李德恩

摘要：與行政監(jiān)察不同，法院監(jiān)察應(yīng)該確立三個(gè)獨(dú)特的目標(biāo)，包括保障訴權(quán)實(shí)現(xiàn)、促進(jìn)司法獨(dú)立以及落實(shí)司法責(zé)任制等。中國(guó)關(guān)于法院監(jiān)察的立法層次偏低，全國(guó)人大應(yīng)在合適時(shí)機(jī)制定統(tǒng)一的《監(jiān)察法》，并對(duì)法院監(jiān)察作出相應(yīng)規(guī)定。在此之前，法院監(jiān)察可以通過(guò)適當(dāng)植入異體監(jiān)督因素的方式來(lái)抑制同體監(jiān)督的不利影響，提高監(jiān)察行為的實(shí)效性。法院行政管理者集監(jiān)察與法官懲戒權(quán)限于一身的制度安排有害于司法獨(dú)立。省級(jí)以下法院人財(cái)物統(tǒng)一管理改革為實(shí)現(xiàn)法院監(jiān)察與法官懲戒權(quán)限的徹底分離提供了契機(jī)。法官懲戒權(quán)可以統(tǒng)一由國(guó)家和省級(jí)法官懲戒委員會(huì)行使，由此必須在制度上重塑法院監(jiān)察與法官懲戒之間的關(guān)系。

關(guān)鍵詞：法院監(jiān)察 訴權(quán) 司法責(zé)任制 法官懲戒

中圖分類(lèi)號(hào)：DFO 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-8330（2017）03-0030-08

引言

中國(guó)的法院監(jiān)察制度在監(jiān)察機(jī)關(guān)的設(shè)立與權(quán)限、監(jiān)察程序、監(jiān)察結(jié)果等方面都是參照行政監(jiān)察的模型進(jìn)行設(shè)計(jì)的。同為系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督檢查制度，同樣針對(duì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)及其公職人員實(shí)施監(jiān)察行為，法院監(jiān)察和行政監(jiān)察自然具有諸如促進(jìn)廉政建設(shè)等若干共同的追求，適當(dāng)借鑒無(wú)可厚非，然而，法院監(jiān)察畢竟是一種專(zhuān)門(mén)職能的、針對(duì)人民法院及其法官和其他工作人員的日常行為、審判行為的監(jiān)督，一味參照行政監(jiān)察的做法難免使得監(jiān)察行為與審判權(quán)運(yùn)行原理發(fā)生抵牾。從應(yīng)然意義而言，法院監(jiān)察具有若干不同于行政監(jiān)察的目標(biāo)，并且這些目標(biāo)之間存在一定沖突。相關(guān)制度的建構(gòu)必須統(tǒng)籌兼顧，以實(shí)現(xiàn)多元目標(biāo)追求的融合。

在中央的頂層設(shè)計(jì)之下，第四輪司法改革正按部就班穩(wěn)步推進(jìn)。司法責(zé)任制改革是本輪司法改革的四項(xiàng)重點(diǎn)舉措之一。2016年7月22日，習(xí)近平總書(shū)記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十六次會(huì)議上提出，建立法官、檢察官懲戒制度，“要堅(jiān)持黨管干部原則，尊重司法規(guī)律，體現(xiàn)司法職業(yè)特點(diǎn)”，“發(fā)揮懲戒委員會(huì)在審查認(rèn)定方面的作用”。然而，法學(xué)界對(duì)作為司法責(zé)任制改革研究集中于法官獨(dú)立性和法官懲戒追究?jī)煞矫妫鴮?duì)于與之密切相關(guān)的法院監(jiān)察制度缺乏必要的關(guān)注。2016年11月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，部署在3省市設(shè)立各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)。在此背景下，加強(qiáng)相關(guān)理論和實(shí)踐的研究，對(duì)于未來(lái)在國(guó)家統(tǒng)一的監(jiān)察立法中就法院監(jiān)察作出合理規(guī)定就顯得尤為重要。筆者希望此文能引發(fā)法學(xué)界對(duì)法院監(jiān)察目標(biāo)設(shè)定的反思，并在此基礎(chǔ)上探討其制度完善，以促使法官克盡履行審判之義務(wù)，并在其違背義務(wù)之時(shí)能夠通過(guò)完善的法官懲戒機(jī)制予以應(yīng)對(duì)。

一、法院監(jiān)察之獨(dú)特目標(biāo)

（一）保障訴權(quán)實(shí)現(xiàn)

