劉志輝　趙婧

[摘 要]中共十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)不僅需要政府治理能力的提升，同時(shí)也需要社會(huì)組織能力的有效發(fā)揮，這對(duì)社會(huì)組織能力建設(shè)提出了新的要求。我國(guó)社會(huì)組織能力現(xiàn)狀如何？該文利用問卷調(diào)查對(duì)社會(huì)組織能力現(xiàn)狀進(jìn)行分析，調(diào)查302個(gè)社會(huì)組織，回收有效問卷174份。調(diào)查發(fā)現(xiàn)社會(huì)組織能力呈現(xiàn)出赤字狀況，主要表現(xiàn)為內(nèi)部治理困境、經(jīng)費(fèi)汲取能力不足、社會(huì)組織公信力不高。社會(huì)組織能力赤字的形成，既有社會(huì)組織自身建設(shè)的原因，同時(shí)政府對(duì)社會(huì)組織的管理缺位也難辭其咎。借此從社會(huì)組織和政府兩個(gè)方面提出了破解社會(huì)組織能力赤字的對(duì)策，以期提高社會(huì)組織能力，激發(fā)其活力，更好地為社會(huì)提供服務(wù)。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)組織 能力赤字 治理能力現(xiàn)代化

中共十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，并將其作為全面深化改革的總目標(biāo)。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，涉及一系列規(guī)范權(quán)力運(yùn)行和維護(hù)公共秩序的制度。盡管國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化涉及內(nèi)容極為廣泛，但究其生發(fā)和運(yùn)作的邏輯，國(guó)家治理的有效性主要取決于三個(gè)最為基本的問題，即治理主體、治理機(jī)制和治理效果。國(guó)家治理體系涉及的是治理結(jié)構(gòu)問題，治理能力現(xiàn)代化則是治理結(jié)構(gòu)的功能問題。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，究其實(shí)質(zhì)是新時(shí)期處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與社會(huì)組織關(guān)系的新規(guī)約。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，不僅需要政府治理能力的提升，同時(shí)也需要社會(huì)組織治理功能的有效發(fā)揮，這是治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。社會(huì)組織治理功能的有效發(fā)揮，則取決于社會(huì)組織能力的建設(shè)。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出加強(qiáng)社會(huì)組織提供服務(wù)、進(jìn)行能力建設(shè)的基本要求：“正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用?！薄稕Q定》對(duì)社會(huì)組織能力建設(shè)提出了更高的要求和期待，體現(xiàn)了黨對(duì)培育和發(fā)展社會(huì)組織能力的重視。然而，社會(huì)組織的現(xiàn)實(shí)能力與國(guó)家期望還存在顯著差距，能力匱乏已是社會(huì)組織發(fā)展的主要障礙。能力不足成為社會(huì)組織承接服務(wù)的扼喉之痛和持續(xù)發(fā)展的短板[1]。因此，在這樣的背景下，探索社會(huì)組織能力困境及破解的對(duì)策就成為當(dāng)前的重要任務(wù)。社會(huì)組織能力現(xiàn)狀如何？本文對(duì)社會(huì)組織能力狀況進(jìn)行了問卷調(diào)查，共發(fā)放問卷302份，回收問卷218份，其中有效問卷174份，有效問卷回收率57.6%。有效樣本中，社會(huì)團(tuán)體被訪者為104家，占有效樣本的59.8%；基金會(huì)被訪者44家，占25.3%；民辦非企業(yè)單位被訪者為26家，占14.9%。這些社會(huì)組織登記注冊(cè)情況如圖1所示，所涉及的業(yè)務(wù)范圍如圖2所示。

