張桂芳??

摘要：深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革必須以“管資本”為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管。對(duì)上海市國(guó)有企業(yè)中高級(jí)管理人員的調(diào)研表明，當(dāng)前上海市國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管主要存在以下問題：從監(jiān)管主體看，國(guó)資委定位不明確，監(jiān)管組織體系層級(jí)多且權(quán)責(zé)關(guān)系不清晰；從監(jiān)管對(duì)象看，國(guó)有企業(yè)微觀運(yùn)行中市場(chǎng)化與行政化的矛盾依然存在；從監(jiān)管環(huán)境看，政企不分、政資不分依然存在，配套改革匹配度不足。因此，以“管資本”為主的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，要從上到下進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)、從下到上完善基礎(chǔ)環(huán)境。上海市應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)政企分開、政資分開，明確國(guó)資委的定位和權(quán)責(zé)關(guān)系；優(yōu)化底層制度安排，化解國(guó)有企業(yè)微觀運(yùn)行中市場(chǎng)化與行政化的矛盾；協(xié)同推進(jìn)相關(guān)配套改革，完善以“管資本”為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的制度環(huán)境。

關(guān)鍵詞：國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革；國(guó)有企業(yè)改革；國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管；管資本；管資產(chǎn)；管企業(yè)；國(guó)資委；政企分開；政資分開

中圖分類號(hào)：F123.7；F276.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：16748131（2017）04006608

一、引言

國(guó)有資產(chǎn)管理必然是社會(huì)主義國(guó)家國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理的關(guān)鍵領(lǐng)域。改革開放以來，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)管理體制也日臻健全，但政企不分、政資不分等問題仍然存在，進(jìn)一步深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革迫在眉睫。2013年11月，黨的“十八屆三中全會(huì)”提出，要“完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管”。2015年12月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于改革和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2015〕63號(hào)），進(jìn)一步明確了國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的方向和措施，其中“以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管”是重要內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制的改革一直在進(jìn)行，學(xué)術(shù)界的相關(guān)研究也持續(xù)不斷。中央提出“以管資本為主”的改革思路后，很多學(xué)者對(duì)此從理論上進(jìn)行了深入探討。羅華偉和干勝道（2014）認(rèn)為，所有者享有資本運(yùn)作權(quán)、監(jiān)督權(quán)與收益權(quán)，經(jīng)營(yíng)者行使資產(chǎn)運(yùn)用權(quán)，前者為“管資本”，后者為“管資產(chǎn)”；“管資本”的最大障礙是國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)被割裂和行政權(quán)力的過度干預(yù)，其根本原因在于缺乏一元終極所有者代表；因此，頂層應(yīng)構(gòu)建國(guó)有資產(chǎn)的一元終極所有者，中間層應(yīng)培育人格化積極股東，底層應(yīng)完全市場(chǎng)化運(yùn)作。譚嘯（2014）認(rèn)為，“以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管”內(nèi)涵豐富，當(dāng)好“積極的大股東”至少需要管好國(guó)有資本的“投向”“伙伴”“掌柜”“賬本”“回報(bào)”和“ 形態(tài)”。張林山等（2015）認(rèn)為，構(gòu)建以“管資本”為主的新型國(guó)有資產(chǎn)管理體制，要明確不同類型資本和企業(yè)的功能定位，建立新型國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管組織架構(gòu)，完善監(jiān)督考核體系和經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，以形成以“管資本”為主分類監(jiān)管的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體系，進(jìn)而提高國(guó)有資本配置效率；并提出了由監(jiān)管主體、投資運(yùn)營(yíng)主體和企業(yè)構(gòu)成的三層次國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體系。陳清泰（2015）認(rèn)為，“管資本為主”的核心是實(shí)現(xiàn)政企分開、所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，并保證國(guó)有資本的投資始終受到強(qiáng)財(cái)務(wù)約束。廖紅偉和張楠（2016）認(rèn)為，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制由“管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)生性要求。張卓元（2016）則認(rèn)為，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管從“以管企業(yè)為主”向“以管資本為主”轉(zhuǎn)變是深化改革的重大理論創(chuàng)新，加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)董事會(huì)建設(shè)、完善其法人治理結(jié)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)這一重大轉(zhuǎn)變的重要突破口，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管部門要真正放權(quán)，讓國(guó)有企業(yè)董事會(huì)發(fā)揮自主經(jīng)營(yíng)決策的核心作用。張文魁（2017）認(rèn)為，應(yīng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體系進(jìn)行根本性改革，改革的方向是“去監(jiān)管、行股權(quán)、降比重”。劉現(xiàn)偉（2017）則強(qiáng)調(diào)應(yīng)以管資本為主推進(jìn)國(guó)有企業(yè)分類監(jiān)管和考核。

張桂芳：以“管資本”為主的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管改革路徑與措施

綜上所述，無論是從“管資產(chǎn)”向“管資本”還是從“管企業(yè)”向“管資本”轉(zhuǎn)變，“以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管”已成為共識(shí)。但現(xiàn)有關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管改革的研究大多是從理論和宏觀政策設(shè)計(jì)層面進(jìn)行的，少有文獻(xiàn)根據(jù)調(diào)研資料對(duì)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管中實(shí)際存在的問題進(jìn)行剖析及對(duì)策研究。有鑒于此，本文基于對(duì)上海市國(guó)有企業(yè)中高級(jí)管理人員的調(diào)查資料，深入分析在國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管改革過程中存在的問題，進(jìn)而提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

