◎ 廖鴻

解決民政工作困難要突出做好“加”“減”法—遼寧蹲點歸來幾點體會

◎ 廖鴻

按照習(xí)總書記“撲下身子，狠抓落實”和加強基層基礎(chǔ)工作重要講話精神以及部黨組加強基層民政工作實施方案相關(guān)部署，第11工作組先后兩次赴遼寧省開展蹲點調(diào)研工作。召開15次工作座談會，實地察看20家相關(guān)機構(gòu)，走訪10多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社區(qū)，入戶調(diào)查數(shù)十戶民政服務(wù)對象，較好完成了階段性任務(wù)。

一、調(diào)研方式方法上做到“五結(jié)合”

遼寧的情況有些特殊，就其經(jīng)濟總量、發(fā)展程度和人民生活水平而言，總體處于全國中等偏上狀態(tài)。但國有企業(yè)比重偏高，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)比較單一，計劃經(jīng)濟痕跡較濃；城鎮(zhèn)化、工業(yè)化水平較高，退休人員多，老齡化程度高；財政收入普遍困難，個別地區(qū)出現(xiàn)斷崖式下降。例如，遼寧省財政收入2013年3342億元，2016年只有2199億元，下降34%。針對遼寧情況，根據(jù)部里“聯(lián)系省、抓住縣、蹲點鄉(xiāng)”的總要求，工作組在調(diào)研工作方式方法上做到“五結(jié)合”，即基層蹲點調(diào)研與“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育相結(jié)合，重點專項調(diào)研與民政整體調(diào)研相結(jié)合，點上實地考察與面上系統(tǒng)了解相結(jié)合，系統(tǒng)縱向調(diào)研與相關(guān)部門橫向調(diào)研相結(jié)合，基層調(diào)研分析與省部高層政策研判相結(jié)合。

總之，通過蹲點調(diào)研，工作組一方面將黨中央、國務(wù)院以及民政部黨組、黃部長的要求帶到了基層，送去了政策、信息和信心；另一方面初步摸清了基層民政工作基本情況、存在問題和所思所想，特別是對普通群眾最期盼解決的問題是什么，基層民政工作最突出困難是什么等等，有了一定掌握，便于下情上達。

二、遼寧民政工作存在的困難與薄弱環(huán)節(jié)

近幾年，遼寧省民政工作與其他地方一樣，在黨中央國務(wù)院及遼寧省委省政府正確領(lǐng)導(dǎo)下，各項事業(yè)有了很大發(fā)展，各級民政干部付出了很大努力。例如遼寧民政事業(yè)經(jīng)費十年前是57億元，2016年則是189億，十年增長了將近4倍。各項民政福利、救助、優(yōu)撫設(shè)施建設(shè)有了長足進步，群眾受益面與獲得感顯著增加。但物換星移，隨著時間變遷，民政工作領(lǐng)域在加寬，服務(wù)對象在增多，標(biāo)準(zhǔn)要求在提高，工作難度在加大，各項政策在基層執(zhí)行過程中仍然存在許多薄弱環(huán)節(jié)。這些薄弱環(huán)節(jié)不僅存在于民政各項業(yè)務(wù)工作之中，更多的還存在于對民政事業(yè)發(fā)展起至關(guān)重要作用的保障方面，即領(lǐng)導(dǎo)保障、經(jīng)費保障、人員保障、設(shè)施保障、體制機制保障、法規(guī)政策保障、宣傳信息化保障等。正確認識薄弱環(huán)節(jié)，及時解決薄弱問題，是加快民政事業(yè)發(fā)展的治本之策。

