李承偉

摘要：對21世紀以來中、美兩國制定的老年體育政策進行研究，結果表明：中關兩國老年體育政策存在較大差異，主要體現(xiàn)在指導理念、目標、內容及效果評估體系、實施主體及過程等方面。差異存在的主要原因在于兩國國情、管理體制以及社會發(fā)展進程上的不同。美國老年體育政策為我國老年體育政策體系的完善和發(fā)展帶來如下啟示：加快老年體育活動指南研制，實現(xiàn)宏觀與微觀的有效結合；多部門、跨領域共同參與；國家與社會“雙輪驅動”；保證老年體育政策、規(guī)劃的連續(xù)性。

關鍵詞：體育管理；老年體育政策；中國；美國

隨著生存條件的改善和醫(yī)療技術的進步，人類的壽命普遍得到了延長。與此同時，人口老齡化逐漸成為困擾和制約社會發(fā)展的重要問題，已經(jīng)影響到社會生活的方方面面。據(jù)2015年6月民政部印發(fā)的《2014年社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，截至2014年12月，全國60歲及以上老年人口共計21242萬人，占人口總數(shù)的15.5%，其中65歲及以上人口13755萬人，占人口總數(shù)的10.1%。在數(shù)據(jù)攀升的形勢下，老年人的健康問題無疑成為當前社會關注的焦點。老年人的健康問題不僅是老年人自己的問題，同時它給家庭、社會和國家也帶來了巨大壓力。目前，我國“失能老人”的人數(shù)已經(jīng)超過3700萬。因此，如何維系老年人的身體健康，最大程度減少醫(yī)療成本，已經(jīng)成為我國政府面對的重要課題。

在我國即將發(fā)展成為高齡、老齡人口型社會的關鍵時期，老年體育就顯示出其存在的重要性和必要性。西方發(fā)達國家都已經(jīng)逐步意識到體育活動對老年人身體、心理健康的促進作用。美國早在1965年頒布的《老年人法案》中就提出：“為老年人提供服務，使其經(jīng)常參加身體活動和鍛煉，保持身心健康?！?0世紀70年代，德國也開始系統(tǒng)研究“老年人的運動生理和心理”，并頒布相關運動與福利政策。新中國成立以來，我國政府相繼出臺了一系列群眾體育政策，客觀上促進了老年體育的發(fā)展。但是，直到2000年才由國家體育總局出臺了第一個專門針對老年人體育工作的規(guī)劃——《老年人體育發(fā)展規(guī)劃》，目前我國老年體育政策體系尚不完善。因此，本研究將21世紀以來，我國老年體育政策與美國老年體育政策進行比較，找尋美國老年體育政策的可取之處，為我國老年體育政策體系的完善和可持續(xù)發(fā)展提供借鑒。

121世紀中美老年體育政策的差異

21世紀以來我國陸續(xù)出臺11個與老年體育相關的政策、規(guī)劃、文件或標準：2000年國家體育總局下發(fā)《老年人體育發(fā)展規(guī)劃》，2015年國家體育總局等12部門下發(fā)《關于進一步加強新形勢下老年人體育工作的意見》，2000年國家體育總局的《2001-2010年體育改革與發(fā)展綱要》，2003年國務院的《公共文化體育設施條例》，2006年國家體育總局的《關于實施農(nóng)民體育健身工程的意見》，2006年國家體育總局的《體育事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》，2006年國務院的《全民健身計劃（2006-2010）》，2009年國務院的《全民健身條例》，2011年國家體育總局的《體育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，2011年國務院的《全民健身計劃（2011-2015）》，2013年國家體育總局、教育部、全國總工會的《國家體育鍛煉標準施行辦法》，這些都體現(xiàn)了我國政府對于老年體育工作的高度重視。

21世紀美國已有4個具有較大影響力的老年體育相關政策、規(guī)劃出臺：2001年美國疾病預防控制中心、美國國家老齡研究所等組織聯(lián)合出臺了《國家計劃：促進50歲以上成年人身體活動》，2008年美國衛(wèi)生與公共服務部（HHS）頒布的《美國人體育運動指南》（Physical Activity for Guidelines for Americans），2010年美國衛(wèi)生與公眾服務部fHHs）頒布的《健康公民2020》（Heahh People 2020），2016年國家體育活動計劃統(tǒng)籌委員會（NmionM Physical Activity Plan Alliance）頒布的《國家體育活動計劃（修訂）》（National PhysicalActivity Plan）。

