王景榮+李翔宇

良好的社會資本能夠為社會治理提供優(yōu)質的社會基礎，對于提升基層社會治理水平、構建完善的社會治理體系以及實現(xiàn)基層社會治理創(chuàng)新有著深刻的影響，在解決陜南移民地區(qū)當前的“冷漠現(xiàn)象”上有著獨特的意義。

新時期以來，面臨著城鎮(zhèn)化建設不斷深化的新形勢，鄉(xiāng)村秩序有了較大的變遷，社會結構也有了很大的變革，對鄉(xiāng)村基層治理的方式有了更高的需求。尤其是在移民地區(qū)這種生計方式、居住方式、利益格局等方面都發(fā)生了急劇變化的區(qū)域，利益矛盾凸顯，社會不穩(wěn)定因素增加，社會治理面對著更為復雜的現(xiàn)實情況。目前，在傳統(tǒng)的治理方式下，強調加大經濟援助和社會保障的重要性，使移民地區(qū)的生存條件和生活秩序有了較大改善，但是，本地區(qū)信任感降低、分歧加深、參與性不強等問題依然是當前基層治理創(chuàng)新所面對的重大課題，而這類問題，與當前移民地區(qū)社會資本的貧乏有著很大的關系。因此，本文試圖從社會資本這一新視角入手，選取陜南移民地區(qū)的居民為樣本進行研究，以求在鄉(xiāng)村基層治理問題上進行有益的探索。

陜南移民地區(qū)社會治理之困

陜西南部地區(qū)屬于山地地形，既是山洪、泥石流、滑坡、山體崩塌等地質災害的多發(fā)區(qū)域，也是全國六大連片貧困地區(qū)之一。[1]在這個地區(qū)，由于地形制約和長期以來的居住地域習慣，人們居住地域分散，抵御自然風險能力較弱，脫貧攻堅難度大。為了擺脫災害與貧困這兩個陜西發(fā)展的重要制約因素，2011年，陜西省政府出臺《陜南地區(qū)移民搬遷安置總體規(guī)劃（2011-2020 年）》，計劃利用十年時間完成對于陜南3市28縣60余萬戶240萬人的移民搬遷任務，從根本上解決陜南災害與貧困問題，加快陜南地區(qū)發(fā)展。

面對規(guī)模巨大的移民搬遷規(guī)劃，大部分學者認為農業(yè)用地流轉、移民就業(yè)與生產、移民地產業(yè)規(guī)劃和移民區(qū)域政策制定等問題是移民過程中的重要方面，但是，在進行移民地建設的過程中，區(qū)域內各主體之間缺乏有效的交流、聯(lián)動和合作的情況，使移民地區(qū)的治理效果大打折扣。課題組深入陜南移民地區(qū)，采用問卷調查、深度訪談、參與式觀察等方法對移民地區(qū)的社會現(xiàn)狀進行了調研，并且對收集到的618份有效問卷進行歸類、整理和比較，發(fā)現(xiàn)在現(xiàn)階段的陜南移民地區(qū)依舊存在一些復雜的治理難題。

首先，存在一定的社會排斥現(xiàn)象。在調研中可以發(fā)現(xiàn)，陜南移民居住地的選擇一般都是在原有城鎮(zhèn)的附近，移民地區(qū)居住地的居民主要分為原住戶以及遷移而來的移民，這兩個群體之間并沒有產生過多的關聯(lián)，在內部也形成了一個個相互割裂的“生活圈”，互相之間存在著一定的排斥感和陌生感，并未形成有效的交流和互動。在收回的問卷調查中，有40.7%的原住居民認為移民的到來引起了人口流動速度的加快，也帶來了犯罪、社會秩序混亂、不衛(wèi)生等情況的發(fā)生；有57.2%的外來移民認為現(xiàn)在的生活環(huán)境帶來的幸福感小于原來的生活環(huán)境；有38.9%原住民和41.7%的外來移民認為自己不愿意與其他群體的居民進行交往。