訴權(quán)是公力救濟(jì)日益盛行與近現(xiàn)代法治理論，特別是人權(quán)理論發(fā)展相結(jié)合的產(chǎn)物。在生產(chǎn)力低下的人類(lèi)早期社會(huì)，人們?cè)谔幚砑m紛時(shí)只能通過(guò)私力救濟(jì)來(lái)維護(hù)自身權(quán)益。私力救濟(jì)時(shí)代既不存在訴權(quán)產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)需要，也沒(méi)達(dá)到訴權(quán)產(chǎn)生相應(yīng)的文明程度。以自衛(wèi)、自助為表現(xiàn)形式的私力救濟(jì)依靠的是當(dāng)事人的自身實(shí)力。公力救濟(jì)產(chǎn)生于私力救濟(jì)的夾縫中，從私力救濟(jì)到公力救濟(jì)的演變是一個(gè)漫長(zhǎng)而交錯(cuò)的過(guò)程，兩者既相互對(duì)立，也交錯(cuò)互補(bǔ)。即使到了現(xiàn)代法治社會(huì)，私力救濟(jì)仍然保持著自己的領(lǐng)地，但解決糾紛的范圍和方式由于公力救濟(jì)的普及受到了很大限制。審判權(quán)存在的最大理由在于保護(hù)公民權(quán)利。當(dāng)事人將部分自力救濟(jì)解決糾紛的權(quán)利讓渡給國(guó)家之后，國(guó)家就負(fù)有幫助當(dāng)事人解決糾紛的義務(wù)，這就是訴權(quán)產(chǎn)生的根據(jù)所在。訴權(quán)是公力救濟(jì)的請(qǐng)求權(quán)，有訴權(quán)即可以引起公力救濟(jì)。1948年聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)了《世界人權(quán)宣言》，其中第8條規(guī)定，任何人當(dāng)憲法或法律所賦予他的基本權(quán)利遭受侵害時(shí)，有權(quán)由合格的國(guó)家法庭對(duì)這種侵害行為作有效的補(bǔ)救。第lO條明確，人人完全平等地有權(quán)由一個(gè)獨(dú)立而無(wú)偏倚的法庭進(jìn)行公正的和公開(kāi)的審訊，以確定他的權(quán)利和義務(wù)并判定對(duì)他提出的任何刑事指控。在此基礎(chǔ)上，1966年的聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)了《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》，開(kāi)放給各國(guó)簽字、批準(zhǔn)和加入。中國(guó)政府已于1998年簽署該公約，并承諾積極為批準(zhǔn)公約創(chuàng)造條件，逐步達(dá)到公約關(guān)于人權(quán)保護(hù)的各項(xiàng)要求。

訴權(quán)的存在意味著國(guó)民對(duì)國(guó)家享有裁判行為的請(qǐng)求權(quán)，這種請(qǐng)求權(quán)所指向的義務(wù)主體是代表國(guó)家履行裁判職責(zé)的法官。而在進(jìn)入訴訟程序之后，訴權(quán)的存在要求為當(dāng)事人提供程序保障，即當(dāng)事人應(yīng)該享有相應(yīng)的訴訟權(quán)利。正是訴權(quán)的運(yùn)用才產(chǎn)生“訴訟權(quán)利”。邱聯(lián)恭先生曾經(jīng)指出，法官負(fù)有依法律為裁判之義務(wù)，而對(duì)國(guó)民之權(quán)利訴求不得拒絕或拖延裁判。此種裁判給付義務(wù)乃對(duì)于審判事務(wù)之司法行政上監(jiān)督權(quán)的根據(jù)所在。不僅如此，由于國(guó)際交往的日益密切，訴權(quán)早已超越疆域限制，給予外國(guó)人國(guó)民待遇已經(jīng)成為國(guó)際社會(huì)的普遍實(shí)踐。既然法院監(jiān)察致力于保障訴權(quán)的實(shí)現(xiàn)，當(dāng)事人就應(yīng)該擁有充分參與監(jiān)察程序的機(jī)會(huì)。在法院各機(jī)構(gòu)及其法官有拒絕訴訟、拖延訴訟或違法運(yùn)作程序等情事發(fā)生之時(shí)，當(dāng)事人可以進(jìn)行投訴、控告，法院監(jiān)察機(jī)構(gòu)必須及時(shí)受理并視情況啟動(dòng)監(jiān)察程序。易言之，與普通社會(huì)公眾相比，當(dāng)事人通過(guò)起訴或應(yīng)訴與法院建立了直接的關(guān)系，應(yīng)該擁有更加深入?yún)⑴c法院監(jiān)察的機(jī)會(huì)。但是，中國(guó)法院監(jiān)察的立法并未提及訴權(quán)保障，也沒(méi)有就及時(shí)受理并處理當(dāng)事人的投訴和控告作出特別規(guī)定。

（二）促進(jìn)法律對(duì)司法獨(dú)立規(guī)定的完善

司法權(quán)與行政權(quán)之間最本質(zhì)的區(qū)別在于：司法權(quán)以判斷為本質(zhì)內(nèi)容，是判斷權(quán)；而行政權(quán)以管理為本質(zhì)內(nèi)容，是管理權(quán)。前者追求效率，強(qiáng)調(diào)上令下從，因而行政監(jiān)察將保證政令暢通、改善行政管理、提高行政效能等作為其基本目標(biāo)。后者追求公正，強(qiáng)調(diào)裁判者的獨(dú)立地位。司法獨(dú)立的最終落腳點(diǎn)在于法官獨(dú)立，即通過(guò)法官依法獨(dú)立審理案件表現(xiàn)出來(lái)。社會(huì)對(duì)法官角色的期望各有不同，導(dǎo)致法官角色緊張。法律要求法官獨(dú)立審判，做中立的裁判者；社會(huì)民眾希望法官“為我做主”；政府要求法官“為我服務(wù)”。由于法官身處社會(huì)矛盾的漩渦之中，必須建立相應(yīng)的機(jī)制保證法官在行使職權(quán)的過(guò)程中不受任何機(jī)構(gòu)以及個(gè)人的影響和干涉，不被權(quán)力、利益、情感等因素左右，否則不僅造成程序外觀的不正義，其司法判斷亦難免成為遠(yuǎn)離公正的恣意妄斷，從而偏離實(shí)體正義。