通過對上述的21世紀中、美兩國老年體育政策進行梳理，發(fā)現(xiàn)在指導理念、目標、內容及效果評估體系、實施主體及過程等方面都存在差異。

1.1兩國老年體育政策指導理念的差異

我國老年體育政策或條款以政府機構頒布為主，基本上屬于宏觀指導，主要突出增強老年人體質的國家戰(zhàn)略，表明政府將包括老年體育在內的全民健身上升到國家政治層面，是國家制度、以法治國的重要組成部分，突出了國家對全民健身的重視程度，同時也反映出全民健身方面的政治和經(jīng)濟需求。美國老年體育及相關政策的頒布則以相關協(xié)會或社會機構為主，相關政策的制定更加注重微觀操作層面，注重政策、規(guī)劃體系的完整性，同時國家戰(zhàn)略層面的政策往往會有配套的規(guī)定加以指導，因此具有較強的指導性和參考性，也更加具體、細化。

21世紀以來，我國政府出臺的老年體育政策或條款，試圖通過體育運動這一手段來提升老年人的健康水平，以減輕個人、家庭和社會的負擔，并應對人口老齡化帶來的沖擊，很大程度上促進了我國老年人體育的發(fā)展?！独夏耆梭w育發(fā)展規(guī)劃》提出10項措施：（1）加強領導，把老年人體育納入體育改革和發(fā)展規(guī)劃中；（2）加強宣傳工作，增強老年人體育健身意識，提高對老年人體育健身工作的重視程度；（3）加強老年人體育的法制建設；（4）改革和完善老年人體育工作的管理體制；（5）多渠道籌措老年人體育活動經(jīng)費；（6）加強老年人體質與健康的科學研究和技術開發(fā)；（7）建立老年人體質監(jiān)測站；（8）提倡修建適合老年人體育健身的場地設施；（9）各類體育館和公園應為老年人體育健身活動提供方便，要采取措施安排一定的時間為70歲以上的老年人實行減、免費開放；（10）加強老年人體育健身的科學指導?！蛾P于進一步加強新形勢下老年人體育工作的意見》提出6項措施：（1）充分認識加強老年人體育工作的重要性；（2）明確老年人體育工作的目標任務；（3）建立健全老年人體育組織網(wǎng)絡；（4）加強適合老年人體育健身的場地設施建設和使用；（5）廣泛開展老年人體育健身活動；（6）加大對老年人體育工作的經(jīng)費投入和支持保障。這兩個政策基本涵蓋了老年體育發(fā)展的各個方面，體現(xiàn)出系統(tǒng)性和綜合性的特點，但相對缺少進一步的要求和規(guī)劃。其他體育政策雖然也都列出了發(fā)展老年人體育的專門條款，但由于僅僅是從宏觀層面提出相關意見和指導，缺少微觀層面的說明和規(guī)定，導致增加了政策實施的難度。

相比而言，《美國人體育運動指南》的制定以信息數(shù)據(jù)作為基礎，有針對性地對包括老年人在內的各類人群的日常體育鍛煉提供指導和具體標準?！督】倒?020》在《健康公民2010》的基礎上，列出了適合老年人參與的具體運動項目，同時提供關于老年人體育活動的歷史數(shù)據(jù)，為確定其存在問題和制定下階段老年人體育政策提供科學依據(jù)。其中“老年人體育活動參與率”首次在大眾健康政策中被單獨列出，而《國家計劃：促進50歲以上成年人身體活動》作為《健康公民2010》的配套規(guī)劃，其內容詳細可靠，具有更強的實踐操作性，顯示出政策體系的完整性。同時詳細說明了身體活動對于老年人健康的積極作用，可以提高政策執(zhí)行者和老年人本身對于政策的理解程度，必然也會影響到政策的實施效果。2016年美國國家體育活動計劃統(tǒng)籌委員會又重新修訂了《國家體育活動計劃》，在2010版的基礎上形成一整套政策、程序，倡導美國各社會群體進行體力活動，承認體育活動計劃基于性別、種族、民族、年齡、社會經(jīng)濟地位、身體等的實質性差異，旨在通過培育民族文化來支持身體活動的生活方式，其最終目的是為了改善健康、預防疾病和殘疾、提高生活質量。其中，針對老年人等群體的實際情況提出3點建議。以上反映出美國老年體育相關政策、規(guī)劃等，都體現(xiàn)出目標、內容的具體、細化、可操作性強等特點。