二、當(dāng)前上海市國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管存在的問題及原因

上海市具有國(guó)有資產(chǎn)體量大、區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯、市場(chǎng)化程度高等比較優(yōu)勢(shì)，是我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制以及國(guó)有企業(yè)改革的領(lǐng)頭羊。總體上說，改革開放以來，特別是新世紀(jì)以來上海市國(guó)有資產(chǎn)管理體制的改革是卓有成效的，取得了一定的成績(jī)，積累了很多經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)上海市國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)網(wǎng)站統(tǒng)計(jì)資料，截至2015年底，上海市地方國(guó)有企業(yè)共計(jì)11 493戶，資產(chǎn)總額達(dá)155 703.22億元，歸屬母公司所有者權(quán)益總額達(dá)27 984.27億元，實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)收入29 600.48億元，國(guó)有資本及權(quán)益達(dá)22 132.84億元，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值5 548.38億元，年末就業(yè)人員150.62萬人。2016年上海市地方國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)收入3.1萬億元、利潤(rùn)總額3058億元、資產(chǎn)總額16.8萬億元。

隨著國(guó)有企業(yè)改革的深化及黨和國(guó)家對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革新要求的提出，上海市國(guó)有資產(chǎn)管理體制也亟待進(jìn)一步深化改革。近年來，上海市堅(jiān)持以“管資本”為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，重點(diǎn)抓好資本布局、資本運(yùn)作、資本回報(bào)、資本安全，國(guó)有企業(yè)改革目標(biāo)設(shè)定為整合重組、清理退出、創(chuàng)新轉(zhuǎn)型。截至2016年底，上海市國(guó)有資產(chǎn)在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和民生保障等四大領(lǐng)域的集聚度達(dá)75%；截至2015年底，集團(tuán)合并報(bào)表范圍內(nèi)的混合所有制企業(yè)的資產(chǎn)和利潤(rùn)總額已分別占37.3%和56.4%；同時(shí)，積極推進(jìn)國(guó)有企業(yè)分類改革，競(jìng)爭(zhēng)類企業(yè)戶數(shù)超過70%，此類企業(yè)在改革中以公眾公司為主要實(shí)現(xiàn)形式，積極推進(jìn)整體上市或核心業(yè)務(wù)資產(chǎn)上市，穩(wěn)妥發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。

上海市的國(guó)有資產(chǎn)管理體制和國(guó)有企業(yè)改革不斷深化推進(jìn)，按照國(guó)有資產(chǎn)整體上市、混合所有制改革兩大核心方向，不斷地夯實(shí)基礎(chǔ)，取得了一定的成績(jī)。但在改革推進(jìn)過程中也遇到一些困難和深層次問題需要解決，包括如何盡快實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管以“管資本”為主的轉(zhuǎn)變。為了更貼近實(shí)際地把握當(dāng)前上海市國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管中存在的主要問題，我們?cè)O(shè)計(jì)了調(diào)查問卷，調(diào)研對(duì)象為上海市國(guó)有企業(yè)的中高級(jí)管理人員，回收的有效問卷為106份，其中包括62.26%的集團(tuán)層級(jí)管理人員、34.91%的二級(jí)子公司層級(jí)管理人員和2.83%的三級(jí)子公司層級(jí)管理人員；同時(shí)，通過召開座談會(huì)等形式與國(guó)有企業(yè)高管人員進(jìn)行深度交流，以進(jìn)一步探討上海市國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管中存在的深層次問題。本次調(diào)研內(nèi)容主要包括以下方面：政府部門對(duì)國(guó)有企業(yè)的干預(yù)情況，各級(jí)政府管理部門（國(guó)資委）及國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者等相關(guān)主體在國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管中的目標(biāo)和行為，目前上海市國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管存在的主要問題，國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)過程中法人治理結(jié)構(gòu)和決策審批等問題。根據(jù)問卷調(diào)查的結(jié)果以及與企業(yè)高管人員深度訪談的結(jié)果，對(duì)目前上海市國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的現(xiàn)狀進(jìn)行分析和梳理，筆者認(rèn)為上海市國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管存在的主要問題可以從監(jiān)管主體（國(guó)資委及國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體系）、監(jiān)管對(duì)象（主要是國(guó)有企業(yè)微觀運(yùn)行機(jī)制）和監(jiān)管環(huán)境（主要是宏觀經(jīng)濟(jì)政策及配套制度建設(shè)）三個(gè)維度進(jìn)行深入分析。

1.在國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體系維度，國(guó)資委定位不明確、組織體系層級(jí)多、權(quán)責(zé)關(guān)系不清晰

