沈悅

(江蘇開放大學(xué) 南京 210000)

抗戰(zhàn)時(shí)期南京國民政府對(duì)美外交文書運(yùn)轉(zhuǎn)特點(diǎn)

沈悅

(江蘇開放大學(xué) 南京 210000)

從文書角度，以抗戰(zhàn)時(shí)期南京國民政府對(duì)美外交為研究對(duì)象，以1500余份文書檔案為基，研究戰(zhàn)時(shí)南京國民政府對(duì)美外交文書的運(yùn)轉(zhuǎn)方式。從信息來源、決策方式、文書流程等方面對(duì)其運(yùn)轉(zhuǎn)模式進(jìn)行梳理和評(píng)價(jià)，總結(jié)在抗日戰(zhàn)爭這一特殊時(shí)代背景下文書運(yùn)轉(zhuǎn)所體現(xiàn)出的特點(diǎn)，并以此反觀抗戰(zhàn)時(shí)期南京國民政府與美國這一戰(zhàn)時(shí)同盟錯(cuò)綜復(fù)雜的外交關(guān)系。

抗戰(zhàn) 南京國民政府 對(duì)美外交 文書運(yùn)轉(zhuǎn)

南京國民政府時(shí)期在外交文書的辦理方面繼承了洋務(wù)運(yùn)動(dòng)時(shí)期的方式，但是，在第二次世界大戰(zhàn)特殊的時(shí)代背景下、在“救亡圖存”的艱苦環(huán)境中，對(duì)美外交事務(wù)的決策和對(duì)美外交文書的辦理在機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)轉(zhuǎn)模式等方面又進(jìn)行了一系列的改革和創(chuàng)新，并呈現(xiàn)出新的運(yùn)轉(zhuǎn)特點(diǎn)。為適應(yīng)戰(zhàn)時(shí)緊急狀況，南京國民政府通過“行政效率運(yùn)動(dòng)”以及“文書檔案改革”，使權(quán)力高度集中。與此相對(duì)應(yīng)，反映在中美外交事務(wù)上，則是獲取外交信息時(shí)采用多種渠道和手段，決策時(shí)則高度集權(quán)。在中美外交文書辦理及運(yùn)轉(zhuǎn)方面采用雙線運(yùn)轉(zhuǎn)，共同體現(xiàn)了“一切從簡”的高效要求。

一、戰(zhàn)時(shí)對(duì)美外交文書運(yùn)轉(zhuǎn)模式

1.信息獲取模式：信息獲取的多元渠道與傳統(tǒng)信息渠道的壓縮擠占。為保證決策的正確高效、保證文書的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，南京國民政府在獲取外交信息方面有一套獨(dú)特的運(yùn)行體制。這一信息獲取體制能很好地為中美外交決策提供強(qiáng)有力的信息支持。總結(jié)戰(zhàn)時(shí)中美外交獲取信息的途徑，主要有以下幾個(gè)渠道。

其一，資料庫——參事室。中日戰(zhàn)爭爆發(fā)前夕，即有人向蔣介石進(jìn)言設(shè)立“類似智囊團(tuán)之組織”，而陳布雷也希望在軍委會(huì)能成立一個(gè)專門進(jìn)行搜集資料分類研究的部門。于是，1938年軍委會(huì)參事室應(yīng)運(yùn)而生。參事室原本工作范圍類似于目前世界比較流行的咨詢公司。陳布雷曾在給蔣介石的呈中如是寫道：“戰(zhàn)事范圍日廣，各種專門問題，固待搜集材料，分類研究，貢獻(xiàn)統(tǒng)帥，而各方條陳或請(qǐng)示裁決文件，有時(shí)亦非先簽擬，則統(tǒng)帥無從加以審擇決定者。”[1]165后來參事室在分擔(dān)了之前侍從室二處五組相關(guān)職能后，逐漸開始以研究國際時(shí)事和外交政策為主，尤其在中美外交政策的制定以及外交文書的運(yùn)轉(zhuǎn)上起了不可替代的作用。例如，美國在修改中立法后國內(nèi)爭論不一，而針對(duì)此事，參事室及時(shí)向蔣介石上呈提出加強(qiáng)對(duì)美宣傳、聯(lián)絡(luò)并疏通美國國會(huì)議員等五條建議。1942年，美國給予中國五億美元援助前夕，參事室也就接洽、動(dòng)用以及用途等及時(shí)擬定報(bào)告上呈蔣介石。

