馬海濤，郝曉婧

(中央財經(jīng)大學 財政稅務(wù)學院，北京 100081)

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我國國有資本經(jīng)營預算民生支出評價及優(yōu)化

馬海濤，郝曉婧

(中央財經(jīng)大學 財政稅務(wù)學院，北京 100081)

國有資本經(jīng)營預算因其收入規(guī)模小且主要用于經(jīng)濟建設(shè)，支出結(jié)構(gòu)非民生化傾向明顯。然而無論是從現(xiàn)實角度還是理論角度出發(fā)，現(xiàn)階段增加國有資本經(jīng)營預算的民生化支出，不僅可以緩解人口老齡化帶來的諸多社會問題，并且通過國有資本收益全民共享，更好地助力于“服務(wù)型政府”的建設(shè)。通過規(guī)模分析和發(fā)展水平分析，認為目前雖然國有資本經(jīng)營預算民生支出水平發(fā)展迅速，但總體規(guī)模小，因而仍具有較大的發(fā)展?jié)摿?，可進一步加大民生支出力度。而近來出臺的《社會保障基金條例》規(guī)定社保基金的來源之一是國有資本劃撥，這為國有資本經(jīng)營預算支出進一步民生化提供了契機。

國有資本；經(jīng)營預算支出；民生化；社會保障基金

隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，公眾對“服務(wù)型”政府的呼聲越來越高，政府定位也越來越明朗化，突出表現(xiàn)在財政支出結(jié)構(gòu)逐漸向民生化方向傾斜。對于國有資本經(jīng)營預算來說亦是如此，國家的各項政策*2013年《國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委等部門關(guān)于深化收入分配制度改革若干意見的通知》：要擴大國有資本的上繳范圍，增加央企國有資本收益上繳比例，新增部分主要用于民生建設(shè)支出；黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》：劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金，完善國有資本經(jīng)營預算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生；2014年《關(guān)于進一步提高中央企業(yè)國有資本收益收取比例的通知》：對國有獨資企業(yè)的上繳利潤提高5%，并更多用于保障民生；2015年《國務(wù)院關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》：國有資本經(jīng)營預算支出優(yōu)先用于解決國有企業(yè)歷史遺留問題，其次才是民生領(lǐng)域的支出；2016年《關(guān)于2016年中央國有資本經(jīng)營預算的說明》：2016年將繼續(xù)加大中央國有資本經(jīng)營預算調(diào)入一般公共預算用于保障和改善民生支出力度；《2016年財政預算報告》：將中央國有資本經(jīng)營預算調(diào)入一般公共預算的比例由2015年的16%提高到19%。越來越傾向于增加國有資本經(jīng)營預算調(diào)入一般公共預算的比例，強調(diào)其用于民生建設(shè)的功能。學術(shù)界關(guān)于國有資本經(jīng)營預算支出重點的討論也一直存在，觀點大致可以分為兩類：一是以陳少強[1]為代表的學者，認為應重點用于企業(yè)內(nèi)部，更好地推動國有企業(yè)的發(fā)展。二是以文宗瑜[2]為代表的學者，認為應更多地向民生方向傾斜，將國有資本收益更大程度的普惠大眾；陳少暉、朱珍[3]主張應打破目前國有資本收益“內(nèi)部循環(huán)”的結(jié)構(gòu)，以民生財政為導向安排支出，實現(xiàn)全民共享，提升社會福利水平。近年來，越來越多的學者認為國有資本經(jīng)營預算應該更多地朝民生方向支出。汪立鑫、付青山[4]認為，國有資本收益支出結(jié)構(gòu)取決于經(jīng)營投資性支出與公共福利性支出對全民福利之邊際貢獻比較。在收入不平等的前提下，如果提高國有資本經(jīng)營預算的民生支出，則其邊際貢獻率會很高。李麗琴、陳少暉[5]通過一系列的測算，對當前國有資本經(jīng)營預算的民生貢獻作出評價，認為貢獻度十分有限。鑒于此，艾貞言[6]提出了以民生為導向的國有資本經(jīng)營預算支出改革的總體目標與具體路徑，在目標定位上充分體現(xiàn)“公共性”的社會屬性，并分別從法律層面和審計監(jiān)督層面入手進行具體改革。