一、社會(huì)組織能力赤字

社會(huì)組織功能和作用的發(fā)揮取決于其一定的能力。社會(huì)組織能力是其在社會(huì)管理和公共服務(wù)過程中所實(shí)際擁有的能量和力量的總和，它是社會(huì)組織發(fā)揮作用和實(shí)現(xiàn)功能的手段。學(xué)界對(duì)社會(huì)組織能力進(jìn)行了廣泛的探討，但尚未達(dá)成共識(shí)。一方面，偏重培育社會(huì)組織的管理能力，特別強(qiáng)調(diào)目標(biāo)、手段的理性配置，以戰(zhàn)略、籌資、項(xiàng)目、評(píng)估等管理課程為主；另一方面，側(cè)重于賦予社會(huì)組織的制度規(guī)范，特別是以市民社會(huì)為主的自治、參與、倡導(dǎo)、行動(dòng)及可持續(xù)發(fā)展等使命價(jià)值[2]。曾維和提出，社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)的能力生態(tài)體系內(nèi)容主要由責(zé)任承擔(dān)、服務(wù)提供和信譽(yù)維系“三大能力維度”和獨(dú)立運(yùn)作、籌集資金、流程規(guī)范、設(shè)備完善、人力資源、專業(yè)技術(shù)、自我監(jiān)督、品牌效應(yīng)、危機(jī)公關(guān)等“九大子能力”[3]。綜上可見，社會(huì)組織能力的構(gòu)成是多方面的，然而能力構(gòu)成的多樣性并不意味著各種能力重要性的均等。因此，應(yīng)該對(duì)社會(huì)組織多樣性的能力進(jìn)行區(qū)分，尋求那些“元能力”，即制約社會(huì)組織發(fā)展和影響社會(huì)組織能力體系的關(guān)鍵能力。社會(huì)組織責(zé)任承擔(dān)能力應(yīng)該以其自身管理為基礎(chǔ)，離開完善的治理結(jié)構(gòu)，社會(huì)組織的責(zé)任承擔(dān)就是空中樓閣。服務(wù)提供能力當(dāng)然需要完善的設(shè)備、專業(yè)的人才與技術(shù)，但是資源汲取能力是服務(wù)提供能力的基礎(chǔ)，不僅決定著組織的生存，更制約著設(shè)備、專業(yè)人才與技術(shù)，更為重要的是社會(huì)組織資源汲取能力，直接影響著社會(huì)組織與政府的關(guān)系。信譽(yù)體系的實(shí)質(zhì)與社會(huì)組織公信力是等同的，因此文中指的社會(huì)組織能力傾向于社會(huì)組織自身管理、資源汲取能力和公信力。

沈亞平在研究政府能力的過程中提出了政府能力赤字的概念，“社會(huì)對(duì)政府能力需求與政府自身能力存量的失衡，即能力需求大于能力存量，或者反過來說，政府能力小于社會(huì)對(duì)政府能力的需求[4]”。為了更好地探討社會(huì)組織能力問題，借用政府能力赤字的提法，這里提出社會(huì)組織能力赤字概念?！俺嘧帧北臼墙?jīng)濟(jì)學(xué)的范疇，轉(zhuǎn)換到行政學(xué)語(yǔ)境，可以將社會(huì)組織能力赤字理解為社會(huì)對(duì)社會(huì)組織能力需求與社會(huì)組織自身能力存量的失衡，即社會(huì)組織能力小于社會(huì)對(duì)社會(huì)組織能力的需求。

二、社會(huì)組織能力赤字現(xiàn)狀分析

（一）內(nèi)部治理困境

問卷中設(shè)計(jì)了“您覺得現(xiàn)階段社會(huì)組織存在哪些問題？”，備選項(xiàng)有5個(gè)：“信息公開程度不夠”“執(zhí)行力不高、活動(dòng)低效率”“內(nèi)部管理不完善”“公信力不高”“其他”。有效樣本選擇各項(xiàng)的比例從高到低，依次為：“執(zhí)行力不高、活動(dòng)低效率”51.15%，“內(nèi)部管理不完善”50.57%，“公信力不高”45.98%，“信息公開程度不夠”41.95%，“其他”16.09%。無論是社會(huì)組織執(zhí)行力不高、活動(dòng)效率低下，還是內(nèi)部管理不完善，究其根本是源于社會(huì)組織內(nèi)部治理的不完善。