我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)于司法獨(dú)立的表述是，“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”。這種表述實(shí)際上僅涉及到司法獨(dú)立的一個(gè)層面，即法院獨(dú)立，根本沒(méi)有規(guī)定法官的個(gè)人獨(dú)立，也沒(méi)有規(guī)定司法權(quán)獨(dú)立。我國(guó)現(xiàn)行法律在司法獨(dú)立的規(guī)定方面存在完善的空間，尤其應(yīng)該加強(qiáng)法官身份獨(dú)立的立法。法官身份獨(dú)立，是指法官職位的條件和任期獲得充分保障，以確保法官不受行政控制。法官身份獨(dú)立是實(shí)現(xiàn)法官實(shí)質(zhì)獨(dú)立的前提。

司法獨(dú)立的理念對(duì)于法院監(jiān)察的制度設(shè)計(jì)而言實(shí)際上意味著一定程度的權(quán)力限制。首先，作為法院系統(tǒng)內(nèi)的司法行政監(jiān)督權(quán)，監(jiān)察權(quán)不能直接干預(yù)審判權(quán)的行使。其次，在設(shè)計(jì)法院監(jiān)察的相關(guān)制度時(shí)需要考慮法官身份之保障。在法院監(jiān)察的制度設(shè)計(jì)中，促進(jìn)司法獨(dú)立與保障訴權(quán)的追求之間有時(shí)會(huì)存在一種緊張關(guān)系。不能因?yàn)閷?duì)訴權(quán)的保障而造成對(duì)法官行使審判權(quán)有形無(wú)形的壓力。再次，法官有權(quán)對(duì)有礙其獨(dú)立審判之監(jiān)察行為提出異議、有權(quán)對(duì)政紀(jì)處分提出申訴并得到及時(shí)處理。

（三）落實(shí)司法責(zé)任制

司法獨(dú)立并不意味著審判權(quán)不受制約，權(quán)責(zé)一致的法治理念對(duì)于審判權(quán)同樣適用。中國(guó)的訴訟程序存在審者不判、判者不審的弊端。在第四輪司法改革中，司法責(zé)任制改革受到了異乎尋常的重視，為法院監(jiān)察機(jī)制的完善提供了契機(jī)。沒(méi)有完善的法院監(jiān)察機(jī)制，司法責(zé)任追究就會(huì)偏離靶位而流于形式；沒(méi)有司法責(zé)任追究，法院監(jiān)察就如同被拔掉了“牙齒”而軟弱無(wú)力，缺乏威懾效應(yīng)，其作用當(dāng)然難于發(fā)揮?！白寣徖碚卟门?，由裁判者負(fù)責(zé)”這句話(huà)準(zhǔn)確概括了司法責(zé)任制構(gòu)建的兩個(gè)基本維度。作為司法監(jiān)督機(jī)制不可或缺的一環(huán)，法院監(jiān)察在落實(shí)司法責(zé)任制方面居于重要地位。

近年來(lái)，人民法院非常重視干警違紀(jì)違法案件的查處。2013年，“各級(jí)法院共查處利用審判執(zhí)行權(quán)違紀(jì)違法干警381人，其中追究刑事責(zé)任101人”。到了2014年，全國(guó)法院“查處利用審判執(zhí)行權(quán)違紀(jì)違法干警863人，其中移送司法機(jī)關(guān)處理138人”。2015年繼續(xù)維持了反腐倡廉的高壓態(tài)勢(shì)，“最高人民法院查處本院違紀(jì)違法干警14人，各級(jí)法院查處利用審判執(zhí)行權(quán)違紀(jì)違法干警721人，其中移送司法機(jī)關(guān)處理120人”。不難發(fā)現(xiàn)，與2013年相比，全國(guó)法院在2014年和2015年查處的違法違紀(jì)干警的數(shù)量劇增，與全國(guó)加大反腐風(fēng)暴之大勢(shì)遙相呼應(yīng)。但是，法院監(jiān)察的目標(biāo)不只限于查辦違法違紀(jì)行為，還應(yīng)關(guān)注的是，由人民法院查處包括法官在內(nèi)的違法違紀(jì)人員是否契合審判權(quán)運(yùn)行原理，法官責(zé)任究竟應(yīng)該如何追究的問(wèn)題。

二、法院監(jiān)察機(jī)制之完善

（一）法院監(jiān)察立法現(xiàn)狀及問(wèn)題

法院監(jiān)察在現(xiàn)行的立法體系中的地位非常尷尬。全國(guó)人大常委會(huì)1997年通過(guò)、2010年修正的《行政監(jiān)察法》第2條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)是人民政府行使監(jiān)察職能的機(jī)關(guān)，依照本法對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員實(shí)施監(jiān)察。這清楚表明該法只適用于政府的行政監(jiān)察，法院監(jiān)察并沒(méi)有包括在其中。為使人民法院的監(jiān)察工作有法可依，最高人民法院參照《行政監(jiān)察法》的體例和規(guī)定，在2008年制定并在2013年修訂了《人民法院監(jiān)察工作條例》，對(duì)人民法院監(jiān)察部門(mén)和監(jiān)察人員、監(jiān)察部門(mén)職責(zé)、監(jiān)察程序等作出了詳細(xì)規(guī)定。2010年，最高人民法院印發(fā)了《人民法院司法巡查工作暫行規(guī)定》，以加強(qiáng)上級(jí)人民法院對(duì)下級(jí)人民法院的司法監(jiān)督。2012年，最高人民法院又制定了《關(guān)于人民法院審務(wù)督察工作暫行規(guī)定》，以規(guī)范各級(jí)人民法院對(duì)本院各部門(mén)及其工作人員、上級(jí)人民法院對(duì)下級(jí)人民法院及其工作人員各方面情況的實(shí)地檢查以及對(duì)法院工作人員違法違規(guī)行為的現(xiàn)場(chǎng)查糾行為。按照該規(guī)定的要求，最高人民法院、高級(jí)人民法院、中級(jí)人民法院都應(yīng)在本院監(jiān)察部門(mén)設(shè)置審務(wù)監(jiān)察機(jī)構(gòu)、配置審務(wù)監(jiān)督員。

