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基層政府應(yīng)對地方性社會沖突問題的研究

2017-07-19 15:59駱安融
卷宗 2017年13期
關(guān)鍵詞:基層政府

駱安融

摘 要:近年來,隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展和完善,大規(guī)模城市改造日益興起,城市房屋拆遷也隨之進(jìn)入了快速發(fā)展的階段。房屋拆遷是城市建設(shè)的前提,對城市發(fā)展具有重要的作用?;鶎诱诰唧w的操作過程,由于基層政府職能定位不清晰、缺少官方的三方互動溝通交流平臺、制度不健全等原因造成了在拆遷過程中出現(xiàn)了政府拆遷決策太過專斷,拆遷補償政策體系不完善、不健全,司法救濟渠道不暢等問題,要解決這些問題,基層政府在拆遷過程中應(yīng)該做到,完善城市房屋征收許可程序、建立公民參與機制、規(guī)范拆遷補償安置程序。

關(guān)鍵詞:基層政府;社會沖突;拆遷

由拆遷引發(fā)的社會沖突,是近年來引發(fā)群眾上訪、影響社會穩(wěn)定的重要因素。在構(gòu)建和諧社會的進(jìn)程中,政府承擔(dān)著城市建設(shè)、社會管理和公共服務(wù)的多種職能。城市基層政府是我國城市建設(shè)和發(fā)展的主導(dǎo)力量,拆遷工作中面對各種錯綜復(fù)雜的基層社會問題,能否做好群眾疏導(dǎo)工作,是對基層政府執(zhí)政能力的一種檢驗和挑戰(zhàn)。因此,對我國當(dāng)前城市拆遷出現(xiàn)的問題進(jìn)行研究,具有重要的理論和實踐意義。本文通過對基層政府在拆遷過程中遇到的問題、原因與解決措施進(jìn)行描述與分析,給各地基層政府在實際工作中遇到的問題提供相應(yīng)的對策參考,進(jìn)而為做好征地拆遷和安置補償工作提出現(xiàn)實意義的對策建議。

1 基層政府在拆遷中存在的問題

在近幾十年的時間里,中國的城市化建設(shè)進(jìn)程慢慢加快,其規(guī)模也不斷擴大,讓人感受到了“中國式速度”的力量。但是,我們在歡慶的同時也得清楚的認(rèn)識到,由于法制、行政管理等一系列的不健全城市建設(shè)中尤其關(guān)鍵環(huán)節(jié)的拆遷還存在許多亟待解決的問題。

1.1 政府拆遷決策太過專斷

一方面,基層政府的領(lǐng)導(dǎo)決策專斷,規(guī)劃和拆遷隨意。由于城市開發(fā)資金的缺乏及認(rèn)識上的差距,特別是土地財政的影響,城市建設(shè)項目的規(guī)劃往往前期缺少科學(xué)合理的可行性論證,更多的是體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)意志,“一任領(lǐng)導(dǎo),一任規(guī)劃”,這是目前較常見的中國特色領(lǐng)導(dǎo)特權(quán)。另一方面,諸多基層政府沒有嚴(yán)格按照城市拆遷的相關(guān)法律法規(guī)和制度來辦事,沒有對基層群眾關(guān)心的拆遷問題進(jìn)行深入調(diào)研,僅僅按照領(lǐng)導(dǎo)意愿和所謂的經(jīng)濟利益來決定拆遷的范圍和拆遷補助,而被拆遷 戶沒有參與到拆遷的決策中來,沒有知情權(quán),從而被動地接受或反抗。①例如,今年4月份發(fā)生的??陂L流鎮(zhèn)“430”暴力拆遷事件,執(zhí)法人員毆打婦女、兒童,對其拳打腳踢,該暴力執(zhí)法行為招致各方譴責(zé)。??谑行阌^(qū)政府相關(guān)人士介紹,長流鎮(zhèn)瓊?cè)A村部分村民受利益驅(qū)使,私自將村莊規(guī)劃范圍外土地作為宅基地非法轉(zhuǎn)賣給外來人員,大肆在村莊周邊農(nóng)用地上濫占濫建,這些的違法建設(shè)不僅侵占了城市發(fā)展空間,嚴(yán)重影響了城市規(guī)劃和城市容貌,還直接損害了公共利益,在社會上產(chǎn)生很大負(fù)面影響。當(dāng)?shù)鼐用窀嬖V記者,當(dāng)?shù)氐姆孔赢?dāng)初在建造的時候,政府也沒有強行制止過,房子也建了有幾年了,對于突然要求強拆違章建筑的決定,當(dāng)?shù)卣虑案静⑽从袦贤?,直?月下旬以來,當(dāng)?shù)卣概傻墓?、城管等到達(dá)村子里,才知道政府要強拆違建。

