黃建軍

摘 要：在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，治理“為官不為”是整頓領(lǐng)導(dǎo)干部工作作風(fēng)的一場(chǎng)廣泛而深刻的革命?，F(xiàn)階段黨政部門中領(lǐng)導(dǎo)干部“為官不為”主要表現(xiàn)為：“不能為”、“不想為”和“不敢為”，出現(xiàn)干部“為官不為”的現(xiàn)象既有主觀原因，也有客觀因素。當(dāng)前治理“為官不為”必須堅(jiān)持開展教育培訓(xùn)，完善激勵(lì)考核，健全選拔制度等多措并舉逐步加以解決。治理領(lǐng)導(dǎo)干部的“為官不為”對(duì)于提升行政效能、提高政府公信力、不斷開創(chuàng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)新局面具有重要意義。

關(guān)鍵詞：國(guó)家治理；為官不為；治理機(jī)制

中圖分類號(hào)：D630.3，D262.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2017）04-0055-06

“為官不為”問(wèn)題由來(lái)已久，作為當(dāng)前干部隊(duì)伍中不良的公共行政行為，在某種程度上說(shuō)就是行政領(lǐng)域的另一種腐敗，在國(guó)家治理現(xiàn)代化語(yǔ)境下，治理干部“為官不為”已成為全面凈化黨內(nèi)政治生態(tài)一個(gè)非常重要的問(wèn)題，對(duì)于彰顯我們黨推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)踐魅力，更好發(fā)揮黨領(lǐng)導(dǎo)治國(guó)理政的作用具有重要意義。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的中央領(lǐng)導(dǎo)集體帶領(lǐng)全黨向人民做出了“打鐵還需自身硬”的莊嚴(yán)承諾，直面黨內(nèi)政治生活突出矛盾和問(wèn)題，堅(jiān)定不移地推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨、持續(xù)深化正風(fēng)肅紀(jì)，推動(dòng)了黨風(fēng)政風(fēng)明顯好轉(zhuǎn)，也有效改善了黨群關(guān)系。但與之相應(yīng)的是一部分領(lǐng)導(dǎo)干部心態(tài)發(fā)生了微妙的變化，以往不太明顯的懶政怠政等問(wèn)題也逐步暴露與蔓延。2016年1月18日，在中央黨校舉辦的省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會(huì)精神專題研討班上習(xí)近平指出，“當(dāng)前干部隊(duì)伍也存在種種復(fù)雜情況，一個(gè)突出問(wèn)題是部分干部思想困惑增多、積極性不高，存在一定程度的‘為官不為”[1]。他還強(qiáng)調(diào)，當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部中“為官不為”主要表現(xiàn)為能力不足而‘不能為、動(dòng)力不足而‘不想為、擔(dān)當(dāng)不足而‘不敢為三種情況。因此，新時(shí)期根據(jù)國(guó)家治理現(xiàn)代化基本要求，在不斷推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展過(guò)程中，黨面臨的“趕考”遠(yuǎn)未結(jié)束，治理干部“為官不為”顯得更為重要?！盀楣俨粸椤辈坏绊戭I(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍的整體建設(shè)，更損害黨和政府在人民群眾中的形象，影響黨的事業(yè)發(fā)展，所帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)不容小覷。

一、當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部“為官不為”的現(xiàn)狀掃描

處于深刻轉(zhuǎn)型期的中國(guó)，我們黨在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)踐中存在諸多亟待完善的地方，政府的角色和職能也在發(fā)生轉(zhuǎn)變，領(lǐng)導(dǎo)干部需要跟上時(shí)代步伐，主動(dòng)作為，發(fā)揮帶頭和引領(lǐng)作用。因此，在全面深化改革的關(guān)鍵階段，治理“為官不為”勢(shì)在必行，現(xiàn)實(shí)中“為官不為”主要指領(lǐng)導(dǎo)干部為官不謀政事，在位無(wú)所作為，造成公共職責(zé)無(wú)人履行，行政效率不斷下降、公共利益日益受損。實(shí)質(zhì)是對(duì)權(quán)力的褻瀆，更是無(wú)視人民權(quán)益的違法行為，一定程度可以堪比腐敗行為，甚至危害更大。如果“為官不為”是一種病癥，治病首先要找到病根，然后才能對(duì)癥下藥。

