沈國(guó)明

內(nèi)容摘要：依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依規(guī)治黨，三者密切相關(guān)，互為因果，相輔相成。無(wú)論是依法執(zhí)政，還是依規(guī)治黨，都必須以法律和黨內(nèi)法規(guī)為依據(jù)來(lái)進(jìn)行推進(jìn)。依法執(zhí)政和依規(guī)治黨是推進(jìn)依法治國(guó)的必然要求，也是新時(shí)期加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的主要內(nèi)容。法治能夠鍛造和提升現(xiàn)代執(zhí)政權(quán)威。依法治黨亟需加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)等制度建設(shè)。在推進(jìn)依法治國(guó)過程中，如何做到黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律之間相互支撐和有效銜接，是推進(jìn)依法治國(guó)的重要課題。依法執(zhí)政要求執(zhí)政黨受國(guó)法和黨法雙重約束。

關(guān)鍵詞：依法治國(guó) 依法執(zhí)政 依規(guī)治黨 黨內(nèi)法規(guī)

依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依規(guī)治黨，三者密切相關(guān)，互為因果，相輔相成。無(wú)論是依法執(zhí)政，還是依規(guī)治黨，都必須以法律和黨內(nèi)法規(guī)為依據(jù)來(lái)進(jìn)推進(jìn)。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部是公權(quán)力的行使者，應(yīng)受到憲法和法律約束；作為中國(guó)共產(chǎn)黨的黨員，應(yīng)受到黨內(nèi)法規(guī)的約束。因此，在這種雙重約束下，對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部提出了更高和更嚴(yán)的要求。解決中國(guó)的問題關(guān)鍵在黨。黨的自身建設(shè)是黨執(zhí)政興國(guó)、治國(guó)理政的第一要?jiǎng)?wù)。因此，依法執(zhí)政和依規(guī)治黨是推進(jìn)依法治國(guó)的必然要求，也是新時(shí)期加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的主要內(nèi)容。依法治國(guó)的必然要求依法執(zhí)政；依規(guī)治黨，保持機(jī)體健康我們黨才有資格和能力執(zhí)政，帶領(lǐng)全國(guó)人民去實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治國(guó)家的目標(biāo)。

一、依法治國(guó)與依法執(zhí)政的關(guān)系

依法治國(guó)是治國(guó)方略，作為治國(guó)方針與策略、方法與謀略，依法治國(guó)具有統(tǒng)領(lǐng)性，覆蓋所有領(lǐng)域和人群，包括執(zhí)政黨。依法執(zhí)政是依法治國(guó)的題中應(yīng)有之義，也是依法治國(guó)方略對(duì)執(zhí)政黨的要求。法治國(guó)家建設(shè)有賴于執(zhí)政黨依法執(zhí)政。執(zhí)政黨是治國(guó)理政最重要的政治力量，執(zhí)政黨依法執(zhí)政，才能實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的目標(biāo)。

堅(jiān)持依法執(zhí)政，是我們黨帶頭遵守和執(zhí)行法律的實(shí)際表現(xiàn)。行勝于言，黨堅(jiān)持依法執(zhí)政才能讓全社會(huì)信服，從而建立起建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的信心，夯實(shí)依法治國(guó)堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)和廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期執(zhí)政。

為實(shí)現(xiàn)歷史使命，黨必須依法執(zhí)政。中國(guó)共產(chǎn)黨是為廣大人民群眾謀取最大利益為己任的，沒有自己的一黨私利。中國(guó)的歷史證明，沒有強(qiáng)有力的執(zhí)政黨，國(guó)家就是一盤散沙、任人宰割。中國(guó)目前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面取得的成就為世界所公認(rèn)，國(guó)際影響力空前高，這與我們黨堅(jiān)持實(shí)現(xiàn)人民的愿望、滿足人民的需要、維護(hù)人民的利益，堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民密切相關(guān)。為了實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興使命，我們黨謀求長(zhǎng)期執(zhí)政。但是，如果我們黨在對(duì)待法律的態(tài)度上恣意妄為，而不是帶頭遵守和執(zhí)行法律，廣大黨員沒有根據(jù)黨章要求表現(xiàn)出先進(jìn)性，而僅僅以不觸犯法律底線為要求，不可能取得廣大人民群眾的信任，人民不會(huì)長(zhǎng)期將權(quán)力讓渡給我們黨。