為了規(guī)范法官和法院其他工作人員的行為，最高人民法院還先后制定了“五個(gè)嚴(yán)禁”、“十個(gè)不準(zhǔn)”的實(shí)體性規(guī)范。“五個(gè)嚴(yán)禁”反映了影響法官隊(duì)伍建設(shè)和司法公正的突出性問(wèn)題，“十個(gè)不準(zhǔn)”的行為在非節(jié)日期間同樣屬于違法違紀(jì)行為，最高人民法院專(zhuān)門(mén)予以強(qiáng)調(diào)乃是因?yàn)檫@些行為在節(jié)日期間易發(fā)多發(fā)。在違法違紀(jì)高發(fā)的情況下，針對(duì)重點(diǎn)事項(xiàng)、選擇重點(diǎn)時(shí)段劃設(shè)紅線(xiàn)加強(qiáng)監(jiān)察有其合理性。但從發(fā)展的眼光來(lái)看，實(shí)現(xiàn)法院監(jiān)察行為的常態(tài)化和制度化才是制度建構(gòu)的最終方向，即在任何時(shí)間違法違紀(jì)行為都不準(zhǔn)發(fā)生，任何違法違紀(jì)行為均屬?lài)?yán)禁之列。

雖然最高人民法院非常重視法院監(jiān)察的立法，但總體而言還存在以下三方面的問(wèn)題需要解決：

第一，法院監(jiān)察立法層次相對(duì)較低，處于自己立法自己執(zhí)法的尷尬處境之中。1997年，全國(guó)人大常委會(huì)制定了適用于政府、政府部門(mén)及其工作人員的《行政監(jiān)察法》，但卻并未相應(yīng)制定《人民法院監(jiān)察法》以及《人民檢察院監(jiān)察法》，這使得全國(guó)人大常委會(huì)制定的監(jiān)察立法不能覆蓋所有國(guó)家機(jī)關(guān)和公職人員。按照國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)透露的信息，未來(lái)應(yīng)該不會(huì)就一府兩院分別進(jìn)行監(jiān)察立法，成立各層級(jí)的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，依照統(tǒng)一的立法，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和公務(wù)人員實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)察是改革的方向。但是，建立一府兩院一委的國(guó)家權(quán)力構(gòu)架不僅涉及改革試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和推廣，更關(guān)鍵的是要對(duì)《憲法》進(jìn)行修改，絕非短期內(nèi)就能實(shí)現(xiàn)。

第二，法院監(jiān)察在目標(biāo)設(shè)定上存在偏差。如前所述，《人民法院監(jiān)察工作條例》是參照《行政監(jiān)察法》而制定的。其第1條將法院檢察的目標(biāo)定位為“為了加強(qiáng)人民法院監(jiān)察工作，嚴(yán)肅人民法院紀(jì)律，促進(jìn)廉政建設(shè)，維護(hù)司法公正”。該表述只是去除了《行政監(jiān)察法》第1條規(guī)定的行政監(jiān)察獨(dú)有的一些追求，但卻沒(méi)有充分展現(xiàn)法院監(jiān)察自身的特點(diǎn)，特別是未明確法院監(jiān)察保障訴權(quán)實(shí)現(xiàn)、促進(jìn)司法獨(dú)立的目標(biāo)，不能不說(shuō)是一大缺陷。這一缺陷也導(dǎo)致該條例的具體規(guī)定特別是關(guān)于監(jiān)察程序和結(jié)果的規(guī)定未能體現(xiàn)對(duì)當(dāng)事人參與性之保障以及對(duì)法官身份之維護(hù)。

第三，對(duì)人員配備的要求與現(xiàn)行司法改革的精神相悖?！度嗣穹ㄔ罕O(jiān)察工作條例》第9條和第11條中分別規(guī)定，“監(jiān)察部門(mén)負(fù)責(zé)人一般應(yīng)從法官或者具有法官任職資格的人員中選任”；“各級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)盡可能選派法官或者具有法官任職資格的人員擔(dān)任監(jiān)察專(zhuān)員、專(zhuān)職監(jiān)察員”。這種要求與正在進(jìn)行的法官員額制改革存在沖突，筆者建議這兩個(gè)條款應(yīng)修改為：“監(jiān)察部門(mén)負(fù)責(zé)人應(yīng)從具有法官任職資格的人員中選任”；“各級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)選派具有法官任職資格的人員擔(dān)任監(jiān)察專(zhuān)員、專(zhuān)職監(jiān)察員”。修改依據(jù)在于：其一，按照法院人員分類(lèi)管理的精神，法院監(jiān)察機(jī)構(gòu)的人員應(yīng)該歸屬于司法行政人員。其二，法官員額要求控制在中央政法專(zhuān)項(xiàng)編制的39%以下，監(jiān)察部門(mén)負(fù)責(zé)人以及監(jiān)察專(zhuān)員、專(zhuān)職監(jiān)察員擠占法官員額會(huì)挫傷一線(xiàn)法官積極性，加劇法官辦案壓力。其三，監(jiān)察部門(mén)負(fù)責(zé)人以及監(jiān)察專(zhuān)員、專(zhuān)職監(jiān)察員應(yīng)該具有法官資格，即一般應(yīng)通過(guò)國(guó)家司法考試，已經(jīng)體現(xiàn)了法院監(jiān)察相比于行政監(jiān)察的特殊性和專(zhuān)業(yè)性。

