●李德勇 關(guān)在峰

關(guān)于環(huán)境資源審判專門化機(jī)制的調(diào)研
——以微山縣人民法院環(huán)境資源審判工作為樣本

●李德勇 關(guān)在峰

黨的十八屆四中全會明確提出,實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治清明、文化昌盛、社會公正、生態(tài)良好，必須更好發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用。黨的十八屆五中全會首次提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念，把“綠色發(fā)展”作為五大發(fā)展理念之一，首次將“美麗中國建設(shè)”寫入規(guī)劃。本文主要立足于基層司法實踐角度，對筆者所在的微山縣人民法院近年來環(huán)境資源審判工作進(jìn)行實證研究的基礎(chǔ)上，就環(huán)境資源審判專門化的現(xiàn)狀、特點和問題進(jìn)行綜合考量，透視面臨的司法困境，并思考建構(gòu)適合我國國情、符合環(huán)境資源審判工作特點的處理機(jī)制，以更好地推進(jìn)環(huán)境審判專門化工作。

一、探微求真：環(huán)境資源審判專門化的可行性

從我國環(huán)境司法推進(jìn)進(jìn)程看。2007年11月20日，貴州省清鎮(zhèn)市法院成立全國第一家環(huán)保法庭；2014年6月中旬，最高人民法院掛牌成立環(huán)境資源審判庭，2014年7月3日，舉行新聞發(fā)布會，通報全面加強環(huán)境資源審判工作的情況；2015年11月8日，福建古田召開全國“環(huán)境司法古田專門會議”；2015年11月27日，最高人民法院在武漢大學(xué)專門成立最高院環(huán)境資源司法理論研究基地；山東省高級人民法院于2015年6月4日成立環(huán)境資源審判庭，環(huán)境司法專門化邁出了系列重要步伐。

從微山環(huán)境司法實際來看。微山湖（南四湖）是我國第六大淡水湖，也是國家南水北調(diào)東線工程的重要輸水通道，不僅發(fā)揮重要調(diào)蓄功能，還作為水源地，成為清水走廊輸水干線。2011年，微山湖納入首批湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)試點。2013年，省政府將微山湖納入山東省第一批湖泊保護(hù)名錄，進(jìn)一步明確了微山湖生態(tài)保護(hù)的重要性。近年來，微山堅持把生態(tài)理念貫穿于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的始終，堅持以湖區(qū)生態(tài)建設(shè)為主線，以改善環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，以污染防治為重點，湖區(qū)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)工作得到扎實推進(jìn)。微山湖的濕地面積已達(dá)到15萬畝，水質(zhì)穩(wěn)定達(dá)到三類水標(biāo)準(zhǔn)，對加快微山湖和南水北調(diào)水污染治理工程建設(shè)起到了積極促進(jìn)作用。主要有環(huán)保局、南四湖管理行政執(zhí)法局等部門行使水資源、國土資源、漁業(yè)、林業(yè)等環(huán)境污染的查處職能。但是，環(huán)保問題仍很嚴(yán)峻。首先，在湖區(qū)環(huán)境方面，非法捕撈、非法采砂、非法養(yǎng)殖、非法排污、重大環(huán)境污染事故等違法犯罪行為依然存在；其次，作為全國重要的煤炭產(chǎn)區(qū)，因煤炭開采、運輸、加工而產(chǎn)生的采煤塌陷、道路揚塵、煤塵粉塵污染等問題依然嚴(yán)重；此外，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而產(chǎn)生的工業(yè)污染、采石粉塵污染、空氣污染、生活污染問題也不容樂觀，人民群眾反映強烈。

2010年以來，微山法院累計受理各類環(huán)境資源類案件627件，其中，非法捕撈水產(chǎn)品、非法狩獵等刑事案件94件，土地租賃合同糾紛、承包地征收補償費用分配糾紛等民事案件233件，不服土地所有權(quán)處理決定、不服環(huán)境管理罰款處罰等行政案件300件。具體數(shù)據(jù)如下所示：圖表1

年份類別 2010年 2011年 2012年 2013年 2014年 2015年 2016年 合計刑事案件（件） 7 10 18 14 12 12 21 94民事案件（件） 23 22 14 44 43 39 48 233行政案件（件） 145 77 74 1 0 0 3 300年度合計 175 109 106 59 55 51 72 627

圖表2 2010-2016年刑事案件受理案件數(shù)