為遏制權(quán)力任意擴(kuò)張，黨必須依法執(zhí)政。權(quán)力作為一種可配置的社會(huì)資源，其在個(gè)人、組織乃至政黨、國(guó)家、社會(huì)等方面的職責(zé)邊界、時(shí)間邊界和空間邊界應(yīng)該劃分得很清楚，不同的權(quán)力之間應(yīng)該互不突破。作為掌握國(guó)家權(quán)力的執(zhí)政黨，我們黨的各級(jí)干部都握有大小不等的權(quán)力。權(quán)力是一種政治上的強(qiáng)制力和職責(zé)范圍內(nèi)的支配力，具有天然的擴(kuò)張性，對(duì)權(quán)力的使用一般都會(huì)將其用到權(quán)力邊界，甚至突破邊界，導(dǎo)致亂用和濫用權(quán)力的發(fā)生。如果沒有依法執(zhí)政的要求，任掌握權(quán)力者手中權(quán)力隨意擴(kuò)張，必然危害實(shí)現(xiàn)黨的戰(zhàn)略目標(biāo)，也會(huì)導(dǎo)致失去人民的信任，最終權(quán)力被人民褫奪。

為減少市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響，黨必須依法執(zhí)政。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有一個(gè)假設(shè)前提：人是理性的、利己的經(jīng)濟(jì)人；市場(chǎng)主體的行為都是逐利的，要實(shí)現(xiàn)利益最大化。市場(chǎng)主體逐利無(wú)可非議，但是，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐利性也會(huì)溢出經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，影響到其他領(lǐng)域。如果任逐利性大行其道，導(dǎo)致人格、名譽(yù)、政治權(quán)利等都可以貨幣化，就會(huì)以交換為紐帶確立起人們之間的聯(lián)系，扭曲社會(huì)分工，就會(huì)出現(xiàn)“當(dāng)官就發(fā)財(cái)”、賄選等不正?，F(xiàn)象。依法執(zhí)政是以法律約束在各領(lǐng)域、各部門掌握公權(quán)力的官員，減少市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)我們的負(fù)面影響。

為防治腐敗，黨必須依法執(zhí)政。權(quán)力是指影響力和支配力，是相對(duì)于公共領(lǐng)域的范疇；權(quán)利則是相對(duì)于私人領(lǐng)域的概念。權(quán)力和權(quán)利概念的清晰和界限的劃分，是保證一個(gè)社會(huì)良好運(yùn)行秩序的重要前提。而腐敗就是權(quán)力與權(quán)利混雜，掌權(quán)者運(yùn)用公共權(quán)力謀取私人利益。要從根本上鏟除腐敗，必須嚴(yán)格依法執(zhí)政。

為法律有效，黨必須依法執(zhí)政。法律是黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的，既然黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定法律，自己必須帶頭執(zhí)行和遵守。己不正何以正人。黨應(yīng)當(dāng)通過掌握的國(guó)家權(quán)力，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法，進(jìn)而帶動(dòng)全民尊法、守法，以使法律的宗旨得以實(shí)現(xiàn)，達(dá)到立法的預(yù)期目標(biāo)，最終建成法治國(guó)家。

二、依法治國(guó)與依規(guī)治黨的關(guān)系

依規(guī)治黨是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的前提和必要條件。自?shī)Z取政權(quán)后，中國(guó)共產(chǎn)黨由革命黨轉(zhuǎn)化成為執(zhí)政黨，國(guó)家法律確立了中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，使中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政在法律上具有合法性基礎(chǔ)和正當(dāng)性根據(jù)，這是法律意義上的身份轉(zhuǎn)換，我們黨既是法律上的執(zhí)政黨，又是政治上的領(lǐng)導(dǎo)黨。獲得執(zhí)政資格是一回事，是否能夠長(zhǎng)期執(zhí)政是另一回事，因?yàn)槿嗣窨梢允跈?quán)，也可以收回授權(quán)。為此，當(dāng)應(yīng)居安思危，有危機(jī)意識(shí)，始終重視黨的自身建設(shè)。