（二）同體監(jiān)督模式弊端之克服

需要明確的是，法院監(jiān)察權(quán)的行使方式與審判權(quán)不同。審判權(quán)應(yīng)該嚴(yán)守中立，不預(yù)設(shè)立場(chǎng)，在介入社會(huì)生活方面保持被動(dòng)性，嚴(yán)格遵循不告不理的原則。當(dāng)下的法院監(jiān)察權(quán)本質(zhì)上屬于司法行政監(jiān)督權(quán)。為有效保障訴權(quán)、促進(jìn)司法獨(dú)立、落實(shí)司法責(zé)任制，進(jìn)而維護(hù)司法公正，法院監(jiān)察必須貫徹主動(dòng)原則。法院監(jiān)察工作可以通過(guò)信訪舉報(bào)、司法巡查、審務(wù)督察等諸多渠道，加大對(duì)法院機(jī)構(gòu)及其工作人員違法違紀(jì)行為的查糾力度。

在機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)限安排方面，法院監(jiān)察需要進(jìn)行改善和加強(qiáng)。法院監(jiān)察是一種同體監(jiān)督的模式，存在自身固有的缺陷。作為法院的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，監(jiān)察機(jī)構(gòu)的人事安排受制于法院行政領(lǐng)導(dǎo)，其業(yè)務(wù)運(yùn)作也是在法院院長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)之下進(jìn)行的，監(jiān)察主體與監(jiān)察對(duì)象之間存在利益捆綁的現(xiàn)象，這就不可避免地對(duì)監(jiān)察行為的實(shí)效性帶來(lái)消極影響。法院紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的改革應(yīng)該堅(jiān)持扁平化管理和專(zhuān)業(yè)化建設(shè)相結(jié)合的原則，在同體監(jiān)督中適當(dāng)植入異體監(jiān)督的因素，以提高法院監(jiān)察行為的實(shí)效性。在這方面，中國(guó)的法院監(jiān)察并不是缺少制度設(shè)計(jì)，而是相關(guān)制度沒(méi)有落實(shí)到位的問(wèn)題非常突出。

第一，充分發(fā)揮法院系統(tǒng)內(nèi)部縱向監(jiān)察機(jī)制的作用，即上級(jí)法院監(jiān)察機(jī)構(gòu)積極實(shí)施針對(duì)下級(jí)法院的人和事的監(jiān)察。依照《人民法院監(jiān)察工作條例》第15、16條的規(guī)定，最高人民法院監(jiān)察局的法定職責(zé)包括對(duì)高級(jí)人民法院及其院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、副院級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部、監(jiān)察局局長(zhǎng)實(shí)施監(jiān)察，高級(jí)人民法院和中級(jí)人民法院的法定職責(zé)包括對(duì)下一級(jí)人民法院及其院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、副院級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部、監(jiān)察部門(mén)主要負(fù)責(zé)人或者專(zhuān)職監(jiān)察員實(shí)施監(jiān)察。第18條還規(guī)定，上級(jí)人民法院監(jiān)察部門(mén)可以辦理下一級(jí)人民法院監(jiān)察部門(mén)管轄范圍內(nèi)的監(jiān)察事項(xiàng)；必要時(shí)可以辦理所轄各級(jí)人民法院監(jiān)察部門(mén)管轄范圍內(nèi)的監(jiān)察事項(xiàng)?？v向監(jiān)察可以通過(guò)司法巡查等常規(guī)途徑加以實(shí)現(xiàn)。

第二，貫徹地方各級(jí)人民法院監(jiān)察部門(mén)的雙重領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制?！度嗣穹ㄔ罕O(jiān)察工作條例》第8條規(guī)定，最高人民法院監(jiān)察局在最高人民法院院長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)下主管全國(guó)法院的監(jiān)察工作。地方各級(jí)人民法院監(jiān)察部門(mén)、基層人民法院專(zhuān)職或者兼職監(jiān)察員在本院院長(zhǎng)和上級(jí)法院監(jiān)察部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，監(jiān)察業(yè)務(wù)以上級(jí)法院監(jiān)察部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)為主。這種雙重領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)制也可以在一定程度上制約法院袒護(hù)自己人的做法。

第三，同一法院的紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)按照扁平化的管理思路進(jìn)行設(shè)置，減少重復(fù)監(jiān)察行為。人民法院的紀(jì)檢部門(mén)是紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)，紀(jì)檢對(duì)象一般為共產(chǎn)黨組織及其黨員，而監(jiān)察部門(mén)人民法院常設(shè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)察對(duì)象則是所有法院的機(jī)構(gòu)及其工作人員。但由于絕大多數(shù)法院工作人員都是共產(chǎn)黨員，而且紀(jì)檢和監(jiān)察部門(mén)又是合署辦公，實(shí)務(wù)中的工作分工并不明確。在人事安排上，由紀(jì)檢組長(zhǎng)兼任監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人有利于減少管理層級(jí)，也有利于破除監(jiān)察機(jī)構(gòu)人員配置的內(nèi)部化問(wèn)題。

