孫翌華

摘 要：在我國，“失獨(dú)家庭”的產(chǎn)生和發(fā)展有著特殊的歷史背景，該群體的規(guī)模在未來將呈現(xiàn)逐漸擴(kuò)大的趨勢(shì)。隨著人口老齡化進(jìn)程的加速，“失獨(dú)家庭”養(yǎng)老問題逐漸引起廣泛關(guān)注。通過分析“失獨(dú)家庭”未來發(fā)展趨勢(shì)和面臨的養(yǎng)老困境，提出構(gòu)建“多元主體合作型”養(yǎng)老保障體系，主張將政府、市場(chǎng)單位、非盈利組織共同納入到體系建設(shè)中，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，形成可持續(xù)運(yùn)行的長效機(jī)制。

關(guān)鍵詞：失獨(dú)家庭；養(yǎng)老保障；多元合作體系

中圖分類號(hào)：D632.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2017）17-0150-03

失獨(dú)家庭是指獨(dú)生子女意外亡故，父母再難生育的家庭。全國老齡辦曾在2012年發(fā)布的《中國老齡事業(yè)發(fā)展報(bào)告》中估算，我國至少有100萬個(gè)失獨(dú)家庭，而且平均每年會(huì)增加7.6萬戶。人口學(xué)家易富賢也指出，“即使忽略2010年后新增的獨(dú)生子女家庭和孩子死亡數(shù)量，到2035年我國也會(huì)有高達(dá)1 000萬戶的失獨(dú)家庭?！盵1]由于我國養(yǎng)老保障制度設(shè)計(jì)之初并未考慮失獨(dú)群體的特殊性，因此，這些家庭在失去獨(dú)生子女后不但要承受喪子之痛，還要面臨無人養(yǎng)老送終的悲慘境遇。

一、我國失獨(dú)家庭養(yǎng)老保障現(xiàn)狀

2007年，國務(wù)院選擇了上海、重慶、江蘇、陜西等十個(gè)省市作為首批對(duì)失獨(dú)家庭扶助政策試點(diǎn)地區(qū)，取得了一定的效果，引起社會(huì)廣泛關(guān)注。自2012年起，關(guān)于失獨(dú)家庭的扶助政策在全國各地普遍實(shí)施。例如，重慶市在2012年底建立了失獨(dú)家庭特別扶助金，規(guī)定失獨(dú)父母每人每年可得到3 120元生活扶助金。同年，河南省鄭州市將失獨(dú)者扶助金從每人每年1 200元提高到3 240元；河北省石家莊市規(guī)定，失獨(dú)母親年滿49周歲、父親年滿55周歲后，每人每年可領(lǐng)取1 800元補(bǔ)助金；母親年滿55周歲、父親年滿60周歲后，每人每年可領(lǐng)取6 000元補(bǔ)助金。陜西省的扶助制度更為全面，陜西省人口計(jì)生委于2012年9月出臺(tái)了《關(guān)于建立完善失獨(dú)家庭養(yǎng)老扶助制度意見》，明確了五個(gè)方面的扶助內(nèi)容。

除了經(jīng)濟(jì)救助之外，失獨(dú)家庭精神上的慰藉和生活上的幫助不可或缺。江西省經(jīng)過專項(xiàng)調(diào)查，對(duì)全省1.1萬余戶失獨(dú)家庭建立失獨(dú)家庭檔案，對(duì)女方尚處于育齡的家庭開展生育指導(dǎo)，同時(shí)組織心理專家對(duì)不能生育的家庭進(jìn)行心理輔導(dǎo)。北京市于2012年6月率先推出全國首個(gè)關(guān)愛失獨(dú)家庭的保險(xiǎn)救助計(jì)劃——“暖心計(jì)劃”。該項(xiàng)目每年會(huì)為每位失獨(dú)父母出資2 800元，用于投保養(yǎng)老、醫(yī)療、意外、人壽、女性安康等險(xiǎn)種在內(nèi)的綜合性保險(xiǎn)。陜西省寶石花公益服務(wù)中心為失獨(dú)人群組織“走出家門”活動(dòng)，失獨(dú)者們打著“牽手同行，走出陰霾”的旗幟繼續(xù)出發(fā)，在太平國家森林公園度過了一個(gè)難得的周末。

通過總結(jié)發(fā)現(xiàn)，全國在失獨(dú)家庭關(guān)懷方面開展了多項(xiàng)活動(dòng)，取得了一定效果和社會(huì)影響力，但是目前的工作基本屬于“各自為政，缺少合作，沒有充分利用社會(huì)資源”。政府主要是在財(cái)政資金和政策上給予支持，社會(huì)公益組織開展各類幫扶活動(dòng)，市場(chǎng)力量基本沒有參與。