我黨歷來(lái)就有重視黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的傳統(tǒng)。在新中國(guó)建立前，就初步形成涵蓋黨章、黨綱、黨的組織問題、宣傳教育問題、黨員和黨的干部以及黨的紀(jì)律性等方面輪廓，有力地保證了黨的團(tuán)結(jié)和革命目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，為取得革命勝利作出了巨大貢獻(xiàn)。但這一時(shí)期并沒有將依規(guī)治黨提高到戰(zhàn)略高度來(lái)加以認(rèn)識(shí)。

依法治國(guó)是黨在改革開放以來(lái)所作出的重大基本戰(zhàn)略。而依法治國(guó)就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)和帶領(lǐng)下，依法治國(guó)理政的過程。而依法治國(guó)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于依法、依規(guī)治黨。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部能否帶頭守法、護(hù)法和崇法，為依法治國(guó)作表率至關(guān)重要。有的學(xué)者研究認(rèn)為，依法治國(guó)也是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，而率先實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵在于執(zhí)政黨內(nèi)部實(shí)現(xiàn)法治化?！? 〕為此，中央對(duì)此也有回應(yīng)，在提出“依法治國(guó)”、“依法執(zhí)政是馬克思主義政黨執(zhí)政方式的基本方式”等論斷之后，又在黨的十八大報(bào)告提出：要“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”，并在此基礎(chǔ)上作出了“法治是治國(guó)理政的基本方式”的深刻論斷。

依法治國(guó)的重要環(huán)節(jié)在于依規(guī)治黨。黨的十八屆四中全會(huì)決定專門來(lái)強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，并著重將黨內(nèi)法規(guī)作為法治體系建設(shè)重要環(huán)節(jié)進(jìn)行重申和強(qiáng)調(diào)。依法治國(guó)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于依法治黨，而依法治黨的核心問題之一就是要求黨員領(lǐng)導(dǎo)干部心中有黨規(guī)黨紀(jì)；要用系統(tǒng)的黨規(guī)黨紀(jì)來(lái)對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行規(guī)制。因此，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)就是要將中國(guó)共產(chǎn)黨的政治行為和組織行為納入到國(guó)家法治軌道，并首先實(shí)現(xiàn)在黨內(nèi)實(shí)現(xiàn)法治，使黨內(nèi)各種關(guān)系理性化、規(guī)則化和程序化。而要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)，就要加強(qiáng)以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，著力提高制度的科學(xué)性、系統(tǒng)性、權(quán)威性，做到用制度管權(quán)、用制度管事、用制度管人，推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的制度化、規(guī)范化。

依法治國(guó)是依規(guī)治黨的動(dòng)力。依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，是我們黨的一個(gè)目標(biāo)。要建成法治國(guó)家，作為執(zhí)政黨，必須機(jī)體健康，成為尊法、守法的模范；為了保證各項(xiàng)法律法規(guī)落到實(shí)處，保障公民、法人和社會(huì)組織合法權(quán)利得到實(shí)現(xiàn)，保障公權(quán)利受到制約，黨必須嚴(yán)格要求各級(jí)政府和司法機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法。而這些要求是通過各級(jí)黨組織和廣大黨員干部傳遞下去的，如果發(fā)生“腸梗阻”，就會(huì)影響目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。始終以法治國(guó)家建設(shè)目標(biāo)，狠抓依法治國(guó)，將促進(jìn)黨的自身建設(shè)，讓廣大黨員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)關(guān)鍵少數(shù)確立規(guī)則意識(shí)，尊法守法，也尊崇黨規(guī)黨法。

