摘 要 在我國目前的行政決策法律規(guī)制中，普遍認(rèn)同重大行政決策程序規(guī)制，但是，無論在理論方面，還是在實(shí)踐方面，其相關(guān)的實(shí)體問題都存在一定爭議。重大行政決策不同于規(guī)范性文件，也不同于一般行政決策，它屬于不確定法律概念，必須進(jìn)一步明確。當(dāng)前在實(shí)踐中急需解決的問題就是如何處理好上下級(jí)政府之間的重大行政決策關(guān)系、政府與部門之間的重大行政決策關(guān)系，以及信息公開與決策公開之間的關(guān)系等各種關(guān)系。本文主要闡述了重大行政決策的概念，并分析了目前重大行政決策程序法律規(guī)制實(shí)踐中存在的問題，最后探討了解決上述問題必須處理好的各種關(guān)系，以供參考。

關(guān)鍵詞 重大行政決策 程序 法律規(guī)制

作者簡介：何洪周，中共南充市委黨校。

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.346

隨著法治社會(huì)建設(shè)進(jìn)程的逐步深入，對(duì)于重大行政決策程序的法律規(guī)制也日益提升日程，處理好重大行政決策的各種關(guān)系，并做好法律規(guī)制，是政府自我規(guī)制進(jìn)一步完善的重要渠道和方法。

一、重大行政決策的概述

重大行政決策是行政決策的一部分，而行政決策是指為履行公共職能和實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，針對(duì)亟需解決或處理的公共問題和事務(wù)，行政主體依據(jù)行政權(quán)力制定行動(dòng)方案，并做出行政決定的行為。行政決策的對(duì)象不僅包括社會(huì)公共事務(wù)和多個(gè)領(lǐng)域的國家事務(wù)，也包括行政主體內(nèi)部的管理與運(yùn)作。重大行政決策的關(guān)鍵詞在于“重大”，一般而言，主要包括四種情況：一是行政決策的社會(huì)關(guān)注程度非常高；二是行政決策與社會(huì)發(fā)展的全局息息相關(guān)；三是行政決策涉及社會(huì)的多個(gè)層面；四是行政決策與人民利益緊密相關(guān)。

重大行政決策不同于一般行政決策，其區(qū)別主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是二者的效力不同，前者已經(jīng)被界定為法律概念，具備強(qiáng)制約束力，而后者更注重決策的可行性和效率性，具備一定的變通性和靈活性；二是二者調(diào)整范圍不同，前者的調(diào)整范圍主要是外部法律關(guān)系，如行政處罰等，而后者的調(diào)整范圍既包括外部法律關(guān)系，也包括內(nèi)部法律關(guān)系，如人事等；三是二者的對(duì)象不同，前者的針對(duì)對(duì)象主要是兜底性規(guī)范，而后者的針對(duì)對(duì)象主要是抽象行政行為和具體行政行為；四是二者的重要程度不同，與后者相比，前者的影響更大，面對(duì)的社會(huì)輿論壓力也更大，因此，重大行政決策具備更加嚴(yán)格的法律規(guī)制。

重大行政決策的范圍主要是指行政決策法治化必須解決的各類問題。主要包括社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的編制、公共服務(wù)重大措施的制定、重要商品的政府定價(jià)以及重大國有資產(chǎn)的處置等各個(gè)方面，在實(shí)踐過程中，以下幾種行為一般都不認(rèn)定為重大行政決策：一是政府規(guī)范性文件和規(guī)章的制定工作；二是關(guān)于具體行政行為的決定；三是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的相關(guān)決策。

重大行政決策之所以是不確定的法律概念，就是因?yàn)椤爸卮蟆币辉~具備模糊性和抽象性，因此，大部分地區(qū)對(duì)于重大行政決策的立法模式都是采用了列舉+概括+排出的形式。在具體實(shí)施方面，也一般包括以下兩種做法：一種是通過對(duì)重大行政決策裁量基準(zhǔn)的進(jìn)一步細(xì)化和給予行政機(jī)關(guān)充分的自由裁量權(quán)等方式，來規(guī)范實(shí)體；另一種是通過重大行政決策專項(xiàng)管理機(jī)制的設(shè)定來規(guī)范程序。

二、重大行政決策程序法律規(guī)制實(shí)踐中存在的主要問題

近幾年，我國政府不斷加強(qiáng)自身假設(shè)，并改革管理體制，以保證決策機(jī)制的科學(xué)性和民主性。尤其是重大行政決策程序的法律規(guī)制和制度建設(shè)，受到地方各級(jí)政府的高度重視。截止到2016年，我國已經(jīng)有高達(dá)90%以上的地方級(jí)政府針對(duì)行政決策的規(guī)范出臺(tái)了專項(xiàng)規(guī)定，以山東和湖南為代表的各大省份更是制定了專門的規(guī)定來規(guī)范重大行政決策及其程序，而且更為完善的立法和執(zhí)行措施也在不斷的完善當(dāng)中。雖然中央政府和地方政府都非常重視重大行政決策程序的法律規(guī)制，但在實(shí)踐過程中依然存在不少問題，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