其二，信息中心——外交部美洲司、情報(bào)司。南京國民政府外交部作為行政院下屬重要部門之一，也是法定意義上負(fù)責(zé)外交事務(wù)、制定外交政策的部門。盡管在抗戰(zhàn)時(shí)期外交權(quán)受到軍委會(huì)相關(guān)部門的擠占，但其下屬的美洲司與情報(bào)司在抗戰(zhàn)期間為中美外交的決策仍然提供了相當(dāng)多有價(jià)值的信息。尤其是國內(nèi)大部分涉美文書需經(jīng)過外交部轉(zhuǎn)呈蔣介石。這段時(shí)期外交部直接上呈或轉(zhuǎn)呈了大量中美關(guān)于經(jīng)濟(jì)援助、軍事合作等方面的文書，比如《外交部為美方要求在桂林蘭州西安設(shè)立領(lǐng)事館致蔣介石簽呈》《外交部轉(zhuǎn)呈經(jīng)濟(jì)部關(guān)于中美經(jīng)濟(jì)合作之意見》等等。而情報(bào)司作為外交部下屬部門，它的建立標(biāo)志著國民政府外交機(jī)構(gòu)的逐步成熟。其散布在美國的情報(bào)人員不計(jì)其數(shù)，他們以主人翁的姿態(tài)積極投身中美外交事業(yè)。情報(bào)人員按照規(guī)定將獲取的美國政治、經(jīng)濟(jì)、文化等信息與其他各國信息匯總，不定期出版并分送各部學(xué)習(xí)。

表1 國民外交協(xié)會(huì)主席、主任及其任職情況

2.外交決策模式：特殊時(shí)期的對(duì)美外交決策機(jī)構(gòu)——軍事委員會(huì)與傳統(tǒng)決策權(quán)的溢出。抗戰(zhàn)爆發(fā)后，原本擁有外交決策權(quán)的國民黨中政會(huì)被暫停，代之以國防最高委員會(huì)。1939年的國民黨五屆五中全會(huì)指出“后期抗戰(zhàn)開始，生死存亡所系之關(guān)頭，尤宜組成中央黨政軍統(tǒng)一指揮之機(jī)構(gòu)，使全國黨政工作均與軍事相切合，以受共同行動(dòng)之效，故特設(shè)置國防最高委員會(huì)”，由此可見，當(dāng)時(shí)軍事乃一切政治活動(dòng)之首，在國防最高委員會(huì)下隸屬的軍事委員會(huì)權(quán)力順理成章得以加強(qiáng)。國防最高委員會(huì)中專管外交事務(wù)的外交最高委員會(huì)已經(jīng)基本等于擺設(shè)，取而代之的是軍委會(huì)下的侍從室、參事室以及國際問題研究所等。重大外交問題的決策上，蔣介石更多的是以軍委會(huì)委員長的身份召集軍委會(huì)各室參與小型會(huì)議。因此，此時(shí)的軍委會(huì)實(shí)為外交決策之核心，軍委會(huì)的組織框架如圖1所示：