（一）“不能為”本質(zhì)上反映的是部分領(lǐng)導(dǎo)干部自身能力素質(zhì)不足的問(wèn)題。實(shí)際工作中，一些干部領(lǐng)導(dǎo)能力與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)不匹配，解決經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的支撐能力也明顯不足，面對(duì)新形勢(shì)新任務(wù)新考驗(yàn)如“老虎吃天不知從哪兒下口”，力不從心、束手無(wú)策成為常態(tài)。不研究新時(shí)期全面深化改革、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變等新形勢(shì)，缺乏創(chuàng)新意識(shí)，不能夠創(chuàng)造性地推動(dòng)工作，只是憑借慣性經(jīng)驗(yàn)做表面文章、搞“面子工程”。也有一些領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)自己的本事和能力十分清楚，知道自己不做事尚能濫竽充數(shù)，一旦做事就可能暴露出能力不足等諸多問(wèn)題，所以寧愿想辦法繞道來(lái)躲和推，挑選做“不為”的南郭先生。當(dāng)前，中國(guó)全面深化改革已經(jīng)過(guò)去三年，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)正在深刻調(diào)整，站在增加經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新動(dòng)力的歷史起點(diǎn)上，各種矛盾凸顯，種種復(fù)雜情況更考驗(yàn)著領(lǐng)導(dǎo)干部的能力素質(zhì)，抉擇中國(guó)自身命運(yùn)，解決中國(guó)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，必須面對(duì)各種兩難問(wèn)題的挑戰(zhàn)，然而不少領(lǐng)導(dǎo)干部仍然因循守舊、排斥理念更新，治理能力和水平難以適應(yīng)復(fù)雜形勢(shì)，面對(duì)新情況、新問(wèn)題，只能瞻前顧后、踟躕不前，于是也選擇“不為”。

（二）“不想為”反映的是領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏作為的動(dòng)力。這主要表現(xiàn)在部分領(lǐng)導(dǎo)干部宗旨意識(shí)缺失，缺乏工作的熱情和激情，忘卻自己干事創(chuàng)業(yè)的理想信念，在工作中遵循自保邏輯只求“過(guò)得去”。從領(lǐng)導(dǎo)干部自身角度看，對(duì)他們最現(xiàn)實(shí)的激勵(lì)就是職位晉升和物質(zhì)激勵(lì)，但當(dāng)前廣大基層領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員隊(duì)伍職位上升通道相對(duì)而言變得狹窄，競(jìng)爭(zhēng)變得激烈，國(guó)家給予公開的法定薪酬待遇仍然相對(duì)偏低，不僅增速遠(yuǎn)低于財(cái)政收入增速，也落后于其他一些行業(yè)的收入增速，干部工作成就感不強(qiáng)，激勵(lì)機(jī)制又缺乏，也容易使他們產(chǎn)生消極情緒。特別是自踐行群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)以來(lái)，有的地方存在矯枉過(guò)正的問(wèn)題，我們必須承認(rèn)，“作為個(gè)體的官僚成員可能心懷私欲，或至少是自我放縱的，他們總是利用其對(duì)機(jī)關(guān)事務(wù)的壟斷權(quán)力來(lái)最大限度地增加個(gè)人的利益”[2]（p.21）。當(dāng)一些干部正常的福利待遇被取消，或權(quán)力尋租的空間被壓縮，就消解了廣大干部有為的動(dòng)力，尤其我國(guó)現(xiàn)行的體制中基層工作任務(wù)重、報(bào)酬低，以及權(quán)責(zé)不對(duì)等的現(xiàn)狀更是讓這些領(lǐng)導(dǎo)干部在某種程度上不想作為，甚至一些原來(lái)可以辦的事，現(xiàn)在卻假借“簡(jiǎn)政放權(quán)”之名不辦或緩辦，也無(wú)法呼應(yīng)人民的訴求。