本文認為，現(xiàn)階段增加國有資本經(jīng)營預算的民生化支出，一方面具有較大的現(xiàn)實意義，具備發(fā)展的必要性；另一方面發(fā)展?jié)摿θ匀痪薮?，具備發(fā)展的可行性。若能充分結(jié)合《社會保障基金條例》出臺的契機并付諸實踐，在完善國有資本經(jīng)營預算體系的同時，不僅可以緩解當前存在的諸多社會福利問題，并且通過國有資本收益全民共享，加速“服務(wù)型政府”的建設(shè)，助力構(gòu)建和諧社會。

一、國有資本經(jīng)營預算支出民生化的必要性分析

(一)“公有制”屬性與“委托代理”關(guān)系

首先，從“公有制”屬性角度出發(fā)，社會主義制度是實現(xiàn)民生的必由之路[7]，國有企業(yè)作為社會主義制度下的基本生產(chǎn)單位，廣義上是指由國資委直接或間接持股控制的企業(yè)，而國資委是代表政府履行出資人義務(wù)的，它手中持有的資產(chǎn)來源于人民，因此其收益也理應實現(xiàn)全民共享。但事實是，現(xiàn)階段我國國有企業(yè)利潤上繳比例偏低，直接導致國有資本經(jīng)營預算收入總體偏低。從國際水平來看，相關(guān)研究表明多數(shù)歐美國家的分紅比例處于42%～56%的高水平[8]，而我國作為社會主義國家以公有制經(jīng)濟為主，在2007年國有資本經(jīng)營預算制度實行之初國有企業(yè)利潤上繳比例僅為5%～15%，經(jīng)2014年改革后上繳比例雖提升至10%～25%*數(shù)據(jù)來源：財政部網(wǎng)站，http://www.mof.gov.cn.，但總體水平仍然較低。從利潤上繳的平均水平來看，以中央企業(yè)為例(表1)，2010年中央國有資本經(jīng)營預算收入*需要說明的是，由于國有資本經(jīng)營預算制度實施時間較短，國家方面公布的數(shù)據(jù)有限，尤其是地方政府，數(shù)據(jù)缺失嚴重，因此為統(tǒng)一口徑，后文將國有資本經(jīng)營預算的數(shù)據(jù)口徑統(tǒng)一縮小至占據(jù)主導地位的中央政府一級，數(shù)據(jù)處理上以相對數(shù)為主，盡量減少由于數(shù)據(jù)缺失帶來的影響。558.67億元，中央企業(yè)實現(xiàn)利潤總額13 415.1億元，平均上繳比例僅為4.16%，處于國家規(guī)定的5%～15%的范圍之外；此后幾年平均上繳比例雖處于上升階段，到2015年中央國有資本經(jīng)營預算實現(xiàn)收入1 612.92億元，中央國有企業(yè)實現(xiàn)利潤總額16 148.9億元，平均上繳比例上升至9.99%，但仍未達到屆時國家劃定的利潤上繳比例下限。

表1 歷年中央國有企業(yè)實現(xiàn)利潤總額及中央國有資本經(jīng)營預算收入

數(shù)據(jù)來源：財政部預算司和國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督委員會網(wǎng)站。