問卷還設(shè)計(jì)了“您認(rèn)為以下哪幾個(gè)方面管理能力對(duì)于貴組織是最重要的”，備選項(xiàng)共有9個(gè)，要求社會(huì)組織從備選的9項(xiàng)中選擇3項(xiàng)，9個(gè)備選項(xiàng)調(diào)查結(jié)果排在前3位的分別是：“對(duì)社會(huì)組織的日常運(yùn)作組織管理的能力 ”63.22%，“謀求組織創(chuàng)新與發(fā)展的能力”40.8%，“組織動(dòng)員會(huì)員的能力”40.23%。因此，無論是從社會(huì)組織對(duì)現(xiàn)階段自身存在問題的認(rèn)知，還是從其對(duì)最重要的管理能力的選擇上，都可以看出內(nèi)部管理能力對(duì)于社會(huì)組織的重要性是首要的。社會(huì)組織內(nèi)部管理的實(shí)質(zhì)就是內(nèi)部治理。社會(huì)組織內(nèi)部治理的完善，即內(nèi)部各項(xiàng)管理制度的建立健全和民主機(jī)制的有效運(yùn)行，才能有助于組織使命和價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，有助于社會(huì)組織自身能力的不斷提高。然而，由于我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的歷史不長(zhǎng)，發(fā)展的整體水平較低，因此其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和各項(xiàng)管理制度仍處于有待完善的階段。在治理結(jié)構(gòu)方面，社會(huì)組織盡管在形式上登記注冊(cè)為法人，但是在實(shí)際的運(yùn)行中，不少社會(huì)組織缺少相應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)，具體表現(xiàn)為理事會(huì)不健全，或者由于組織規(guī)模小，而沒有理事會(huì)，或者即便有理事會(huì)，但成員僅限于發(fā)起人或出資人，缺乏其他社會(huì)人士的參與。此外，在政府行政介入的情形下，社會(huì)組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)成了“名義上的擺設(shè)”。有些社會(huì)組織雖然已建立起各種規(guī)章制度，但往往也只是一種形式，其意義主要在于應(yīng)付上邊的檢查，而不是為了真正的實(shí)施。社會(huì)組織日益成為社會(huì)管理與社會(huì)建設(shè)的重要力量，但在社會(huì)組織數(shù)量不斷發(fā)展壯大的同時(shí)，出現(xiàn)了許多令人擔(dān)憂的問題：內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置簡(jiǎn)單、理事會(huì)職責(zé)不明，甚至是形同虛設(shè)、內(nèi)部人員控制等現(xiàn)象，內(nèi)部治理問題逐漸浮出水面。很多社會(huì)組織的內(nèi)部治理尚處于初始階段，受到其內(nèi)部管理和運(yùn)行模式的限制，缺乏規(guī)范的制度和章程，或多或少存在內(nèi)部監(jiān)管徒具形式、民主決策制度不健全等問題，內(nèi)部權(quán)力制衡機(jī)制沒有建立，或者雖然建立了，但沒有得到執(zhí)行，工作的開展主要依據(jù)負(fù)責(zé)人的意愿、興趣和理念，而不是基于社會(huì)組織管理者的民主參與而達(dá)成的共識(shí)。這些內(nèi)部治理問題的存在，使社會(huì)組織內(nèi)部管理出現(xiàn)了隨意性和不規(guī)范的現(xiàn)象。民主機(jī)制的缺失，為腐敗留下了隱患，因此一些社會(huì)組織領(lǐng)導(dǎo)人，為了一己之利而背離組織宗旨，挪用、侵吞善款，損害公眾利益的行為也就不可避免了。

（二）經(jīng)費(fèi)汲取能力不足

資金對(duì)社會(huì)組織的生存和發(fā)展的重要性絕不亞于合法身份的獲得，甚至在一定意義上其重要性超過了合法性的獲得。沒有在民政部門登記注冊(cè)，或是在工商管理部門登記注冊(cè)的社會(huì)組織，并沒有獲得社會(huì)組織本源意義上的合法性，但這似乎不會(huì)對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展造成太大的阻礙。但是，如果社會(huì)組織缺乏足夠的資金，則難以維持運(yùn)轉(zhuǎn)，既難以吸引高素質(zhì)的專業(yè)人才，也沒有辦法成立有效的組織機(jī)構(gòu)，也就不能有效地完成組織的社會(huì)使命。在這個(gè)意義上，資金成為社會(huì)組織生存發(fā)展的生命線，成為社會(huì)組織能否獨(dú)立自主發(fā)展的基礎(chǔ)，因此，也就成為影響社會(huì)組織治理能力有效發(fā)揮的重要因素。然而，由于社會(huì)組織的非營(yíng)利性特征，資金短缺成為全球社會(huì)組織普遍面臨的困境，當(dāng)然這一問題在我國(guó)更為嚴(yán)重。被調(diào)查的社會(huì)組織中，選擇經(jīng)費(fèi)不足和經(jīng)費(fèi)困難的分別占40.8%和1.72%，這些數(shù)據(jù)反映了有效調(diào)查樣本的資金總體情況，如圖3所示。