從制度層面看，我國(guó)當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的制度規(guī)范和實(shí)際操作不同程度地偏離民主性和科學(xué)性。一些干部專業(yè)知識(shí)、能力特長(zhǎng)與所安排的職務(wù)職位不匹配，發(fā)展空間受到阻礙，機(jī)制上也未能真正做到干部能上能下，使他們失去了激情而不想為。特別突出的是基層領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用方式，大多沒有建立得票結(jié)果甄別機(jī)制，沒有把干部得票情況與組織平時(shí)掌握情況、與干部推薦測(cè)評(píng)和年度考核情況對(duì)照分析，結(jié)果要么任人唯親，要么以票取人?，F(xiàn)有制度對(duì)于那些安于現(xiàn)狀、不思進(jìn)取、只想做“太平官”的“隱性失職”等不作為，尚無(wú)有效的問(wèn)責(zé)制度，責(zé)任歸屬也不清晰，現(xiàn)實(shí)中還沒有將不作為納入國(guó)家依法追責(zé)賠償?shù)姆秶瑢?duì)“為官不為”也沒有完善的制度和機(jī)制給予約束，甚至不作為也沒有相應(yīng)的處罰依據(jù)。

（三）“不敢為”反映的是領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏擔(dān)當(dāng)?shù)膯?wèn)題。領(lǐng)導(dǎo)干部掌握權(quán)力勇于擔(dān)當(dāng)是一種責(zé)任，也是一種境界，現(xiàn)實(shí)中一些領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏“立黨為公，執(zhí)政為民”的責(zé)任擔(dān)當(dāng)情懷，只要工作不出事、寧愿不干事或少干事，面對(duì)當(dāng)前黨和政府反腐高壓態(tài)勢(shì)和正風(fēng)肅紀(jì)的要求，既怕工作失誤擔(dān)責(zé)任，又怕踩到紅線擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，改革發(fā)展關(guān)鍵時(shí)期不敢抓住機(jī)遇披荊斬棘，創(chuàng)新發(fā)展轉(zhuǎn)型時(shí)期不敢乘風(fēng)破浪迎頭而上。他們面對(duì)時(shí)代賦予的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，始終缺乏勇于擔(dān)當(dāng)?shù)木窈椭艺\(chéng)履責(zé)的意識(shí)，抱著不想出事的心態(tài)怯于大膽改革、探索創(chuàng)新，缺乏積極作為的勇氣，擔(dān)心觸碰工作中的“雷區(qū)”和“禁區(qū)”既冒風(fēng)險(xiǎn)又得罪人，也害怕違反國(guó)家政策法規(guī)而不敢為、不敢試，把工作中“明哲保身”、“不出錯(cuò)”作為準(zhǔn)則。所有這些“不敢為”現(xiàn)象，說(shuō)到底都是求穩(wěn)怕亂缺乏擔(dān)當(dāng)精神，缺乏共產(chǎn)黨員的政治本色和價(jià)值追求，歸根結(jié)底還是宗旨意識(shí)、黨性觀念、進(jìn)取精神喪失了，身在崗位不作為，拿著俸祿不干事，不作為甚至“假作為”，改革不推進(jìn)、問(wèn)題不解決，最終導(dǎo)致國(guó)家政策執(zhí)行力弱化，發(fā)展機(jī)遇錯(cuò)失，這種消極的懶政怠政，事實(shí)上也是一種隱性腐敗。

二、領(lǐng)導(dǎo)干部“為官不為”的原因剖析

推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，需要整合國(guó)家和社會(huì)治理資源，習(xí)近平指出：“制定出一個(gè)好文件，只是萬(wàn)里長(zhǎng)征走完了第一步，關(guān)鍵還在于落實(shí)文件”[3]（p.104），領(lǐng)導(dǎo)干部作為政治方向確定后的決定性因素，只有主動(dòng)作為才能實(shí)現(xiàn)與國(guó)家治理現(xiàn)代化更好的戰(zhàn)略互動(dòng)。但近幾年來(lái)，領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)決定因素“為官不為”現(xiàn)象顯得更為突出，如果說(shuō)腐敗是一個(gè)政黨和國(guó)家的“致命傷”，那么當(dāng)前“為官不為”現(xiàn)象就是政黨和國(guó)家的“慢性病”?，F(xiàn)實(shí)中剖析領(lǐng)導(dǎo)干部“為官不為”的原因是多方面的，既有主觀方面的原因，也受到諸多客觀因素的影響，需要辯證地進(jìn)行分析和梳理。