其次，基于“委托代理”理論[9]，Michael Jenson和William Meckling將委托代理關(guān)系看做是一種契約，在這樣的契約關(guān)系中委托人聘請代理人代替自己履行一定的職責，名義決策權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移，因此委托代理關(guān)系也可以簡單的理解為名義決策權(quán)的轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移幾次就反映幾層委托代理關(guān)系。按照這種思路以國有企業(yè)為基點輻射出三層委托代理關(guān)系：第一層委托代理關(guān)系體現(xiàn)在人民與政府之間。公有制屬性決定了國有資產(chǎn)本質(zhì)上屬于全民所有，為了避免人數(shù)過多產(chǎn)生過大的委托代理成本，由政府(代理人)代表人民(委托人)對國有資產(chǎn)行使所有權(quán)，這是名義決策權(quán)的第一次轉(zhuǎn)移。第二層委托代理關(guān)系體現(xiàn)在各級政府與國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)之間。介于國有資本規(guī)模龐大且紛繁復雜，政府(委托人)特設(shè)國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)(代理人)專門用于管理國有資本運作，這是名義決策權(quán)的第二次轉(zhuǎn)移。第三層委托代理關(guān)系體現(xiàn)在國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)與國有企業(yè)實際運作人之間，國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)代表政府行使出資人職能，作為國有企業(yè)股東(委托人)聘請管理人員(代理人)代為操作資本運行，這是名義決策權(quán)的第三次轉(zhuǎn)移?？偠灾谏鲜龅娜龑游写黻P(guān)系中，原始委托人為全體人民，最終代理者為國有企業(yè)實際運作人，按照委托代理基本理論，代理人原則上應全權(quán)對委托人負責，以實現(xiàn)委托人利益最大化為目標，因此國有資本收益應由全民共享。

(二)“中等收入陷阱”的困境

“中等收入陷阱”是以人均收入來定義與衡量的，指一個經(jīng)濟體在經(jīng)濟達到世界中等水平以后(人均GDP介于4 000美元～12 700美元)，由于發(fā)展模式等不能及時轉(zhuǎn)變而導致長時期停留在中等發(fā)展水平*世界銀行的東亞經(jīng)濟發(fā)展報告。。根據(jù)世界銀行發(fā)布的數(shù)據(jù)(圖1)，我國自2010年人均GDP突破4 000美元后，增速呈現(xiàn)持續(xù)下降的趨勢，2015年人均GDP折合約為8 016美元，由于人民幣貶值，預期增長率會進一步下降。按照這樣的趨勢，我國有陷入“中等收入陷阱”的可能。多年來，我們著重強調(diào)經(jīng)濟增長的同時對隨之而來的問題有所忽視，進入中等發(fā)展水平階段后經(jīng)濟發(fā)展模式弊端日益凸顯，社會兩級分化、收入分配不公等問題已成為不可忽視的“定時炸彈”，嚴重威脅著經(jīng)濟社會的秩序。但一個不可忽視的事實是長期以來我國財政收入與經(jīng)濟增長失衡，數(shù)據(jù)表現(xiàn)為1980-1992年中有5年財政收入增長率高于GDP增長率，1993-2014年財政收入增長速度始終高于GDP增長速度(圖2)。經(jīng)濟產(chǎn)值是由社會公眾共同創(chuàng)造的，發(fā)展成果理應由人民共享，這種收入分配格局會影響勞動力的生產(chǎn)積極性，最終造成經(jīng)濟發(fā)展的不可持續(xù)。

圖1 我國人均GDP與GDP增長趨勢(中等收入陷阱)

圖2 1980-2014年財政收入增速與GDP增速(國富民窮)

因此，為盡快走出“中等收入陷阱”困境，迫切要求進一步優(yōu)化政府支出結(jié)構(gòu)，將財政支出更多地投入到與人民生活水平切實相關(guān)的民生領(lǐng)域，如教育、醫(yī)療、保險、就業(yè)，幫助解決現(xiàn)存的各種民生問題，讓社會公眾在創(chuàng)造價值的同時能切實感受到自己所創(chuàng)造的價值。國有資本經(jīng)營預算作為重要的財政收入來源之一，理應順應財政支出的總體趨勢。但是從數(shù)據(jù)上來看，其民生支出占政府整體民生支出的比例甚至低于其收入占政府財政收入的比重，這意味著從收入貢獻的角度看，相比于其他來源的財政收入，國有資本經(jīng)營預算支出的非民生化傾向更大，因此有必要著重提升其用于民生領(lǐng)域的比例。