第四，建立和完善控告舉報(bào)制度，保障法院監(jiān)察的社會(huì)參與。法律參與的擴(kuò)大不只是增進(jìn)法律秩序的民主價(jià)值，它還有助于提高法律機(jī)構(gòu)的能力。社會(huì)的廣泛參與是法院監(jiān)察獲得違法違紀(jì)線(xiàn)索的有效途徑，同時(shí)也將監(jiān)督者的監(jiān)察行為置于公眾的再監(jiān)督之下。按照《人民法院監(jiān)察工作條例》的規(guī)定，任何公民、法人和其他組織均有權(quán)對(duì)法院及其工作人員的違法違紀(jì)行為提出控告或者檢舉。對(duì)于控告或檢舉的處理，可以參照2002年制定的《人民法院紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)信訪舉報(bào)工作暫行規(guī)定》執(zhí)行，但該暫行規(guī)定在作出處理的時(shí)限、程序、反饋等具體規(guī)定上，還存在諸多欠缺以及需要改進(jìn)和完善的地方。

在同體監(jiān)督中植入異體監(jiān)督的因素是在當(dāng)前法院監(jiān)察制度下實(shí)現(xiàn)法院監(jiān)察目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)策略，而克服同體監(jiān)督模式弊端的治本之策還在于對(duì)異體監(jiān)督模式的采用，即將法院監(jiān)察權(quán)從法院行政管理權(quán)中予以剝離。國(guó)家監(jiān)察制度改革為此提供了契機(jī)，各試點(diǎn)省市應(yīng)該在遵循司法規(guī)律和司法原理的原則下，針對(duì)法院監(jiān)察作出相應(yīng)安排。如果我們認(rèn)同司法獨(dú)立不僅包括司法機(jī)關(guān)的整體獨(dú)立，而且涵蓋法官個(gè)人獨(dú)立的理念，國(guó)家監(jiān)察體制的改革對(duì)于我國(guó)司法獨(dú)立的推進(jìn)就具有非常重要的意義。

三、法院監(jiān)察與法官懲戒權(quán)限之分離

（一）法官懲戒權(quán)配置之原理

行政監(jiān)察與行政懲戒的權(quán)限可以合一行使，這種做法有利于提高行政效能?！缎姓O(jiān)察法》第36條第2款規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)違反行政紀(jì)律的人員作出給予處分的監(jiān)察決定，由人民政府人事部門(mén)或者有關(guān)部門(mén)按照人事管理權(quán)限執(zhí)行。與此不同，在訴訟程序中，公正取代效率成為最優(yōu)位價(jià)值追求。法院監(jiān)察應(yīng)致力于維護(hù)司法獨(dú)立，在中國(guó)立法的語(yǔ)境中，即應(yīng)致力于維護(hù)“人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)”。法官懲戒權(quán)的配置也不能妨礙司法獨(dú)立。

誠(chéng)然，維護(hù)法官獨(dú)立的立場(chǎng)并不意味著法官免于就違法的程序或裁判承擔(dān)責(zé)任。相反，法官不僅要為履行職務(wù)過(guò)程中的違法違紀(jì)行為承擔(dān)責(zé)任，而且因?yàn)槠洹俺袚?dān)著作為社會(huì)美德和圣賢人典范的道德責(zé)任”，違反職業(yè)道德準(zhǔn)則的行為也在追責(zé)的范圍之列。對(duì)法官違法違紀(jì)行為的有效查處能夠形成有效威懾，促使審判權(quán)之合法、適當(dāng)履行?！爸皇怯嘘P(guān)于其有無(wú)違反義務(wù)之調(diào)查、確定及處罰，應(yīng)委由司法行政主體以外之其他中立的主體、循法定之程序處理，要非司法行政權(quán)所應(yīng)及之”。由法院行政權(quán)行使懲戒權(quán)可能影響法官身份的獨(dú)立，進(jìn)而動(dòng)搖法官職務(wù)獨(dú)立乃至司法獨(dú)立的基礎(chǔ)。其原因在于，對(duì)法官有懲戒免職權(quán)的機(jī)構(gòu)及其主管領(lǐng)導(dǎo)可以將這種權(quán)力作為間接干涉審判的手段，或者即使他們足夠謹(jǐn)慎克制，法官在審判案件時(shí)依然難免投鼠忌器，私下揣摩乃至迎合上意，違心裁判。易言之，如果司法行政權(quán)集監(jiān)察與法官懲戒權(quán)于一身，難免使得司法行政權(quán)擁有了控制案件審理結(jié)果的手段，從而有害法官職務(wù)及內(nèi)心之獨(dú)立地位。當(dāng)然，法官之外的法院其他工作人員的懲戒由法院行政管理者及監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)則并無(wú)不當(dāng)之處。