圖表3 2010-2016年刑事案件類型

微山環(huán)境資源司法長期采用的是以行政處罰為主、司法保護(hù)為輔的方式與機(jī)制，從而導(dǎo)致行政處罰力度嚴(yán)重不夠，環(huán)境違法成本低，難以形成足夠的威懾力，需要充分運行并發(fā)揮環(huán)境司法的功能。因此，設(shè)置環(huán)境資源審判庭，健全環(huán)境司法機(jī)制，是推進(jìn)微山湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)、遏制環(huán)境污染事件高發(fā)態(tài)勢、維護(hù)人民群眾環(huán)境權(quán)益的迫切需要。

二、積極實踐：環(huán)境資源審判專門化的實然性

1.建立專門化的審判機(jī)構(gòu)。微山法院于2014年12月獲批設(shè)立環(huán)境資源審判庭，有庭長、副庭長和書記員各一名。受案范圍包括：依法審理污染環(huán)境、非法捕撈、亂砍濫伐、亂采濫挖礦產(chǎn)資源、非法占有農(nóng)地、治污排污、非法處置或擅自進(jìn)口固體廢物等污染環(huán)境、破壞資源犯罪以及環(huán)境監(jiān)管失職犯罪等刑事案件，加大對污染環(huán)境、破壞環(huán)境資源犯罪的懲處力度；依法審理涉及土地、濕地、礦產(chǎn)、草場、林場、漁業(yè)、水、電、氣、熱力及湖泊河流等環(huán)境資源物權(quán)、合同、侵權(quán)等民事案件，以及涉及礦產(chǎn)、林權(quán)等股權(quán)轉(zhuǎn)讓、承包、聯(lián)營、出租、抵押等案件；依法審理環(huán)境污染損害賠償?shù)壬婕碍h(huán)境民事公益訴訟案件；依法審理環(huán)境資源行政案件；依法審查環(huán)境資源保護(hù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法申請人民法院強制執(zhí)行生效行政處罰決定等環(huán)境行政非訴案件；涉及環(huán)境資源保護(hù)的普法、司法建議等其他職能。

2.確立專門化的審判理念。訴訟審判理念不僅對法官審理案件過程有重要指導(dǎo)意義，而且對案件審判結(jié)果造成的社會效應(yīng)也有重要影響。從傳統(tǒng)訴訟模式來看，行政訴訟審判理念是“以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政”；刑事訴訟審判理念的核心是“懲治犯罪、保護(hù)人權(quán)”；民事訴訟審判的理念是“定紛止?fàn)?、和諧訴訟”。傳統(tǒng)訴訟模式審判理念顯然已無法滿足環(huán)境利益的整體性以及環(huán)境案件的特殊性要求。在環(huán)境司法專門化的進(jìn)一步推進(jìn)中，在環(huán)境訴訟理念上，較傳統(tǒng)訴訟的理念應(yīng)更加考慮環(huán)境因子保護(hù)與環(huán)境權(quán)益保護(hù)的整體性、系統(tǒng)性、聯(lián)系性，必須形成統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)理念。2015年11月，第一次全國法院環(huán)境資源審判工作會議提出，要用綠色發(fā)展的現(xiàn)代環(huán)境司法理念引領(lǐng)環(huán)境資源審判工作。2016年6月，最高人民法院出臺《關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》，明確要樹立嚴(yán)格執(zhí)法、維護(hù)權(quán)益、注重預(yù)防、修復(fù)為主、公眾參與等現(xiàn)代環(huán)境資源司法理念。要積極探索恢復(fù)性司法機(jī)制，既注重保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，又要注重對生態(tài)環(huán)境的修復(fù)。針對環(huán)境資源案件法律關(guān)系復(fù)雜、專業(yè)性強的特點，以及環(huán)境資源審判司法經(jīng)驗積累不足的現(xiàn)狀，微山法院加大學(xué)習(xí)培訓(xùn)力度，組織法官認(rèn)真學(xué)習(xí)與環(huán)境資源審判相關(guān)的法律法規(guī)、司法解釋，以及最高人民法院有關(guān)環(huán)境資源審判工作的領(lǐng)導(dǎo)講話、會議文件、指導(dǎo)意見，明確環(huán)境資源審判工作的指導(dǎo)思想、中心任務(wù)，牢固樹立了嚴(yán)格執(zhí)法、維護(hù)權(quán)益、注重預(yù)防、修復(fù)為主、公眾參與等現(xiàn)代環(huán)境資源司法理念，掌握環(huán)境污染、自然資源開發(fā)利用、環(huán)境公益訴訟等相關(guān)案件的審判指導(dǎo)規(guī)則，為切實落實最高人民法院關(guān)于環(huán)境資源審判各項工作部署打下堅實的基礎(chǔ)。先后安排分管院領(lǐng)導(dǎo)和法官5人次參加了最高人民法院和省法院環(huán)境資源審判業(yè)務(wù)培訓(xùn)，比較全面系統(tǒng)了解了歐盟關(guān)于環(huán)境保護(hù)的司法制度和審判經(jīng)驗以及中國環(huán)境司法的發(fā)展趨勢，對提升專業(yè)審判能力，起到了積極推動作用。