(三)營造公平公正的市場環(huán)境

我國實行社會主義市場經(jīng)濟體制，國有企業(yè)與私營企業(yè)同屬市場的微觀主體對經(jīng)濟的影響舉足輕重，他們同時并存且相互競爭，因此任何對國有企業(yè)偏頗的政策都會導致市場競爭環(huán)境的不公平。而從國有資本收益使用方向上看，本應全民共享的收入?yún)s有相當比例用于國有企業(yè)及其員工。

一方面，對于企業(yè)來說，以2015年為例，作為中央國有資本經(jīng)營預算的收入，央企利潤平均上繳比例為9.98%，剩余90%繼續(xù)用于維持企業(yè)的持續(xù)運作。但在中央國有資本經(jīng)營預算的支出結(jié)構(gòu)，又有很大一部分用于與國有企業(yè)有關(guān)的事項，如包括央企兼并重組、股權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整的國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整支出(2015年支出決算數(shù)為557.67億元)，包括央企跨境合并、跨境投資的境外投資及對外經(jīng)濟技術(shù)合作支出(2015年支出決算數(shù)為181.01億元)等，約占支出總額的52%。對于私營企業(yè)來說，上述事項屬于企業(yè)內(nèi)部管理的戰(zhàn)略決策，需依靠自身實現(xiàn)的凈利潤來實現(xiàn)，但對于國企來說卻由國家為其“包辦”，由此產(chǎn)生相對不公平的競爭優(yōu)勢。

另一方面，對于企業(yè)員工來說，由于中央國有資本經(jīng)營預算支出中有一部分是困難企業(yè)職工補助支出(2015年決算數(shù)為3.86億元)，主要用于補助困難中央企業(yè)離休干部醫(yī)藥費，雖然數(shù)額不大，但相對而言國企員工似乎享有相對的“特權(quán)”，依然是導致不公平的重要因素。

(四)緩解人口老齡化背景下養(yǎng)老金短缺的壓力

近年來，隨著人口老齡化的進程加快，養(yǎng)老金收不抵支的問題愈發(fā)凸顯。根據(jù)人社部《2015年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)顯示，2015年基本養(yǎng)老保險收入32 195億元，同比增長16.6%，支出27 929億元，同比增長19.7%，本年結(jié)存39 937億元，總體上收入依然大于支出，但支出增速大于收入增速。對于占絕對比重的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金，形勢較為嚴峻，數(shù)據(jù)顯示2015年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金結(jié)存3 528億元，其中財政補貼達4 716億元，因此僅從收支上看實際虧空1 188億元。對于占比較小的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金，財政補貼同樣起到了很大作用。因此，人口老齡化加劇帶來的養(yǎng)老金缺口問題不容忽視，急需尋找可持續(xù)的財政補貼或者其他的資金來源，如社會保障基金。國有資本劃撥作為社會保障基金的重要來源之一，是行之有效的解決方法。一方面與財政預算撥款相比對中央政府的財政壓力較小，與基金投資收益相比穩(wěn)定性較強；另一方面將存量的國有資本進行劃撥，更好實現(xiàn)國有資本全民共享。此外，在結(jié)構(gòu)性減稅的背景下為企業(yè)減小成本創(chuàng)造了條件。