二、失獨(dú)家庭未來發(fā)展趨勢(shì)及養(yǎng)老困境分析

（一）失獨(dú)家庭未來發(fā)展趨勢(shì)分析

從全國范圍來看，實(shí)施了30多年的計(jì)劃生育政策使我國人口減少了近4億[2]，人口控制措施一方面促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活質(zhì)量的提高，另一方面也大大緩解了人口增長對(duì)資源環(huán)境的過度利用。但是，同時(shí)產(chǎn)生了其他社會(huì)問題。從數(shù)據(jù)可以進(jìn)行以下分析。（見表1）

從表1中可以看到我國人口變化的兩大趨勢(shì)。一是“家庭小型化”趨勢(shì)。從1953年開始的50多年中，我國家庭人口規(guī)模呈下降趨勢(shì)，截至2010年，家庭戶規(guī)模縮小到3.1人/戶，即使國家已經(jīng)開放了“二孩政策”，但家庭小型化的趨勢(shì)仍然存在。二是“人口老齡化”趨勢(shì)。從表1中可以看到，0—14歲青少年人口急劇下降，而65歲以上老年人比例持續(xù)上升，顯然撫養(yǎng)比將繼續(xù)攀升。截至2010年，65歲老年人比例達(dá)到8.87%，已經(jīng)超過聯(lián)合國認(rèn)定老齡化社會(huì)（65歲老年人占總?cè)丝诒戎?%）的標(biāo)準(zhǔn)。如果“失獨(dú)問題”進(jìn)一步作用于兩種趨勢(shì)中，那么將對(duì)家庭和社會(huì)產(chǎn)生重大沖擊，亟待妥善解決。

從全國死亡人口年齡變化趨勢(shì)可以進(jìn)一步分析失獨(dú)問題的現(xiàn)實(shí)情況。（見圖1。）

從圖1中可以看到2009年11月1日至2010年10月31日這一年中，15歲—34歲人口死亡數(shù)量明顯增加，如果根據(jù)獨(dú)生子女證平均領(lǐng)取率40%粗略估計(jì)，這個(gè)年齡段死亡人口中近一半是獨(dú)生子女，即大約有97 457人，涉及的父母大約有194 914人，而且可以估計(jì)這個(gè)年齡段死亡的人群其父母年齡大多數(shù)都在45歲以上，難以再次生育，養(yǎng)老困境已經(jīng)形成。隨著“獨(dú)二代”“獨(dú)三代”的成長，這個(gè)社會(huì)問題將長期存在并在未來逐步達(dá)到峰值。

（二）失獨(dú)家庭養(yǎng)老困境分析

1.經(jīng)濟(jì)層面

從上世紀(jì)80年代初出生的“獨(dú)一代”成長歷程可以看到，父母在他們成長過程中傾注了大量心血。隨著家庭收入增加和生活質(zhì)量的提高，可以預(yù)見家庭對(duì)“獨(dú)二代”及以后各代獨(dú)生子女的投入程度將更大，這種對(duì)人力資本的巨大投資背后是更高的預(yù)期回報(bào)。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家萊賓斯曾指出，在社會(huì)保障事業(yè)落后的發(fā)展中國家，父母會(huì)把自己晚年生活的保障寄托于子女。孩子成為父母未來潛在的保險(xiǎn)品，在消費(fèi)、經(jīng)濟(jì)、勞動(dòng)等方面發(fā)揮多重正效應(yīng)[3]。然而假如獨(dú)生子女突然死亡，人力資本投資成本則完全沉沒。父母不僅不能實(shí)現(xiàn)預(yù)期投資回報(bào)，還要付出巨大的資金成本和精神成本。目前，全國各地區(qū)政府基本都能實(shí)現(xiàn)財(cái)政補(bǔ)貼，包括一次性給付和每月生活補(bǔ)助金，并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。政府的這些政策，無疑會(huì)大大改善失獨(dú)家庭的經(jīng)濟(jì)條件，但從長遠(yuǎn)來看，隨著失獨(dú)人口的增加，政府的財(cái)政壓力增加，制度的可持續(xù)和發(fā)展性受到挑戰(zhàn)。