（三）社會(huì)組織公信力不高

社會(huì)組織公信力是社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)可及信任程度，是保證社會(huì)資源得到最有效利用的社會(huì)約定，是社會(huì)組織的生命線[5]。社會(huì)組織能力建設(shè)的核心就是要提升社會(huì)公信力。公信力的高低關(guān)系著社會(huì)組織外部對(duì)社會(huì)組織服務(wù)能力、質(zhì)量以及其他方面的總體評(píng)價(jià)。公信力的提高可以贏得組織聲譽(yù)，擴(kuò)大社會(huì)組織的影響力，提高其存在的社會(huì)合法性，有助于社會(huì)組織拓寬籌資渠道，更好地獲取志愿者資源，以及為實(shí)現(xiàn)組織使命奠定良好的基礎(chǔ)。有學(xué)者將公信力高比作軟權(quán)力，信譽(yù)度高的NPO更擁有在國(guó)內(nèi)外施加影響和權(quán)威相當(dāng)?shù)能洐?quán)力——吸引和動(dòng)員公眾和社會(huì)資源，使局部環(huán)境下的輿論轉(zhuǎn)化為整體的社會(huì)輿論，直接向政府或企業(yè)施壓，使其改變政策或間接地改變公眾對(duì)政府和企業(yè)行為的看法而制定新的規(guī)范，從而達(dá)成組織宗旨[6]。然而，由于社會(huì)組織外部和自身的原因，社會(huì)組織公信力不足和缺失的情況還是比較普遍的。

在問卷調(diào)查過程中，有效被訪樣本在回答現(xiàn)階段社會(huì)組織存在哪些問題時(shí)，選擇“社會(huì)組織公信力不高”的有45.98%，比選擇比例最高的“執(zhí)行力不高、活動(dòng)低效率”（51.15%）僅少5.17%。由此可見，社會(huì)組織公信力不高是當(dāng)下社會(huì)組織面臨的主要問題之一。在“現(xiàn)階段社會(huì)組織自身在公信力建設(shè)上應(yīng)該做哪方面的改進(jìn)？”問題上，有效樣本各選擇項(xiàng)的比例從高到低依次為：“加強(qiáng)組織管理和自我監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)”68.97%、“加強(qiáng)信息公開，全面建設(shè)信息化大眾化的平臺(tái)建設(shè)”61.49%、“服務(wù)質(zhì)量有待提高”48.85%、“資金的使用效率有待提高”48.28%、“提升工作人員的素質(zhì)”43.1%。

三、社會(huì)組織能力赤字的破解

社會(huì)組織能力赤字的成因是多方面的，既有社會(huì)組織自身建設(shè)的不完善因素，同時(shí)更離不開我國(guó)政府對(duì)社會(huì)組織的管理及由此形成的政社關(guān)系。因此，破解當(dāng)前社會(huì)組織能力困境，應(yīng)從社會(huì)組織和政府兩個(gè)方面著手。