圖1 軍事委員會(huì)組織系統(tǒng)[3]94

侍從室號(hào)稱國民政府“軍機(jī)處”，可見其處理的都是機(jī)密重要事項(xiàng)。侍從室第二處第五組以及參事室負(fù)責(zé)中美外交的信息收集、文書撰擬以及決策工作。從與美外交文書統(tǒng)計(jì)情況來看，這些部門會(huì)將來自各方的中美外交信息（含情報(bào)、建議、報(bào)告等）按主題分送給委員長蔣介石，經(jīng)過軍事委員會(huì)委員長裁決，侍從室、參事室負(fù)責(zé)實(shí)際操作。而參事室每周均會(huì)參加參事會(huì)報(bào)以及侍從會(huì)報(bào)，就當(dāng)周的國際形勢尤其是美國國內(nèi)對(duì)抗戰(zhàn)形勢的分析提出報(bào)告。

蔣介石身兼國防最高委員會(huì)委員長以及軍事委員會(huì)委員長，他在中美外交決策方面擁有至高無上的權(quán)力，盡管有國防最高委員會(huì)議、監(jiān)察院、立法院等名義上對(duì)中美外交政策進(jìn)行監(jiān)督，但他卻擁有中美外交決策的“最后決定權(quán)”。從所搜集到的戰(zhàn)時(shí)中美外交文書的分析數(shù)據(jù)上看，與蔣介石直接相關(guān)的文書達(dá)到總量的84.3%。同時(shí)這段時(shí)期他也依靠“外圍人物”將“人身外交”演繹得淋漓盡致?？箲?zhàn)期間尤其是珍珠港事件后，蔣介石與美國總統(tǒng)羅斯福直接書信、電報(bào)往來更加頻繁，無需通過其他機(jī)構(gòu)。同時(shí)，無論是王正廷、胡適、魏道明作為駐美大使，還是宋子文、孔祥熙作為特使，均是由蔣介石直接認(rèn)命，甚至其本人也兼任過一段時(shí)間外交部長，其夫人宋美齡也直接參與對(duì)美外交事務(wù)。

盡管蔣介石在對(duì)美外交上擁有至高無上的權(quán)力，但中美外交關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，絕非以一人之力能夠完成。是時(shí)參與蔣介石對(duì)美外交決策的核心人物主要有：張群、王世杰、陳布雷、孔祥熙與宋子文五人，而宋子文擔(dān)任過駐美特使，張群、王世杰與宋子文又不同時(shí)間擔(dān)任過外交部長，陳布雷與王世杰又分別領(lǐng)導(dǎo)過侍從室與參事室，對(duì)美外交核心決策五人組緊密團(tuán)結(jié)在蔣介石周圍。以蔣介石為核心、智囊團(tuán)緊密圍繞的中美外交決策模式在很大程度上解決了國防最高委員會(huì)上外交“策而不決”的矛盾，而且基本每次決策周期大大縮短，提高了決策效率。如珍珠港事件當(dāng)天，蔣介石即召開了智囊團(tuán)會(huì)議分析美國對(duì)日宣戰(zhàn)的可能性。與此同時(shí)，蔣介石經(jīng)常出現(xiàn)獨(dú)斷專行的行為。如1944年，蔣與史迪威徹底決裂后，未進(jìn)行任何程序直接復(fù)函羅斯福要求召回史迪威。

二、戰(zhàn)時(shí)對(duì)美外交文書運(yùn)轉(zhuǎn)特點(diǎn)

1.常規(guī)與特殊運(yùn)轉(zhuǎn)方式雙線交叉靈活進(jìn)行。南京國民政府在20世紀(jì)30年代推行的“行政效率運(yùn)動(dòng)與文書改革”進(jìn)行到抗戰(zhàn)時(shí)期已頗有成效，此時(shí)的中美外交文書運(yùn)轉(zhuǎn)已經(jīng)基本形成多線并行雙線為主的局面：一條線是一部分涉美外交文書由外交部代為轉(zhuǎn)呈，而外交部轉(zhuǎn)呈一般都是經(jīng)侍從室、參事室決議后再提交蔣介石。對(duì)于軍委會(huì)兩大實(shí)權(quán)部門的決議，蔣介石一般都簽署“同意”“照辦”等，很少會(huì)否決。參與運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)構(gòu)和傳遞方式，如圖2所示。