3.實行專門化的審判規(guī)則。往常對非法捕撈水產(chǎn)品等破壞環(huán)境資源犯罪，與其它犯罪一樣定罪量刑，依法追究刑事責(zé)任。環(huán)境資源審判庭設(shè)立以來，微山法院將現(xiàn)代環(huán)境資源司法理念貫穿到司法實踐中，秉承修復(fù)性司法理念，更加注重人與自然、人與社會的雙重和諧，將被告人投放魚苗等生態(tài)修復(fù)行為，作為量刑的情節(jié)予以考慮，彰顯司法在懲罰犯罪、保護(hù)環(huán)境資源、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)方面的重要作用。

如微山法院首例運用生態(tài)修復(fù)機(jī)制審理的水產(chǎn)資源類刑事案件，2015年3月24日（屬禁漁期）晚間，被告人殷某、張某某駕船駛至微山縣南四湖微山島水域，用電捕魚的方式進(jìn)行水產(chǎn)品捕撈。次日凌晨，兩名被告人被微山縣公安局湖上分局巡邏民警當(dāng)場抓獲，現(xiàn)場分別查獲漁獲物22斤、9斤及電魚工具各一宗。7月13日，微山檢察院向微山法院提起公訴，7月24日，微山法院依法公開開庭審理了此案。法院審理后認(rèn)為，電捕魚是一種毀滅性的、極具危險性的捕魚方法。通電水域的魚蝦、藻類、浮游生物不分種類大小都會死亡，嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境。兩被告人違反水產(chǎn)資源法規(guī)，在禁漁期使用電捕魚的方式捕撈水產(chǎn)品，情節(jié)嚴(yán)重，其行為已構(gòu)成非法捕撈水產(chǎn)品罪，依法判處被告人殷某、張某某有期徒刑六個月、緩刑一年，并判令二被告人向微山縣南四湖投放白鰱魚苗一萬尾。8月4日下午，被告人殷某、張某某在法院、檢察院、漁管委等相關(guān)部門工作人員的監(jiān)督下，將購買的一萬尾白鰱魚苗放養(yǎng)至微山湖水域。自2015年3月至2016年12月31日，在對44名被告人判處非監(jiān)禁刑的同時，判令他們向微山湖區(qū)投放各類魚苗近11.1萬尾，由相關(guān)行政機(jī)關(guān)指定區(qū)域并監(jiān)督實施。在水產(chǎn)資源刑事案件中引用修復(fù)性司法的同時，積極創(chuàng)新采煤塌陷地治理模式，妥善化解地礦紛爭，由礦方出資筑起臺田，村民們從事水中養(yǎng)殖、田上耕種，實現(xiàn)了塌陷區(qū)的再利用和可持續(xù)發(fā)展。其中，審結(jié)的留莊某村600余戶村民與某煤礦采煤塌陷財產(chǎn)損害賠償糾紛一案被評為全省法院2015年度環(huán)境資源審判典型案例。

4.搭建專門化的協(xié)作平臺。縱向上，積極爭取上級法院的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，推動環(huán)境資源審判工作的有序開展。環(huán)境資源審判庭揭牌成立和首例修復(fù)性機(jī)制案件的審判，省法院領(lǐng)導(dǎo)都給予了大力支持和悉心指導(dǎo)。微山法院參加了最高人民法院在濟(jì)南召開的環(huán)境資源審判工作調(diào)研座談會和全省法院第一次環(huán)境資源審判工作會議并作了會議發(fā)言，交流了經(jīng)驗，開闊了視野。橫向上，積極推動建立與公安、檢察、環(huán)境資源行政執(zhí)法部門之間的執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制，定期召開座談會，圍繞審判執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的取證、鑒定等問題，加強協(xié)作配合，推動生態(tài)環(huán)境的綜合治理。