正是由于法官懲戒權(quán)配置對(duì)于司法獨(dú)立具有重要意義，1982年第十九屆國(guó)際律師協(xié)會(huì)通過(guò)的《司法獨(dú)立最低標(biāo)準(zhǔn)》才對(duì)此進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)規(guī)定?！端痉í?dú)立最低標(biāo)準(zhǔn)》提出該權(quán)力應(yīng)授予獨(dú)立于司法機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行。其中法官的免職權(quán)應(yīng)授予司法法庭為之。立法機(jī)關(guān)可以被授予對(duì)法官進(jìn)行免職的權(quán)力，但必須給予司法委員會(huì)建議。行政機(jī)關(guān)可以參與對(duì)法官的懲戒，但參與的范圍限于提出控告和提起懲戒程序而不包括對(duì)法官懲戒的裁決。如日本《法官身份法》規(guī)定，對(duì)于法官的懲戒處分，“應(yīng)當(dāng)依據(jù)最高裁判所或高等裁判所的裁判來(lái)做出”。德國(guó)的法官懲戒制度同樣重視對(duì)司法獨(dú)立的維護(hù)。其司法監(jiān)督的責(zé)任通常由各法院院長(zhǎng)以及聯(lián)邦一級(jí)主管具體法院的部門(mén)共同承擔(dān)。司法監(jiān)督僅限于觀察司法活動(dòng)以及對(duì)違反責(zé)任的行為做出批評(píng)?！兜聡?guó)法官法案》授權(quán)采用的最有力的司法監(jiān)督手段包括譴責(zé)和警告。更嚴(yán)重的處分措施，包括免職，只能通過(guò)司法紀(jì)律處分程序進(jìn)行。并且，如果一個(gè)法官認(rèn)為他的司法獨(dú)立受到影響，他可以要求司法服務(wù)法庭對(duì)此舉行開(kāi)庭審理。與德國(guó)的做法類(lèi)似，加拿大也成立了由全國(guó)36名法官組成的司法理事會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)任何有關(guān)聯(lián)邦任命的法官的投訴或指控進(jìn)行調(diào)查和處理。

（二）中國(guó)法官懲戒的內(nèi)部化及其破除

中國(guó)現(xiàn)行的法官懲戒制度存在內(nèi)部化的問(wèn)題，亦即并未將法官和法院其他工作人員區(qū)別對(duì)待，而是把懲戒權(quán)一概置于司法行政權(quán)的掌控之下。司法行政權(quán)不免藉此干預(yù)審判權(quán)的行使，從而加劇審判權(quán)運(yùn)行的行政化?！度嗣穹ㄔ罕O(jiān)察工作條例》第23條規(guī)定，對(duì)于違反人民法院紀(jì)律，應(yīng)當(dāng)給予違紀(jì)人員紀(jì)律處分的，監(jiān)察部門(mén)應(yīng)當(dāng)依照紀(jì)律處分程序提出紀(jì)律處分意見(jiàn)或者提出監(jiān)察建議?！度嗣穹ㄔ罕O(jiān)察工作條例》第33條規(guī)定，對(duì)本院審判委員會(huì)委員、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)、審判員、助理審判員和其他工作人員，下一級(jí)人民法院院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、副院級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部、監(jiān)察部門(mén)主要負(fù)責(zé)人、專(zhuān)職監(jiān)察員，擬給予警告、記過(guò)、記大過(guò)處分的，由監(jiān)察部門(mén)提出處分意見(jiàn)，報(bào)本院院長(zhǎng)批準(zhǔn)后下達(dá)紀(jì)律處分決定；擬給予降級(jí)、撤職、開(kāi)除處分的，由監(jiān)察部門(mén)提出處分意見(jiàn)，經(jīng)本院院長(zhǎng)辦公會(huì)議批準(zhǔn)后下達(dá)紀(jì)律處分決定。紀(jì)律處分決定以人民法院名義下達(dá)，加蓋人民法院印章。在紀(jì)律處分問(wèn)題上，《人民法院監(jiān)察工作條例》規(guī)定法院監(jiān)察部門(mén)無(wú)權(quán)像行政監(jiān)察部門(mén)一樣作出監(jiān)察決定，而只能提出紀(jì)律處分意見(jiàn)或提出監(jiān)察建議，顯然是已經(jīng)認(rèn)識(shí)到法院監(jiān)察與行政監(jiān)察的不同，對(duì)法官的懲戒意味著對(duì)法官個(gè)人發(fā)展產(chǎn)生影響，甚至可能波及法官身份的保障，需要慎重對(duì)待。但這并沒(méi)有解決內(nèi)部化問(wèn)題，最終依然是由法院行政權(quán)主導(dǎo)決定法官的紀(jì)律處分。法官懲戒權(quán)配置的內(nèi)部化使得法官在審理案件時(shí)不得不考慮法院行政領(lǐng)導(dǎo)的看法，從而危及法官內(nèi)心的獨(dú)立。

中國(guó)現(xiàn)行法官懲戒權(quán)限的配置并不符合《司法獨(dú)立最低標(biāo)準(zhǔn)》的要求，有必要借鑒外國(guó)由專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)法官懲戒的做法加以改造。從第四輪司法改革的進(jìn)展和前景來(lái)看，將法院監(jiān)察與法官懲戒權(quán)限分離的制度障礙正在逐步破除。十八屆三中全會(huì)之后，中央開(kāi)始推出省級(jí)以下法院人財(cái)物的統(tǒng)一管理，以破除司法地方化。有學(xué)者主張?jiān)O(shè)立省級(jí)司法官紀(jì)律懲戒委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)法官、檢察官的懲戒。從各司法改革試點(diǎn)省市的實(shí)踐來(lái)看，分別設(shè)立法官懲戒委員會(huì)和檢察官懲戒委員會(huì)是普遍做法。法官的懲戒權(quán)屬于法院人事管理權(quán)的組成部分，當(dāng)然可以一并由省、直轄市、自治區(qū)的法官懲戒委員會(huì)統(tǒng)一行使。2015年推出的《最高人民法院關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》的一個(gè)重要內(nèi)容就是規(guī)定了違法審判責(zé)任。但是，將司法責(zé)任制中的法官責(zé)任定位為違法審判責(zé)任，從而把紀(jì)律責(zé)任排除在外，交由“法律及有關(guān)紀(jì)律規(guī)定”予以規(guī)范，這種做法人為割裂了法官問(wèn)責(zé)的體系。并且，其第36條還規(guī)定，法官懲戒委員會(huì)根據(jù)查明的事實(shí)和法律規(guī)定作出無(wú)責(zé)、免責(zé)或者給予懲戒處分的建議。該規(guī)定意味著，法官懲戒委員會(huì)對(duì)于法官懲戒只有建議權(quán)而非決定權(quán)。該意見(jiàn)在推動(dòng)司法責(zé)任制改革方面存在很大的局限性。

