本刊記者 杜悅英

土壤污染防治：新法促新局

本刊記者 杜悅英

中國第一部土壤污染防治領(lǐng)域的專門法律，正與我們漸行漸近。

在十二屆全國人大常委會第二十八次會議對其首次審議通過后，6月28日—7月27日，《中華人民共和國土壤污染防治法（草案）》在中國人大網(wǎng)面向社會公開征求意見。截至7月19日零時，“全國人大法律草案征求意見管理系統(tǒng)”顯示，土壤污染防治法（草案）已收到意見315條，足見其受關(guān)注程度。

“將立法作為解決土壤污染問題的根本性措施”，在中國人大網(wǎng)關(guān)于《中華人民共和國土壤污染防治法（草案）》的說明中，如此歸納土壤污染防治立法的重要意義。接受《中國發(fā)展觀察》采訪的多位學者亦表示，立法對于土壤環(huán)境保護事業(yè)將具有顯著的推動效應(yīng)。

現(xiàn)狀：隱蔽、積累、難治理的土壤污染

中國科學院地理科學與資源研究所環(huán)境修復中心主任陳同斌向《中國發(fā)展觀察》介紹，與水、大氣污染相比，土壤污染具有隱蔽性、積累性、治理難三大特點。起初，土壤是環(huán)境污染的受體，容納各種污染物，但當土壤污染積累到一定程度，超越了它的環(huán)境容量，土壤就轉(zhuǎn)變?yōu)槲廴驹?，形象地說，就是“化學定時炸彈”。土壤污染肉眼難以識別，進行精準的檢測也不方便，于是土壤污染往往很隱蔽，問題的暴露則通常滯后。此外，土壤污染修復成本較高，修復一畝污染場地最多需投入200萬－300萬元，一畝污染農(nóng)地的修復成本則是3萬—5萬元。

土壤污染的隱蔽性和滯后性，使得與水和大氣污染相比，土壤環(huán)境治理的壓力和動力來得晚一些。與《水污染防治法》和《大氣污染防治法》相比，《土壤污染防治法》的立法盡管滯后，但終于“千呼萬喚始出來”?！案纳仆寥牢廴镜默F(xiàn)狀是出臺土壤污染防治法的重要目標”，國務(wù)院發(fā)展研究中心社會部周宏春研究員認為。

中國土壤污染狀況究竟如何？2014年，環(huán)境保護部和國土資源部聯(lián)合發(fā)布了《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》。這份報告基于2005年4月至2013年12月環(huán)境保護部會同國土資源部開展的首次全國土壤污染狀況調(diào)查。歷經(jīng)六年的調(diào)查結(jié)果顯示，全國土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問題突出。全國土壤總的點位超標率為16.1%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點位比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。

在周宏春看來，我國重金屬污染場地治理中主要存在三方面問題：首先是家底不清。污染場地一般呈點狀分布，當前，我國只有少數(shù)城市對已搬或擬搬企業(yè)場地的污染狀況進行了調(diào)查；絕大多數(shù)城市對污染場地范圍、污染程度和環(huán)境風險等尚缺乏了解。

其次是責任認定困難。工業(yè)企業(yè)搬遷后留下的場地未經(jīng)治理修復或僅經(jīng)簡單處理就加以利用的現(xiàn)象較為普遍。由于企業(yè)產(chǎn)權(quán)以及場地使用人發(fā)生了變化，確定歷史污染者和未來開發(fā)商的責任較為困難。

還有修復資金和技術(shù)缺乏，政策法規(guī)不完善，執(zhí)法不力，處罰過輕。此外，沒有制度和機構(gòu)改革，難以改變監(jiān)管不力的局面。

在此情況下，“土壤環(huán)境質(zhì)量問題日益引起重視”，中國環(huán)境科學研究院環(huán)境安全研究中心薛南冬研究員說。近年來，土壤污染問題已經(jīng)成為繼大氣污染、水污染之后引起全社會高度關(guān)注、急需解決的重大環(huán)境問題。土壤已經(jīng)成為我國“向污染宣戰(zhàn)”的三大主要戰(zhàn)場之一。為適用土壤污染防治工作的需要，呼喚一部關(guān)于土壤污染防治的專門法律——《土壤污染防治法》的出臺。