依法治國(guó)的各種努力會(huì)推動(dòng)依規(guī)治黨。這如同水漲船高，嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法狀況的改善，會(huì)進(jìn)一步促進(jìn)依規(guī)治黨；全社會(huì)法治意識(shí)強(qiáng)化，是依規(guī)治黨良好的社會(huì)條件，會(huì)倒逼依法執(zhí)政水平的提高，也會(huì)倒逼黨更多關(guān)注自身隊(duì)伍存在的問題，促進(jìn)黨的純潔性、戰(zhàn)斗力、凝聚力的提高，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的提高。

歷史上，我們黨就自身建設(shè)和治理做過很多努力，“文化大革命”也是一次探索。實(shí)踐證明，“文革”的做法對(duì)既有秩序的破壞太大，造成的損失太大，對(duì)黨自身的危害也很大?；跉v史教訓(xùn)和現(xiàn)實(shí)條件，嚴(yán)格按照黨法黨規(guī)對(duì)黨的組織和成員加以約束，是相對(duì)現(xiàn)實(shí)和有效的做法。改革開放以后，鄧小平同志在反思“文革”教訓(xùn)的過程中，認(rèn)識(shí)到制度建設(shè)在黨的自身建設(shè)中所具有的獨(dú)特功能?！拔覀冞^去發(fā)生的錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要?！?〔2 〕“國(guó)要有國(guó)法，黨要有黨規(guī)黨法”，“沒有黨規(guī)黨法，國(guó)法就很難保障”。〔3 〕

法治能夠提升現(xiàn)代執(zhí)政權(quán)威?，F(xiàn)代政治合法性基礎(chǔ)在于法治政治。法治能夠通過民主決策程序和理性論證等方式為黨治國(guó)理政提供合法性支撐，并在此基礎(chǔ)上凝聚改革、發(fā)展的共識(shí)，從而最大化地解決執(zhí)政合法性危機(jī)。黨的執(zhí)政權(quán)威不僅僅靠歷史性貢獻(xiàn)，而且還要依靠現(xiàn)代政治文明成果和手段，尤其是能保證黨長(zhǎng)期執(zhí)政和永葆先進(jìn)性的長(zhǎng)效機(jī)制。在新的歷史條件下，通過法治來(lái)提升黨執(zhí)政能力，進(jìn)而為提升黨的執(zhí)政權(quán)威是現(xiàn)代政治的必然選擇。正如有學(xué)者所指出：“根據(jù)現(xiàn)代法治的一般原理，通過規(guī)范性、確定性的規(guī)則，確認(rèn)執(zhí)政者的執(zhí)政地位，并為執(zhí)政者提供合法性資源，是法律的重要功能。” 〔4 〕在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，現(xiàn)代社會(huì)與傳統(tǒng)社會(huì)發(fā)生了位移。在這個(gè)階段，僅僅依靠傳統(tǒng)政治權(quán)威的力量來(lái)駕馭和掌控國(guó)家全局，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)變革中保持政治穩(wěn)定已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不行，而必須站在法治的高度，來(lái)建立以法治為合法性基礎(chǔ)的現(xiàn)代執(zhí)政權(quán)威。在國(guó)家治理問題的深刻變革的當(dāng)下，必然要求執(zhí)政黨運(yùn)用法治思維和法治方式來(lái)依法治黨、依法執(zhí)政、依法治國(guó)，進(jìn)而依靠法治來(lái)提升其執(zhí)政權(quán)威。