調(diào)研結(jié)果顯示，選擇“國(guó)資委的職能定位不明確，管理邊界不清晰，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)制不健全”和“國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管組織體系層級(jí)多，管理制度流程繁雜權(quán)責(zé)不清，責(zé)任難以落實(shí)，有問題難以追責(zé)”的分別占14.18%和12.69%，是國(guó)有企業(yè)管理者關(guān)注相對(duì)較多的問題，這些問題主要反映了國(guó)資委作為一個(gè)政府機(jī)構(gòu)在行政導(dǎo)向和能力上的不足。此外，調(diào)研結(jié)果還顯示：國(guó)資委在行使股東權(quán)力的戰(zhàn)略管理、預(yù)算管理等方面的能力相對(duì)欠缺，導(dǎo)致國(guó)資委履行出資人職責(zé)不到位。

一方面，多重目標(biāo)和行政導(dǎo)向?qū)е聡?guó)資委職能定位不清和監(jiān)管力度不足。上海市國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體系的改革和發(fā)展有目共睹，作為國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體系的關(guān)鍵主體，上海市國(guó)資委一直在不斷推進(jìn)自身的優(yōu)化和國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體系的變革。但從深層次來看，上海市國(guó)資委和國(guó)務(wù)院國(guó)資委及其他省市國(guó)資委一樣，盡管相關(guān)法律法規(guī)對(duì)其的定位一直是“出資人代表”，但自從成立以來就一直陷于職能定位不清、“婆婆+老板”的質(zhì)疑之中。國(guó)資委既有國(guó)有資產(chǎn)保值增值的盈利性目標(biāo)，又有調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局、維護(hù)公眾利益的社會(huì)公共目標(biāo)，兩種目標(biāo)在很多方面存在沖突，始終沒有建立起得到各方認(rèn)可的健全的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)制。產(chǎn)生這種狀況的主要原因如下：首先，國(guó)資委作為一個(gè)政府機(jī)構(gòu)，最重要的底線是“國(guó)有資產(chǎn)不流失”，這就導(dǎo)致其潛意識(shí)把更多的精力放在出臺(tái)各種規(guī)定以“管住國(guó)有資產(chǎn)”，而不是“搞活國(guó)有資產(chǎn)”（比如國(guó)務(wù)院國(guó)資委主導(dǎo)出臺(tái)的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》中相當(dāng)大部分都是基于行政化監(jiān)管的要求），這就使得國(guó)資委越來越像“婆婆”而不是“老板”。其次，國(guó)資委因目標(biāo)導(dǎo)向以及自身人員有限等原因而偏向行政性管理，在行使股東權(quán)力的戰(zhàn)略管理、預(yù)算管理等方面的能力相對(duì)欠缺，比如，國(guó)資委往往缺乏足夠的能力和底氣對(duì)企業(yè)上報(bào)的重大投資項(xiàng)目提出有理有據(jù)的切實(shí)的意見。最后，由于相關(guān)部門權(quán)責(zé)的劃分，國(guó)資委對(duì)本系統(tǒng)的國(guó)有資產(chǎn)及國(guó)有企業(yè)的權(quán)限大多數(shù)都停留在合規(guī)性審查上，而最關(guān)鍵的“管人”權(quán)限主要不在國(guó)資委手中，導(dǎo)致契約管理難以落實(shí)到位，這些都導(dǎo)致國(guó)資委履行出資人職責(zé)的能力比較欠缺。

另一方面，長(zhǎng)期演變和多次改革重組而造成的組織治理繁雜、權(quán)責(zé)不清使得責(zé)任追究難以落實(shí)，使國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管力度和監(jiān)管能力不足等問題更加突出。上海市國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管和國(guó)有企業(yè)在其發(fā)展過程中不斷地進(jìn)行變革重組，而長(zhǎng)期演變和多次改革重組所造成的組織治理繁雜和權(quán)責(zé)不清等問題，又使得責(zé)任追究難以落實(shí)等問題更加突出。例如，上海市一家典型大型的國(guó)有企業(yè)集團(tuán)一般內(nèi)部管理層級(jí)都在4～5級(jí)（多的甚至在6～7級(jí)），運(yùn)營(yíng)實(shí)體多是3～4級(jí)次企業(yè)，而且大多數(shù)3級(jí)以上的子公司基本都建立了包括黨委會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層等在內(nèi)的一整套完整的治理體系。一項(xiàng)從3級(jí)公司發(fā)起的重大投資經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，在目前的嚴(yán)格規(guī)范程序下，從各職能部門到書記辦公會(huì)、總裁辦公會(huì)、黨委會(huì)、董事會(huì)，一層層走上來，少的要經(jīng)歷10多個(gè)審議審批環(huán)節(jié)，多的要經(jīng)歷20多個(gè)環(huán)節(jié)。本研究的調(diào)查結(jié)果也表明，國(guó)有企業(yè)母公司層面的投資項(xiàng)目審批流程一般在5～10道，歷時(shí)要三個(gè)月以上。而特別重大的事項(xiàng)，如改制重組、投資并購(gòu)等還要報(bào)備市委市政府及國(guó)家相關(guān)部委，沒有一年時(shí)間基本做不下來。形式上層層監(jiān)管編織了一個(gè)密不透風(fēng)的天羅地網(wǎng)，但實(shí)際上由于層級(jí)眾多而權(quán)責(zé)很難界定清晰，看似人人負(fù)責(zé)，實(shí)際上人人都不負(fù)責(zé)。由于層層管理、層層審批，即使出現(xiàn)了重大的責(zé)任事故，也很難十分清晰、明確地找到相應(yīng)的責(zé)任人，各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)的管理者總能找到各種理由和借口來掩蓋日常管理中存在的問題，自然問責(zé)機(jī)制大多淪為空談。