立法：持續(xù)、漸進地推動

雖然外界未必全程知曉，但是我國的土壤污染防治立法工作“一直在推進中”。薛南冬介紹，早在2006年，環(huán)境保護部即著手啟動了土壤污染防治立法研究工作，并組織開展相關(guān)調(diào)研活動，編譯了日本、德國、瑞士、加拿大、比利時、美國等十幾個國家和地區(qū)土壤環(huán)境保護方面的法律法規(guī)，組織召開了立法專題研討會、專家討論會和國際研討會等。多年來，全國人代會期間都有代表提出立法議案或者建議，土壤污染防治法的相關(guān)工作一直在推進。

公開資料顯示，2012年，土壤污染防治立法被列入國務(wù)院立法工作計劃三類項目。2013年，在十二屆全國人大常委會確立的68項立法規(guī)劃中，《土壤污染防治法》被正式納入第一類項目（條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案）中。

2013年底，全國人大環(huán)資委正式委托環(huán)境保護部起草草案的建議稿。2014年12月，草案建議稿提交全國人大環(huán)資委。

2015年以來，全國人大環(huán)資委牽頭成立了土壤立法專家組、工作組和協(xié)調(diào)組，制定了立法工作方案，組織召開土壤污染防治立法部門座談會和專家座談會，初步形成了征求意見稿草案。

值得注意的是，2016年5月，國務(wù)院頒布了《土壤污染防治行動計劃》（即“土十條”），作為當前和今后一個時期全國土壤污染防治工作的行動綱領(lǐng)，“土十條”對土壤專門立法的進程起到了推動作用?！巴潦畻l”明確提出要加快推進立法進程，配合完成土壤污染防治法起草工作，要求到2020年，土壤污染防治法律法規(guī)體系基本建立。

薛南冬說，整體看來，“土十條”對構(gòu)建和完善土壤污染防治體系提供了指導，為立法提供了基礎(chǔ)，而大氣污染防治法和水污染防治法的相繼修改，又為土壤污染防治立法提供了成功經(jīng)驗。土壤污染防治立法時機已成熟，具備出臺條件。

總而言之，《土壤污染防治法》的制定對規(guī)范我國土壤污染防治工作具有重要意義，明確了環(huán)境保護部門對土壤污染防治的統(tǒng)一監(jiān)督管理職能，將土壤污染防治管理進一步規(guī)范，將提高公眾土壤污染防治意識，充分調(diào)動全社會的力量，實現(xiàn)政府、法人和公眾的全方位參與。

《土壤污染防治法》對標準、調(diào)查、監(jiān)測和規(guī)劃等相關(guān)技術(shù)做了詳細規(guī)定，建立了土壤環(huán)境信息與數(shù)據(jù)共享機制，對于統(tǒng)籌全國土壤污染情況，制定相應(yīng)措施解決土壤污染問題將具有重要實際意義。而這部法律的正式頒布，更是對我國環(huán)保法治體系的重要補充和完善。

未來：制度、技術(shù)來護航

在專家們看來，《土壤污染防治法（草案）》亮點頗多：

確立了土壤污染責任人、土地使用權(quán)人和政府順序承擔防治責任的制度框架。規(guī)定禁止在農(nóng)用地排放重金屬、有機污染物等含量超標的污水、污泥、清淤底泥、尾礦（渣）等；禁止在農(nóng)用地施用重金屬、持久性有機污染物等有毒有害物質(zhì)含量超標的畜禽糞便、污水、沼渣、沼液等。

規(guī)定列入土壤污染風險管控和修復名錄的污染地塊，縣級以上地方人民政府國土資源、規(guī)劃、住房城鄉(xiāng)建設(shè)等有關(guān)主管部門不得批準其作為住宅、公共管理與公共服務(wù)等用地。

規(guī)定不論是農(nóng)用地還是建設(shè)用地，確實需要修復的，要由土壤污染責任人負責修復。農(nóng)用地的土壤修復，土壤污染責任人無法承擔修復責任的，由地方人民政府代為修復，但由此產(chǎn)生的費用，是有權(quán)向土壤污染責任人進行追償?shù)?。草案還規(guī)定，國家建立土壤環(huán)境信息與數(shù)據(jù)共享機制。

“法律還是要落在執(zhí)行”，周宏春表示，與世界主要國家相比，中國大大小小的環(huán)境法律法規(guī)建構(gòu)起的環(huán)境法制體系已經(jīng)相當健全，但如何真正落到實處，仍然是需要繼續(xù)解決的問題，對于《土壤污染防治法》來說，同樣如此。

他還提到，對于找不到污染責任人的土地，草案把地方人民政府作為復雜成因污染土地修復的“兜底人”，國家、省級層面的基金作為修復的經(jīng)濟主體，避免了過去此類污染土壤因責任主體不明、追償不到位導致修復不及時的情況。但是根據(jù)美國經(jīng)驗，基金化運作也并非完美。

