周娟

摘 要：對于教育的事權(quán)和財政支出責(zé)任的劃分，不同國家有不同的特點和規(guī)律；同一國家，不同層級政府對不同層級教育的事權(quán)和財政支出責(zé)任的劃分也有所不同。德國聯(lián)邦政府和地方政府在各級教育的事權(quán)和財政支出責(zé)任方面有著非常明確的劃分，且以法律的形式加以確定。文章從基礎(chǔ)教育和高等教育兩個層級，分別介紹德國教育事權(quán)和財政支出責(zé)任在各級政府之間的劃分。

關(guān)鍵詞：德國；教育；事權(quán)；財政支出

在德國，除了《基本法》（the Basic Law）賦予聯(lián)邦的相關(guān)教育權(quán)力之外，絕大多數(shù)教育事務(wù)由州政府負責(zé)。各州有權(quán)在州憲法框架內(nèi)制定有關(guān)各級各類教育的政策和法規(guī)。而聯(lián)邦政府在教育、科學(xué)和研究領(lǐng)域的責(zé)任在于對如下領(lǐng)域做出管理方面的規(guī)定：企業(yè)中的職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)繼續(xù)教育，高等教育機構(gòu)入學(xué)和高等教育學(xué)位（在此方面，州可以制定與聯(lián)邦法存在差異的法律），學(xué)生財政資助，科學(xué)、學(xué)術(shù)研究和技術(shù)發(fā)展（包括引進新學(xué)者和學(xué)者升遷），青少年福利（尤其是早期教育、日托中心和托管服務(wù)），函授課程參與者的保護法律，法律專業(yè)準(zhǔn)入規(guī)則，醫(yī)學(xué)和輔助醫(yī)療專業(yè)準(zhǔn)入規(guī)則，促進就業(yè)的措施以及職業(yè)和勞動力市場的相關(guān)研究。[1]

德國公共教育的支出責(zé)任主要由聯(lián)邦、州和地方這三級政府來承擔(dān)。這三級政府都具有與教育相關(guān)的經(jīng)費決策權(quán)，但教育支出主要由州和地方政府負擔(dān)（90%以上）。2011年，德國公共教育支出為1100億歐元，其中聯(lián)邦政府僅承擔(dān)8.3%，州和地方政府分別承擔(dān)了70.6%和21.1%。[2]

一、基礎(chǔ)教育的事權(quán)和支出責(zé)任劃分

在德國，義務(wù)教育從學(xué)生6歲開始，持續(xù)9到10年（不同的州年限不同）。此后，不再接受全日制普通教育的年輕人必須接受職業(yè)義務(wù)教育，直到18歲。公立中小學(xué)教育免費。

（一）事權(quán)劃分

1.中小學(xué)教育

根據(jù)《基本法》和各州憲法，德國普通和職業(yè)教育系統(tǒng)的最高一級教育監(jiān)管權(quán)力部門為州教育和文化事務(wù)部。州對學(xué)校內(nèi)部事務(wù)（internal school matters）負責(zé)，執(zhí)行主體為州教育和文化事務(wù)部及其下屬教育部門，內(nèi)部事務(wù)包括組織、計劃、管理和監(jiān)督整個學(xué)校系統(tǒng)，以及在相關(guān)教育法律的框架內(nèi)對學(xué)校理念、教學(xué)和教育目標(biāo)作出詳細規(guī)定。學(xué)校的管理實體（the school-maintaining bodies）對學(xué)校外部事務(wù)（external school matters）負責(zé)。管理實體包括鎮(zhèn)、市、自治市、農(nóng)村區(qū)（rural districts）或區(qū)級自治市。外部事務(wù)包括學(xué)校建筑物修建、室內(nèi)裝飾、教學(xué)材料的采購和提供、人員管理和日常管理、非人員費用，以及學(xué)校的建立、變更、關(guān)閉等組織性事務(wù)。

對學(xué)校的監(jiān)管包括法律監(jiān)管、學(xué)術(shù)監(jiān)管和對公立學(xué)校教職工的監(jiān)管。法律監(jiān)管涉及學(xué)校外部事務(wù)行政管理的合法性，通常由地方當(dāng)局執(zhí)行。學(xué)術(shù)監(jiān)管由更低一級的監(jiān)管部門負責(zé)。