當(dāng)前，國(guó)資委職能定位不夠清晰、監(jiān)管機(jī)制不夠健全、組織治理繁雜、權(quán)責(zé)不清等是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體系層面的突出問題，也是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管以“管資本”為主改革必須直面的問題，這個(gè)問題能否有效解決，直接影響國(guó)有資產(chǎn)管理體制和國(guó)有企業(yè)深化改革的成效。

2.在國(guó)有企業(yè)微觀運(yùn)行機(jī)制維度，市場(chǎng)化與行政化的矛盾依然存在

國(guó)有企業(yè)微觀運(yùn)行中市場(chǎng)化與行政化的矛盾主要表現(xiàn)為國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局過寬、國(guó)有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)形式大于內(nèi)容、領(lǐng)導(dǎo)人員選用和考核行政化、激勵(lì)機(jī)制欠缺等問題。調(diào)研結(jié)果顯示，選擇“治理結(jié)構(gòu)形式大于內(nèi)容，領(lǐng)導(dǎo)人員選用考核行政化，激勵(lì)機(jī)制欠缺，平均主義依然存在，動(dòng)力不足、活力”的最多，占27.24%；選擇“國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)過寬過散，超過國(guó)有資產(chǎn)管理部門的能力范圍”和“上海市缺乏有責(zé)任心、有奉獻(xiàn)精神、有創(chuàng)新能力的國(guó)有企業(yè)管理人員”的比較少，分別占8.58%和4.85%。這些問題反映出國(guó)有企業(yè)微觀運(yùn)行中市場(chǎng)化與行政化的矛盾依然存在，競(jìng)爭(zhēng)類、功能類、公共服務(wù)類國(guó)有企業(yè)的定位尚不清晰，國(guó)有企業(yè)分類改革的成效尚不明顯。上海市當(dāng)前國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管底層制度安排上的問題會(huì)導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)化動(dòng)力不足，進(jìn)而阻礙國(guó)有資產(chǎn)管理體制和國(guó)有企業(yè)改革，不利于市場(chǎng)在國(guó)有資產(chǎn)配置和國(guó)有企業(yè)發(fā)展中決定性作用的發(fā)揮。

究其原因，主要在于國(guó)有企業(yè)分類改革滯后，國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有企業(yè)的多元化功能定位加重了國(guó)有企業(yè)微觀營(yíng)運(yùn)制度安排的行政化色彩。從馬克思主義“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑”的基本論斷出發(fā)，邏輯鏈條上要保持黨的執(zhí)政地位、走社會(huì)主義道路，必須堅(jiān)持公有制為主體，而包括國(guó)有經(jīng)濟(jì)、集體經(jīng)濟(jì)、混合所有制經(jīng)濟(jì)的公有制的核心是國(guó)有經(jīng)濟(jì)；但國(guó)有企業(yè)，尤其是競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)的微觀運(yùn)行機(jī)制應(yīng)是市場(chǎng)化的，市場(chǎng)機(jī)制在國(guó)有資產(chǎn)配置中、在國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)中應(yīng)起決定作用。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革和國(guó)有企業(yè)發(fā)展變革過程中，在過去較長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，市場(chǎng)在國(guó)有資產(chǎn)配置和國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)中發(fā)揮決定性作用的推進(jìn)較為緩慢，這也導(dǎo)致了從中央到地方，包括上海市在內(nèi)的很多地區(qū)對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有企業(yè)的真正市場(chǎng)化始終力度不夠，突出表現(xiàn)為競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域國(guó)有資產(chǎn)的退出顧慮重重、步伐緩慢，國(guó)有資產(chǎn)布局過寬過散的格局始終沒有根本改變。同時(shí)，重點(diǎn)國(guó)有企業(yè)在推行混合所有制改革中對(duì)放棄控股權(quán)也是慎之又慎，國(guó)有股一股獨(dú)大的問題難以有效解決。此外，國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理體制改革也進(jìn)展緩慢，國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的選用和考核行政化、激勵(lì)機(jī)制欠缺、治理結(jié)構(gòu)形式大于內(nèi)容等問題長(zhǎng)期存在。