（一）社會(huì)組織方面

1. 完善內(nèi)部治理。在國(guó)家和政府重視社會(huì)組織作用，并改善其發(fā)展外部環(huán)境的情況下，社會(huì)組織應(yīng)主動(dòng)完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，健全組織內(nèi)部管理體制和管理制度。社會(huì)組織能力的提升，不僅取決于良好的外部環(huán)境，更重要的在于內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的改進(jìn)。內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善，是社會(huì)組織公信力和能力建設(shè)的制度性保障。國(guó)外許多社會(huì)組織為了提高服務(wù)效率和維護(hù)組織公信力，重視內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整，突出理事會(huì)構(gòu)成的監(jiān)督作用，多數(shù)國(guó)家的社會(huì)組織實(shí)行理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)決策下的執(zhí)行官負(fù)責(zé)制。而據(jù)清華大學(xué)NGO研究所調(diào)查，我國(guó)有近一半的社會(huì)組織缺乏正式的決策機(jī)構(gòu)。社會(huì)組織內(nèi)部治理的問題主要是組織結(jié)構(gòu)和管理存在問題，具體涉及組織章程、組織機(jī)構(gòu)、干部來源和決策方式等?？傮w上來說，大量的社會(huì)組織內(nèi)部治理缺乏民主決策的機(jī)制和權(quán)力機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間的相互制衡，因此完善社會(huì)組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)任重道遠(yuǎn)。當(dāng)然，我國(guó)社會(huì)組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在的問題不僅在于社會(huì)組織自身，也與政府對(duì)社會(huì)組織的管理分不開。改革開放后，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系重構(gòu)，但在政府與社會(huì)組織的權(quán)力對(duì)比中，社會(huì)組織力量依然十分弱小，社會(huì)組織在發(fā)展過程中自主性缺乏體制和制度的保障。易言之，社會(huì)組織外部環(huán)境是不完善的，在這種情況下，社會(huì)組織完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的動(dòng)力難以形成。所以，在一定意義上可以講，社會(huì)組織外部環(huán)境的狀態(tài)直接映射了其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的狀態(tài)，因此完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，應(yīng)該從內(nèi)部與外部?jī)煞矫婀餐?，而且在推?dòng)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的前期，更應(yīng)該發(fā)揮政府等外部力量的拉動(dòng)和促進(jìn)作用。

2. 資金分散化。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，社會(huì)組織有效地融入社會(huì)經(jīng)濟(jì)，在公共服務(wù)上做出了很大的貢獻(xiàn)，得到了政府、企業(yè)和民眾的支持，也形成了相對(duì)成熟的資金籌集體系，有效地解決了社會(huì)組織籌資問題。盡管我國(guó)社會(huì)組織資金籌集的渠道也涉及政府、社會(huì)的各個(gè)層面，但是尚未形成成熟和多元化的籌資體系，因此，也就未能解決面臨的資金困境。隨著社會(huì)組織的不斷發(fā)展和自主意識(shí)的增強(qiáng)，他們逐漸認(rèn)識(shí)到，過度依賴政府和自主性不足的狀況對(duì)于自身的長(zhǎng)期發(fā)展并非有利可圖，反而會(huì)影響組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。社會(huì)組織發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也表明，只有擁有獨(dú)立發(fā)展所需的物質(zhì)基礎(chǔ)和多元化的資金來源渠道，社會(huì)組織才能真正改變過于依賴政府和自身的弱自主性。也就是說，在一定意義上，解決資金支持方面的問題，是處理政府與社會(huì)組織關(guān)系的關(guān)鍵。社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)依托自身的社會(huì)公信力和致力于公益性質(zhì)的優(yōu)勢(shì)，擴(kuò)大社會(huì)組織的社會(huì)影響力和公信力，將發(fā)展的根基立足于社會(huì)，而不局限于政府。社會(huì)組織應(yīng)立足于經(jīng)費(fèi)自籌，走多元化的籌資渠路，不斷拓寬籌資渠道，一改以往主要從政府獲取資金支持的單一渠道，增強(qiáng)和社會(huì)力量的溝通與合作，爭(zhēng)取社會(huì)力量的支持，向企業(yè)、個(gè)人等籌措發(fā)展資金。目前多數(shù)社會(huì)組織采取相對(duì)封閉的發(fā)展方式，活動(dòng)范圍局限于自己所在的領(lǐng)域，缺乏與業(yè)務(wù)范圍之外的政府部門、社會(huì)組織和企業(yè)之間的聯(lián)系溝通。這種封閉式的發(fā)展，必然會(huì)壓縮社會(huì)組織的信息通道，使資源來源的分散化，從而制約其自身能力的提升。為此，應(yīng)努力實(shí)現(xiàn)在政府資源支持和其他渠道資源支持的相對(duì)平衡，因?yàn)椤敖?jīng)濟(jì)地位的獨(dú)立性，是真正擺脫對(duì)行政體制依附的根本性前提[7]”。當(dāng)然，資金籌集的分散化，不意味著社會(huì)組織與政府的疏離，相反由于政府具有豐富的資源，社會(huì)組織應(yīng)學(xué)會(huì)如何與政府相處，開發(fā)和改善與政府的關(guān)系，積極主動(dòng)地爭(zhēng)取政府的財(cái)政支持和與政府更多地進(jìn)行合作。但是，在爭(zhēng)取政府財(cái)政支持和合作的過程中要保持自身的獨(dú)立性，絕不能僅僅為了生存便過度妥協(xié)而失去自主性，更應(yīng)該不斷提升自身能力建設(shè)，增強(qiáng)政府對(duì)社會(huì)組織的依賴。