公立學(xué)校由州或地方當(dāng)局舉辦并共同管理。絕大多數(shù)公立學(xué)校由地方當(dāng)局舉辦?？绲貐^(qū)的學(xué)校（如藝術(shù)、體育類學(xué)校，某些職業(yè)學(xué)校和特殊學(xué)校）由州舉辦。

2.雙元制培訓(xùn)（公司內(nèi)培訓(xùn)）

在地方，雙元制培訓(xùn)由獨立的協(xié)會組織（工商業(yè)協(xié)會、手工藝協(xié)會、農(nóng)業(yè)協(xié)會、自由職業(yè)代表協(xié)會）負責(zé)相關(guān)的咨詢、監(jiān)管事務(wù)，以及法律規(guī)定的中期考核和結(jié)業(yè)資格考試事務(wù)。

（二）財政支出責(zé)任劃分

1.中小學(xué)教育

（1）總體情況與各級政府分擔(dān)比例

公共部門舉辦的中小學(xué)學(xué)校系統(tǒng)的財政責(zé)任主要由州和地方政府分擔(dān)。州政府負擔(dān)教學(xué)人員成本，地方政府負擔(dān)非教學(xué)人員成本，材料成本（the materials costs），以及基建、運行成本。對于跨地區(qū)學(xué)校，州政府需要負擔(dān)非教學(xué)人員成本和材料成本。2011年，德國普通中小學(xué)和職業(yè)學(xué)校公共支出為599億歐元，州政府負擔(dān)了79.1%，地方政府負擔(dān)了17.6%，聯(lián)邦政府負擔(dān)了3.3%。[3]

為了平衡地方和州之間的財政責(zé)任，對于某些支出，州政府會通過“州預(yù)算”（the Landbudget）給予地方政府補償（reimbursements）或一次性分配資金（lump-sum allocations）。此外，州政府還通過例如一次性補助（one-offgrants）的方式補貼學(xué)校基建支出，或通過某種補助（certain subsidies）補貼學(xué)校運行支出，從而給予地方政府資助。[4]

（2）對學(xué)生及家庭的補助

1）午餐補貼等

根據(jù)《教育法》，父母領(lǐng)取二類失業(yè)保險或社保福利、社會資助、兒童補助津貼或住房福利的兒童，在兒童日托中心、學(xué)?；蛘n后學(xué)習(xí)中心有權(quán)獲得午餐補貼，有權(quán)獲得學(xué)習(xí)上和參加青少年體育俱樂部或音樂學(xué)校的支持，以及學(xué)?；蛉胀兄行慕M織的一日游的費用資助。地方政府負責(zé)為其提供資金。

2）教學(xué)輔助用品

大多數(shù)州提供財政資助，為學(xué)生購買或者免費提供教學(xué)輔助用品，資助程度取決于學(xué)生父母的收入水平和學(xué)生數(shù)量。這部分資金由地方政府或州政府負擔(dān)。就讀于私立學(xué)校的學(xué)生是否適用于教學(xué)輔助用品免費的資助政策，由各州決定。

3）往返學(xué)校的交通費

義務(wù)教育階段全日制學(xué)校的校車服務(wù)由各州統(tǒng)一安排。學(xué)校交通服務(wù)通常由管理實體（例如地方當(dāng)局）來資助。大部分情況下，各州提供補助。往返家校的實際形式，有的州制定了詳細的規(guī)則，有的州給予學(xué)區(qū)和自治市自主權(quán)。公共交通通常是最實惠的方式。沒有公共交通的地方，由地方當(dāng)局提供校車。由于身體或心理疾病而不能自行往返家校的學(xué)生，地方當(dāng)局還可以支付一名陪同者的交通費用。