圖2 戰(zhàn)時(shí)對(duì)美外交文書運(yùn)轉(zhuǎn)流程圖

另一條線是蔣介石以發(fā)布“手諭”“密電”的方式直接傳達(dá)，駐美大使、特使也是繞過外交部轉(zhuǎn)呈，通過“函”和“電”直接與蔣介石聯(lián)系。這種方式最為簡便快速，但也從另一方面反映出蔣介石專制權(quán)力之大。手諭也稱手令，即主官親筆書寫的諭令。直接以手令指揮部屬，是二十年代黃埔軍校軍事長官的習(xí)慣。抗戰(zhàn)時(shí)期，蔣介石集黨政軍大權(quán)于一身，全權(quán)處理國是，可以“不依平時(shí)程序，以命令為便宜之措施”。手令從撰制到辦理都與法定“令、訓(xùn)令”文種的寫作不同，隨意性很大。從撰制上看，以個(gè)人口吻呼對(duì)方官銜或稱兄道弟，而法定令體文需嚴(yán)格寫清楚受文機(jī)關(guān)名稱。蔣介石的手令對(duì)蓋印與否沒有要求，只需署名“中正”即可，隨后交由侍從室直接發(fā)出，而法定令體文需要簽字及蓋印作為生效標(biāo)識(shí)。

從辦理和管理上看，手令比法定令體文更加高效嚴(yán)密。蔣介石要求各機(jī)關(guān)對(duì)手令實(shí)行專冊(cè)登記、專人負(fù)責(zé)、限期辦理，并將辦理情形按時(shí)呈復(fù)；對(duì)手令的實(shí)施情形按月查考；原件要回繳歸檔。各軍政首長總是優(yōu)先辦理蔣介石的手令，將手令奉為“圣旨”。每逢“接到蔣委員長電報(bào)，先看電尾是哪一個(gè)機(jī)關(guān)主辦的，如‘中正手啟’是要特別注意的，如是‘中正侍參’（即侍從室主辦的）也還重視，但如是其他部門主辦的電報(bào)，就要看情形來決定進(jìn)行的程度了”。茲選取9月11日蔣介石關(guān)于“增加美軍在華肉食供應(yīng)”事宜致昆明省政府主席的手令一件及對(duì)方復(fù)電一件，以窺其特性。

昆明省政府主席：據(jù)美軍總部九月一日備忘錄，略以昆明呈貢區(qū)美軍已增至一萬零六百人，每日所需之肉類計(jì)牛35頭，豬50頭，雞1000只，而滇省府仍照前每日限制數(shù)量供應(yīng)，并不增加，請(qǐng)予協(xié)助，設(shè)法供應(yīng)等語。查此肉類供應(yīng)攸關(guān)盟軍營養(yǎng)，同作戰(zhàn)力量甚大。惟牛只可飭市府在產(chǎn)牛較多之地方代為購買運(yùn)昆明，其余雞豬等項(xiàng)在昆明附近似可采購，此項(xiàng)關(guān)系較巨，希由該省設(shè)法協(xié)助，勿使匱乏，以敦睦誼。除函復(fù)，徑與該省府洽辦外，仰即遵辦具報(bào)。中正。申虞。侍。參。(印）

重慶軍事委員會(huì)委員長蔣：□密。前奉申虞侍來電，當(dāng)飭主管遵辦去后，茲據(jù)呈稱，滇省向非產(chǎn)牛地區(qū)，年來供應(yīng)盟方，概由黔省販運(yùn)而來，前恐影響農(nóng)耕，妨及糧政，曾經(jīng)略加限制。嗣準(zhǔn)盟方請(qǐng)求，即已取消。惟據(jù)傷人瀝陳，近因盟方人士日增多，辦理欲感困難，實(shí)緣產(chǎn)源枯竭，以致供不逮求。查核所稱，確系實(shí)情。至于豬雞兩項(xiàng)，僅有農(nóng)戶零飼養(yǎng)，素?zé)o專業(yè)，頻月消耗之巨，亦遠(yuǎn)過于生產(chǎn)等語。復(fù)查所呈，均屬事實(shí)。除仍遵電飭令務(wù)盡可能理予協(xié)助外，謹(jǐn)以肅聞。敬祈鑒核。職龍○，叩。酉。巧。省秘。（印）[4]323