二、對我國現(xiàn)階段國有資本經(jīng)營預算民生支出的評價

按照支出性質(zhì)的不同，國有資本經(jīng)營預算支出可以劃分為資本性支出、費用性支出以及其他支出*概念說明：根據(jù)2007年《國務(wù)院關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預算的意見》：國有資本經(jīng)營預算的支出主要包括：1. 資本性支出。根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整、國有企業(yè)發(fā)展要求，以及國家戰(zhàn)略、安全等需要，安排的資本性支出。2. 費用性支出。用于彌補國有企業(yè)改革成本等方面的費用性支出。3. 其他支出。具體支出范圍依據(jù)國家宏觀經(jīng)濟政策以及不同時期國有企業(yè)改革和發(fā)展的任務(wù)，統(tǒng)籌安排確定。必要時，可部分用于社會保障等項支出。，其中民生類支出包含在其他支出類別下。表2統(tǒng)計了2010-2014年中央國有資本經(jīng)營預算的支出結(jié)構(gòu)，數(shù)據(jù)顯示資本性支出占據(jù)絕對的主導地位：2010年將原在公共財政預算中反映的國有股減持收入補充全國社會保障基金支出劃轉(zhuǎn)中央國有資本經(jīng)營預算*財政部預算司關(guān)于2010年中央國有資本經(jīng)營支出決算的說明。，統(tǒng)計口徑的變化導致其他支出數(shù)額較大；2011-2014年國家逐漸提升國有資本經(jīng)營預算調(diào)入一般公共預算的比例，其他支出的占比逐年上升，但是仍然無法撼動以資本性支出占絕對主導地位的現(xiàn)狀。故從總體結(jié)構(gòu)上看，國有資本經(jīng)營預算支出的重點并非民生支出。具體來看，國有資本經(jīng)營預算的民生類支出包括兩方面：一是調(diào)入一般公共預算用于社保等民生領(lǐng)域，二是國有股減持收入補充養(yǎng)老基金[10]。根據(jù)表3數(shù)據(jù)顯示，國有資本經(jīng)營預算的民生類支出逐年增加，到2015年占比達到19.54%，但仍不足1/5，具有較大的提升潛力。因此，現(xiàn)階段我國國有資本經(jīng)營預算民生支出總體規(guī)模較小，但近年來發(fā)展迅速，下文我們將繼續(xù)進行實證分析，對其作出具體評價。

表2 中央國有資本經(jīng)營支出結(jié)構(gòu)

數(shù)據(jù)來源：財政部預算司網(wǎng)站。

表3 中央國有資本經(jīng)營預算民生支出

數(shù)據(jù)來源：財政部預算司網(wǎng)站。

李麗琴、陳少暉[5]通過對比國有資本財政民生支出加入前后社會保障發(fā)展系數(shù)的變化，認為其貢獻率很低,甚至起到了阻礙的作用。本文認為,以上結(jié)論實則存在著一個不可忽視的客觀因素，即國有資本經(jīng)營收入本身占財政收入的比例非常小，占GDP的比例更小，在“以收定支”的前提下，即使民生支出的絕對量發(fā)生巨大變化，也未必能引起整個社會保障總體上的變化。因此從這個角度來看，上述結(jié)論有著客觀上的必然性，并不能準確的反應國有資本經(jīng)營預算民生支出的貢獻。

因此，本文使用的評價方法是在“以收定支”的前提下，分別從規(guī)模和發(fā)展水平兩個角度，對比政府部門與國有資本經(jīng)營預算的民生保障供給水平，并用前者來代表平均水平。若前者高于后者，即表明國有資本經(jīng)營預算支出的非民生傾向較大，拉低了政府部門平均的民生保障供給水平；若后者高于前者，則表明國有資本經(jīng)營預算的民生供給對整體平均水平的提高做出了貢獻。仍以中央一級政府為主要分析對象。

(一)規(guī)模分析

首先對數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑做一個說明，以往研究大多使用社會保障的數(shù)據(jù)代表民生供給水平，本文采用擴大口徑，按照財政部定義的民生支出口徑代表民生保障供給程度，為區(qū)別于社會保障，定義為“民生保障”。民生保障支出包括教育支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、社會保障和就業(yè)支出、保障性住房支出以及文化體育與傳媒支出。

規(guī)模分析的總體思路是，通過比較中央國有資本經(jīng)營預算收入占中央財政收入的比重以及二者分別用于民生領(lǐng)域支出的比，若前者大于后者，則從規(guī)模上看中央國有資本收益民生保障供給水平小于其收入貢獻；若前者小于后者，則反之。