4）學(xué)生資助

根據(jù)《聯(lián)邦培訓(xùn)資助法》，從十年級開始，就讀普通和職業(yè)中等學(xué)校的學(xué)生如果符合某些特定條件，比如父母收入低、沒有其他經(jīng)濟來源以維持學(xué)業(yè)，就有權(quán)獲得國家（聯(lián)邦和州共同負擔(dān)，以聯(lián)邦負擔(dān)為主）提供的財政資助。資助額度根據(jù)學(xué)生是否和父母住在一起，以及進入的培訓(xùn)機構(gòu)的類型來判斷。

5）住宿費和取暖費補貼

除了《聯(lián)邦培訓(xùn)資助法》，根據(jù)《社會保障法》，學(xué)生在某些情況下有權(quán)獲得合理的住宿費和取暖費補貼。

6）保險

聯(lián)邦意外險適用于所有在上課期間、往返家校途中，以及在學(xué)?；顒又械闹行W(xué)生。學(xué)?；顒影ㄈ魏味唐诘念A(yù)備學(xué)習(xí)項目、學(xué)校步行游覽、在國內(nèi)外的游學(xué)和學(xué)校旅行。法定意外險通常由地方當(dāng)局意外險協(xié)會負責(zé)。

（3）私立學(xué)校

私立學(xué)校的管理實體可從州政府獲得各種形式的財政支持，財政支持的參考值是公立學(xué)校的辦學(xué)成本。各州保證符合條件的學(xué)校有權(quán)獲得標(biāo)準(zhǔn)化的財政支持，包括給予標(biāo)準(zhǔn)化的師資和材料成本的補助。州政府給予的一次性補助額度，基于具體的統(tǒng)計數(shù)據(jù)和學(xué)校類型，或者個別學(xué)校提出的需求的一定比例來計算。

州還提供其他形式的財政支持，例如補貼基建成本，為學(xué)生提供免費的教學(xué)輔助用品，為教師提供退休金，為具有公務(wù)員身份的終身教師提供帶薪假期。家長和監(jiān)護人可以獲得學(xué)費和交通費返還。上述資金絕大部分由州政府負擔(dān)，地方當(dāng)局負擔(dān)一小部分。對于私立學(xué)校的財政資助比例，各州不同，同時也取決于學(xué)校類型。[5]

2.雙元制培訓(xùn)

（1）總體情況與各級政府分擔(dān)比例

雙元制非全日制職業(yè)學(xué)校①的財政責(zé)任由州和地方當(dāng)局負責(zé)。公司承擔(dān)公司內(nèi)培訓(xùn)的成本，聯(lián)邦政府提供額外的資金支持。2007年，雙元制培訓(xùn)成本中，公共資金占23%，私人（企業(yè)）資金占77%[6]?？梢钥闯觯p元制的大部分成本由培訓(xùn)公司承擔(dān)。

雙元制職業(yè)培訓(xùn)學(xué)校部分受州和地方當(dāng)局的公共資金支持。州承擔(dān)學(xué)校內(nèi)部事務(wù)成本（如學(xué)校監(jiān)督、課程設(shè)置、教師培訓(xùn)、教師薪酬），地方當(dāng)局負責(zé)學(xué)校外部事務(wù)成本（如建筑物的維護和翻新、日常管理、教學(xué)資源采購等）。此外，州也補貼學(xué)校建筑物成本。州政府負擔(dān)職業(yè)學(xué)校80%的成本，地方政府負擔(dān)剩余部分。[7]

作為家庭收入支持的一部分，聯(lián)邦政府僅通過提供學(xué)生生活補助金的方式對職業(yè)學(xué)校進行資助。

（2）對學(xué)生和家長的補助

德國學(xué)生就讀公立非全日制職業(yè)學(xué)校是免費的，但是就讀其他類型的職業(yè)學(xué)校，特別是私立學(xué)校，或者學(xué)習(xí)某些職業(yè)課程則需要繳納費用。此外，學(xué)生需支付課本、其他教學(xué)材料和往來學(xué)校的交通費。[8]

學(xué)生還可以獲得培訓(xùn)公司支付的報酬。報酬根據(jù)集體協(xié)議進行調(diào)整，隨著培訓(xùn)年限的增加，平均報酬約為熟練工人起薪的1/3。聯(lián)邦政府還對學(xué)生發(fā)放生活補助金，作為家庭收入支持的一部分。