派生于高斯消元法的因子表法[1-5]與LR[1,3-5]、LDU[1-2,4-5]、CU[4-5]三角分解法一樣，都是求解常系數(shù)方程組的經(jīng)典算法，因子表法中形成因子表的過程實(shí)際上就是含規(guī)格化的高斯消元法過程。由于因子表法與CU三角分解法計(jì)算過程非常相似，因此其計(jì)算過程更為簡單，計(jì)算速度也更快[6]，得到了廣泛地應(yīng)用。

上文是蔣介石通過侍從室和參事室直接致昆明省政府主席龍?jiān)频氖至?，就美軍在滇肉食供?yīng)不足問題令其立即協(xié)助美軍辦理，務(wù)必使肉食供應(yīng)充足。隨即龍?jiān)萍葱揠姾环庵率Y介石，解釋了供應(yīng)不足的難處，并表示盡力協(xié)助解決。區(qū)區(qū)采購肉食一事，蔣卻以“手令”這一高規(guī)格的命令發(fā)布方式，足以看出蔣介石對(duì)于美國協(xié)助中國抗戰(zhàn)的倚重，突出表現(xiàn)了美國的大國地位。

戰(zhàn)時(shí)許多涉美事務(wù)蔣介石都以“手令”形式發(fā)布命令?！笆至睢彪m獨(dú)立于體制之外，但實(shí)際上已經(jīng)侵奪了法定令體文的職能，從制發(fā)到辦理，都凌駕于法定令體文之上。這種脫離規(guī)范程序依個(gè)人意志制發(fā)的文種，雖在戰(zhàn)時(shí)加快了政務(wù)包括外交事務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)效率，在戰(zhàn)時(shí)是一種機(jī)動(dòng)、非常規(guī)、靈活性的做法。但是，其赫然凌駕于規(guī)范的、正式的公文之上，便是蔣介石專制集權(quán)之思維定勢的反映和抬頭，是以個(gè)人意志凌駕于集體意志之上的官僚主義做法。

2.扁平化文書運(yùn)轉(zhuǎn)方式凸顯。由于特殊的戰(zhàn)爭形勢對(duì)行政效率要求的提高以及蔣介石官僚資產(chǎn)階級(jí)個(gè)人主義屬性，使得抗戰(zhàn)時(shí)期對(duì)美外交具有扁平化決策模式的特點(diǎn)。由此帶來了扁平化的文書運(yùn)轉(zhuǎn)方式。扁平化管理是指通過減少管理層次，壓縮職能部門和機(jī)構(gòu)、使中間層級(jí)和人員盡可能減少的管理和決策模式。這樣能夠使決策層與執(zhí)行者之間最大可能的完整傳遞思路和信息。蔣介石及以其為中心的軍事委員會(huì)侍從室、參事室在對(duì)美外交事務(wù)做出決策后，直接發(fā)文至相關(guān)事務(wù)的操作者和責(zé)任人，而繞過了法定的發(fā)文程序和行文規(guī)則，跨越多層級(jí)多部門。這種行文方式可以稱為“扁平化文書運(yùn)轉(zhuǎn)方式”。