統(tǒng)計結(jié)果如表4，計算結(jié)果如表5。結(jié)果顯示，除2010年外，其他4年供給貢獻都遠小于收入貢獻，表明從規(guī)模上看，相對于其他財政收入，中央國有資本經(jīng)營預算的非民生傾向更大。2010年的“異?！笔怯捎诮y(tǒng)計口徑在這一年發(fā)生變化：將原在公共財政預算中反映的國有股減持收入補充全國社會保障基金支出劃轉(zhuǎn)中央國有資本經(jīng)營預算，因此導致民生支出數(shù)額較大。

因此，從規(guī)模上看，國有資本經(jīng)營預算的民生保障供給水平未達平均水平，貢獻率低，上升空間巨大。

表4 中央財政與中央國有資本經(jīng)營預算用于民生領(lǐng)域的支出統(tǒng)計

數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局、財政部。

表5 中央國有資本經(jīng)營預算的民生保障貢獻與收入貢獻

數(shù)據(jù)來源：財政部網(wǎng)站，經(jīng)由本文整理得到。

(二)發(fā)展水平分析

根據(jù)目前普遍使用的衡量社會保障程度的系數(shù)——社會保障水平發(fā)展系數(shù)(CSS)的計算方法，定義政府民生保障供給發(fā)展系數(shù)(GLC)為其民生支出(GLE)增長速度與財政收入(GFR)增長速度的比：

GLC=r(GLE)/r(GFR)=(△GLE/GLE)/(△GFR/GFR)

國有資本經(jīng)營預算民生保障供給發(fā)展系數(shù)(CLC)為其民生支出(CLE)增長速度與收入(CFR)增長速度的比：

CLC=r(CLE)/r(CFR)=(△CLE/CLE)/(△CFR/CFR)

其中r(·)表示增長率。亦是民生支出對收入增長的彈性系數(shù)，表示收入每增長1%，民生支出變動的百分比。

發(fā)展系數(shù)分析的總體思路是比較整體政府部門和中央國有資本經(jīng)營預算的民生保障供給發(fā)展系數(shù)，若前者大于后者，則從發(fā)展水平上來看，國有資本收益的民生供給貢獻??；若后者大于前者，則反之。

GLC計算結(jié)果如表6，CLC計算結(jié)果如表7。除2010年由于統(tǒng)計方式變更造成的異常數(shù)據(jù)，4年中有3年大于1，且CLC>GLC，這表明，首先我國現(xiàn)階段的政府民生保障供給水平增速快于財政收入增速，政府由“建設(shè)財政”向“民生財政”過渡，民生保障供給水平處于快速上升的階段；其次中央國有資本經(jīng)營預算的民生保障供給發(fā)展水平高于政府平均發(fā)展水平，因此從發(fā)展速度上來看其貢獻率大，對政府的民生保障供給有拉升作用。

表6 政府民生保障供給發(fā)展系數(shù)GLC測算結(jié)果

表7 國有資本經(jīng)營預算民生保障供給發(fā)展系數(shù)CLC測算結(jié)果

(三)結(jié)論

結(jié)合上述兩個實證結(jié)果，相比于政府平均水平，顯然國有資本經(jīng)營預算的民生保障供給發(fā)展更快，但從規(guī)模上看仍處于較低的水平。因此得出結(jié)論：國有資本收益創(chuàng)造的民生保障供給對政府提升其民生供給水平有很大的貢獻，且仍然具有較大增長空間，應繼續(xù)增加其民生支出，提升政府民生保障供給能力。

三、國有資本經(jīng)營預算民生支出的結(jié)構(gòu)優(yōu)化——國有資本劃撥社保

國有資本本屬全民共有，其收益理應實現(xiàn)全民共享，但由于受限于收入規(guī)模和支出結(jié)構(gòu)的非民生傾向，雖然近年來國有資本經(jīng)營預算的民生保障供給增長迅速，但整體而言，影響較小。筆者認為，無非是要從兩個方面入手改善現(xiàn)狀，一是提高國有資本收益上繳比例，二是支出民生化。2016年5月開始實施的《社會保障基金管理條例》規(guī)定社會保障基金的來源之一是國有資本劃撥，這可能為應對上述問題提供了一個好的解決方向。