（一）領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人因素。一方面，一些領(lǐng)導(dǎo)干部在工作中理論學(xué)習(xí)放松理想信念弱化，忽視黨性修養(yǎng)，責(zé)任意識(shí)下降，面對(duì)轉(zhuǎn)型期中國(guó)社會(huì)的飛速變化，許多政治規(guī)矩和政治紀(jì)律破而未立，有的領(lǐng)導(dǎo)干部自身能力素質(zhì)不能迅速調(diào)整提高跟上時(shí)代發(fā)展步伐，一時(shí)還不適應(yīng)客觀要求的快速變化，從而陷入了不同程度的“本領(lǐng)恐慌”。面對(duì)改革攻堅(jiān)階段的硬骨頭，工作中怕踩紅線、怕犯錯(cuò)誤，認(rèn)為“多干事多出錯(cuò)，少干事少出錯(cuò)，不干事不出錯(cuò)”；人為地把“講規(guī)矩”和“敢擔(dān)當(dāng)”、把“干凈”與“干事”對(duì)立起來(lái)。另一方面，從當(dāng)前中國(guó)國(guó)家治理的體制看，我們實(shí)行的是上下分層的治理體制，相對(duì)于中央控制著“治官權(quán)”，廣大領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是基層領(lǐng)導(dǎo)干部則掌握著“治民權(quán)”，由此帶來(lái)政策制定和執(zhí)行的分離使得領(lǐng)導(dǎo)干部的行為選擇有相當(dāng)大的彈性空間，也就難免不出現(xiàn)基層干部為化解工作壓力而降低自己的工作要求，且在自主性空間內(nèi)回避棘手問(wèn)題和復(fù)雜矛盾。當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)中也有領(lǐng)導(dǎo)干部為求自?！安幌霝椤?，因?yàn)楫?dāng)前中國(guó)諸多問(wèn)題的改革往往觸及多方利益，領(lǐng)導(dǎo)干部干事創(chuàng)業(yè)是需要付出代價(jià)的。尤其是近幾年來(lái)，他們感覺到規(guī)矩多了嚴(yán)了而激勵(lì)機(jī)制少了弱了，有的從政者基本碰到了“天花板”，更決定了其執(zhí)行政策態(tài)度不積極，甚至有領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為“做好沒人知，做不好自己埋單，還不如不做”，這種情況下做事基本要靠“個(gè)人覺悟”。此外，一些領(lǐng)導(dǎo)干部心中仍然存在“官本位”、“權(quán)力本位”的思想意識(shí)，認(rèn)為當(dāng)官就是要有好處可撈，“追求權(quán)力”、“保持官位”、“謀求利益”成為他們?yōu)楣俚膬r(jià)值追求，淡化甚至喪失了全心全意為人民服務(wù)的宗旨意識(shí)，偏離和背棄了馬克思主義政黨的世界觀、價(jià)值觀，當(dāng)工作中謀求更高權(quán)力無(wú)望或無(wú)利可圖時(shí)就產(chǎn)生了“官僚主義”、“形式主義”的不作為態(tài)度，工作中不履職盡責(zé)，消極觀望。當(dāng)前，我國(guó)進(jìn)入全面建成小康社會(huì)的決勝階段，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新要求，更加敦促領(lǐng)導(dǎo)干部要勤政務(wù)實(shí)、積極有為、主動(dòng)作為，堅(jiān)持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展，這些更增加了領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政施政的難度，一種新的國(guó)家治理模式也需要經(jīng)過(guò)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間的探索后，才能形成對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部更好的管理、監(jiān)督、考核，也給一些領(lǐng)導(dǎo)干部“為官不為”提供了博弈的機(jī)會(huì)。