（3）私立學(xué)校

私立非全日制職業(yè)學(xué)校獲得財政資助的范圍、形式和標(biāo)準(zhǔn)等，與前述私立中小學(xué)相同。

私立職業(yè)學(xué)校在補充公立學(xué)校的情況下，最多可以獲得辦學(xué)費用80%的補貼，在取代公立學(xué)校的情況下，最多可以獲得90%的補貼。其余的20%、10%的費用必須通過其所屬的私立機構(gòu)（如教會、大企業(yè)）、學(xué)生父母（學(xué)費）獲得。[9]

二、高等教育事權(quán)和支出責(zé)任劃分

（一）事權(quán)劃分

1998年《高等教育總綱法》第四次修正案和2006年修改的《基本法》對聯(lián)邦政府在高等教育領(lǐng)域的權(quán)力進行了重新劃分。聯(lián)邦政府保留的部分權(quán)力包括：一是保留高校入學(xué)和結(jié)業(yè)決定權(quán)，確保文憑互認；二是維持對大學(xué)生學(xué)習(xí)資助的權(quán)力，保證教育機會均等。聯(lián)邦政府下放給州政府的權(quán)力包括：一是取消了聯(lián)邦政府的高等教育立法權(quán)，二是取消了聯(lián)邦政府今后對擴建和新建高校基礎(chǔ)設(shè)施出資的規(guī)定，三是限制聯(lián)邦政府的教育規(guī)劃權(quán)，四是將包括大學(xué)教師在內(nèi)的工資和待遇的決定權(quán)下放到各州，以便實施教授工資與績效掛鉤的改革。

經(jīng)過這一輪改革，除了學(xué)生資助、文憑互認和部分教育規(guī)劃權(quán)，其他高等教育領(lǐng)域的權(quán)力都屬于州政府。不過，聯(lián)邦和州可以跨領(lǐng)域合作，例如，高校以外的科研機構(gòu)和項目、高校中的科研項目、高?？蒲袠堑慕ㄔO(shè)等。

（二）財政支出責(zé)任劃分

1.總體情況與各級政府分擔(dān)比例

德國公立高校的經(jīng)費主要由基本資金、第三方資金和合同資金構(gòu)成。2005年，德國高等教育經(jīng)費收入中，80%的資金來自基本資金，16%來自第三方基金，4%來自合同資金。[10]

通常情況下，大學(xué)80%的經(jīng)費源自州政府撥款，應(yīng)用科技大學(xué)甚至有90%的經(jīng)費源自州政府撥款。州政府撥款主要是基本資金，用于高校教學(xué)和科研的經(jīng)常性支出，如人員工資、運轉(zhuǎn)經(jīng)費（包括材料成本和投資）等。根據(jù)修改后的相關(guān)法律，基建經(jīng)費也由州政府承擔(dān)。聯(lián)邦政府的撥款除了少量基本資金之外，主要體現(xiàn)在對高?？蒲泻突ǚ矫娴馁Y助，以及學(xué)生資助。2011年，德國高等教育公共支出共計238億，其中，州政府占83.9%，聯(lián)邦政府占16.1%。相比2009年的13%，聯(lián)邦政府所占的份額有所增長。[11]

州政府給予高校的教學(xué)經(jīng)費和科研經(jīng)費不分開計算和撥付。德國高?？蒲薪?jīng)費制度是雙軌制（dual funding system）。一軌是基本資金，即政府撥付給高校用于教學(xué)和科研的經(jīng)費。這部分資金包括高校的人員經(jīng)費、實驗室經(jīng)費、圖書經(jīng)費等方面的支出，約占高?？偪蒲蓄A(yù)算的75%，主要由負責(zé)高?；具\行經(jīng)費的州政府提供。另一軌是研究項目資金，主要是第三方資金和合同資金中用于科研的經(jīng)費，約占高?？偪蒲蓄A(yù)算的25%。第三方資金中，33%來自德意志研究聯(lián)合會（DFG），24%來自工商界，20%來自聯(lián)邦政府，10%來自國際機構(gòu)（主要是歐盟），7%來自政府和私立非營利科研部門，6%來自其他公共渠道，其中近70%是公共資金。合同資金中的科研經(jīng)費主要來自州政府支持的科研機構(gòu)、聯(lián)邦和州政府的其他部門、基金會和基金社團（funding societies），其中80%是公共資金。總體而言，德國的科研經(jīng)費中，來自工商界、聯(lián)邦政府、州政府、其他部門的科研經(jīng)費大概分別占60%、22%、15%和3%。