從調(diào)研情況看，遼寧民政工作存在的困難與薄弱環(huán)節(jié)是：

一是基層民政工作力量薄弱成為政策執(zhí)行的難點。近年來，民政事業(yè)快速發(fā)展，工作內(nèi)容成倍增加。城鄉(xiāng)低保、醫(yī)療救助、臨時救助、退役安置維穩(wěn)、社區(qū)治理等等，工作任務(wù)重，要求標(biāo)準(zhǔn)高，與工作量的迅速增加相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)綜合體制改革后，許多地方基層民政機構(gòu)建設(shè)非但沒有加強，反而被大大削弱。有的地方“民政所”變成“社會事務(wù)辦”；有的民政助理還兼鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動保障事務(wù)所所長、文化站長等職；有的參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作，包村駐點，抓維穩(wěn)、搞拆遷；還有的基層民政工作人員待遇相對較低，辦公環(huán)境相對簡陋，人員更換頻繁，這種狀況導(dǎo)致基層民政工作任務(wù)重與人員少的矛盾更加尖銳，可以說不堪重負。由此造成一些地方數(shù)據(jù)收集失準(zhǔn)、政策執(zhí)行走樣、管理方式粗放、有的惠民政策落實不夠到位。

二是社會救助政策陽光運行成為群眾關(guān)注的熱點。改善民生、保障民生，建設(shè)陽光救助體系是人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的問題。目前遼寧省社會救助資金數(shù)、受益面居各項民政工作之首，工作量在區(qū)縣層面一般占比30-40%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道層面有的高達70%以上，但也存在一些問題。首先，救助規(guī)模偏小，門檻偏高。遼寧全省有城鄉(xiāng)低保對象136.5萬人，僅占全省總?cè)丝?300萬人的3.17%。其次，保障標(biāo)準(zhǔn)偏低。2016年遼寧全年累計發(fā)放城鄉(xiāng)低保金53億元，人均月補差323元，在當(dāng)前物價高漲、生活水平普遍提高情況下救助水平偏低。再次，保障對象尤其農(nóng)戶收入難以準(zhǔn)確核對。盡管嚴格落實程序，實行個人申報、民主評議、鄉(xiāng)村初審、張榜公示、入戶調(diào)查，聯(lián)網(wǎng)核查等措施，但錯保漏保依然存在，基層社會救助政策規(guī)范與監(jiān)督尚需進一步完善。

三是養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量不高成為亟待解決的焦點。

遼寧人口老齡化問題較為突出。2015年全省有60周歲以上戶籍老年人879萬，占總?cè)丝?0.6%；65周歲以上戶籍老年人567.2萬，占總?cè)丝?3.3%。80周歲以上老年人占老年人口13.2%，已進入深度老齡化和高齡化社會階段，滿足老年人群需求的社會服務(wù)體系和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施亟待建立。在這個問題上，黨委政府很重視，民政部門積極努力，但也存在一些問題。養(yǎng)老機構(gòu)結(jié)構(gòu)性矛盾突顯。一方面養(yǎng)老床位總數(shù)不達標(biāo)，另一方面現(xiàn)有養(yǎng)老床位利用率偏低。鼓勵扶持政策還不夠吸引人，社會資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的積極性未被完全釋放。養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍短缺，養(yǎng)老機構(gòu)安全問題亟待解決。當(dāng)前養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量不高，除了受傳統(tǒng)觀念影響、床位建設(shè)過于超前之外，養(yǎng)老機構(gòu)布局不合理，醫(yī)療、交通、消防等配套設(shè)施不完善，服務(wù)和管理水平不均衡，養(yǎng)老模式陳舊，價格偏高等，都是形成的重要因素。

四是退役士兵因各種原因上訪聚集產(chǎn)生的不穩(wěn)定因素成為當(dāng)前迫在眉睫的痛點。部分退役士兵合理的訴求與不合理要求交集，對多數(shù)人的優(yōu)待關(guān)愛與對極少數(shù)人的管控處理并存。各地維穩(wěn)壓力很大，怨言較多。長此以往，后果堪憂。

還有“三社聯(lián)動”作為基層社會治理創(chuàng)新的重要抓手，在基層的重視程度、運行狀況、工作實效還不理想，要成為未來民政工作新的增長點尚有諸多問題需要加以解決。

三、解決基層民政工作困難，當(dāng)前要突出做好“加”“減”法

應(yīng)對上述問題，各地努力開拓，基層有許多創(chuàng)新，也涌現(xiàn)不少好的做法、典型和經(jīng)驗，但問題的解決仍需各級政府與民政部門共同努力。基層寄希望民政部能通過這次蹲點調(diào)研，統(tǒng)籌研究，頂層設(shè)計，加快解決步伐。綜合基層同志意見，工作組認為當(dāng)前民政工作要突出做好“加法”與“減法”兩方面工作。