（二）體制機(jī)制因素。當(dāng)前中國(guó)進(jìn)入了新的“改革時(shí)間”，舊體制沒有完全廢除新體制尚未完全建立的情況下，出現(xiàn)了空檔和真空地帶，政府職能轉(zhuǎn)變也沒有完全到位，上下分層治理的壓力型體制還出現(xiàn)了無(wú)授權(quán)，不能為。首先，領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)于上級(jí)布置的任務(wù)和指標(biāo)，只要認(rèn)為政策任務(wù)具有可執(zhí)行性和可操作性，一般都能夠能較好地貫徹執(zhí)行，但在自己自主性權(quán)力空間范圍內(nèi)，則往往傾向于“不做事、不出彩、不出錯(cuò)”的“不作為”策略。其次，盡管從2013年開始，簡(jiǎn)政放權(quán)已連續(xù)五年成為國(guó)務(wù)院重點(diǎn)部署的工作，幾年來(lái)我們對(duì)于簡(jiǎn)政放權(quán)的成效有目共睹，但目前放權(quán)的力度仍然不夠，與社會(huì)的期待和經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求相比，差距依然存在，“一些不該管的事項(xiàng)政府還在管、不該審批的還在批，導(dǎo)致政府很多事管不了最后更管不好”[4]，政府機(jī)構(gòu)重疊職能交叉，也容易因利益博弈造成互相推諉扯皮現(xiàn)象。就基層領(lǐng)導(dǎo)干部而言，要么對(duì)上級(jí)的政策采取打折扣搞變通執(zhí)行，要么就干脆選擇“不作為”。最后，我們的干部選拔任用和監(jiān)督考核機(jī)制尚不能準(zhǔn)確支持優(yōu)勝劣汰，不能充分發(fā)揮對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部干事創(chuàng)業(yè)激勵(lì)引導(dǎo)的指揮棒作用，給“為官不為”提供了投機(jī)的空間。全面從嚴(yán)治黨永遠(yuǎn)在路上，我們對(duì)為官“亂作為”的追責(zé)問(wèn)責(zé)比較明確，但對(duì)“不作為”特別是無(wú)功無(wú)過(guò)等“隱性失職”的太平官行為，依然缺乏有效管用的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和處理細(xì)則，就現(xiàn)有的選拔任用制度和晉升機(jī)制而言，選拔任用機(jī)制作為一種政策工具，某些情況下與領(lǐng)導(dǎo)干部是否勤政，是否敢于擔(dān)當(dāng)并沒有直接的關(guān)系，卻與工作年限、人情關(guān)系、論資排輩等其他因素有較大的關(guān)聯(lián)，從而使這一機(jī)制的效力大大銳減。一定程度上必然弱化大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性。尤其是到了全面深化改革的深水區(qū)和攻堅(jiān)期，我們面臨不確定性的因素更多，領(lǐng)導(dǎo)干部履職擔(dān)責(zé)需要冒一定的風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)有的干部考核評(píng)價(jià)指揮棒卻不能充分發(fā)揮“獎(jiǎng)優(yōu)罰劣”的效果，更助長(zhǎng)了“為官不為、懶政怠政”現(xiàn)象的滋生。

（三）社會(huì)環(huán)境因素。在全面從嚴(yán)治黨背景下，官場(chǎng)氣氛肅然，負(fù)面輿論和惡意炒作使一些領(lǐng)導(dǎo)干部模糊了視線，增加了困惑，也失去了披荊斬棘的勇氣和勇往直前的毅力。首先，社會(huì)媒體對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督無(wú)處不在，且覆蓋面廣、方式多樣，但其中負(fù)面消息的曝光明顯較多，正面典型的宣傳比較少，社會(huì)媒體的高度聚焦和過(guò)度解讀，非理性的監(jiān)督和評(píng)判使領(lǐng)導(dǎo)干部普遍面臨較大的工作和心理壓力，強(qiáng)大的社會(huì)輿論聲勢(shì)，使得他們有的甚至患上恐懼輿論癥，干事創(chuàng)業(yè)的熱情大大下降。如果說(shuō)偏激的“仇官、仇富”心理充斥在社會(huì)各個(gè)角落，黨的十八大以來(lái)查出的腐敗案件數(shù)量更多且涉案金額更大，更加大了人民群眾的“仇官”心態(tài)，特別是在新媒體網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，經(jīng)過(guò)媒體輪番炒作，在這種社會(huì)氛圍下，一些恐懼輿論型的干部擔(dān)心引火燒身，于是抱著“寧愿少干事不干事，保證自己不出事”，把“為官不為”作為趨利避害的手段。其次，現(xiàn)階段領(lǐng)導(dǎo)干部干事創(chuàng)業(yè)的環(huán)境受到很大約束，新的準(zhǔn)則條例不斷修訂完善和出臺(tái)，他們?cè)械墓ぷ魉悸?、工作方法在?shí)踐中不斷面臨挑戰(zhàn)和質(zhì)疑，面對(duì)改革發(fā)展和穩(wěn)定的艱巨任務(wù)以及改革攻堅(jiān)期愈加復(fù)雜的利益糾葛，領(lǐng)導(dǎo)干部需要有一個(gè)適應(yīng)的過(guò)程，如果一旦不適應(yīng)這個(gè)變化，就會(huì)無(wú)法全身心地干事創(chuàng)業(yè)，“為官不易”的感慨在這種時(shí)候極有可能轉(zhuǎn)變成“為官不為”的工作惰性，轉(zhuǎn)變成避事避責(zé)的從政哲學(xué)，甚至成為做官之道悄然蔓延，他們對(duì)全面從嚴(yán)治黨及反腐倡廉的高壓態(tài)勢(shì)和紀(jì)律約束很不適應(yīng)，感覺“官”越來(lái)越難當(dāng)，逐漸也失去了干事創(chuàng)業(yè)的動(dòng)力。最后，十八屆四中全會(huì)提出建立重大決策終身責(zé)任追究機(jī)制，把領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任推到了制高點(diǎn)，一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)重大政策決策，根本無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)估潛在的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，在工作中就以“不出事”為最大原則，也不愿意冒風(fēng)險(xiǎn)做事，細(xì)思考慮之下，本質(zhì)上的原因也與一些地方和單位貫徹落實(shí)中央決策部署的實(shí)施方案和細(xì)則不夠完善緊密相關(guān)，沒有按照黨的十八大以來(lái)的新思想新理念新戰(zhàn)略進(jìn)行調(diào)整，或者還沒有調(diào)整到位，導(dǎo)致一些干部執(zhí)行決策部署出現(xiàn)了不適應(yīng)的狀態(tài)，也無(wú)法作為。