2.生活服務(wù)層面

很多失獨(dú)老人在失去獨(dú)生子女這個(gè)唯一的養(yǎng)老依靠后，不得不指望養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行養(yǎng)老。但目前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的入住手續(xù)中都需要子女的簽字或所在街道辦事處及工作單位提供相關(guān)證明。這類手續(xù)相對(duì)復(fù)雜，讓很多失獨(dú)老人望而卻步。此外，即使相關(guān)入住手續(xù)能夠辦妥，但目前我國的養(yǎng)老資源供給相對(duì)不足。中國社科院發(fā)布的《中國老齡事業(yè)發(fā)展報(bào)告（2013）》藍(lán)皮書中顯示，我國老年人口數(shù)量已經(jīng)高達(dá)1.94億，占全國總?cè)丝诒壤?4.3%。這個(gè)比例已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出國際老齡化標(biāo)準(zhǔn)。相對(duì)于老齡化時(shí)代的快速到來，老年服務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展十分緩慢，呈現(xiàn)“未備先老”趨勢(shì)。曾經(jīng)有媒體報(bào)道，我國現(xiàn)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)4萬多家，其中公辦僅占了10%左右，其余民辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)多數(shù)都是中小型規(guī)模的，條件和功能很有限。

3.精神層面

失獨(dú)家庭喪子后的心理創(chuàng)傷難以愈合，心理壓力大到令人堪憂的地步。各地的情況十分相似，失獨(dú)群體的社會(huì)交往活動(dòng)很少，接觸人群、回歸社會(huì)的意愿不強(qiáng)，處于固封自守的狀態(tài)。雖然民政部門會(huì)安排心理疏導(dǎo)，社會(huì)公益組織也會(huì)開展愛心活動(dòng)，但這類活動(dòng)并非經(jīng)常性的，也難以有針對(duì)性地疏導(dǎo)心理障礙，使得他們成為逐漸脫離主流社會(huì)群體的“異類”。

三、構(gòu)建“多元主體合作型”失獨(dú)家庭養(yǎng)老保障體系

失獨(dú)家庭與普通家庭相比，養(yǎng)老需求既有相似之處又存在顯著不同。首先，兩類家庭在養(yǎng)老需求上較為相似，都涉及經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)、生活照料和精神慰藉三個(gè)方面；但是失獨(dú)家庭在缺失了子女這一支柱力量后，其養(yǎng)老模式必然形成其自身特點(diǎn)。筆者認(rèn)為，應(yīng)調(diào)動(dòng)全社會(huì)力量，將政府機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)單位和非盈利組織結(jié)合起來，形成“多元主體合作型”模式。這種模式應(yīng)符合所有參與主體的利益訴求，充分利用社會(huì)資源，使制度實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。此模式最核心的問題在于界定各參與主體的角色定位和相互關(guān)系。

（一）政府機(jī)構(gòu)

獨(dú)生子女在養(yǎng)老中的缺位政府有不可推卸的責(zé)任，扮演著最重要的角色。政府主要應(yīng)該做好以下工作。

1.密切關(guān)注

民政部門或計(jì)生部門應(yīng)盡快完善“失獨(dú)家庭”數(shù)據(jù)庫，從總體上掌握“失獨(dú)家庭”的數(shù)量、結(jié)構(gòu)和分布，并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。另外，還要搞清楚他們的基本需求，如養(yǎng)老需求、心理需求、生育需求、就業(yè)需求等等。

2.建立、維護(hù)和監(jiān)督制度運(yùn)行

通過相關(guān)政策，調(diào)動(dòng)全社會(huì)多元化主體參與制度建設(shè)和運(yùn)行，政府在運(yùn)行過程中主動(dòng)與其他參與主體配合，維持制度的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，同時(shí)密切監(jiān)督每一環(huán)節(jié)工作的規(guī)范性，及時(shí)糾正違規(guī)行為。

3.資金和政策支持

作為計(jì)劃生育政策的產(chǎn)物，政府理應(yīng)對(duì)“失獨(dú)家庭”負(fù)起責(zé)任，首要的責(zé)任便是經(jīng)濟(jì)支持，因此，政府財(cái)政預(yù)算中有必要專門設(shè)立“失獨(dú)救助專項(xiàng)基金”，定期劃撥資金并集中管理，不得挪用。為了實(shí)現(xiàn)基金管理的透明與效率，可以通過招標(biāo)，委托業(yè)績優(yōu)秀的基金公司管理經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)保值增值。這一方面活躍了資金市場(chǎng)，也保障了資金的安全和收益。

（二）市場(chǎng)單位

1.金融保險(xiǎn)企業(yè)

主要是指基金公司和保險(xiǎn)公司。從2014年開始，我國利率市場(chǎng)化步伐加快，金融市場(chǎng)進(jìn)一步開放和成熟的趨勢(shì)已經(jīng)十分明顯。在近幾年市場(chǎng)化發(fā)展的進(jìn)程中成長起來一批業(yè)績優(yōu)秀的基金公司，這為養(yǎng)老金入市打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。通過招標(biāo)進(jìn)行市場(chǎng)化委托管理，政府則作為委托人行使監(jiān)督權(quán)和收益權(quán)，并進(jìn)行優(yōu)勝劣汰的動(dòng)態(tài)考察。這種委托-代理模式既能夠活躍資本市場(chǎng)，又能實(shí)現(xiàn)資金的保值增值，應(yīng)對(duì)未來風(fēng)險(xiǎn)。