一方面，上級民政部門要認真回應(yīng)基層呼聲，抓緊做好“加法”。

一是在加強領(lǐng)導(dǎo)，黨委政府支持重視上要做好加法。

現(xiàn)在各級政府需要落實的工作太多，都很重要?；鶎臃从场肮ぷ髦夭恢匾?，就看領(lǐng)導(dǎo)重視不重視”。近幾年部里召開的會議，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)較少到場講話。很多工作本來應(yīng)該是政府牽頭的，卻變成了民政部門安排部署，這樣上行下效，民政工作就變成了下級民政部門落實上級民政部門的工作，而不是下級政府落實上級政府的工作。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)對民政工作“說起來重要，做起來次要，忙起來不要”。所以加強民政工作，首先要在領(lǐng)導(dǎo)力量上加強，在黨委、政府強力協(xié)調(diào)、辦實事、抓落實、解難題上加強，抓弱勢群體工作必須有強勢領(lǐng)導(dǎo)。

二是在夯實基礎(chǔ)，加強民政隊伍建設(shè)上要做好加法。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道民政組織建設(shè)，配強配齊民政干部特別是低保管理員，盡量保持相對穩(wěn)定，盡量減少兼職，切實解決民政工作有人辦事、民政干部有時間辦民政的事的問題。解決待遇偏低問題，參照有關(guān)部門做法加發(fā)崗位津貼。加強思想教育與正面引導(dǎo)，培養(yǎng)民政工作者所需綜合素質(zhì)和職業(yè)道德，解決做好民政工作的“愛心”“忠心”“操心”“耐心”“細心”“凈心”等“六心”問題。

三是在突出重點，加快解決民生經(jīng)費保障上要做好加法。進一步完善城鄉(xiāng)低保救助、災(zāi)害救助、臨時性救助、流浪乞討救助，改進優(yōu)撫安置政策，實現(xiàn)各類政策陽光公平。特別要解決好基層缺乏工作經(jīng)費難題。調(diào)研中了解到，2016年撫順市工作經(jīng)費僅18萬元。本溪市2016的財政撥付工作經(jīng)費1076萬元，實際支出1310萬元，缺口比例17.9%。該市南芬區(qū)民政局去年工作經(jīng)費甚至零預(yù)算。工作經(jīng)費短缺已嚴重制約民政工作貫徹落實。

四是在拓寬渠道，加快民政事業(yè)社會化上要做好加法。民政部門一定要破除包辦的思維模式，推進民政事業(yè)社會化，特別是養(yǎng)老服務(wù)要社會化、社區(qū)服務(wù)要社會化、老齡產(chǎn)業(yè)要社會化。采取民辦公助、公建民營、政府補貼等多種途徑，支持和鼓勵社會力量興辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)、社區(qū)服務(wù)業(yè)，不斷滿足老年人和社區(qū)居民日益增長的社會化服務(wù)需求。

五是在創(chuàng)新方法，加快民政信息化建設(shè)上要做好加法。與民政工作量的迅速增加相比，民政信息化建設(shè)明顯滯后。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政還沒有一套好用的信息化辦公軟件。開發(fā)一套全國統(tǒng)一、中心突出、功能強大、操作簡單的民政辦公軟件，建立低保對象、五保對象、殘障群體、優(yōu)撫對象、特困群眾等群體的電子檔案與數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，整合業(yè)務(wù)、優(yōu)化管理、實現(xiàn)協(xié)同、完成共享，是實現(xiàn)工作快速高效的有力手段，是實現(xiàn)公正公平的有力保證，也是基層民政工作者的強烈期盼。