1.2 拆遷補償政策體系不完善、不健全

由于城市拆遷中由政府主導(dǎo),使得政府成為強勢群體的代言人,被拆遷人的房屋拆遷補償?shù)牡皖~與拆遷人所獲得的高額利潤形成強烈反差。房屋拆遷中,開發(fā)商與拆遷戶往往就拆遷補償費爭執(zhí)不下,這是拆遷條例面臨的現(xiàn)實難題。一方面由于拆遷評估實施不規(guī)范,拆遷補償價格偏低,被拆遷人利益受損嚴(yán)重,造成了許多低收入家庭和社會弱勢群體的生活難以為繼,使許多人由于城市拆遷而陷入新的貧困。與此相反的另一方面開發(fā)商卻因城市拆遷享受超高額利潤,從而由于利益失衡而造成社會矛盾激化。許多地方通行的做法是政府直接規(guī)定拆遷的補償方式及標(biāo)準(zhǔn),未進(jìn)行房產(chǎn)評估,不與被拆遷戶進(jìn)行協(xié)商;或進(jìn)行協(xié)商但未達(dá)成補償協(xié)議戶數(shù)較多或比例較高的情況下,不進(jìn)行聽證,只向拆遷戶做最好的“通牒”,不容商量;還有一些地方出臺的拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)多年不變。

1.3 司法救濟渠道不暢

司法救濟是社會公平正義的最后一道保障線,在城市拆遷補償這一重要環(huán)節(jié)中主要包括對拆遷補償不合理造成嚴(yán)重后果的責(zé)任追究、公眾申訴、聽證協(xié)商等制度性內(nèi)容。在我國相關(guān)法律、法規(guī)設(shè)置了行政裁決和司法救濟渠道,但在具體的城市拆遷補償中缺少良好的城市房屋拆遷司法環(huán)境,法院往往不愿受理因城市房屋拆遷補償所引發(fā)的各種糾紛案件,造成拆遷不公,使廣大的被拆遷中遭受嚴(yán)重?fù)p失,無法申訴和發(fā)泄不滿情緒,激化社會矛盾。故城市拆遷補償中司法救濟的實施不暢,許多案件裁而不行,行而未果現(xiàn)象十分普遍。此外,我國行政管理體制的深層次矛盾問題,從某種角度上講,法院在處理此類糾紛時往往偏向于政府和拆遷人,沒有站在公正的立場上進(jìn)行司法判斷,從而使我國的城市拆遷順利推進(jìn)的外部環(huán)境更加復(fù)雜化。

2 拆遷中造成這些問題的原因

2.1 基層政府職能定位不清晰

在城市建設(shè)房屋拆遷中,基層政府該承擔(dān)何種角色。房屋拆遷究竟是政府行為還是企業(yè)行為,貫穿整個拆遷過程,一直沒有理清這個問題。特別是拆不動時,須要強遷的時候,基層政府基本上采用的都是行政強拆。②拆遷項目在協(xié)商期過后,對協(xié)商不成的被拆遷人,拆遷工程處和開發(fā)商除開繼續(xù)就各種利益條件進(jìn)行協(xié)商外,基本上采取的就是報房管部門行政裁決后的強制拆遷這種方法。但也有部分被拆遷人還是拒絕簽訂協(xié)議,在行政裁決結(jié)束后,基層政府對其所有房屋進(jìn)行拆除。