（一）立法規(guī)范缺乏統(tǒng)一性

在國家層面，國務(wù)院先后制定并出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》和《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》等法規(guī)性文件，這些文件也是規(guī)范我國重大行政決策的主要依據(jù)，由此可見，我國在重大行政決策程序的規(guī)制方面，缺少完善的行政法規(guī)和相關(guān)法律，尤其是缺少專門規(guī)范行政決策的中央立法，導(dǎo)致了地方立法無法可依，不僅存在空白現(xiàn)象，而且制定的規(guī)范也是五花八門，缺乏統(tǒng)一性。

具體而言，這種立法規(guī)范的不統(tǒng)一性主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是沒有制定統(tǒng)一的重大行政決策基本概念和主要外延；二是重大行政決策的聽證類型和聽證程序缺乏統(tǒng)一性；三是沒有統(tǒng)一規(guī)定如何實(shí)施重大行政決策的所有論證環(huán)節(jié)；四是由于立法規(guī)范統(tǒng)一性的缺乏，導(dǎo)致各地?zé)o法進(jìn)行有效的交流、對(duì)接和對(duì)話。

（二）學(xué)界缺乏足夠的關(guān)注度

行政決策不僅涉及到行政學(xué)領(lǐng)域的相關(guān)知識(shí)，也涉及了法學(xué)相關(guān)理論，但是，無論行政法學(xué)學(xué)界，還是法學(xué)學(xué)界，都沒有足夠關(guān)注重大行政決策問題，實(shí)質(zhì)上，重大行政決策與法學(xué)中的行政執(zhí)法決定、立法以及規(guī)范性文件等多個(gè)概念都有關(guān)聯(lián)，應(yīng)當(dāng)引起行政法界學(xué)者的重視和關(guān)注。

（三）實(shí)務(wù)問題非常突出

在實(shí)踐過程中，重大行政決策的問題非常突出，尤其是政府在行政決策的過程中過于依賴經(jīng)驗(yàn)，缺乏科學(xué)性。最為典型的當(dāng)屬如何明確確定重大行政決策的范圍，正是這些決策范圍內(nèi)實(shí)體規(guī)范的缺乏，造成了決策程序規(guī)范的不完善。

三、重大行政決策程序法律規(guī)制實(shí)踐的主要對(duì)策

上面我們已經(jīng)探討了重大行政決策程序法律規(guī)制實(shí)踐中存在的主要問題，針對(duì)這些問題，為進(jìn)一步保證法律規(guī)制的有效性和科學(xué)性，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面入手：

（一）制定統(tǒng)一的立法規(guī)范

立法的統(tǒng)一性非常重要，完善的立法是法治社會(huì)建設(shè)的基礎(chǔ)和前提，針對(duì)重大行政決策程序，應(yīng)當(dāng)做好中央立法，在重大行政決策的行政主體、行政對(duì)象、決策范圍、聽證程序等多個(gè)方面做好法律規(guī)制，才能做好重大行政決策程序的法律規(guī)制實(shí)踐工作。

中央可以借鑒行政決策中“地方帶動(dòng)中央”的方式，也就是先搜集各地方政府關(guān)于重大行政決策及其程序的現(xiàn)行規(guī)定，并結(jié)合國家實(shí)際情況，將現(xiàn)行的各種規(guī)定進(jìn)行對(duì)比、篩選和總結(jié)，從而制定出最符合我國國情，最符合法律要求的法律規(guī)定。

（二）法律界予以高度重視

當(dāng)前，重大行政決策已經(jīng)歸屬于法律范疇，屬于不明確的法律概念，因此，關(guān)于重大行政決策的程序規(guī)制，應(yīng)當(dāng)從法律方面多加考慮，這就需要法律界學(xué)者的高度重視和關(guān)注，并針對(duì)重大行政決策程序法律規(guī)制的立法和實(shí)踐提出多方意見和建議，從而幫助完善相關(guān)的法律規(guī)制。

（三）在實(shí)踐過程中必須處理好三大重要關(guān)系

做好重大行政決策程序的法律規(guī)制工作，就必須在實(shí)踐中注意處理好三大重要關(guān)系，具體如下：

第一種關(guān)系是要處理好政府重大行政決策和部門重大行政決策之間的關(guān)系。通常情況下，政府部門處于一線位置，比政府更容易也更直接發(fā)現(xiàn)問題，在重大行政決策的意識(shí)方面也比較敏銳，所以大部分重大行政決策的程序都是政府部門向政府建議，并由政府采納而做出的，因此，很容易導(dǎo)致政府決策和部門決策的混淆。筆者認(rèn)為，對(duì)于二者之間的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)從以下五個(gè)方面入手加以處理：