值得注意的是，將國有資本劃撥用以補充社?；疬@一行為，并未改變資金的本質(zhì)屬性——國有屬性。對企業(yè)而言，一方面，企業(yè)內(nèi)部的股權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化：將原本由國資委持有的部分股權(quán)轉(zhuǎn)讓給社?；鹄硎聲钟?；另一方面，向國家上繳的利潤會發(fā)生變化：按照以往規(guī)定，社會保障基金要求其投資獲得的收益不能挪為他用，國有企業(yè)理論上應全額上繳屬于社?；鸸芾砦瘑T會的利潤。因此，在政策全面推行以后，“大口徑”的國有資本經(jīng)營預算不僅包括企業(yè)應當上繳國資委的利潤，還應包括應上繳社?；鹄硎聲牟糠?，但由于社會保障基金是一個中長期規(guī)劃使用的基金，故而收益依然用于下一步的持續(xù)投資，因此不會在國有資本經(jīng)營收益中以真實的數(shù)據(jù)顯示出來，但本質(zhì)上屬于收益完全上繳，并全部用于社會保障支出。

目前國家層面的具體實施細則仍未出臺，而山東在2015年就實施了此項政策，我們可以通過山東的具體實施狀況來進一步分析。根據(jù)2015年2月發(fā)布的《山東省屬企業(yè)國有資本劃轉(zhuǎn)充實社會保障基金方案》，山東省將劃撥471戶省屬企業(yè)國有資本的30%，用以補充社?；?。按照國資委持股比例，可以將企業(yè)分為兩類：一類是國有獨資企業(yè)(省管企業(yè))，100%由國資委出資，并受其直接管轄；二是國有參股企業(yè)，除國有法人持股外，還有其他私人股份，股東大會對企業(yè)決策起決定性作用。首先，對于國有獨資企業(yè)，2015年5月，山東省進行了首次劃撥，劃撥基準為企業(yè)的注冊資本(山東能源：注冊資本100億元，劃撥資本30億元；山東機場：注冊資本8億元，劃撥資本2.4億元；山東鹽業(yè)：注冊資本2.16億元，劃撥資本0.65億元)，據(jù)此，18家省管企業(yè)注冊資本共計604.5億元，按30%計算，社保基金劃撥總額可達181.35億元，數(shù)量可觀。對于國有資本經(jīng)營預算收入，原本山東省規(guī)定國有獨資企業(yè)按照固定比例或固定金額上繳利潤，劃撥完成后，假設(shè)由國資委持有的70%的股份仍按照原來的比例上繳，而歸屬于社?；鹄硎聲睦麧檮t全額“上繳”，故“大口徑”下的國有資本經(jīng)營收入會增加。以山東機場為例，屬于“一般競爭性企業(yè)”，按照《山東省省屬企業(yè)國有資本收益收取管理辦法》，利潤上繳比例為10%。2014年，山東機場實現(xiàn)凈利潤11 919.88萬元，故國有資本上繳額為1 191.99萬元，完成劃撥后，若仍以此年數(shù)據(jù)為例，上繳山東國資委的利潤為11 919.98×70%×10%=834.40萬元，屬于山東社保基金理事會的利潤為11 919.98×30%=3 576.00萬元，故“大口徑”下的國有資本收益上繳額共計4 410.4萬元，遠遠大于劃轉(zhuǎn)前的1 191.99萬元，并且就支出結(jié)構(gòu)而言，僅一家企業(yè)，來自國有資本收益中新增的用于社會保障的比重可達80%以上，大大提升了國有資本經(jīng)營預算支出的民生化傾向。其次，對于國有參股企業(yè)，其不同之處僅在于利潤上繳比例由各公司董事會決定，按照決議依法分配年度凈利潤。國有資本劃撥以后，理論上屬于社?；鹜顿Y收益的利潤需“專款專用”，不能用于企業(yè)發(fā)展等其他用途，因此會產(chǎn)生與上述獨資企業(yè)相一致的結(jié)果。以山東高速股份有限公司為例，它屬于典型的多元股權(quán)結(jié)構(gòu)的公司制結(jié)構(gòu)，圖3是2014年年末山東高速的股權(quán)結(jié)構(gòu)，其中山東高速集團有限公司是第一大股東，持股3 425 875 462，占比71.8%，亦是屬于山東省國資委的股份(雖然第二大股東招商局華建公路投資有限公司也是國有法人，但它屬于央企，利潤應上繳至中央)。按照公司的利潤分配方案：每10股派發(fā)紅利1.94元(含稅)，因此上繳國有山東國有資本經(jīng)營預算的紅利為6.65億元。若將國有資本的30%劃撥給社?；?，即山東省國資委持股3 425 875 462×70%=2 398 112 823.4，最終獲得上繳利潤4.65億元，而屬于社保基金的利潤理論上需全額“上繳”，故其獲得的利潤應是未分配利潤(凈利潤-10%的法定公積金)×股權(quán)比例，即2 392 136 204×71.8%×30%=5.15億元，兩者共計9.8億元。相比于未劃撥前的6.65億元，“大口徑”下的國有資本經(jīng)營預算收入大幅增加，并且用于社會保障的比例大大增加。因此不論是對于國有獨資企業(yè)還是參股企業(yè)，國有資本劃撥社?；疬@一政策是真正實現(xiàn)了國有資本及其收益全民共享，是當前具有實施可行性的措施。