5.加強專門化的司法宣傳。充分利用“公正號”湖上審判船，配合微山縣漁管委、湖上公安分局等單位，乘船走訪漁村，發(fā)放訴訟指南、便民聯(lián)系卡等宣傳資料，開展禁漁區(qū)、禁漁期、灘涂濕地等專項司法保護(hù)，受教育漁湖民群眾兩萬余人。乘船巡回開庭、現(xiàn)場調(diào)查、就地調(diào)處湖產(chǎn)養(yǎng)殖、灘涂湖地承包糾紛等案件，最大限度地方便了群眾訴訟，將糾紛化解在萌芽狀態(tài)。微山法院采取現(xiàn)場調(diào)查與巡回審理相結(jié)合的工作模式，充分運用傳統(tǒng)媒體和新媒體，宣傳環(huán)境資源法律法規(guī)，提高群眾環(huán)境資源保護(hù)意識。對首例適用修復(fù)性機(jī)制審理的非法捕撈案件，主動邀請人民網(wǎng)、齊魯晚報、濟(jì)寧電視臺等多家媒體現(xiàn)場拍攝采訪，先后在人民網(wǎng)、中國法院網(wǎng)、山東法制報、濟(jì)寧電視臺等媒體刊載、播放，新浪網(wǎng)、光明網(wǎng)等媒體予以轉(zhuǎn)載，取得了較好的法律效果和社會效果。2015年12月，最高人民法院與中國教育電視臺合辦的《法治天下》欄目組專程來拍攝專題片，邀請主審法官走進(jìn)北京演播室現(xiàn)場說法，2016年2月2日在中國教育電視臺播出，宣傳了法院，宣傳了法律，有效震懾了破壞生態(tài)環(huán)境的違法犯罪活動。

三、理性檢討：環(huán)境資源審判專門化的目前困境

微山法院自2015年6月份成立環(huán)境審判庭以來，在修復(fù)性司法、環(huán)保宣傳等方面取得了一定的成績，但較先進(jìn)法院的做法和人民群眾的司法需求，仍然存在著諸多不足。

1.法官業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提升，專家?guī)熵叫杞ⅰ１M管目前已成立了環(huán)保法庭，但囿于沒有相應(yīng)的專業(yè)法官可供選拔，2名法官是從研究室和立案庭抽調(diào)有經(jīng)驗的法官組成。雖有多年民事審判工作的辦案經(jīng)驗，并無刑事審判和行政審判工作經(jīng)驗，一年多來參加了多期環(huán)境資源審判業(yè)務(wù)培訓(xùn)，但是“三審合一”審判模式對法官的復(fù)合型知識結(jié)構(gòu)、審判專業(yè)水平和司法技能的要求更高，而目前現(xiàn)實情況與該要求還存在一定差距，仍然面臨著環(huán)境資源專業(yè)知識與技能儲備不足等方面的困難。同時，需要盡快建立專家?guī)?，拓展不同領(lǐng)域的專家參與，協(xié)助法官審理復(fù)雜環(huán)境案件。

2.環(huán)境司法職業(yè)共同體的缺失，協(xié)調(diào)機(jī)制有待完善。在環(huán)境司法專門化的推進(jìn)進(jìn)程中，僅有法官的專業(yè)化還不夠，環(huán)保部門、漁業(yè)部門、公安、檢察、鑒定機(jī)構(gòu)、律師等作為訴訟的關(guān)鍵一環(huán)，任何一方專業(yè)化水平不足，都會降低環(huán)境資源整體司法的專業(yè)化水平。公安、檢察等也要建立相應(yīng)的環(huán)境專業(yè)機(jī)構(gòu)亦或配置相應(yīng)的專業(yè)人員，律師、鑒定人員等也要提升環(huán)境專業(yè)知識和技能，這些已成為當(dāng)前共同推進(jìn)環(huán)境資源審判專門化急需解決的一大課題。

3.環(huán)境修復(fù)機(jī)制適用范圍、內(nèi)容和程序等方面需要進(jìn)一步總結(jié)完善。微山法院成立環(huán)境資源審判庭以來，對修復(fù)性司法進(jìn)行大膽探索，但主要是適用于水產(chǎn)資源類刑事案件和土地塌陷賠償民事案件中，對于非法狩獵等案件的修復(fù)還沒有更好的辦法，而且更多地是停留在個案層面上，對修復(fù)性司法的鑒定評估、方案編制、監(jiān)督管理和效果評估還沒有形成一整套科學(xué)有效的機(jī)制。