其次，機會和信息的不均等導致貧富差距有拉大趨勢。在調研過程中可以發(fā)現(xiàn)，由于外來移民居住地的變動，其原有的生活狀態(tài)因為移民而打破，進入到一個相對陌生的環(huán)境里，在這個環(huán)境里，他們在就業(yè)、生產、生活的機會獲取上都要少于原住民，而且在社會保障、政策制定等信息的獲取上也明顯弱于原住民，這導致他們與原住民之間的貧富差距有拉大的趨勢。調查問卷顯示，有57.2%的外來移民認為其與原住居民之間的機會不均等，并且有66.6%對此表示不滿；有40.1%的外來移民也表示政府政策的出臺并不能真正彌補這種貧富差距的拉大。

最后，社會融合動力機制缺失。移民搬遷的任務量大，規(guī)模前所未有，各方在這個過程中關注的重點一般都在搬遷地選擇、生計保障、產業(yè)規(guī)劃等問題上，對于不同居民間的共存和交往的支持力度明顯不足，社會融合缺乏有效的平臺、激勵和保障。調查問卷顯示，有56.3%的受訪者認為缺乏真正意義上的機會平臺和場所來實現(xiàn)移民間的社會融合；有66.6%的受訪者認為政府在促進居民間交流的問題上重視不足；有53.3%的受訪者表示應該有更多方式和途徑進行居民間交往。

這些問題的存在造成移民地社會不穩(wěn)定因素凸顯，制約了移民地區(qū)社會治理的效果，給移民地區(qū)城鎮(zhèn)化建設水平和社會的和諧帶來了隱患和消極影響。

社會資本理論視野下的陜南移民地區(qū)困境探析

20世紀90年代以來，社會資本理論成為了學術界的一個關注熱點和研究焦點。社會資本的概念最早由布迪厄提出，并且迅速成為了與自然資本、物質資本、人力資本等相對應的概念。[2]詹姆斯·科爾曼則將社會資本作為社會結構的構成要素，并將其作為提供行動便利的一種工具。[2]福山認為社會資本依賴于共同遵守的規(guī)則和成員的素質，是一種促進信任和合作的非正式規(guī)范。[3]奧斯特羅姆認為社會資本是在共同期望下擺脫囚徒困境，實現(xiàn)成員間良性互動的重要資本。[4]帕特南則強調社會資本是實現(xiàn)社會穩(wěn)定發(fā)展的重要資源，是提高社會發(fā)展效率的基本前提，并且將社會資本的核心要素歸納為信任、規(guī)范和社會網絡，實現(xiàn)了社會資本與公民精神、社會發(fā)展的有機結合。[5]可以說，社會資本理論是針對不同主體之間建立互動和互惠聯(lián)系，推動社會資本實現(xiàn)協(xié)同、和諧發(fā)展的研究理論，與社會治理之間存在著天然的契合和促進作用。良好的社會資本能夠為社會治理提供優(yōu)質的社會基礎，對于提升基層社會治理水平、構建完善的社會治理體系以及實現(xiàn)基層社會治理創(chuàng)新有著深刻的影響，在解決陜南移民地區(qū)當前的“冷漠現(xiàn)象”上有著獨特的意義。目前，我國理論界對于社會資本的理論應用主要沿襲了帕特南對于社會資本的信任、規(guī)范和網絡的三要素解析，因此，對于陜南移民地區(qū)的治理難題的原因也可以從這三個角度進行探析。

（一）從信任角度看陜南移民地區(qū)的困境

在經歷移民“大潮”之后，陜南移民地區(qū)的社會結構已經從“小農社會”、“熟人社會”轉變?yōu)椤吧鐓^(qū)社會”、“生人社會”，社會關系也從傳統(tǒng)的“親緣關系”、“家族關系”走向了“多元關系”、“鄰里關系”。但是，由于長期處于較為獨立和封閉的傳統(tǒng)社會網絡中，移民地區(qū)的居民的關系網呈現(xiàn)出的是一種差序格局，更多的是與有血緣、親屬關系的人關系密切，而對于其他群體則長期處于割裂狀態(tài)，當移民造成原有的社會關系網絡破碎之后，他們并未及時地構建良好的開放型社會關系網絡，與外界交往頻率減少，社會關系冷漠，互相之間缺乏足夠的安全感，也沒有形成互動和認同，形成了一種互不信任的群體心理，在很多問題上產生了相互猜疑，拒絕合作，分歧擴大，甚至出現(xiàn)相互排斥的現(xiàn)象，失去了資源整合的可能性，與治理的方向和目標發(fā)生“脫軌”，難以實現(xiàn)移民地區(qū)不同居民主體間的資源整合。