1.2兩國老年體育政策目標、內容及效果評估體系的差異

作為我國第一個針對老年人體育發(fā)展制定的專門規(guī)劃——《老年人體育發(fā)展規(guī)劃》，對新世紀我國老年人體育發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義。然而，通過審視其具體內容，發(fā)現(xiàn)其存在很多問題。一是目標表述過于籠統(tǒng)、寬泛，缺乏明確的任務規(guī)劃和基本的數(shù)據(jù)支撐，客觀上為政策的執(zhí)行乃至后期的效果評估造成障礙。二是政策內容不夠細化和具體，缺乏可操作性。如在具體措施中“加強宣傳工作”“加強指導工作”等，表面是強調了老年體育工作的重要性并提出了工作思路，但卻沒有明確如何“加強”、誰來“加強”以及“加強”到什么程度，沒有進一步的工作實施方案，導致工作的實施缺乏剛性，容易偏離預定目標。此外，《全民健身計劃（2006-2010）》雖然提出要推廣適合老年人開展的健身項目，但卻沒有進一步說明哪些健身項目適合老年人?？梢哉f，這種側重宏觀指導的政策、規(guī)劃，缺少工作實施的操作性和可控性，相對來說欠缺科學性與實踐性的融合。三是效果評估有什么標準、如何評估、誰來評估等問題在我國相關政策、規(guī)劃中欠缺。我國老年體育相關政策、文件、規(guī)劃，只有在《全民健身計劃（2006-2010）》中有針對于老年體育人口、老年體育社會組織等方面的要求和標準。

相比之下，美國老年體育政策在目標、內容及效果評估體系方面，則體現(xiàn)出分工明確、具體細化以及可定量化的特點?！睹绹梭w育運動指南》對老年人進行體育活動的具體標準，提出了參考成年人標準以外的4點建議，以及基于成年人標準的適當浮動?！督】倒?020》在其目標所涉及的42個領域制定了詳細的資金目標，同時還明確指出適合老年人參與的運動項目，并提出“老年人休閑體育參與率”的評價指標，體現(xiàn)出具體化、可控性的特點。《國家體育活動計劃》中各參與部門提出旨在促進身體活動的策略，每個策略還概述了社區(qū)、具體的社會組織和機構以及個人可以使用的相應策略，并在涉及的每個策略中都體現(xiàn)了具體的操作內容、目標、實施步驟以及評估體系。同時，對老年人體育特別要求醫(yī)療系統(tǒng)增加運動量評估和咨詢等內容，體現(xiàn)出可操作性的特點?！秶矣媱潱捍龠M50歲以上成年人身體活動》融合了《健康公民2010》中相關的具體目標，其目的是為找出影響中老年人進行身體活動的障礙以制定相應的策略，在綜合家庭、社區(qū)、市場營銷與宣傳、醫(yī)療、公共政策等領域提出18項具體措施，為政策的實施明確了方向、定好了步子，有利于工作的順利開展。

1.3兩國老年體育政策實施主體及過程的差異

從一定程度上講，政策的實施過程比政策本身更加重要，預期效果達成與否關鍵在于政策的實施。

實施主體方面，通常來講老年體育活動的組織應當是以體育社團和其他社會組織為主。然而，我國老年體育政策、規(guī)劃的制定及實施主體通常是政府部門，是一個政府主導型的發(fā)展模式。由于政府掌握絕大部分資源，因此，社會組織為了生存只能更多地依附政府，從根本上導致了政府部門缺乏與社會組織及社區(qū)等方面的溝通與協(xié)調，不利于后期具體工作的開展，造成了老年體育社團在政策實施過程中的被動地位，容易導致政策具體執(zhí)行組織的缺位，這也是制約我國老年體育發(fā)展的主要原因。即使是由國家體育總局等12部門聯(lián)合印發(fā)的《關于進一步加強新形勢下老年人體育工作的意見》，也沒有明確提出工作實施的具體分工，缺乏工作職責的劃定，容易導致規(guī)劃實施過程中出現(xiàn)主體的權責不清和相互推諉現(xiàn)象。