一是部門的重大決策事項(xiàng)由本部門自行決定，如果重大問題事項(xiàng)處于政府部門的專業(yè)領(lǐng)域，沒有超出部門的權(quán)限范圍，而且不存在跨區(qū)域和跨部門的現(xiàn)象，那么應(yīng)當(dāng)由本部門按照決策程序要求作出決策；二是如果重大行政決策是由部門提出建議，政府采納后做出的，那么就屬于政府重大行政決策，即便存在政府指定的承辦部門，也只是政府重大行政決策的具體實(shí)施者，并非名義主體；三是如果部門提出的建議未被政府采納，可以自行作出決定，視為部門行政決策；四是如果該行政決策是由政府直接交辦給部門的，那么屬于政府重大行政決策；五是如果重大行政決策是由部門做出，但是源于上級(jí)政府的有關(guān)建議，那么政府部門依然是該重大行政決策的主體，政府只是建議者。

第二種關(guān)系是處理好上級(jí)政府重大行政決策和下級(jí)政府重大行政決策之間的關(guān)系。這種關(guān)系與我們剛才提到的第一種關(guān)系存在類似之處，對(duì)于這種關(guān)系的界定，筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面入手：

一是對(duì)于下級(jí)政府本級(jí)的重大決策事項(xiàng)，可以自行決定；二是如果重大行政決策事項(xiàng)是由下級(jí)政府提出建議，上級(jí)政府采納后做出的，那么屬于上級(jí)政府的重大行政決策；三是如果重大行政決策事項(xiàng)是由下級(jí)政府提出建議，但是未被上級(jí)政府采納的，下級(jí)政府可以做出本級(jí)政府的重大行政決策；四是如果下級(jí)政府做出重大行政決策時(shí)根據(jù)上級(jí)政府的交辦和指示，那么屬于上級(jí)政府的重大行政決策，例如根據(jù)國務(wù)院指示，某地政府承辦某重大會(huì)議，這就屬于國務(wù)院的重大行政決策。除了上述之外，這種關(guān)系還涉及到是否分級(jí)管理重大行政決策的問題，由于不同地市的立法不同，造成上下級(jí)政府間存在不同的決策關(guān)系，要么僅僅對(duì)本級(jí)政府的重大行政決策程序作出規(guī)范，要么對(duì)多層政府的決策程序都進(jìn)行了規(guī)范和統(tǒng)一。

第三種關(guān)系是要處理好重大行政決策公開和信息公開之間的關(guān)系。我國《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中規(guī)定，只要決策事項(xiàng)、結(jié)果和依據(jù)不是保密事項(xiàng)，就必須公開，公眾擁有查閱的權(quán)利。由此可見，一般情況下，重大行政決策都是需要公開的，這也就與《政府信息公開條例》有所關(guān)聯(lián)，筆者認(rèn)為，在處理重大行政決策公開和信息公開之間的關(guān)系時(shí)，應(yīng)當(dāng)注重以下三個(gè)方面：

一是要以重大行政決策公開為原則，以不公開為例外。根據(jù)《政府信息公開條例》的相關(guān)要求，只要政府信息不涉及國家秘密、個(gè)人隱私和商業(yè)秘密，就必須公開，重大行政決策信息也屬于政府信息之一。二是不僅要公開決策事項(xiàng)，也要公開決策結(jié)果。即重大行政決策事項(xiàng)的公開既包括清單、計(jì)劃和目錄等公開決策事項(xiàng)，也包括經(jīng)論證和準(zhǔn)備之后的決策結(jié)果，因?yàn)檫@兩項(xiàng)都是行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)時(shí)獲取的信息，原則上必須公開。當(dāng)然，如果僅僅處于內(nèi)部管理狀態(tài)，那么可以在講明理由且記錄之后決定不公開，從而有助于更好地監(jiān)督和追責(zé)重大行政政策信息公開事宜。三是要適當(dāng)公開決策過程。我國國務(wù)院相關(guān)規(guī)定表明，一般情況下，應(yīng)當(dāng)公開的政府信息不包括日常工作中行政機(jī)關(guān)制作和獲取的內(nèi)部管理信息以及仍處于審查、研究和討論狀態(tài)下的過程性信息，也就是說重大行政決策的過程無須公開。但是在實(shí)踐中，這種說法還存在紛爭，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)公開重大行政信息的決策過程，尤其是公眾參與所應(yīng)對(duì)的前提信息和公眾參與過程中提出的建議信息，如果不公開前者，公眾的參與就無法有效進(jìn)行，如果不公開后者，那么公眾參與便失去根本意義。

四、結(jié)語

總而言之，重大行政決策已經(jīng)上升至法律概念，其程序必須受到法律的約束和規(guī)制，在實(shí)踐過程中，應(yīng)當(dāng)從法律規(guī)制著手，做好重大行政決策程序的立法、執(zhí)法以及監(jiān)督等各個(gè)過程，才能保證重大行政決策的科學(xué)性和合理性。

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