2.2 缺少官方的三方互動溝通交流平臺

在拆遷過程中,各級政府部門及開發(fā)企業(yè)一般代表強勢群體一方,相對而言,被拆遷人處于弱勢群體,因此,由于地位的不平等三方容易產(chǎn)生爭執(zhí)、矛盾,甚至沖突。由此我們可以看出三方之間的交流對話尤為重要。政府作為強勢群體,從一開始就將自己定位為拆遷領(lǐng)導(dǎo)者,主導(dǎo)著拆遷的進(jìn)程。政府在拆遷過程中為了顧全大局必然會犧牲一部分人的利益,而這也不會事先通知某些被拆遷人的情況下發(fā)生的,因此某些被拆遷人只有被動選擇的機會。此外,被拆遷人對拆遷信息的了解途徑只能是由政府通過不同方式發(fā)布的拆遷公告。而在有些地區(qū)的拆遷中,對政策的把握不利,造成拆遷信息發(fā)布不及時不全面,造成被拆遷人對拆遷范圍、拆遷補償、拆遷安置等一系列的信息幾乎不了解。

2.3 制度的不健全

法治的基本精神是公平、正義,要實現(xiàn)法治社會離不開制度的制定與實施。制度存在的目的是為了維護(hù)社會和諧穩(wěn)定發(fā)展,保障人民的合法權(quán)利和根本利益。提起我國的制度,人們普遍認(rèn)為最大缺點在于制度的不健全,簡單而言就是“立法”與“執(zhí)法”上的出現(xiàn)了問題。以拆遷制度為例,一方面,國家在立法上對被拆遷人的傾向程度不明顯,對他們的合法權(quán)益的保護(hù)程度也不夠;另一方面,在拆遷的執(zhí)法過程中沒有完全規(guī)范行政權(quán)力的運用,因此也難以真正實現(xiàn)對被拆遷人的合法權(quán)益的保護(hù)。

3 解決這些問題的途徑

3.1 完善城市房屋征收許可程序

由于城市房屋拆遷工作涉及到政府多個部門,各部門間溝通有限、分工明確,因此以往的拆遷許可工作有流于形式的嫌疑。為避免拆遷許可工作的形式主義,保證決策的科學(xué)性、公平公正性,完善拆遷許可工作的首要任務(wù)是成立城市房屋拆遷許可主體。城市房屋在征用決定前需要經(jīng)過建設(shè)用地規(guī)劃許可、國有土地使用權(quán)預(yù)審批復(fù)、建設(shè)批準(zhǔn)等相關(guān)工作。③除此之外,由于公益性拆遷項目涉及面廣、事關(guān)重大,往往對拆遷的整體規(guī)劃要求較高,既要符合城市總體規(guī)劃布局,又能利于城市總體環(huán)境的改善等。在這種情況下,只有城市建設(shè)管理部門的相關(guān)工作難以確保拆遷項目的整體性要求。因此,城市房屋拆遷涉及的相關(guān)部門:城鄉(xiāng)規(guī)劃部、國土資源部、發(fā)展改革部、環(huán)保部、建設(shè)部等,都應(yīng)參與房屋拆遷許可的相關(guān)工作中,可以由這些部門聯(lián)合成立拆遷許可臨時機構(gòu),由縣級以上人民政府作為主要負(fù)責(zé)人和最后決定人。