3.在宏觀政策及配套制度建設(shè)維度，政企不分、政資不分依然存在，配套改革匹配度不足

國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的宏觀制度環(huán)境主要包括政府與企業(yè)的關(guān)系、政府的管理方式、分配收入制度、稅收政策、社會(huì)保障等。調(diào)研結(jié)果顯示，選擇“國(guó)有資產(chǎn)管理相關(guān)主體的目標(biāo)多元沖突，管理制度低效、改革舉措異化”和“政企不分、政資不分，政府相關(guān)部門對(duì)國(guó)有企業(yè)的干預(yù)過多”的分別占到14.93%和9.33%。從整體來看，當(dāng)前上海市國(guó)有資產(chǎn)政企分開的改革效果較好，但由于國(guó)有企業(yè)承擔(dān)了不少政策性業(yè)務(wù)，因此經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)與政策性業(yè)務(wù)混在一塊，致使對(duì)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管和國(guó)有企業(yè)發(fā)展的目標(biāo)導(dǎo)向和考核評(píng)價(jià)都有不小的難度。此外，國(guó)有企業(yè)改革重組困難重重，也與收入分配制度、相關(guān)的稅收政策、行政審批制度等配套改革滯后密切相關(guān)。

外部監(jiān)管環(huán)境的完善和相關(guān)制度的匹配是構(gòu)建和完善以“管資本”為主的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管模式的基礎(chǔ)。上海市當(dāng)前國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管改革的配套環(huán)境尚不完善，使得國(guó)有資產(chǎn)管理和國(guó)有企業(yè)深化改革的基礎(chǔ)環(huán)境薄弱。其根本原因還在于國(guó)有資產(chǎn)配置和國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)化改革深度不夠。當(dāng)前上海市經(jīng)濟(jì)體制改革的系統(tǒng)化推進(jìn)有所不足，國(guó)有資產(chǎn)管理體制和國(guó)有企業(yè)的改革與某些宏觀政策環(huán)境不匹配。比如政府管理方式方面，經(jīng)過多年改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理念的熏陶，上海市國(guó)有資產(chǎn)政企分開的改革效果比較明顯，問卷調(diào)查結(jié)果也表明了這一點(diǎn)，但是由于國(guó)有企業(yè)與政府有著天然的密切聯(lián)系，在政府要做事的時(shí)候（比如要實(shí)現(xiàn)某些方面的民生保障目標(biāo)，要發(fā)展戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，等等）往往會(huì)傾向于依賴國(guó)有企業(yè)，同時(shí)在產(chǎn)業(yè)政策、分配扶持資金資源上也會(huì)更多向國(guó)有企業(yè)傾斜；這導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)承擔(dān)了不少政策性業(yè)務(wù)，經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)與政策性業(yè)務(wù)混在一塊也增加了對(duì)國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有企業(yè)的目標(biāo)導(dǎo)向及考核評(píng)價(jià)的難度，同時(shí)也導(dǎo)致了相當(dāng)部分國(guó)有企業(yè)更愿意“找市長(zhǎng)”而不是“找市場(chǎng)”。而在收入分配制度方面，國(guó)家出臺(tái)《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬制度改革的意見》后，參照央企領(lǐng)導(dǎo)人60萬元左右的年薪總水平，上海市國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的薪酬水平相應(yīng)縮減，相關(guān)的中長(zhǎng)期激勵(lì)政策也大幅收緊，影響到國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的積極性，也導(dǎo)致“慢慢干是硬道理”成為一部分國(guó)有企業(yè)管理者的潛意識(shí)。此外，相關(guān)的稅收政策、行政審批制度等也存在不匹配的問題。在全面深化改革的大背景下，上海市國(guó)有資產(chǎn)管理和國(guó)有企業(yè)改革要順利推進(jìn)，還需要其他領(lǐng)域改革的協(xié)同共進(jìn)。

三、以“管資本”為主的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管改革路徑及重點(diǎn)舉措

綜上所述，上海市是國(guó)有企業(yè)重鎮(zhèn)，也是全國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理和國(guó)有企業(yè)改革的排頭兵。上海市以“管資本”為主的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管改革面臨層層阻礙，但也勢(shì)在必行。上述三個(gè)維度的問題是內(nèi)在統(tǒng)一的，只解決一個(gè)維度或一個(gè)維度內(nèi)的某個(gè)問題，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管改革來說是不夠的，特別是目前改革進(jìn)入了深水區(qū)，單項(xiàng)改革效應(yīng)已經(jīng)邊際遞減，只有進(jìn)行系統(tǒng)性的深化推進(jìn)，基于頂層設(shè)計(jì)的綜合配套改革才能取得好的成效。單一的體制變革已經(jīng)不能有效地推進(jìn)上海市國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的深化，進(jìn)行系統(tǒng)性、全局性、層次性的改革是構(gòu)建和完善以“管資本”為主的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管模式的必然選擇和有效途徑。上海市要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，分步分層推進(jìn)，完善基礎(chǔ)環(huán)境，進(jìn)一步深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，以“管資本”為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，繼續(xù)發(fā)揮其國(guó)資國(guó)企改革在全國(guó)的示范引領(lǐng)作用。