2016年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《保護(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》，特別強(qiáng)調(diào)法官、檢察官身份之保障。其中第4條規(guī)定，法官、檢察官依法履行法定職責(zé)受法律保護(hù)。非因法定事由，非經(jīng)法定程序，不得將法官、檢察官調(diào)離、免職、辭退或者作出降級(jí)、撤職等處分。第5條至第10條則詳細(xì)規(guī)定了將法官、檢察官調(diào)離、免職、辭退或者作出降級(jí)、撤職等處分的法定事由以及程序，使得第4條的規(guī)定能夠落實(shí)到位。第14條還規(guī)定，法官、檢察官履行法定職責(zé)的行為，非經(jīng)法官、檢察官懲戒委員會(huì)審議不受錯(cuò)案責(zé)任追究。法官、檢察官因違反黨紀(jì)，審判、檢察紀(jì)律，治安及刑事法律，應(yīng)當(dāng)追究錯(cuò)案責(zé)任之外的其他責(zé)任的，依照相關(guān)規(guī)定辦理。該規(guī)定實(shí)際上意味著以錯(cuò)案追究的名義給予法官處分的權(quán)力已經(jīng)真正收歸法官懲戒委員會(huì)了，其余情形下對(duì)于法官的懲戒則仍然沿用原來(lái)的做法。與《最高人民法院關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》的規(guī)定相比，這是一個(gè)進(jìn)步，但還沒(méi)有從根本上改變法官懲戒的權(quán)限配置。

（三）法院監(jiān)察與法官懲戒權(quán)限的徹底分離

筆者認(rèn)為，今后應(yīng)重點(diǎn)從以下兩方面推進(jìn)法院監(jiān)察及法官懲戒制度的改革：其一，在一至兩年之后，由最高人民法院等相關(guān)部門(mén)對(duì)《保護(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》及其實(shí)施情況進(jìn)行全面總結(jié)評(píng)估，在此基礎(chǔ)上提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《法官法》進(jìn)行修訂，將有關(guān)法官身份保障的規(guī)定納入到第11章“懲戒”的具體條文中。其二，明確將對(duì)高院及以下法院法官紀(jì)律處分的決定權(quán)全部收歸省級(jí)法官懲戒委員會(huì)，并再設(shè)置一個(gè)全國(guó)性的法官懲戒委員會(huì)負(fù)責(zé)最高法院法官的紀(jì)律處分以及處理地方法院法官不服紀(jì)律處分的復(fù)議申請(qǐng)。這樣就可以實(shí)現(xiàn)監(jiān)察與懲戒權(quán)限的徹底分離，而不僅是錯(cuò)案追究責(zé)任才由法官懲戒委員會(huì)負(fù)責(zé)。多年以來(lái)，全國(guó)每年查處法院工作人員（其中還包括不少非法官人員）違法違紀(jì)案件的數(shù)量都未超過(guò)900件，每個(gè)法官懲戒委員會(huì)平均只需負(fù)責(zé)不到30個(gè)案件，將懲戒權(quán)完全收歸法官懲戒委員會(huì)是可行的。

法院監(jiān)察與法官懲戒之權(quán)限分離首先要求保證法官懲戒委員會(huì)的中立、公正的地位，其次還需要在制度設(shè)計(jì)上重塑法院監(jiān)察與法官懲戒的關(guān)系。法院監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法官違法違紀(jì)事實(shí)的調(diào)查和認(rèn)定。監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)檢查和調(diào)查的結(jié)果，可以向有關(guān)單位、部門(mén)和人員提出監(jiān)察建議。給予法官紀(jì)律處分的監(jiān)察建議應(yīng)由法院院長(zhǎng)辦公會(huì)討論通過(guò)，以法院名義報(bào)送法官懲戒委員會(huì)審議決定。法官懲戒委員會(huì)應(yīng)該充分聽(tīng)取法官本人的意見(jiàn)，并給予法官申請(qǐng)復(fù)議的機(jī)會(huì)，復(fù)議期間不停止紀(jì)律處分決定的執(zhí)行。對(duì)法官的撤職、開(kāi)除處分，應(yīng)在法官懲戒委員會(huì)決定作出之后，提請(qǐng)相應(yīng)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)依法罷免、免職或者撤銷(xiāo)其職務(wù)，再執(zhí)行紀(jì)律處分的決定。

法官懲戒權(quán)的配置不應(yīng)對(duì)法官身份以及法官內(nèi)心的獨(dú)立形成威脅，即使在中國(guó)實(shí)行針對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)以及公務(wù)人員的統(tǒng)一監(jiān)察制度之后，由法官懲戒委員會(huì)主導(dǎo)該權(quán)力的行使仍然是最佳選擇。