四、突出重圍：環(huán)境資源審判專門化的完善路徑

1.提升審判專業(yè)化水平。加強環(huán)境資源審判專業(yè)、綜合知識的學(xué)習(xí)，不斷開闊眼界、開闊思路、開闊胸襟，進(jìn)一步提升司法能力，真正實現(xiàn)人才、資源、機(jī)制和措施等全方位、多層次的整合。選派法官到外地學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗做法，加強理論研究，提升專業(yè)理論水平，爭當(dāng)環(huán)境資源審判的行家里手，維護(hù)人民群眾環(huán)境權(quán)益，提升司法公信力。結(jié)合微山湖區(qū)、礦區(qū)實際，從環(huán)保、漁業(yè)、林業(yè)、礦產(chǎn)等部門擇優(yōu)選取專家學(xué)者，盡快建成專家?guī)臁?/p>

2.完善生態(tài)環(huán)境修復(fù)性司法程序?！董h(huán)境保護(hù)法》規(guī)定“國家加強對大氣、水、土壤等的保護(hù)，建立和完善相應(yīng)的調(diào)查、監(jiān)測、評估和修復(fù)制度”，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)了包括山東在內(nèi)的7省市的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點工作實施方案，近日，山東省出臺《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度》，就賠償范圍、損害調(diào)查、賠償義務(wù)人、鑒定評估、修復(fù)評估等作了具體規(guī)定，為環(huán)境資源案件解決拓寬辦案思路，最大限度發(fā)揮環(huán)境修復(fù)性司法的現(xiàn)實價值，為基層法院裁決環(huán)境案件提供了法規(guī)性依據(jù)。一是設(shè)立生態(tài)環(huán)境修復(fù)專項基金會。植被修復(fù)、漁業(yè)生態(tài)修復(fù)、土壤修復(fù)等并不單純依靠科技、精力、時間，還需要巨大的資金支出，需要國家和政府以及社會的支持。生態(tài)環(huán)境修復(fù)專項基金會的資金來源可以是多樣的，包括環(huán)境損害責(zé)任人的賠償、國家的財政預(yù)算、地方政府的財政轉(zhuǎn)移、企業(yè)的生態(tài)稅費和保障金、社會捐助等。二是生態(tài)環(huán)境修復(fù)的義務(wù)主體。企業(yè)和社會團(tuán)體在追求經(jīng)濟(jì)利益過程中蓄意造成環(huán)境損害或過失造成環(huán)境損害的情況，都有責(zé)任修復(fù)環(huán)境。個人造成的損害結(jié)果明顯，損害方式相對單一，應(yīng)在確保生態(tài)環(huán)境修復(fù)成功的前提下實施修復(fù)方案。三是生態(tài)環(huán)境修復(fù)的監(jiān)管主體。為了避免實施主體的不作為和責(zé)任推諉，環(huán)境修復(fù)性司法的實施主體由環(huán)境保護(hù)部門和法院來承擔(dān)，并由漁業(yè)、土管、礦產(chǎn)等相關(guān)行政部門參與，統(tǒng)一審核環(huán)境修復(fù)計劃，定期檢查，最終評定。四是生態(tài)環(huán)境修復(fù)的內(nèi)容。包括受污染的水體和土壤、被破壞的植被等等，比如水環(huán)境的修復(fù)不僅要考核水質(zhì)狀況，也要考核整個水體的生態(tài)狀況；漁業(yè)環(huán)境修復(fù)不僅聚焦于魚類資源的放養(yǎng)和增量，也要考核受損害的水產(chǎn)生物多樣性的修復(fù)。目前，微山法院環(huán)境修復(fù)性司法主要適用于漁業(yè)水產(chǎn)資源的修復(fù)，以放養(yǎng)魚苗為核心內(nèi)容。在環(huán)境修復(fù)性司法的不斷深入之下，可以嘗試增加修復(fù)的內(nèi)容，在不苛責(zé)環(huán)境破壞者的前提下，適當(dāng)把生態(tài)景觀、生物多樣性的標(biāo)準(zhǔn)融入其中，力求將環(huán)境修復(fù)到最佳狀態(tài)。

3.形成環(huán)境資源保護(hù)的整體合力。繼續(xù)深化與環(huán)保、公安、檢察等協(xié)作配合，努力形成“政府主導(dǎo)、公眾參與、司法保障”的環(huán)境司法新格局。認(rèn)真落實《山東省多元化解糾紛促進(jìn)條例》，完善多元化糾紛解決機(jī)制，推動完善環(huán)境資源類糾紛的行政調(diào)解、人民調(diào)解、仲裁等非訴訟糾紛解決機(jī)制，使訴訟和非訴訟糾紛解決機(jī)制相互銜接，優(yōu)勢互補，不斷提升綜合治理的專業(yè)化能力和水平，為環(huán)境資源糾紛的解決提供多元化的選擇。

（作者單位：微山縣人民法院）

責(zé)任編校：陳希國