另外，在政府的政策引導(dǎo)下，鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司創(chuàng)新保險(xiǎn)產(chǎn)品和服務(wù)，專門開展針對(duì)失獨(dú)老人的養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。例如，2014年6月，中國保監(jiān)會(huì)發(fā)布《中國保監(jiān)會(huì)關(guān)于開展老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，選擇北京、上海、廣州以及武漢四個(gè)城市開展住房反向抵押養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，通過將住房抵押與終身年金保險(xiǎn)相結(jié)合的形式為老人提供養(yǎng)老金。

2.養(yǎng)老產(chǎn)品開發(fā)企業(yè)（包括盈利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)）

隨著失獨(dú)父母年齡的增長，身體功能發(fā)生不可逆轉(zhuǎn)的衰退，迫切需要生活照料。然而，我國目前的4萬多家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中公辦僅占了10%左右，其余民辦盈利性的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)多數(shù)都是中小型規(guī)模的，條件和功能也很有限。顯然，面對(duì)巨大的養(yǎng)老市場(chǎng)缺口，政府很難全面承擔(dān)起提供專業(yè)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的職能。因此，有必要調(diào)動(dòng)市場(chǎng)資源實(shí)現(xiàn)有效供給，以緩解供給不足的矛盾。政府的主要責(zé)任應(yīng)歸納為：扶持和監(jiān)督。扶持可以體現(xiàn)在：對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在規(guī)劃、建設(shè)、稅費(fèi)減免、用水用地等方面予以優(yōu)惠，鼓勵(lì)社會(huì)力量興建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。監(jiān)督體現(xiàn)在：對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量考核和評(píng)估，對(duì)從業(yè)人員教育培訓(xùn)，進(jìn)行宏觀管理，制定養(yǎng)老資源合理配置的辦法，避免不必要的重復(fù)建設(shè)和無序競爭產(chǎn)生的資源浪費(fèi)，切實(shí)保障盈利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)既能充分利用市場(chǎng)機(jī)制規(guī)范、有序發(fā)展，又能通過自身成長促進(jìn)市場(chǎng)潛力的發(fā)揮和良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

（三）非盈利組織

近年越來越多的非政府組織涌現(xiàn)在社會(huì)活動(dòng)中，在弱勢(shì)群體關(guān)懷方面發(fā)揮了重要作用。例如，陜西省寶石花公益服務(wù)中心為失獨(dú)人群組織“走出家門”活動(dòng)、江蘇常州成立“春暉俱樂部”、上海市建立“星星港”、北京市建立“心靈家園基地”等等，這些志愿者組織的主要宗旨都是通過開展多種方式來緩解失獨(dú)家庭的精神痛苦，為其搭建相互傾訴和鼓勵(lì)平臺(tái)，豐富其生活，重拾其信心，使其重新融入社會(huì)。從非盈利組織自身的特點(diǎn)可以發(fā)現(xiàn)他們的生存能力較弱，因?yàn)樗麄儾灰杂麨槟康?，而開展正常的工作又需要各種耗費(fèi)，因此需要政府的大力支持。一方面，要努力推進(jìn)慈善團(tuán)體的多樣化發(fā)展，聯(lián)合中華慈善總會(huì)、紅十字會(huì)、中國發(fā)展基金會(huì)等組織共同建立有針對(duì)性的專門慈善機(jī)構(gòu)，募集專項(xiàng)資金用于救助；另一方面，要支持基層社區(qū)組織。目前家庭養(yǎng)老仍是最基本的養(yǎng)老形式，社區(qū)組織作為家庭的鄰居和朋友，因?yàn)榍楦械挠H密和生活空間的接近，有面對(duì)面交往的機(jī)會(huì)，也更容易伸出援助之手來滿足失獨(dú)家庭的情感需求。此外，社區(qū)工作人員可以為“失獨(dú)家庭”搭建相互交流和溝通的平臺(tái)，豐富他們的日常生活，幫助他們重新融入社會(huì)。

綜上所述，筆者認(rèn)為，失獨(dú)家庭養(yǎng)老問題需要調(diào)動(dòng)全社會(huì)力量建立一套完整的體系，在體系建設(shè)中明確各參與者的角色，形成相互促進(jìn)又相互制衡的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)體系運(yùn)轉(zhuǎn)中效率和效益的最大化。

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