、存儲、網(wǎng)絡(luò)資源進(jìn)行優(yōu)化，實現(xiàn)資源的按需使用，建設(shè)資源的浪費；以城市個性化特征為創(chuàng)新亮點，每個城市都有自己的個性化特點。

城市信息化發(fā)展的頂層設(shè)計要避免“千城一策”，避免照抄照搬其他城市做法。堅持按照每個城市的實際基礎(chǔ)和現(xiàn)實條件來規(guī)劃設(shè)計城市信息化的發(fā)展藍(lán)圖，以城市自身的特點和亮點作為創(chuàng)新發(fā)展的突破口；以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等高新技術(shù)為技術(shù)依托，不論是智慧城市還是信息惠民等城市信息化的發(fā)展，都需要以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等高新技術(shù)為技術(shù)依托。

以資源整合、融合創(chuàng)新為創(chuàng)新手段，當(dāng)今城市信息化的建設(shè)一定要轉(zhuǎn)變以往信息孤島模式，破除業(yè)務(wù)壁壘，統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計，從市級層面對網(wǎng)絡(luò)資源、基礎(chǔ)設(shè)施資源、數(shù)據(jù)資源、業(yè)務(wù)資源進(jìn)行整合共享，走集約、共享、互聯(lián)的建設(shè)模式；建立聯(lián)系緊密、相互協(xié)調(diào)、層次分明、構(gòu)成合理、滿足需求的標(biāo)準(zhǔn)體系規(guī)范，指導(dǎo)和規(guī)范城市信息化的建設(shè)，再配套創(chuàng)新體制機制為建設(shè)保駕護(hù)航。

城市信息化發(fā)展需要頂層設(shè)計

以往城市信息化發(fā)展情況是，各政府部門都建設(shè)了屬于部門業(yè)務(wù)本身的應(yīng)用，這些應(yīng)用系統(tǒng)之間相互獨立。

系統(tǒng)設(shè)計建設(shè)的時期不同、技術(shù)手段不同，信息化建設(shè)缺乏有效的總體規(guī)劃，造成了大量重復(fù)建設(shè)；缺乏統(tǒng)一的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，形成了嚴(yán)重的信息壁壘，影響了跨部門業(yè)務(wù)的協(xié)同與發(fā)展。

頂層設(shè)計是運用系統(tǒng)論的方法，從全局的角度，對某項任務(wù)或者某個項目的各方面、各層次、各要素進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，集中有效資源，高效快捷地實現(xiàn)目標(biāo)。

根據(jù)各城市信息化的建設(shè)經(jīng)驗，城市信息化的頂層設(shè)計主要從體制、機制、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、運營、融資等方面著手。通過頂層設(shè)計加強城市各層面資源的整理能力，加強城市公共服務(wù)的便民性和多樣性，加強部門之間的業(yè)務(wù)協(xié)同，加強信息資源開發(fā)利用的深度和廣度，加強安全體系和運維體系的建設(shè)，保證城市信息化的建設(shè)能在符合城市發(fā)展規(guī)律的前提下，科學(xué)且可持續(xù)地輔助城市發(fā)展。

城市信息化頂層設(shè)計框架構(gòu)思

城市信息化頂層設(shè)計是針對城市信息化的建設(shè)，從全局的視角出發(fā)進(jìn)行總體架構(gòu)設(shè)計，對事關(guān)城市信息化發(fā)展相關(guān)的各個要素，如：支撐體系、應(yīng)用體系、保障體系、產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及其他相關(guān)的因素進(jìn)行統(tǒng)籌考慮和規(guī)劃設(shè)計。

一條主線

城市是一個復(fù)雜的巨系統(tǒng)，城市發(fā)展戰(zhàn)略是在關(guān)注城市整體和中長遠(yuǎn)發(fā)展影響問題的基礎(chǔ)之上對城市進(jìn)行重大、全局、決定性意義的規(guī)劃。城市信息化的規(guī)劃建設(shè)要為實現(xiàn)城市發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)服務(wù)，頂層設(shè)計以實現(xiàn)城市總體目標(biāo)和愿景的任務(wù)驅(qū)動為主線進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計。

三個抓手

城市信息化的建設(shè)要以信息互聯(lián)互通、資源整合利用、應(yīng)用融合創(chuàng)新為抓手。城市信息化建設(shè)要堅持信息的互聯(lián)互通，擯棄以往信息化建設(shè)中存在的各自為政、資源分散、重復(fù)建設(shè)等做法，完善政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施資源、數(shù)據(jù)信息資源、業(yè)務(wù)信息資源的互聯(lián)互通，走“低碳、集約化”的城市信息化發(fā)展之路。