3.強(qiáng)化自律機(jī)制。自律是社會(huì)組織健康發(fā)展的重要保證。從全球社會(huì)組織發(fā)展的歷史，特別是發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)組織發(fā)展的歷程看，自律是社會(huì)組織發(fā)展過程中無法回避的問題。我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的歷史并不長(zhǎng)，政府對(duì)社會(huì)組織的管理尚不成熟，在這種情況之下，社會(huì)組織如何健康發(fā)展，更好地發(fā)揮在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的作用，自律扮演著重要的角色，可以提高社會(huì)組織的效率和社會(huì)公信力。社會(huì)組織自律，是指通過內(nèi)部自身的力量來實(shí)現(xiàn)對(duì)行為主體的監(jiān)督和約束。對(duì)于社會(huì)組織來說，盡管存在著政府的監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督等外部的監(jiān)督，但是由于信息不對(duì)稱所導(dǎo)致的外部監(jiān)督成本過高、監(jiān)督成效不高的情況屢見不鮮。相較于政府監(jiān)督而言，社會(huì)組織的自律效率更高、管理境界更理想；相較于社會(huì)監(jiān)督而言，自律的組織化、制度化程度更高。因此，強(qiáng)化自我約束作用，是促進(jìn)社會(huì)組織能力發(fā)展的基本機(jī)制之一。社會(huì)組織自律建設(shè)，不僅是來自道德層面的要求，同時(shí)也是增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的有力選擇，因?yàn)橥ㄟ^自律可以提高效率和提升社會(huì)公信力。因此，在社會(huì)組織的發(fā)展上，不能只強(qiáng)調(diào)外部監(jiān)督而忽視內(nèi)部的自律，如果外部監(jiān)督不能和社會(huì)組織自律有機(jī)結(jié)合起來的話，社會(huì)組織“志愿失靈”的情況恐怕難以得到有效遏制。

（二）政府方面

1.進(jìn)一步改革社會(huì)組織管理體制。近年來，黨和政府對(duì)社會(huì)組織的態(tài)度發(fā)生了轉(zhuǎn)變，特別是自黨的十七大以來，在指導(dǎo)思想和頂層設(shè)計(jì)上對(duì)社會(huì)組織予以重視。從黨的十七大報(bào)告中重視“社會(huì)組織建設(shè)與管理”，到黨的十八大報(bào)告“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”，以及2013年《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中公布了今后對(duì)四大類社會(huì)組織，即行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類組織實(shí)行民政部門直接登記，依法加強(qiáng)登記審查和監(jiān)督管理上看，國(guó)家改革體現(xiàn)出了“分類管理、分步調(diào)整、改革雙重管理體制”的思路。這種改革思路與國(guó)際上社會(huì)組織登記注冊(cè)普遍采用的“一元模式”還有一定的差距。我國(guó)推行的“一元模式”，雖然取消了業(yè)務(wù)主管單位的審查，但是這種審查的權(quán)力沒有完全取消，而是轉(zhuǎn)移到民政部門，因此只能稱為“準(zhǔn)一元模式”，社會(huì)組織管理體制改革還有許多有待優(yōu)化的空間。在雙重管理體制時(shí)期，登記管理制度成了社會(huì)組織管理體制的全部，因此登記管理制度的改革也容易引起人們理解上的誤區(qū)，即將登記管理制度改革等同于社會(huì)組織管理體制改革，實(shí)則前者只是后者的組成部分。僅有登記管理制度的改革，沒有機(jī)構(gòu)改革、監(jiān)管體系的完善等措施的跟進(jìn)，改革的成效是難以保障的。具體來說，社會(huì)組織管理體制改革有待優(yōu)化的部分包括：其一，社會(huì)組織登記注冊(cè)的條件門檻沒有調(diào)整。盡管取消了業(yè)務(wù)主管單位的審查，可以使那些符合社會(huì)組織登記注冊(cè)條件，但找不到業(yè)務(wù)主管單位的組織得以順利注冊(cè)，但是對(duì)于那些達(dá)不到這些條件的社會(huì)組織，是不是可以進(jìn)一步放寬注冊(cè)準(zhǔn)入的門檻？其二，不應(yīng)以登記注冊(cè)作為社會(huì)組織獲得合法性的唯一途徑，在合法性地位的獲取上，應(yīng)考慮到社會(huì)組織的層次和類別上的差異，應(yīng)實(shí)行包括備案、登記、公益認(rèn)定的多層次的登記管理制度和分級(jí)、分類監(jiān)管制度。