三、解決領(lǐng)導(dǎo)干部“為官不為”的治理機(jī)制

在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，面對(duì)全面建成小康社會(huì)的現(xiàn)實(shí)呼喚，必須塑造適應(yīng)現(xiàn)代國(guó)家治理的主體力量，要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部立足實(shí)際，通過(guò)實(shí)踐強(qiáng)化行動(dòng)自覺，不斷創(chuàng)新工作方式和方法，相互配合、各負(fù)其責(zé)，為推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化提供堅(jiān)強(qiáng)的力量支撐。領(lǐng)導(dǎo)干部為官要有擔(dān)當(dāng)和作為，是對(duì)其使命的基本要求，如何保證他們?yōu)楣儆袨椋殉蔀辄h和政府面臨的一項(xiàng)重大挑戰(zhàn)。治理“為官不為”的問(wèn)題，就需要多管齊下，標(biāo)本兼治，綜合治理?，F(xiàn)階段，“為官不為”既有我國(guó)體制機(jī)制改革相對(duì)滯后的深層原因，又有激勵(lì)指標(biāo)設(shè)計(jì)相對(duì)弱化的現(xiàn)實(shí)原因等，在當(dāng)前全面從嚴(yán)治黨的政治背景下，治理“為官不為”是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須堅(jiān)持培訓(xùn)教育、激勵(lì)考核、選拔制度等多措并舉加以解決。

（一）切實(shí)加強(qiáng)干部培訓(xùn)教育，解決思想認(rèn)識(shí)問(wèn)題。挖掉“為官不為”的病根在于使領(lǐng)導(dǎo)干部真正從內(nèi)心深處認(rèn)識(shí)到自己的歷史使命和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，能夠做到在其位、謀其政，踐行全心全意為人民服務(wù)的宗旨，從思想上和行動(dòng)上與黨中央保持高度一致，真正確立起立足崗位恪盡職守的職業(yè)道德操守。形成領(lǐng)導(dǎo)干部“樂于作為”的社會(huì)氛圍，要求從思想上強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力，提高其政治意識(shí)和宗旨意識(shí)，激發(fā)其公共精神，筑牢“為官有為”的思想基礎(chǔ)，要求“針對(duì)他們的知識(shí)空白、經(jīng)驗(yàn)盲區(qū)、能力弱項(xiàng)，通過(guò)開展精準(zhǔn)化的理論培訓(xùn)，達(dá)到增加興奮點(diǎn)、消除困惑點(diǎn)，不斷增強(qiáng)工作責(zé)任感和使命感，增強(qiáng)適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)的信心和能力，不斷解決“本領(lǐng)恐慌”、信心不足、膽氣不足等問(wèn)題”[1]。面對(duì)新形勢(shì)新任務(wù)的需要，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部自身的學(xué)習(xí)尤為迫切，應(yīng)當(dāng)建立一種常態(tài)化的學(xué)習(xí)機(jī)制，其中，各級(jí)黨校的黨性教育和實(shí)踐活動(dòng)更應(yīng)受重視。