過去幾年，聯(lián)邦對高等教育的投入有所增長，主要體現(xiàn)在二者在某些方面的合作上。第一，2005年，聯(lián)邦和州合作出臺了“高校科研卓越計劃”，旨在資助高校及其合作者的科研活動。直至2017年，聯(lián)邦和州共投入7億歐元，其中聯(lián)邦負擔(dān)75%，州負擔(dān)25%。第二，2007年，聯(lián)邦和州通過了《高等教育協(xié)議2020》（the Higher Education Pact 2020）以促使高校應(yīng)對新生規(guī)模的擴大以及確?？蒲行省ｍ椖康谝浑A段（2007-2010年）共需15.6億歐元，聯(lián)邦出資5.66億歐元（約占36%），州負責(zé)項目的整體融資。第二階段（2011-2015年）聯(lián)邦出資70億歐元，州負責(zé)項目的整體融資。2010年，聯(lián)邦和州拓展了《高等教育協(xié)議2020》，啟動了旨在優(yōu)化學(xué)習(xí)條件和提高教學(xué)質(zhì)量的《教學(xué)質(zhì)量協(xié)議》（the Teaching Quality Pact）。到2020年，聯(lián)邦將為其出資20億歐元，高校所在的州負責(zé)項目的整體融資。第三，基建經(jīng)費由州政府承擔(dān)之后，作為補償，同時也為了完善高校的科研基礎(chǔ)設(shè)施、提高其跨地區(qū)影響力，聯(lián)邦每年資助州2.98億歐元（直到2019年），其中2.13億歐元用于科研樓的建設(shè)，0.85億歐元用于大型設(shè)備的購買和維護。2013年，這一補償措施通過法律條文落地。科研樓建設(shè)資助由各州申請，提交聯(lián)邦和科學(xué)協(xié)會審批?；谶@些項目，聯(lián)邦投入在高?；举Y金中所占的比例，從1995年的10.9%增長到2010年的14.3%，2013的18.1%。[12]

2.學(xué)生及家庭

高校是否收取學(xué)費或其他相關(guān)費用，由各州自行決定。目前，德國多數(shù)州公立高校不收取學(xué)費，有些州收取一定學(xué)費，包括注冊費、學(xué)校的社會設(shè)施使用費等。而大多數(shù)州，針對延期學(xué)生、學(xué)習(xí)繼續(xù)教育課程以及正常學(xué)期之外的課程的學(xué)生會收費。德國一些公立高校不收取學(xué)費的重要原因是，政府撥款的重要指標(biāo)之一是學(xué)生人數(shù)，收取學(xué)費會影響到生源數(shù)量。

（1）學(xué)生資助

在聯(lián)邦層面，《聯(lián)邦培訓(xùn)資助法》針對低收入家庭學(xué)生，會提供全部或部分的學(xué)生學(xué)費貸款，以及學(xué)生畢業(yè)后收入關(guān)聯(lián)還款貸款。2001年，聯(lián)邦政府聯(lián)合德國復(fù)興信貸銀行、聯(lián)邦管理辦公室共同推出了“教育學(xué)分計劃”。該計劃面向未被《聯(lián)邦培訓(xùn)資助法》覆蓋的、36歲以下人群提供有息貸款。2010年，聯(lián)邦政府針對特別優(yōu)秀的學(xué)生實施了“德國國家獎學(xué)金計劃”，該計劃由私人組織（公司、基金會、私人等）和聯(lián)邦共同出資。