（二）從規(guī)范角度看陜南移民地區(qū)的困境

在傳統(tǒng)社會中，家族或者熟人間的人情、血緣等因素是維系村民間關系的紐帶，而這種關系下的規(guī)范主要以鄉(xiāng)規(guī)民約、風俗道德為主。但在移民之后，隨著原有的規(guī)范體系逐漸解體，再加上市場化思想的傳播，個人觀念的盛行，利益的最大化成為了一些移民遵從的規(guī)則，在他們看來，移民地區(qū)是一個獲取更多利益的機會，但外來移民的到來又有可能會破壞利益平衡，瓜分現(xiàn)有的利益，因此一些既得利益群體為了獲得最大化的私利，會利用不正當?shù)姆绞较拗凭W絡外成員進入到現(xiàn)有的關系網絡內獲取相應的社會資本利益，這樣會使得不同的群體間因為社會資本而獲取的利益發(fā)生不斷地偏離，貧富差距加大，甚至有一些群體因此難以獲得應得的利益，這種因為逐利行為而產生的“小圈子”、“家族主義”等產物，與制度化、理性化的現(xiàn)代社會所需要的普遍主義原則格格不入，阻礙了社會的持續(xù)發(fā)展。[6]

（三）從網絡角度看陜南移民地區(qū)的困境

社會網絡是指社會個體成員之間因為互動而形成的相對穩(wěn)定的關系體系，它構成社會資本的基本載體和支撐。[5]之前，社會網絡的構建任務一般都落在政府身上，但是在當前的陜南移民地區(qū)，政府管制型的行為方式使其無力對構建新的社會網絡作出有效的回應和行動，產生了“政府失靈”的情況。與此同時，陜南移民地區(qū)的社會自治力量在“政府失靈”的情況下卻沒能很好地發(fā)揮作用，組織發(fā)展水平明顯不足，社區(qū)服務團隊數(shù)量有限，社區(qū)活動分子的動員作用沒有體現(xiàn)，政府和社會力量都陷入到“失靈”的困境中。因此，在政府無力發(fā)揮作用、社會力量無法發(fā)揮作用的情況下，社會網絡間交流的平臺明顯不足，社會網絡構建的經驗明顯不足，社會網絡形成的支撐都沒有形成，社會資本難以發(fā)揮有效的作用，社會管理的新格局也無法顯現(xiàn)。

社會資本增值：推動陜南移民地區(qū)的治理創(chuàng)新

經上述分析可以看出，社會資本對于社會治理效果會產生很大的影響，社會資本的增值對于推動陜南移民地區(qū)的治理創(chuàng)新有著重要作用，實現(xiàn)社會資本的增值可以更好地實現(xiàn)陜南移民地區(qū)的和諧發(fā)展，因此我們需要從信任、規(guī)則、網絡三個方向實現(xiàn)社會資本的增值。

（一）培育相互信任的社會氛圍

信任是社會資本的核心要素，也是社會實現(xiàn)良序發(fā)展的重要前提，社會成員間的信任度越高，社會治理的效果越好。[7]而且，信任一旦成為一個社會的習俗或品行，可以為這個社會裝上引擎，促使這個社會的快速發(fā)展。[8]由此可見，信任帶來的正向外部效應不僅可以實現(xiàn)信賴和雙贏的社會局面，它還是中國社會建設的精神基礎，是社會資本增值的基礎，因此，需要在移民地培育相互信任的公共精神和生活方式。首先，要加強居民間的交流和互動頻率。居民一般更加信任與他交往時間較長的人，因此要利用廣泛開展的社區(qū)活動和結對子等形式，打破由于“差序格局”造成的封閉情況，消除不同的“圈子”間的隔閡，建立一個“公共的居民生活圈”，使居民真正地實現(xiàn)互助和依賴，構建一套除了血緣、親緣關系之外的以興趣、生活方式、人生經歷為主的“連接網”，以此來消除居民間的陌生感和疏離感，增強居民的集體歸屬感，實現(xiàn)相互信任。其次，要嘗試構造新的“生計網絡”。移民地區(qū)的生活方式、利益結構都處于新建的階段，此時應該鼓勵不同地區(qū)匯聚而來的居民建立一個利益相關、優(yōu)勢互補的“生產網絡”，充分利用不同居民的資源和優(yōu)勢，實現(xiàn)生產水平的提升，并且促使居民在這個“生產網絡”內建立范圍更廣的聯(lián)系，讓居民在其中形成休戚相關的合作關系，激發(fā)他們的責任意識和互助意識，消除分歧，真正培育出互惠互利、互相協(xié)同的信任氛圍。