（二）完善激勵(lì)和懲處機(jī)制，規(guī)范相關(guān)法律法規(guī)。在全面深化改革過(guò)程中，必須正視領(lǐng)導(dǎo)干部合理的個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益，完善工資福利待遇增長(zhǎng)機(jī)制，建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部穩(wěn)定靈活的薪酬激勵(lì)機(jī)制，優(yōu)化工資結(jié)構(gòu)，探索建立以實(shí)績(jī)考核為基礎(chǔ)的彈性工資制，適度拉開薪酬距離，使薪酬最大限度地反映領(lǐng)導(dǎo)干部的實(shí)績(jī)，同時(shí)建立清晰的科學(xué)評(píng)價(jià)機(jī)制?！扒袛嗄切┮驁?bào)酬過(guò)低而形成的權(quán)力尋租和腐敗鏈條，優(yōu)化官員們?cè)诠卜?wù)與公共決策過(guò)程中的行為模式，激發(fā)其主動(dòng)為民服務(wù)，積極作為，推動(dòng)公共性的價(jià)值回歸。”[5]當(dāng)前，干部“亂作為”會(huì)受到追責(zé)問(wèn)責(zé)和懲處，但是對(duì)“懶政”等不作為現(xiàn)象缺乏相應(yīng)的處罰措施，需要制定相應(yīng)行政法規(guī)，將不作為的情形制定負(fù)面清單，做到有賬可查，有據(jù)可依，徹底解決治理“不作為”無(wú)法可依的現(xiàn)象。如廣州市2016年就印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)“為官不為”監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)的工作意見》，對(duì)“為官不為”展開監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)，加大治理力度，建立健全了反映“為官不為”問(wèn)題線索的快速核查機(jī)制，持續(xù)發(fā)揮了全方位的問(wèn)責(zé)和震懾功能。

（三）優(yōu)化干部選拔導(dǎo)向，拓寬干部選用渠道。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部選拔視野和渠道非常有限，往往在一個(gè)封閉的環(huán)境下僅限于黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部系統(tǒng)選拔任用，沒有向社會(huì)廣泛選人，廣大基層公務(wù)員受到提職晉升年限和諸般條件規(guī)定，晉升層次也很難達(dá)到領(lǐng)導(dǎo)層。而長(zhǎng)期任職重要部門和關(guān)鍵崗位的領(lǐng)導(dǎo)干部，面臨現(xiàn)階段執(zhí)政轉(zhuǎn)型和改革考驗(yàn)，不一定具有承擔(dān)國(guó)家治理的優(yōu)良品質(zhì)和應(yīng)對(duì)復(fù)雜問(wèn)題的知識(shí)能力，所有這些，都給干部的“為官不為”提供了投機(jī)的空間。因此，必須嚴(yán)格貫徹《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》精神，按照條例的原則、標(biāo)準(zhǔn)和程序科學(xué)規(guī)范地選拔任用各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，把共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)都納入目標(biāo)考核，重點(diǎn)將德才兼?zhèn)?、?shí)績(jī)突出、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)母刹考皶r(shí)選拔到各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)崗位上，從機(jī)制上壓縮“為官不為”的土壤和空間。同時(shí)對(duì)一些需要專業(yè)人才的領(lǐng)導(dǎo)崗位適當(dāng)放寬選拔范圍，采用組建選聘機(jī)構(gòu)加大推行聘用制等形式選聘專業(yè)人才到領(lǐng)導(dǎo)崗位，進(jìn)一步解決領(lǐng)導(dǎo)干部“不能為”問(wèn)題。