3.2 建立公民參與機制

充分尊重民意,發(fā)揮群眾主人翁作用。房屋拆遷離不開廣大群眾的參與支持,只有緊緊依靠群眾,相信和尊重群眾,讓群眾作主,才能贏得民心。在整個拆遷過程中,負(fù)責(zé)拆遷的工作人員要注重傾聽民意、關(guān)注民生,充分發(fā)揮群眾在房屋拆遷中的作用。在房屋拆遷改造之前,要做好充分的調(diào)查準(zhǔn)備,跟被拆遷人做好溝通工作,協(xié)調(diào)好賠償事宜,解決好民眾的困難。充分發(fā)揮民主權(quán)利,對回遷安置分配方案、評估機構(gòu)、拆遷單位選擇等重大事項,由居民投票決定,政府不加干涉。凡是群眾能討論決定的事情全部交由群眾決定。評估機構(gòu)及拆遷隊伍的選擇,由居民代表共同投票決定。

3.3 規(guī)范拆遷補償安置程序

規(guī)范拆遷補償安置程序在拆遷活動中具有很重要的作用,如果拆遷補償安置不合理,被拆遷入則不配合項目建設(shè)的進(jìn)行。拆遷補償金額非透明化和拆遷補償安置不能及時到位,也是近年來引發(fā)拆遷暴力沖突的主要原因之一。規(guī)范拆遷補償安置程序要做到以下三個方面。首先,在建設(shè)單位向拆遷許可臨時機構(gòu)申請啟動征收程序時,必須提交“協(xié)商補償安置計劃”相關(guān)證明資料。拆遷許可臨時機構(gòu)對補償安置計劃進(jìn)行審查確認(rèn),并把補償計劃內(nèi)容作為征收文件的組成部分進(jìn)行存檔備案。拆遷許可臨時機構(gòu)如果認(rèn)為協(xié)商補償計劃不充分、不完善或缺少材料證據(jù),則可要求建設(shè)單位進(jìn)一步與被拆遷方協(xié)商議價。其次,及時公開拆遷補償安置內(nèi)容,讓公眾了解補償安置程序,做到拆遷人與被拆遷人信息對稱。政府應(yīng)該對拆遷補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、補償安置的金額以及補償?shù)轿坏臅r間等相關(guān)信息予以公開,通過公示的方法讓公眾了解補償安置程序。公眾如果對補償安置程序有異議,則有權(quán)力進(jìn)行詢問、提出建議。最后,拆遷主管部門應(yīng)該加強補償安置經(jīng)費的監(jiān)管,避免拆遷人在領(lǐng)取拆遷許可證后攜款潛逃,嚴(yán)重懲罰拆迂安置房沒有及時建設(shè)、補償安置資金沒有及時到位的行為。

4 結(jié)語

城市拆遷是一項復(fù)雜的綜合性工程,要擺脫目前城市拆遷的困境,解決城市拆遷糾紛矛盾,關(guān)鍵是要通過補償制度的完善來平衡好政府、拆遷人和被拆遷人的利益?;鶎诱浞至私獠煌后w的利益訴求,在切實保證提高被拆遷人居住和生活水平的前提下,力爭平衡好拆遷各方的利益關(guān)系。在保障公共利益實現(xiàn)的同時,還要保護(hù)被拆遷人的私人利益不因拆遷受到損害,也可以適當(dāng)兼顧拆遷入的合法利益。因此,基層政府要在拆遷過程中,在法律規(guī)定的范圍內(nèi),進(jìn)一步完善拆 遷管理制度,規(guī)范行政行為,對自己的角色進(jìn)行準(zhǔn)確的定位,做到“既不越權(quán),更不失職”、“既要監(jiān)督,又不干涉”,努力構(gòu)建相互制約、協(xié)調(diào)共贏的拆遷各方利益分配格局,實現(xiàn)和諧拆遷。

參考文獻(xiàn)

[1]馮旺舟,王世歡.論城市基層政府的拆遷:內(nèi)涵、問題與路徑[J]. 安康學(xué)院學(xué)報.2016年

[2]李杰.拆遷過程中利益沖突及基層政府角色定位.[D]. 福建師范大學(xué).2009年

[3]蘇曉菲.政府拆遷程序失范研究.[D]. 天津商業(yè)大學(xué).2013年

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