蔣介石與對(duì)美交往事務(wù)的執(zhí)行者之間直接文書往來，使文書批轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)發(fā)層級(jí)大大減少，解決了機(jī)構(gòu)臃腫尾大不掉的弊病，帶來了文書運(yùn)轉(zhuǎn)效率的大幅度提高。在特殊的戰(zhàn)爭形勢下有事半功倍的效果。這使得國民政府對(duì)美外交政策的執(zhí)行者能夠以最快、最及時(shí)的速度適應(yīng)外交及戰(zhàn)爭形勢的變化，使以蔣介石為中心的決策團(tuán)隊(duì)的意圖被較為完整準(zhǔn)確的傳達(dá)至執(zhí)行者，使分權(quán)與集權(quán)能夠較為有機(jī)的融合。如胡適、宋子文、魏道明等均與蔣介石有大量直接往來函電。茲選取1940年4—5月杭立武上蔣介石呈文一份及軍事委員會(huì)侍從室致杭立武復(fù)函一份略作說明。

中華民國廿九年四月十八日繕發(fā)

謹(jǐn)呈者：日前面陳某外籍財(cái)政金融家之言未能詳盡，謹(jǐn)再書面報(bào)告。渠言就

研究之結(jié)果，已證明各地物價(jià)之平均高漲率，與法幣數(shù)量之增加率幾相符合。不如先試與美國接洽，即由現(xiàn)在進(jìn)行商洽中之兩千萬美金借款撥一部分現(xiàn)金，以充外匯基金。如鈞座以為此事不妨一試，乞親約美籍顧問楊格商談，楊格顧問現(xiàn)仍在渝，赴滬者則為林顧問也。

謹(jǐn)呈

委員長蔣

杭立武肅上

逕啟者：頃奉委座交下為擬請(qǐng)約見楊格顧問由一件，并批示約星期六（十一）日下午四十半見等因，奉此。除通知侍從副官屆時(shí)引見外，相應(yīng)錄批函請(qǐng)查照，轉(zhuǎn)知并屆時(shí)引見為荷。此致

杭立武先生

國民政府軍事委員會(huì)

第二處 啟

委員長侍從室

五月十日[4]329

杭立武在抗戰(zhàn)期間任國民參政會(huì)參議員、美國聯(lián)合援華會(huì)會(huì)長。這份文書是商請(qǐng)美國在借款中部分用現(xiàn)金借貸的方式致蔣介石的呈。國民參政會(huì)是抗戰(zhàn)時(shí)期由國民政府成立，包括國民黨、共產(chǎn)黨和其他抗日黨派和無黨派人士代表在內(nèi)的咨詢機(jī)關(guān)。美國聯(lián)合援華會(huì)則是美國支持中國抗戰(zhàn)人士組成的民間組織。因此，杭立武可謂是沖在對(duì)美交往前線、能聽見炮吼的“一線戰(zhàn)士”。他以參議院及民間組織成員身份，繞過層層機(jī)構(gòu)，直接撰文致蔣介石，蔣介石又授意其秘書機(jī)構(gòu)——侍從室直接回復(fù)，其在處理事務(wù)的時(shí)效性、信息傳遞的精準(zhǔn)度、決策的可操作性等方面的提高是不言而喻的。但不可回避的是，扁平化的決策方式及其帶來的文書運(yùn)轉(zhuǎn)方式也會(huì)帶來決策的隨意性、主觀性。權(quán)力缺乏制約和監(jiān)督，不利于科學(xué)民主決策。

[1]徐詠平.陳布雷先生傳[M].臺(tái)北：中正書局，1977.

[2]王立誠.中國近代外交制度史[M].蘭州：甘肅人民出版社，1991.

[3]熊婧娟.略論國民政府軍事委員會(huì)參事室[J].中國礦業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2009（3）.

[4]中國第二歷史檔案館編.中華民國史檔案資料匯編 第五輯第二編（外交）[G].南京：江蘇古籍出版社，1997.

沈悅，江蘇開放大學(xué)研究實(shí)習(xí)員，研究方向?yàn)槲臅珨M、社會(huì)教育。

10.16565/j.cnki.1006-7744.2017.14.38

K206.3

A

2017-03-10