（四）健全干部考察機(jī)制，讓干部敢于擔(dān)當(dāng)。一直以來(lái)，我國(guó)干部任職期間的選拔考察存在著失真失實(shí)問(wèn)題，嚴(yán)重影響了領(lǐng)導(dǎo)干部提拔使用和勤政敬業(yè)，也阻止了干部人才的優(yōu)化配置和流動(dòng)使用，以分?jǐn)?shù)、票數(shù)、GDP等作為“指揮棒”和“風(fēng)向標(biāo)”的考察標(biāo)準(zhǔn)，根本不能充分發(fā)揮對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部干事創(chuàng)業(yè)的激勵(lì)引導(dǎo)作用。以“票數(shù)取人”為例，民主推薦本是選拔任用干部的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，是堅(jiān)持群眾路線的具體體現(xiàn)，但目前民主推薦作為一種政策工具存在片面化、極端化等諸多問(wèn)題，一些基層黨組織甚至被票“綁架”，完全以票取人。因此，選拔任用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，一方面要堅(jiān)持民主推薦，將勤政務(wù)實(shí)作為用人選人的重要參考依據(jù)，另一方面要防止將精力轉(zhuǎn)移在個(gè)人主觀意志和關(guān)系門路上，對(duì)干部考核要采取綜合考察的方法，形成寬容改革的容錯(cuò)機(jī)制?！皩⑷蒎e(cuò)機(jī)制與糾錯(cuò)機(jī)制協(xié)調(diào)建構(gòu)、有機(jī)融合，使二者協(xié)同發(fā)揮作用?！盵6]有效體現(xiàn)考核的政治導(dǎo)向，保證領(lǐng)導(dǎo)干部在全面深化改革的攻堅(jiān)戰(zhàn)中“敢于作為”，讓有能力的領(lǐng)導(dǎo)干部敢于擔(dān)當(dāng)。

現(xiàn)階段我們要以貫徹落實(shí)中央《關(guān)于推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下的若干規(guī)定（試行）》為契機(jī)，推動(dòng)形成能者上、庸者下的有效機(jī)制，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部“下”的擔(dān)當(dāng)、明確“下”的標(biāo)準(zhǔn)，暢通不稱職領(lǐng)導(dǎo)干部退出的渠道和機(jī)制，把全面從嚴(yán)治黨關(guān)口前移，構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下的新陳代謝機(jī)制。這樣，通過(guò)發(fā)揮選拔考核的導(dǎo)向作用，細(xì)化了“下”的情形，通過(guò)降職、降級(jí)、免職等處理措施和淘汰機(jī)制真正實(shí)現(xiàn)干部能上也能下，唯有如此，主動(dòng)作為的干部才可能會(huì)越來(lái)越多，為官不為的現(xiàn)象也將越來(lái)越少。如2016年4月，云南省就制定公布了《駐村扶貧工作隊(duì)員召回辦法》，通過(guò)對(duì)參加駐村扶貧工作不勝任的干部召回管理機(jī)制，對(duì)不履職、不作為的干部堅(jiān)決召回，并且實(shí)現(xiàn)干部召回與干部問(wèn)責(zé)相結(jié)合，在一定范圍內(nèi)形成了強(qiáng)制性和威懾性的組合拳效力。

總之，中國(guó)全面深化改革經(jīng)過(guò)了三年多的歷程，在全面建成小康社會(huì)決定性階段，領(lǐng)導(dǎo)干部中彌漫的“為官不為”不僅損害黨的形象，浪費(fèi)國(guó)家資源，而且延誤改革和發(fā)展戰(zhàn)略機(jī)遇，領(lǐng)導(dǎo)干部“在位不謀其政、任職不盡其責(zé)”不僅會(huì)使人民群眾喪失對(duì)黨信任和擁護(hù)，更嚴(yán)重阻礙改革的順利實(shí)施和政策的貫徹落實(shí)，破壞政治生態(tài)環(huán)境以及黨與人民群眾的和諧關(guān)系，長(zhǎng)此以往，將會(huì)使黨喪失民心，動(dòng)搖黨的執(zhí)政根基。在新形勢(shì)下，需要及時(shí)采取措施，全方位多角度地治理“為官不為”，必須以《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》等一批黨紀(jì)黨規(guī)為依據(jù)，以完善的制度和強(qiáng)有力的措施增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部日常工作效能督查的針對(duì)性和實(shí)效性。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，遏制“為官不為”需不斷健全約束機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，以制度的激勵(lì)和約束功能傳遞動(dòng)力和壓力，實(shí)行雙管齊下，二者結(jié)合把領(lǐng)導(dǎo)干部干事創(chuàng)業(yè)的內(nèi)生動(dòng)力激發(fā)出來(lái)，最大限度地調(diào)動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部奮發(fā)有為的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，這也是我們?cè)谕七M(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中應(yīng)當(dāng)深入思考和努力的方向，從而為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)提供堅(jiān)強(qiáng)的政治和組織保證。

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[責(zé)任編輯：楊 健]