美國國會1980年通過了《環(huán)境應(yīng)對、賠償和責任綜合法》，批準設(shè)立污染場地管理與修復基金，即“超級基金”。美國超級基金對褐土地治理起到了積極作用。然而，實踐顯示，原來設(shè)計的投入規(guī)模遠不能滿足治理需求，甚至成了“無底洞”。如何避免基金化運作企業(yè)形成“政策依賴”，進一步完善土壤污染防治資金來源制度，引導和鼓勵社會力量投資土壤污染防治，是下一步需要細化解決的問題。

關(guān)于《中華人民共和國土壤污染防治法（草案）》的說明強調(diào)，草案突出“以提高環(huán)境質(zhì)量為核心”。土壤污染問題的最終解決，還是要靠能夠“治本”的自主土壤修復技術(shù)。近年來，我國科研人員在土壤修復技術(shù)研發(fā)，土壤治理與修復產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面，取得了很大進步。

薛南冬說，從去年5月28日國務(wù)院印發(fā)《土壤污染防治行動計劃》（“土十條”）以來，中央財政和環(huán)保部聯(lián)合設(shè)立了土壤污染防治專項資金，專項資金支持土壤污染防治關(guān)鍵技術(shù)研究，大大增加了在土壤修復技術(shù)研發(fā)上的投入，加大了土壤修復技術(shù)研發(fā)力度，加快了適用技術(shù)的推廣和應(yīng)用。土壤污染防治工作也開始提速，土壤修復產(chǎn)業(yè)也逐漸步入快車道，土壤修復行業(yè)的從業(yè)人數(shù)、從業(yè)單位不斷增加。修復行業(yè)企業(yè)與各大高校、科研院所的合作明顯增多，土壤污染治理和修復產(chǎn)學研一體化加速形成。

陳同斌觀察到，由于入場資金量巨大，一些企業(yè)很想進入土壤修復市場，但苦于沒有成熟技術(shù)。國內(nèi)研發(fā)了一些達到國際領(lǐng)先水平的土壤修復技術(shù)，但也有些研究屬于低水平重復勞動。

在他看來，土壤修復產(chǎn)業(yè)未來較有發(fā)展前景的技術(shù)方向是生物法。傳統(tǒng)的污染土壤修復主要以客土、土壤淋洗、施加穩(wěn)定劑等物理化學方法為主，此外也有一些新型的環(huán)境功能材料應(yīng)用于污染土壤修復。但是，傳統(tǒng)的物理、化學修復技術(shù)對于治理嚴重污染土壤雖然時間短、見效快，但往往伴隨著高能耗、高費用、二次污染等風險。如何在污染場地原地治理修復土壤，近年發(fā)展起來的利用特定植物或微生物修復污染土壤的生物修復方法（或生物法與其他方法聯(lián)合作用）越來越展現(xiàn)出其優(yōu)勢。

陳同斌說，生物修復土壤是一個復雜的系統(tǒng)工程。以其中的植物修復污染農(nóng)地為例，包含育苗、移植、管理、應(yīng)用等多方面工作。農(nóng)地污染以重金屬污染為主，其中以砷和鎘的問題最為嚴重。陳同斌和他的團隊經(jīng)過20多年的研究，發(fā)現(xiàn)對砷和鎘分別具有超強富集能力的植物——蜈蚣草和景天。

植物從土壤中吸收了大量重金屬之后，土壤污染的問題解決了。但富集了重金屬物質(zhì)的蜈蚣草和景天后續(xù)如何處理？這是另一個難題。對于蜈蚣草，陳同斌團隊采取了對超富集植物收獲物進行安全焚燒的方案：在焚燒過程中添加固定劑的技術(shù)，尾氣中重金屬等各項指標完全達標，焚燒后的灰燼還可以提取有價金屬或作為危險廢物進行安全填埋。

富集了鎘的景天則可切割成若干段，一段還原成一顆苗，可繼續(xù)種植，稀釋土壤中的污染物；作為花卉還可銷售，產(chǎn)生新的經(jīng)濟收益。這一自主植物修復技術(shù)，目前在四川、廣西、河南、河北等地已有成功應(yīng)用。

畢竟，“土壤質(zhì)量的真正改善是最終目標”，陳同斌說，綜合考慮土壤污染物吸收的機理、調(diào)控及技術(shù)應(yīng)用，因地制宜優(yōu)化，原位修復，不形成二次污染，投入低的技術(shù)，才能夠真正解決土壤污染問題。