2. 培育社會(huì)組織自主性，平衡政府與社會(huì)組織之間的權(quán)力關(guān)系。我國(guó)社會(huì)組織類型各異，自主性也強(qiáng)弱不均，但總體而言，社會(huì)組織自主性弱化是基本事實(shí)[8]。政府主導(dǎo)、介入太多是社會(huì)組織自主性弱化的重要原因。問卷中設(shè)計(jì)了“在能力建設(shè)方面，貴組織面臨哪些問題”，其中選擇“行政干預(yù)太多，體制不順”的有16.09%。社會(huì)組織自主性的喪失，將會(huì)出現(xiàn)組織使命和目標(biāo)置換、價(jià)值倡導(dǎo)功能不足、創(chuàng)新性喪失以及淪為政府工具和過度官僚化等問題。進(jìn)而言之，這些問題的出現(xiàn)，將從根本上動(dòng)搖社會(huì)組織存在的合法性，致使整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)在功能發(fā)揮上出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性缺失[9]。如何提高社會(huì)組織自主性，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)組織能力的發(fā)展，社會(huì)組織自主性成長(zhǎng)是需要多種條件的支持，其中平衡政府與社會(huì)組織之間的權(quán)力關(guān)系是至關(guān)重要的。

政府與社會(huì)組織之間應(yīng)有一個(gè)合理的界限，政府權(quán)力的作用既不是完全替代社會(huì)組織，更不是排斥社會(huì)組織，而是以合理、合法和有效的手段維護(hù)社會(huì)組織的正常、有序發(fā)展。社會(huì)組織是政府和市場(chǎng)之外具有自主性和自治性的社會(huì)機(jī)構(gòu)，致力于社會(huì)公共事務(wù)和公益事業(yè)。然而，由于政府或是社會(huì)組織各自的原因，兩者之間關(guān)系不規(guī)范、界限模糊的現(xiàn)象較為普遍。政府應(yīng)調(diào)整自身的角色定位，從統(tǒng)治者、控制者的角色，向管理者、協(xié)調(diào)者角色轉(zhuǎn)變，政府的行政權(quán)力應(yīng)在一定程度上被限定，但是政府在公共事務(wù)管理中的主導(dǎo)地位沒有變。特別是針對(duì)我國(guó)社會(huì)組織形成的歷史不長(zhǎng)，組織的可控資源和能力還相對(duì)弱小，而且市場(chǎng)和社會(huì)為社會(huì)組織發(fā)展提供的資源支持相對(duì)有限的情況下，政府通過制定各種法律法規(guī)保護(hù)和推動(dòng)社會(huì)組織的發(fā)展是必要的。

3.規(guī)范政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù) 。從黨的十八大、十八屆二中到十八屆三中全會(huì)，國(guó)家治理理念逐步深化，社會(huì)組織在國(guó)家治理體系中的重要地位和作用越發(fā)凸顯。新一屆政府把加快轉(zhuǎn)變職能、簡(jiǎn)政放權(quán)作為開門第一件大事，加大行政審批權(quán)的取消和下放力度，專門出臺(tái)文件力推政府購(gòu)買服務(wù)，在公共服務(wù)領(lǐng)域?yàn)樯鐣?huì)組織讓度空間、搭建平臺(tái)。2013年9月26日，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)[2013]96號(hào)）正式發(fā)布，明確提出推行政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)是創(chuàng)新公共服務(wù)的方式。政府購(gòu)買服務(wù)，既是保障公共服務(wù)供給效率、水平和克服供給短缺的良藥，同時(shí)也是構(gòu)建“小政府，大社會(huì)”格局的重要舉措，更是新時(shí)期落實(shí)政府培育、發(fā)展社會(huì)組織和規(guī)范政府與社會(huì)組織關(guān)系行之有效的舉措。然而，政府購(gòu)買服務(wù)，對(duì)所具有的社會(huì)組織能力的培育是需要具備一定的條件。