城市信息化建設(shè)要堅持信息資源的整合利用，信息互聯(lián)互通的前提是實現(xiàn)信息資源的整合，要大力推動政府信息資源開放，擴大政府信息資源目錄范圍，完善政府信息資源開放渠道，統(tǒng)籌開展政務(wù)信息資源的整合利用。

城市信息化建設(shè)要堅持應(yīng)用的融合創(chuàng)新，城市未來的信息化建設(shè)要堅持加大深化應(yīng)用，融合創(chuàng)新，要圍繞信息化的重點、難點，在“深化”上做文章，通過融合創(chuàng)新提升和擴大業(yè)務(wù)發(fā)展效能和范圍。

六大基礎(chǔ)支撐體系

以往信息化建設(shè)出現(xiàn)的典型問題，比如：信息孤島、重復(fù)建設(shè)、業(yè)務(wù)壁壘等問題，都是由于在建設(shè)初期未進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，各部門都是關(guān)起門來建自己的應(yīng)用系統(tǒng)。因此，為了避免再出現(xiàn)類似的問題，城市信息化的建設(shè)要進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，規(guī)劃建設(shè)一些共性平臺，避免重復(fù)建設(shè)，解決信息孤島等問題。

覆蓋城鄉(xiāng)的網(wǎng)絡(luò)體系。深入實施光網(wǎng)城市、無線寬帶城市、4G城市等信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和升級改造計劃，加大寬帶網(wǎng)絡(luò)等信息基礎(chǔ)設(shè)施投入。改善農(nóng)村光纖接入水平，提高農(nóng)村“無線寬帶”覆蓋，增強廣大農(nóng)民信息消費的支撐能力。

統(tǒng)一基礎(chǔ)云平臺。主要建設(shè)全市統(tǒng)一的IaaS云服務(wù)平臺，整合全市服務(wù)器、網(wǎng)絡(luò)、存儲、安全等資源，實現(xiàn)全市信息化基礎(chǔ)設(shè)施的共建共享。

公共信息服務(wù)平臺。為所有應(yīng)用系統(tǒng)的建設(shè)提供統(tǒng)一的信息資源與應(yīng)用支撐服務(wù)，包括政府信息資源目錄、數(shù)據(jù)共享交換、數(shù)據(jù)處理、應(yīng)用接口服務(wù)、系統(tǒng)集成服務(wù)、公共組件服務(wù)等。

城市公共基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。主要建設(shè)城市基礎(chǔ)空間數(shù)據(jù)庫、人口基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、企業(yè)法人基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、宏觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)庫等公共基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。按照市級基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)要求，規(guī)范基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)格式，形成系統(tǒng)、完善的信息采集、處理、發(fā)布機制，保證“一數(shù)一源”并實現(xiàn)資源的共享和交互利用。

統(tǒng)一應(yīng)用門戶。建設(shè)統(tǒng)一門戶，實現(xiàn)面向不同使用人群統(tǒng)一的應(yīng)用系統(tǒng)入口，包括門戶網(wǎng)站、微信平臺、手機APP等入口。

應(yīng)用終端體系。為迎合移動互聯(lián)網(wǎng)時代的要求，應(yīng)用終端的建設(shè)要考慮電腦、平板、智能手機、自助終端等設(shè)備，滿足不同用戶群體在不同場景的信息獲取渠道的需求。

三大應(yīng)用體系

市民、企業(yè)、政府是城市活動的三大主體對象。城市信息化的規(guī)劃建設(shè)要圍繞這三大對象進(jìn)行。

建設(shè)與宜居類應(yīng)用包括數(shù)字化城市管理、水務(wù)系統(tǒng)、地下管線與空間綜合管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃、綠色建筑等類型項目，從各城市的建設(shè)情況來看，這些項目無論在數(shù)量還是投資上，都是城市建設(shè)和環(huán)境宜居等領(lǐng)域的核心項目；管理與服務(wù)類應(yīng)重點開展社區(qū)、交通、安全、環(huán)保、政務(wù)服務(wù)、公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會服務(wù)、應(yīng)急等領(lǐng)域的信息化建設(shè)，產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟類應(yīng)用重點集中在產(chǎn)業(yè)要素聚集、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造等方面，很多項目為產(chǎn)業(yè)園區(qū)、總部經(jīng)濟建設(shè)，是城市對產(chǎn)業(yè)的迫切需求。

以上三類應(yīng)用的規(guī)劃建設(shè)要在城市信息化頂層設(shè)計框架下來開展，基于全市統(tǒng)一的支撐平臺和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范來建設(shè)，避免重復(fù)建設(shè)，形成信息壁壘。