1.進(jìn)一步推進(jìn)政企分開、政資分開，明確國(guó)資委的定位和權(quán)責(zé)關(guān)系

（1）立足于“管資本”，加快實(shí)現(xiàn)政企分開、政資分開和政府職能轉(zhuǎn)變。首先，“管資本”涉及的是資本運(yùn)作、資本布局、資本增值、資本安全等，不涉及管理具體企業(yè)的人、財(cái)、物。因此，實(shí)現(xiàn)“管資本”的前提是把企業(yè)推向市場(chǎng)，投資企業(yè)的人、財(cái)、物、資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理都要按市場(chǎng)規(guī)律辦事，實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作。其次，加快政府職能轉(zhuǎn)變，減少乃至杜絕政府部門對(duì)國(guó)有企業(yè)的行政干預(yù)。以2017年4月國(guó)務(wù)院國(guó)資委出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院國(guó)資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案》中的精簡(jiǎn)的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管事項(xiàng)（共43項(xiàng)）為基礎(chǔ)，梳理和出臺(tái)上海市國(guó)資委和其他政府主管部門的管理清單，明確對(duì)國(guó)有企業(yè)行權(quán)的范圍和邊界，對(duì)于清單范圍之外的管理要求，國(guó)有企業(yè)有權(quán)拒絕。同時(shí)，確定政府部門對(duì)國(guó)有資產(chǎn)投資運(yùn)營(yíng)平臺(tái)管理的負(fù)面清單，使國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管職能與平臺(tái)運(yùn)營(yíng)職能有效分離，形成各司其職的有效監(jiān)管架構(gòu)，推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)“三層次”監(jiān)管體系的建立。

（2）明確國(guó)資委職責(zé)定位，立足于股東權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)優(yōu)化國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管方式。首先，盡量弱化國(guó)資委一般性的監(jiān)管職能，除了國(guó)務(wù)院國(guó)資委的監(jiān)管政策要求外，不做加法，更多立足于股東權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，通過公司治理制度安排行使出資人職責(zé)；國(guó)資委要做積極股東，既要關(guān)注投資回報(bào)和財(cái)務(wù)收益，也要關(guān)注出資企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和貫徹落實(shí)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策。其次，優(yōu)化國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管方式，更多地通過公司章程、任期契約、社會(huì)協(xié)同等來履責(zé)行權(quán)；完善派出董事制度，通過派出董事在公司治理中發(fā)揮關(guān)鍵的主體作用；完善監(jiān)管手段，實(shí)現(xiàn)事前監(jiān)管、事中監(jiān)管、事后監(jiān)管的有機(jī)結(jié)合；探索建立一套有效的管理、監(jiān)督和運(yùn)營(yíng)委托代理體制，形成“國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)—投資運(yùn)營(yíng)公司—國(guó)有企業(yè)”的三層次國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體系。最后，充分發(fā)揮審計(jì)稽查的作用，強(qiáng)化事后監(jiān)督和責(zé)任追究，對(duì)審計(jì)稽查發(fā)現(xiàn)問題較多且整改不力的企業(yè)，收緊授權(quán)的權(quán)限，問題嚴(yán)重的要追究責(zé)任甚至進(jìn)行人事調(diào)整。

（3）以壓縮管理層級(jí)、精簡(jiǎn)各級(jí)法人治理結(jié)構(gòu)、完善授權(quán)制度為抓手，提升國(guó)有資產(chǎn)管理整體效率。首先，積極推行扁平化管理，減少企業(yè)管理層級(jí)。壓縮國(guó)有企業(yè)集團(tuán)的管理層級(jí)，原則上有效管理層級(jí)不能超過3級(jí)，以進(jìn)一步發(fā)揮分權(quán)管理優(yōu)勢(shì)，調(diào)動(dòng)員工積極性。其次，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，提升效率。除了集團(tuán)層面構(gòu)建包括董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、黨委會(huì)、經(jīng)營(yíng)層等比較完整的治理結(jié)構(gòu)外，下屬的各級(jí)子公司盡量精簡(jiǎn)治理結(jié)構(gòu)安排；除了上市公司之外，能夠不設(shè)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的盡量不設(shè)，最多設(shè)一名執(zhí)行董事、一名執(zhí)行監(jiān)事代行職責(zé)。最后，加強(qiáng)契約式管理。完善國(guó)有資產(chǎn)委托管理和授權(quán)制度，明確各個(gè)層次管理主體以及同一層次內(nèi)各個(gè)主體之間的權(quán)責(zé)邊界，形成契約精神和契約文化，提升管理效率。

2.優(yōu)化底層制度安排，化解國(guó)有企業(yè)微觀運(yùn)行中市場(chǎng)化與行政化的矛盾

（1）加快混合所有制改革，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)走向市場(chǎng)，減少行政化的影響。進(jìn)一步推進(jìn)混合所有制改革，盡可能在國(guó)有企業(yè)集團(tuán)層面實(shí)施股權(quán)多元化改革，引進(jìn)民營(yíng)資本或外資作為戰(zhàn)略投資者，建立規(guī)范的治理結(jié)構(gòu)，以此作為政企分開的一個(gè)重要的隔離帶，并在此基礎(chǔ)上推動(dòng)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制的全面市場(chǎng)化，至少在二級(jí)、三級(jí)經(jīng)營(yíng)實(shí)體層面實(shí)現(xiàn)高度的市場(chǎng)化。上海市國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革2017年度重點(diǎn)工作之一就是持續(xù)推進(jìn)混合所有制改革。隨著混合所有制企業(yè)的不斷增加，國(guó)有企業(yè)運(yùn)行中市場(chǎng)化與行政化之間的矛盾將會(huì)緩解。