（二）構建合理的社會制度和規(guī)范

實現(xiàn)社會資本的增值，不僅需要居民間相互信任的參與，更需要相對合理的社會規(guī)范來保障社會資本的良性運行，不合理的逐利行為會引起社會發(fā)展的不合理現(xiàn)象，也會因此形成一種惡性循環(huán)，最終導致社會資本的失效。因此，為了不使移民地區(qū)的生活秩序因為利益沖突走向混亂和崩潰，有必要制定各種各樣的社會規(guī)范 ，調節(jié)居民間的關系和行為，將居民間的沖突和對抗控制在一定范圍以內，保障社會生活有序地運行。[8]行為規(guī)范的形式分為正式制度和非正式制度。正式制度是以法律、條令為代表的“硬性”法制框架，在陜南移民地區(qū)這類形勢復雜的地區(qū)建立有效的法制框架十分必要，完善的法制框架的建立是良性行為規(guī)范形成的前提保障，能夠有效地界定和解決居民之間的利益矛盾和沖突，對因私利而產生的非理性行為形成約束，對損害移民地區(qū)社會和諧和穩(wěn)定的行為形成震懾，促使居民尊重并服從共同的權益和利益訴求。但是，“硬性”的法制框架并不是問題解決的根本之道，因此非正式制度也十分必要。非正式制度是以倫理、道德為代表的“軟性”規(guī)范體系，我們需要在陜南移民地區(qū)重塑一種和諧、互利的文化氛圍，將中國傳統(tǒng)文化中的優(yōu)秀品質植根于陜南移民地區(qū)的社會秩序建設中，利用村規(guī)民約、風俗習慣等方式弘揚居民的互助共進的優(yōu)秀品德，有效激發(fā)移民地區(qū)居民的集體觀念，讓健康、合理的規(guī)范體系成為一種代代相傳的生活方式。

（三）實現(xiàn)政府和社會組織的聯(lián)動

當前，我國在社會治理的過程中還是以政府為主導和核心，政府管理水平的高低對陜南移民地區(qū)的社會網絡的構建還是有著重要的影響，但是，面對移民地區(qū)復雜、多樣的社會形勢，“一把抓”的管制型管理方式已經難以顧及社會網絡的建設，偏好“中位選民”而留下的未滿足需求也會成為社會網絡構建中的消極因素，因此，實現(xiàn)政府和社會組織間的聯(lián)動至關重要。首先，需要政府轉移自己的職能，退出一些瑣碎的、專業(yè)的領域，專注于增強社會資本的政策制定，為社會資本建設提供宏觀層面的支持。其次，大力扶持社會組織的建設，鼓勵社會組織深入到居民中間，傾聽民聲，盡可能解決“中位需求”之外的社會需求，讓居民在社會網絡中都能滿足自己的需求，促使更多人參與到社會網絡之中。最后，實現(xiàn)社會組織在社會網絡建設中的專業(yè)化和能力提升，充分利用居委會、社團等社會組織，探索更多方法和途徑進行社會網絡的構建，提供更多方式實現(xiàn)居民廣泛的活動參與，構建有序、和諧的社會網絡交流平臺，使居民在社會網絡構建的參與過程中有更多選擇，獲得更好的體驗，從而更好地實現(xiàn)政府與社會組織對于社會網絡構建的“雙支撐”，使社會資本實現(xiàn)真正意義上的增值。

參考文獻

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作者簡介

王景榮 長安大學政治與行政學院副研究員、碩士生導師

李翔宇 長安大學政治與行政學院研究生