六個保障體系建設(shè)

城市信息化建設(shè)工作需要同步進(jìn)行政策法規(guī)、體制機制、資金、人才、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和安全體系等6個保障體系建設(shè)，以保障城市信息化工作的順利推進(jìn)。6個保障體系的建設(shè)是城市信息化建設(shè)的軟環(huán)境，沒有這些保障措施的建立，信息化應(yīng)用項目的建設(shè)就會缺少生存的土壤，建設(shè)將難以實質(zhì)性地推動。

產(chǎn)業(yè)載體

通過信息化來帶動和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，是當(dāng)前各城市大力發(fā)展信息化的動力之一。通過建設(shè)數(shù)據(jù)服務(wù)產(chǎn)業(yè)、電子商務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、互聯(lián)網(wǎng)+產(chǎn)業(yè)等產(chǎn)業(yè)園，吸引相關(guān)企業(yè)的進(jìn)駐，發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，能為城市經(jīng)濟、新型城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展起到很大的推動作用。

城市信息化發(fā)展的保障措施

城市信息化的發(fā)展是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及城市的各個層面和要素，需要制定政策、體制、機制、人才等各種措施來保障信息化工作的順利推進(jìn)。

政策保障

制定城市信息化的相關(guān)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等法律文件，以此來促進(jìn)城市信息化建設(shè)的規(guī)范性。

通過信息立法，建立起規(guī)范信息化、保障信息化和促進(jìn)信息化的法規(guī)體系框架，創(chuàng)造鼓勵信息化建設(shè)的政策環(huán)境，保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)。落實財稅、投資、技術(shù)等扶持政策，大力鼓勵創(chuàng)新發(fā)展，優(yōu)化人才引進(jìn)和培養(yǎng)環(huán)境。

體制保障

城市信息化建設(shè)過程中涉及大量跨部門協(xié)同共享協(xié)調(diào)工作，是一項長期、重要和復(fù)雜的工作，需要理順管理體制，推動管理體制的突破創(chuàng)新。成立“一把手”組織架構(gòu)、建立聯(lián)席會議制度、事權(quán)資源市場化釋放等幾個方面來加強對城市信息化建設(shè)的組織保障。

機制保障

建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)決策機制、建設(shè)運營機制、信息共享機制、安全保障機制、監(jiān)督考核等機制，加強對信息化建設(shè)工作的執(zhí)行力度，保障建設(shè)工作有序開展。

標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范保障

標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系是以國家電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系框架為指導(dǎo)，以國家、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為主體，地方標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范性文件為補充，建立聯(lián)系緊密、相互協(xié)調(diào)、層次分明、構(gòu)成合理、相互支持、滿足需求的標(biāo)準(zhǔn)體系。

在工作領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一組織和領(lǐng)導(dǎo)下，堅決貫徹執(zhí)行，使執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范成為城市信息化建設(shè)的一項持續(xù)性的重要基礎(chǔ)工作。

人才保障

建立一套完善的人才引進(jìn)、培養(yǎng)、培訓(xùn)機制，如出臺《某某市信息化人才培育管理辦法》等，加強專業(yè)人才的培養(yǎng)，設(shè)立人才培養(yǎng)基金，著力培養(yǎng)一批信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的緊缺人才，加大對各類優(yōu)秀人才的獎勵力度，出臺相關(guān)鼓勵政策，從財政上給予優(yōu)秀人才優(yōu)厚條件，吸引國內(nèi)外優(yōu)秀人才的加盟。

城市信息化發(fā)展的核心目標(biāo)是要促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展，最終也是為了讓市民生活、工作更加健康、舒適、便捷，讓城市更加宜居宜業(yè)。要實現(xiàn)這一目標(biāo)需要科學(xué)合理的頂層設(shè)計作為城市信息化建設(shè)發(fā)展的指導(dǎo)。城市信息化頂層設(shè)計基于城市的現(xiàn)狀和愿景，勾畫城市未來的發(fā)展藍(lán)圖，指明未來信息化發(fā)展目標(biāo)與發(fā)展路徑，促進(jìn)城市問題的解決。本文從城市發(fā)展面臨的問題著手，指出了城市信息化的發(fā)展需求。需要通過科學(xué)合理的頂層設(shè)計框架來指導(dǎo)信息化的建設(shè)。城市的發(fā)展是動態(tài)變化的過程，會不斷更新，頂層設(shè)計框架根據(jù)需要也需要同步更新，以更好指導(dǎo)城市信息化的建設(shè)。