六是在接地氣察民情，增進與群眾感情上要做好加法。做好民政這一門“菩薩”事業(yè)，就要增強對群眾的感情，最大程度地幫助群眾解決實際困難。將“思想上尊重群眾、感情上貼近群眾、行動上為了群眾”的要求內(nèi)化于心、外化于行。中央機關(guān)要有眼睛向下的習(xí)慣，放下架子，走進基層，要深入基層宣講政策、征求意見，在查擺問題、改進作風(fēng)、加強自身建設(shè)上做加法。民政人要習(xí)慣“在玻璃房里工作和生活”，將自己置于群眾的監(jiān)督之下，以虛懷若谷的心態(tài)歡迎社會各界對民政工作的“挑刺”和“拍磚”，使群眾監(jiān)督變成查找自身瑕疵的“鏡子”、改進工作的“鞭子”。

另一方面要貫徹黨的實事求是的原則，立足職能，聚焦主業(yè)，收緊拳頭，審時度勢適度做好“減法”。

一是養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)床位建設(shè)要實事求是，適度做好減法。按照有關(guān)要求，到“十二五”末期（2015年底），各地的養(yǎng)老床位要達到每千名老人30張，到2020年每千名老人擁有35-40張床位。但沈陽市僅為24張，本溪市24.7張，距離國家要求的指標(biāo)缺口較大。另一方面，現(xiàn)有養(yǎng)老床位利用率偏低。沈陽市作為省會城市，養(yǎng)老機構(gòu)平均床位利用率僅有66%，農(nóng)村敬老院床位利用率39%。其他市縣利用率更低。這一問題具有普遍性，我們認為要根據(jù)中國國情，適度調(diào)減指標(biāo)，或者改為預(yù)測性、指導(dǎo)性指標(biāo)，床位數(shù)更多應(yīng)由市場調(diào)節(jié)。

二是農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和設(shè)施建設(shè)要實事求是，適度做好減法。目前，遼寧省共建設(shè)為農(nóng)村空巢老人提供互助式日間照料服務(wù)--農(nóng)村幸福院2625個，其中沈陽有216個。但據(jù)反映，絕大多數(shù)已建成的設(shè)施處于閑置狀態(tài)，利用率不到15%，甚至關(guān)門停擺，未能充分發(fā)揮作用。主要原因有：第一，農(nóng)村老年人口居住分散、遠離養(yǎng)老服務(wù)場所；第二，老年人的身體原因，由于行動不便，也不便于到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站活動；第三，廣大老年人文化程度、愛好等原因，難以形成固定模式的集體活動；第四，老年人往往擔(dān)負著家中的日常生活照料、土地耕種養(yǎng)護及看護子女等重任，沒有時間到養(yǎng)老服務(wù)站參加活動；第五，互助式的模式運作過程中，冬季取暖、服務(wù)人員來源、管理費用等問題，使機構(gòu)運營難以為繼。

三是“一門受理，協(xié)同辦理”的范圍要實事求是，適度做好減法。住房救助、教育救助、就業(yè)援助等，國務(wù)院都有文件法規(guī)規(guī)定，各有各的申請標(biāo)準(zhǔn)，大部分在基層也設(shè)立了窗口，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道統(tǒng)一設(shè)立窗口，各部門協(xié)同辦理是好的。但民政部門沒有必要越俎代庖，普遍推行所謂的一門受理、協(xié)同辦理，有時反而讓群眾多跑腿?；鶎右卜从趁裾块T搞協(xié)調(diào)，“小馬拉大車”，吃力不討好，各部門并不買賬。

四是民政部門在社區(qū)建設(shè)與社區(qū)服務(wù)的定位要實事求是，適度做好減法。厘清民政部門與其他部門職責(zé)，政府與市場邊界，群眾自治與政府指導(dǎo)關(guān)系，放手讓部門、市場和居民發(fā)揮作用。民政部門開展社區(qū)服務(wù)要吸取前些年“星光計劃”“慈善超市”的經(jīng)驗教訓(xùn)，緊扣居民需求，穩(wěn)妥穩(wěn)步開展。

五是對民政部門在服務(wù)群眾、保障民生和社會治理中的職能作用要實事求是，不能過分夸大。一些地方超越“三定職能”向“不管部”擴張的做法要慎重，承接新職能要有手段，創(chuàng)新工作要做可行性分析，基層典型經(jīng)驗推廣要從實際出發(fā)因地制宜，民政設(shè)施建設(shè)既要重視數(shù)量更要重視質(zhì)量。 （作者系民政部社會組織管理局副局長）