圖3 山東高速股份有限公司2014年股權(quán)結(jié)構(gòu)

國家在制定具體實施方案時，需要綜合考慮以下幾個因素：首先是劃撥比例，山東省屬于經(jīng)濟發(fā)達省份，規(guī)定的比例較高，國家具體實施時還應考慮各個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平，實施“一省一率”，或者按照國有持股的比重來確定劃撥比例；其次要綜合考慮企業(yè)的發(fā)展能力，以不應過多的影響企業(yè)正常運營為前提；再者是屬于社?；鸬睦麧櫮芊裼糜谄髽I(yè)的其他事項，具體實施細則中應給予詳細的說明。

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【責任編輯 郭 玲】

Evaluation and Optimization of State Owned Capital Operating Budget Expenditure in China

MA Hai-tao, HAO Xiao-jing

(School of Public Finance and Tax, Central University of Finance and Economics, Beijing 100081, China)

The State-owned Capital Operating Budget, because of its small income and main usage for economic construction, leads to the non-resident biochemical tendencies of expenditure structure. But whether from the realistic perspective or theoretical perspective, increasing the people's livelihood expenditures of State-owned Capital Operating Budget at this stage can not only alleviate the social problems caused by the aging of the population, and by the state-owned capital income sharing, can help the construction of "service oriented government" in a better way. Through the analysis of scale and development level, this paper holds that although the livelihood public expenditure level of State-owned Capital Operating Budget has developed rapidly, the overall size is small, so it still has a great potential for development, and we can further increase the intensity of its livelihood spending. And the recent introduction of the "Social Security Fund Regulations" lays down that the social security fund is one of the sources of state-owned capital allocation, which provides an opportunity for the increasing of State-owned Capital Operating Budget livelihood expenditure.

state-owned capital; operating budget expenditure; livelihood orientation; social security fund

經(jīng)濟學研究

2017-02-20

國家社科基金重點項目“中國特色公共支出理論與政策創(chuàng)新研究”(11AZD045)

馬海濤(1966—),男，山東威海人，中央財經(jīng)大學財政稅務(wù)學院教授、博士研究生導師，主要研究方向:財稅理論與政策。

F812.45

A

1005-6378(2017)04-0094-09

10.3969/j.issn.1005-6378.2017.04.015