首先是政府購(gòu)買服務(wù)的制度化。制度化一方面在于政府制定了規(guī)范購(gòu)買服務(wù)的法律法規(guī)等規(guī)范性文件，一方面在于購(gòu)買服務(wù)的運(yùn)行穩(wěn)定、持續(xù)。

其次是購(gòu)買過程中的競(jìng)爭(zhēng)性，即誰(shuí)能購(gòu)買是通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來確定下來的。對(duì)于購(gòu)買主體方式的競(jìng)爭(zhēng)性而言，政府購(gòu)買呈現(xiàn)出“內(nèi)部化”特征和形式性購(gòu)買，社會(huì)組織成為政府部門的延伸[10]。購(gòu)買服務(wù)“內(nèi)部化”和形式性購(gòu)買都是對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性的否定，購(gòu)買的競(jìng)爭(zhēng)性不足，制約了社會(huì)組織之間的合理競(jìng)爭(zhēng)，不利于社會(huì)組織能力的自我建設(shè)。

再次是購(gòu)買主體雙方處于平等地位。在政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)踐中，購(gòu)買雙方完全獨(dú)立的幾乎沒有。因此，政府在加大購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的同時(shí)，對(duì)購(gòu)買行為進(jìn)行規(guī)范化，以規(guī)范化建設(shè)為切入點(diǎn)和突破口，促成政府與社會(huì)組織關(guān)系轉(zhuǎn)變和社會(huì)組織能力發(fā)展的重要手段。政府堅(jiān)持有所為有所不為，把不應(yīng)由政府承辦、政府辦不好和適合社會(huì)組織提供的公共服務(wù)梳理清楚，盡快轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織。只有實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買服務(wù)的制度化和競(jìng)爭(zhēng)性，才能為政府與社會(huì)組織之間平等契約關(guān)系的形成奠定基礎(chǔ)，才能真正為社會(huì)組織能力的提升起促進(jìn)作用。

參考文獻(xiàn)

[1]趙曉明.能力不足：社會(huì)組織承接服務(wù)的扼喉之痛[N].中國(guó)社會(huì)報(bào)，2013-07-15.

[2]楊寶，胡曉芳.社會(huì)組織能力建設(shè)的行為分析：資源導(dǎo)向或制度遵從[J].云南社會(huì)科學(xué)，2014（3）：151-156.

[3]曾維和，陳巖.我國(guó)社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)能力體系構(gòu)建[J].社會(huì)主義研究，2014（3）：118-123.

[4]沈亞平，李洪佳.人民滿意的服務(wù)型政府及其建設(shè)路徑研究[J].東岳論叢，2014（3）：129-133.

[5]張美娥.試析延安時(shí)期勞動(dòng)政策[J].理論導(dǎo)刊，1999（4）：51-53：.

[6]黨政軍.監(jiān)督是提高非營(yíng)利組織公信力的關(guān)鍵——來自美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)與啟示[J].學(xué)習(xí)月刊，2008（5）：8-10.

[7]金文哲，涂良川.新時(shí)期中國(guó)第三部門組織完善與發(fā)展趨勢(shì)問題研究[J].長(zhǎng)春大學(xué)學(xué)報(bào).2006（l）：89-91+107.

[8]劉志輝.政府與社會(huì)組織關(guān)系：從非對(duì)稱性共生到對(duì)稱性互惠共生[J].湖北社會(huì)科學(xué)，2015（9）：25-32.

[9]Frumkin Peter. Balancing Public Accountability and Nonprofit Autonomy： Milestone Contracting in Oklahoma[EB/OL].（2001-05-14）[2010-12-09].http：//papers.ssrn.com/

sol3/papers.cfm？abstract_id=269361.

[10]許小玲.政府購(gòu)買服務(wù)： 現(xiàn)狀、問題與前景——基于內(nèi)地社會(huì)組織的實(shí)證研究[J].思想戰(zhàn)線，2012（2）：75-78.