相比而言，美國老年人體育活動的組織者和管理者主要是體育社團以及其他社會組織。美國的社會制度及其基本政策決定了美國老年體育政策及其實施主體的多元化，形成了體育體制的分權及社會主導特征。它們主要以各級社會組織、協(xié)會、團體以及各類公共體育組織為主，政府部門主要是以指導和協(xié)調為主?！督】倒?020》是由聯(lián)邦政府與全國性組織共同制定，《國家計劃：促進50歲以上成年人身體活動》由美國疾病預防控制中心、國家老齡研究所等6個組織共同發(fā)布，這些組織既有政府組織又有非政府組織?！秶矣媱潱捍龠M50歲以上成年人身體活動》中執(zhí)行對策的具體負責（牽頭）部門，除生命活力規(guī)劃辦公室、總統(tǒng)健康與體育委員會、國家疾病防控中心3個部門為政府組織外，其他實施主體均為社會團體、協(xié)會或公立大學。其中，國家疾病防控中心、總統(tǒng)健康與體育委員會、美國退休人員協(xié)會、全國老齡委員會、美國運動醫(yī)學學會5部門共同監(jiān)督計劃的實施工作。

在美國，由于其全民健身公共服務體系起步較早，已經(jīng)進入相對成熟的階段，各機構負有明確的職責，并在此基礎上通過協(xié)調各方力量開展工作，不同于我國以體育系統(tǒng)為主的單一工作模式。美國老年體育及相關政策的協(xié)調機制較為完善，對于政策、規(guī)劃實施的步驟和進程具體可行，體現(xiàn)出指導性強和分工明確的特點，有利于工作的具體實施和順利開展。如《健康公民2020》中各服務部門分工明確，并列出具體的行動步驟，設計出完整的時間規(guī)劃和最后完成期限，同時制定和落實合作伙伴的工作計劃、工作點和管理程序，從而確保每個程序的順利完成。另外，還開發(fā)了專門的傳播計劃；《國家計劃：促進50歲以上成年人身體活動》中，專門列出6條將策略轉化為行動的建議，包括組織間的協(xié)調、具體的時間規(guī)劃、具體的行動規(guī)劃、人力物力的合理安排、良好的溝通渠道、詳實的評估標準，這些在客觀上都保證了政策、規(guī)劃在實施過程中的效率和效果。

2對我國老年體育政策的啟示

2.1加快老年體育活動指南研制，實現(xiàn)宏觀與微觀的有效結合

在我國，國務院和國家體育總局歷年頒布的老年體育政策、規(guī)劃只能作為一種指導性、綱領性文件，是整個老年體育事業(yè)的戰(zhàn)略性規(guī)劃，而不是專門針對老年體育的具體計劃。國家在宏觀指導老年體育事業(yè)發(fā)展的同時，應該通過制定、組織、實施切實有效的老年體育中長期發(fā)展規(guī)劃，實現(xiàn)宏觀與微觀的有效融合，通過老年體育政策宏觀戰(zhàn)略的微觀落實助力老年體育的快速發(fā)展。因此，加快老年人身體活動指南的研制迫在眉睫。通過開發(fā)并細分不同群體的老年人體育活動項目、方法及標準，做到有的放矢，從而有效推動老年人體育由經(jīng)驗型健身向科學型健身的轉變。在美國，除ACSM（美國運動醫(yī)學學會）以外，CDC（美國國家疾病防控中心）、AHA（美國心臟協(xié)會）等部門及組織都制定了針對不同人群的身體活動指南，其中詳細說明了活動指南制定的背景、原則、具體項目和方法以及相應標準和注意事項等，這些都為我們提供了寶貴的經(jīng)驗和參考價值。

2.2多部門、跨領域共同參與

老年體育問題并不是一種單一的體育問題，它往往與其他社會問題交織在一起。因此，老年體育問題的解決是一個復雜的過程，需要從多角度、多層面人手。美國老年體育政策自制定之初，就由多個領域的部門及專家共同制定，跨部門、跨領域是美國體育公共政策制定的主要方式，如《國家計劃：促進50歲以上成年人身體活動》就是由健康、公共政策、市場營銷、醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)組織等相關的46部門共同推進。然而，由于我國長期實行計劃經(jīng)濟體制，造成各政府部門之間存在壁壘，缺乏相互合作的機制與及時溝通的平臺，使我國體育部門與其他相關部門共同制定老年體育政策存在很大難度。因此，我國體育主管部門在今后制定老年體育政策時，要謀求與其他相關部門，如教育部、衛(wèi)生部、財政部、文化部、宣傳部以及全國老齡委員會等部門的協(xié)作，從而實現(xiàn)共同制定，并明確各自的職責與權限，才能在具體執(zhí)行過程中獲得各部門、各領域的共同支持，通過建立縱、橫向部門間的溝通渠道，及時交流政策、規(guī)劃的實施反饋，有助于實現(xiàn)老年體育事業(yè)的全面協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展。