（2）以推動(dòng)一般競(jìng)爭(zhēng)類企業(yè)整體退出、發(fā)揮國(guó)有資產(chǎn)流動(dòng)平臺(tái)功能為重點(diǎn)，建立健全國(guó)有資產(chǎn)布局優(yōu)化調(diào)整的常態(tài)機(jī)制。首先，發(fā)揮國(guó)有資產(chǎn)流動(dòng)平臺(tái)功能，通過股權(quán)運(yùn)作、價(jià)值管理、有序進(jìn)退等方式，盤活資產(chǎn)，推動(dòng)一般競(jìng)爭(zhēng)類企業(yè)整體退出。在推進(jìn)過程中，進(jìn)一步解放思想，參照上海市家化改制案例，加大一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域國(guó)有企業(yè)的退出力度，某些大型競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)集團(tuán)可以拆分一部分優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)整體進(jìn)入國(guó)有資產(chǎn)流動(dòng)平臺(tái)，由國(guó)有資產(chǎn)流動(dòng)平臺(tái)負(fù)責(zé)改制退出。其次，有條件整體上市的國(guó)有企業(yè)集團(tuán)加快整體上市步伐，上市后部分股權(quán)劃轉(zhuǎn)國(guó)有資產(chǎn)流動(dòng)平臺(tái)，根據(jù)需要在資本市場(chǎng)上有序退出。同時(shí)，要通過開展投資融資、產(chǎn)業(yè)培育和資本整合等，投資和發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要行業(yè)，或者支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展及城市建設(shè)，或者用于補(bǔ)充社會(huì)保障基金等民生保障領(lǐng)域。

（3）以建立和完善職業(yè)經(jīng)理人制度為突破口，解決國(guó)有企業(yè)法人治理形式大于內(nèi)容的問題。首先，大膽進(jìn)行國(guó)有企業(yè)干部管理體制改革，核心是企業(yè)經(jīng)理人的市場(chǎng)化。目前國(guó)有企業(yè)經(jīng)理人的選擇權(quán)并沒有交給董事會(huì)，而是由有關(guān)組織部門用行政的手段、行政的辦法，按照黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的標(biāo)準(zhǔn)和選拔程序進(jìn)行選任、委任，這是造成國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)中存在一系列問題的根本原因。如果企業(yè)的總經(jīng)理由董事會(huì)去選拔聘任，董事會(huì)形同虛設(shè)、經(jīng)理人內(nèi)部控制以及董事長(zhǎng)與總經(jīng)理、董事會(huì)與經(jīng)理班子相互扯皮等長(zhǎng)期存在的問題可以迎刃而解。因此，應(yīng)由董事會(huì)根據(jù)企業(yè)的發(fā)展需要，從市場(chǎng)中按照市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行選擇和聘任，逐步形成職業(yè)經(jīng)理人制度，并按照市場(chǎng)價(jià)值對(duì)職業(yè)經(jīng)理人實(shí)行與業(yè)績(jī)掛鉤的薪酬制度。其次，解放思想，正確理解和大膽探索“黨管干部”原則在國(guó)有企業(yè)的具體實(shí)現(xiàn)形式，真正把“黨管干部”原則與產(chǎn)權(quán)單位、董事會(huì)依法選擇經(jīng)理人結(jié)合起來。董事會(huì)也有可能選錯(cuò)人，為此，上級(jí)黨組織和產(chǎn)權(quán)單位要加強(qiáng)對(duì)董事會(huì)的管理和建設(shè)，要選好董事長(zhǎng)，確定經(jīng)理人選拔的標(biāo)準(zhǔn)和選聘的程序，并加強(qiáng)對(duì)董事會(huì)選人用人過程的監(jiān)督。最后，建立和完善職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)，推行職業(yè)經(jīng)理人制度。通過市場(chǎng)而非行政手段，引入符合企業(yè)需要的職業(yè)經(jīng)理人和運(yùn)管團(tuán)隊(duì)，這不僅有助于充分發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用，而且有利于實(shí)現(xiàn)人力資源最優(yōu)配置和企業(yè)效益最大化。隨著新一輪國(guó)資國(guó)企改革的不斷深入，完善國(guó)有企業(yè)選人用人、激勵(lì)考核和薪酬分配機(jī)制，成為國(guó)有企業(yè)改革的重要環(huán)節(jié)和突破口，尤其是在市場(chǎng)化選聘高級(jí)經(jīng)理人員的適用范圍、身份轉(zhuǎn)換、日常管理等方面還需進(jìn)一步完善和改進(jìn)。

3.協(xié)同推進(jìn)相關(guān)配套改革，完善以“管資本”為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的制度環(huán)境