在州層面，各州發(fā)展的學(xué)生資助系統(tǒng)為幫助學(xué)生完成學(xué)業(yè)提供強有力的支持。特別優(yōu)秀的學(xué)生會獲得相應(yīng)基金會的助學(xué)金，這些基金會通常和教會、政黨、工商界保持密切聯(lián)系。德國國家獎學(xué)金基金會在德國同類基金會中規(guī)模最大，州政府為該基金會提供資金。德國學(xué)術(shù)交流中心（DAAD）為外國留學(xué)生和在德國高等教育機構(gòu)從事研究或限期進修的青年學(xué)者提供獎學(xué)金。除德國學(xué)術(shù)交流中心外，一些州也有特別基金為在當(dāng)?shù)馗叩冉逃龣C構(gòu)學(xué)習(xí)的留學(xué)生提供資助。在第一學(xué)位完成后，學(xué)生還可以根據(jù)州的《研究生援助法》獲得獎學(xué)金以攻讀研究生。

此外，高校學(xué)生受法定意外險保護，費用由州負擔(dān)。

（2）家庭稅收優(yōu)惠

根據(jù)《德國所得稅和兒童福利法》，所有25歲以下的學(xué)生家庭有權(quán)享受稅收優(yōu)惠，直到學(xué)生畢業(yè)為止。

三、總結(jié)

（一）基礎(chǔ)教育

德國的基礎(chǔ)教育有三個特點：一是各州高度自治，基礎(chǔ)教育完全由各州負責(zé)；二是聯(lián)邦和州之間、州與州之間存在合作關(guān)系；三是聯(lián)邦和州之間、州與州之間通過建立協(xié)調(diào)機構(gòu)來參與有關(guān)基礎(chǔ)教育的決策，聯(lián)邦教育部門的作用在于協(xié)調(diào)各州關(guān)系。

各州擁有基礎(chǔ)教育的自主權(quán)，一方面可以調(diào)動各州辦教育的積極性，另一方面各州能根據(jù)本州實際情況因地制宜地發(fā)展基礎(chǔ)教育，發(fā)揮各自的特點和優(yōu)勢。聯(lián)邦與州之間、州與州之間的合作，以及中間協(xié)調(diào)機構(gòu)的建立，在一定程度上緩解了德國基礎(chǔ)教育各州自治所帶來的不足。從20世紀(jì)60年代開始，德國就采取了一系列旨在促進基礎(chǔ)教育公平的改革；進入21世紀(jì)，由于PISA2000表現(xiàn)不佳，引發(fā)了新一輪旨在促進基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的改革；從完全的各州自治，到建立不同層級的中間協(xié)調(diào)機構(gòu)；從協(xié)調(diào)各州教學(xué)大綱，到建立聯(lián)邦統(tǒng)一的教育標(biāo)準(zhǔn)和提升教育質(zhì)量。上述改革無不體現(xiàn)了聯(lián)邦對基礎(chǔ)教育管理權(quán)限的逐步加強。

（二）高等教育

德國高等教育最顯著的兩個特點是對政府財政投入的高度依賴和高等教育機構(gòu)的均質(zhì)性。

高等教育高度依賴政府財政投入的體制，一方面，可以避免依靠市場調(diào)節(jié)而可能形成的高校財力方面的校際差異，利于實現(xiàn)教育機會均等和教育公平；但另一方面，會導(dǎo)致高校之間缺乏競爭機制，進而影響經(jīng)費使用效率和教育質(zhì)量。

近年來，德國高等教育領(lǐng)域進行了諸多改革，體現(xiàn)了政府尤其是聯(lián)邦政府，試圖打破高校均衡、促進高校競爭與分化發(fā)展，以及提高經(jīng)費使用效率所做出的努力。這些改革包括高等教育領(lǐng)域權(quán)力的下移（從聯(lián)邦到州，從州到高校）、績效撥款的引入，以及“高?？蒲凶吭接媱潯钡膶嵤┑取ｋm然改革取得了一定的成效，但是，傳統(tǒng)高等教育制度的影響，以及高等教育管理體系中市場角色的缺乏，使得德國高校未來的發(fā)展很難出現(xiàn)“金字塔形”的分化格局。

注釋：

①雙元制之外的全日制職業(yè)學(xué)校由州預(yù)算支持。

參考文獻：

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