2.3實現(xiàn)國家與社會的“雙輪驅動”

進入到20世紀以后，美國體育逐步進人成熟發(fā)展期，又稱為社會主導型體育發(fā)展期。這一時期的體育組織逐漸發(fā)展起來，體育市場也趨于完善，形成了國家調控與社會主導相結合的發(fā)展局面，使美國逐步變?yōu)轶w育強國。其中，通過積極吸納社會組織力量以豐富老年人體育活動的組織形式，促進了老年體育的快速發(fā)展。比如，《國家計劃：促進50歲以上成年人身體活動》的具體實施主體大部分為社會組織、協(xié)會或公立大學，基層社區(qū)組織也承擔了相當一部分的工作。但由于兩國國情不同，我國體育非政府組織在數(shù)量、質量以及地位方面遠不及美國，同時我國體育管理體制的特點決定了社會力量尚不能承受我國老年體育發(fā)展的重擔。

2014年10月，國務院印發(fā)了《關于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見》，提出：“要加快政府職能轉變，進一步簡政放權，減少微觀事務管理”，表明我國體育發(fā)展的社會大背景，即市場經(jīng)濟已經(jīng)成為我國社會未來發(fā)展機制的軸心。在此背景下，就我國老年體育的發(fā)展角度看，各級老年人體育組織、社會團體未來將會成為中國老年體育發(fā)展不可或缺的一股力量。因此，當前我國發(fā)展老年體育的當務之急是激活老年體育發(fā)展的利益相關者，給予社會力量以足夠的扶持與幫助，拓寬社會力量發(fā)展的空間；在加快政府職能轉變的同時，提升社會力量發(fā)展老年體育的主動性，通過吸納社會資源以彌補老年體育事業(yè)發(fā)展中國家缺位的遺憾，確立老年體育發(fā)展的“雙輪驅動”模式。

2.4完善老年體育政策體系，保證老年體育政策、規(guī)劃的連續(xù)性

正如美國國家體育活動計劃統(tǒng)籌委員會主席Russell Pate所說：《國家體育活動計劃》旨在成為一個“活文件”，不應是固定不變的，它需要定期進行更新，更新的依據(jù)來源于各執(zhí)行部門的反饋。其實，任何一項體育公共政策、法規(guī)的制定及執(zhí)行都應是動態(tài)的、連續(xù)的，不能是一勞永逸的。一方面，美國政府自1979年發(fā)布《健康公民1990》以來，每隔10年便會更新一次，到現(xiàn)在已是更新到2010年發(fā)布的《健康公民2020》。《國家體育活動計劃》自2007年公布以來，已經(jīng)分別在2010、2015年進行了兩次修訂。另一方面，《國家計劃：促進50歲以上成年人身體活動》作為《健康公民2010》的配套規(guī)劃，更是體現(xiàn)出美國體育公共政策制定及實施體系的完整性。在我國，《體育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》《全民健身計劃》等系列文件也體現(xiàn)出我國政府對于公共體育政策體系的重視，我們需要在老年體育政策、規(guī)劃的制定及執(zhí)行方面繼續(xù)秉承這一基本原則，在對前期政策、規(guī)劃實施數(shù)據(jù)收集和效果反饋的基礎上，確立老年體育政策動態(tài)性、連續(xù)性的特點，逐步構建整個老年體育政策體系。

老年人體育不是一種單純的個體健身行為，更不是簡單的人群體育工作，它所承載的內容很多，它體現(xiàn)了一個國家的文明程度，體現(xiàn)了一個社會的發(fā)展狀態(tài)。比較中、美兩國老年人體育政策，旨在借鑒美國老年人體育發(fā)展的經(jīng)驗，從而有效推動我國老年體育政策體系的完善，促進老年體育事業(yè)的快速發(fā)展，減輕人口老齡化對國家、社會和個人的沖擊，使老年人過上有尊嚴的幸福生活。