（1）加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)分類管理，優(yōu)化以“管資本”為主國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管改革的外部環(huán)境。首先，明確各種類型的國(guó)有企業(yè)的功能定位和發(fā)展方向，特別是要淡化對(duì)競(jìng)爭(zhēng)類國(guó)有企業(yè)的非經(jīng)濟(jì)范疇的考核，適度放開競(jìng)爭(zhēng)類國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人管理，構(gòu)建獨(dú)立性強(qiáng)的董事會(huì)；政策性業(yè)務(wù)盡量往功能類、公共服務(wù)類國(guó)有企業(yè)集中，建立完善政府購(gòu)買公共服務(wù)的體制機(jī)制等，盡量減少政府對(duì)競(jìng)爭(zhēng)類國(guó)有企業(yè)決策的干預(yù)；建立和完善國(guó)有資產(chǎn)流動(dòng)和進(jìn)退調(diào)整的常態(tài)化機(jī)制，投資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)應(yīng)能夠根據(jù)市場(chǎng)變化自主地決定所持股權(quán)的增減或投資新的企業(yè)及項(xiàng)目。其次，建立和完善對(duì)非競(jìng)爭(zhēng)類企業(yè)科學(xué)有效的監(jiān)督考核機(jī)制，要能夠有效平衡政府目標(biāo)、社會(huì)公眾需求和企業(yè)發(fā)展之間的關(guān)系，并科學(xué)評(píng)價(jià)企業(yè)功能目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和提供社會(huì)公共產(chǎn)品的價(jià)值，引導(dǎo)它們更多地為社會(huì)提供服務(wù)和產(chǎn)品。公益型國(guó)有企業(yè)的賬目應(yīng)該向社會(huì)公開，也應(yīng)該努力降低成本，提高效率。

（2）完善與業(yè)績(jī)掛鉤的國(guó)有企業(yè)管理人員薪酬制度，強(qiáng)化中長(zhǎng)期激勵(lì)，激發(fā)國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。首先，合理修正《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬制度改革的意見》的有關(guān)規(guī)定，科學(xué)確定薪酬的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，真正建立健全“與市場(chǎng)相適應(yīng)、與企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益掛鉤，既有激勵(lì)又有約束，既符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律又體現(xiàn)國(guó)有企業(yè)特點(diǎn)”的分配制度和分配機(jī)制。其次，對(duì)于功能性、公益性企業(yè)可構(gòu)建“年薪+特別獎(jiǎng)勵(lì)”的薪酬體系，對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)可以構(gòu)建“年薪+中長(zhǎng)期激勵(lì)”的薪酬體系。“年薪”可以按照有關(guān)文件和制度的要求和標(biāo)準(zhǔn)確定；“特別獎(jiǎng)勵(lì)”是根據(jù)企業(yè)完成特別重大任務(wù)或困難任務(wù)的情況給予的一次性獎(jiǎng)勵(lì)；“中長(zhǎng)期激勵(lì)”則是與業(yè)績(jī)掛鉤的激勵(lì)機(jī)制，可以以3年任期為周期，任期結(jié)束根據(jù)考核超過目標(biāo)部分提取激勵(lì)基金，在下一個(gè)任期逐步兌現(xiàn)，如果下個(gè)任期目標(biāo)沒達(dá)成，按照同樣比例提取負(fù)基金沖抵未兌現(xiàn)部分。

總之，以“管資本”為主的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管改革是一個(gè)復(fù)雜的工程，也是一個(gè)系統(tǒng)性的工程，需要在全面深化改革中穩(wěn)步推進(jìn)。要從全盤考慮，分步實(shí)施，逐步推進(jìn)；從上到下進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，從下到上完善基礎(chǔ)環(huán)境，上下聯(lián)動(dòng)；逐步建立和完善以“管資本”為主的“三層次”國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制和機(jī)制。

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The Study on Reform Path of the Stateowned Assets

Management System Based on Management of Capital

—Taking Shanghai Mediumlevel and High Executives of SOEs as an Example

ZHANG Guifang

（No. 5 Branch of Shanghai Municipal Party School， Shanghai Cadre College

for Economics and Management， Shanghai 200237， China）

Abstract： Deepening stateowned assets management system reform must enhance stateowned assets supervision based on the management of capital. The survey on mediumlevel and high executives of SOEs in Shanghai shows that currently， Shanghai stateowned assets management mainly has the problems， for example， Stateowned Assets Supervision Commission position is not clear from the perspective of management main body， that management organizations have too many levels and the relation between rights and responsibilities is not clarified， that from the perspective of supervision objects， the contradiction between marketization and administration exists in microoperation of SOEs， that from management environment， government and enterprises still share rights， capitalists and administration still share rights， and matched reform is not enough. Thus， stateowned assets management reform mainly based on the management of capital is a systematic engineering， needs top executives design from above to bottom and needs perfection of basic environment from bottom to above. Shanghai SOEs should further separate politics from enterprises， separate capitalists from administration， clearly define the position， rights and responsibilities of Stateowned Assets Supervision Commission， optimize grassroots institution arrangement， solve the contraction between marketization and administration of SOEs in microoperation， coordinately boost the matched reform， and perfect the institutional environment for intensifying stateowned assets management based on the management of capital.

Key words： stateowned assets management system reform； stateowned enterprises reform； stateowned assets management； management of capital； management of assets； management of enterprises； Stateowned Assets Supervision Commission； separation of politics and enterprises； separation of capitalists and administration

CLC number：F123.7；F276.1Document code：AArticle ID：16748131（2017）04006608

（編輯：夏冬）