依法治黨亟需加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)等制度建設(shè)。黨的十八大以來(lái)嚴(yán)懲腐敗取得了很好的效果，得到廣大人民群眾的認(rèn)可和擁護(hù)。狠抓“八項(xiàng)規(guī)定”的落實(shí)，取得了明顯的成效，巡視活動(dòng)也取得預(yù)期效果。為增強(qiáng)監(jiān)督的實(shí)際效果，正在進(jìn)行的監(jiān)察部門體制改革都是依規(guī)治黨的積極舉措。近年來(lái)，一系列的教育學(xué)習(xí)活動(dòng)也取得了一定效果。但從嚴(yán)治黨不僅僅意味著要嚴(yán)懲腐敗，最為關(guān)鍵的是健全黨的各項(xiàng)制度，使得黨的各項(xiàng)權(quán)力在制度框架下運(yùn)行。腐敗是關(guān)涉黨和國(guó)家生死存亡的大問題，而腐敗產(chǎn)生的溫床除了個(gè)人理想信念喪失等主觀因素所致，最重要原因是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)亟需加強(qiáng)。長(zhǎng)期以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)相對(duì)滯后，致使某些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部公權(quán)力行使失去了有效的約束，致使最后走上貪腐之路。對(duì)此，有相關(guān)研究已經(jīng)指出了這一點(diǎn)，對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)存在民主性不夠、權(quán)威性不足、程序不健全等問題，直接影響了對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部有效性約束。更為重要的，如何建立健全黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)性、有效性和權(quán)威性，則是進(jìn)行從嚴(yán)治黨的重要內(nèi)容。對(duì)此，我們一直在進(jìn)行探索。如《關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定》，及時(shí)剎住公款吃喝等不正當(dāng)之風(fēng)，也為反腐倡廉提供了重要依據(jù)，為依法、依規(guī)治黨帶來(lái)了一股清新之氣，受到社會(huì)各界的廣泛好評(píng)和積極擁護(hù)。以習(xí)近平同志為核心的黨中央全面從嚴(yán)治黨，“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性”?！耙詣傂缘闹贫纫?guī)定和嚴(yán)格的制度執(zhí)行，確保改進(jìn)作風(fēng)規(guī)范化、常態(tài)化、長(zhǎng)效化”。習(xí)近平同志非常重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)：“建章立制非常重要，要把籠子扎緊一點(diǎn)，牛欄關(guān)貓是關(guān)不住的，空隙太大，貓可以來(lái)去自如”?！鞍褭?quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里?！薄瓣P(guān)鍵是要加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督，健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系?！倍鴮?duì)于如何進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，習(xí)近平同志認(rèn)為：“要體現(xiàn)改革精神和法治思維，把中央要求、群眾期盼、實(shí)際需要、新鮮經(jīng)驗(yàn)結(jié)合起來(lái)，努力形成系統(tǒng)完備的制度體系”。〔5 〕

盡管我國(guó)的法治建設(shè)取得了為世人稱道的巨大成績(jī)，但是現(xiàn)狀仍不盡如人意，執(zhí)法、司法、守法的情況并不很理想，法律的權(quán)威還遠(yuǎn)沒有確立，領(lǐng)導(dǎo)干部不尊法、不守法、恣意違法，甚至犯罪的情況并不鮮見。這表明，我們的法治化程度并不高，還處于低度發(fā)展的階段，我們還需要作持續(xù)的努力，特別是需要有針對(duì)性的加強(qiáng)依規(guī)治黨的工作。歷史一再證明，我們黨自身不出問題，各項(xiàng)工作就會(huì)大踏步進(jìn)展，法治建設(shè)也是如此。

三、依法執(zhí)政與依規(guī)治黨的關(guān)系

依法執(zhí)政要求執(zhí)政黨受國(guó)法和黨法雙重約束。法律是國(guó)家的重器。法律是執(zhí)政者通過國(guó)家機(jī)關(guān)的立法、執(zhí)法、司法乃至法律監(jiān)督等環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)自己執(zhí)政目標(biāo)的重要途徑。任何執(zhí)政者不可能舍棄法律的治理。但是，法治不是僅僅用來(lái)對(duì)付老百姓的，法治也應(yīng)對(duì)執(zhí)政者有制約。我們黨作為承擔(dān)國(guó)家治理責(zé)任的執(zhí)政黨，應(yīng)當(dāng)依法執(zhí)政，其自身應(yīng)當(dāng)是有組織、有紀(jì)律，政令統(tǒng)一、行動(dòng)統(tǒng)一的政黨，其成員應(yīng)當(dāng)是社會(huì)楷模，行為不僅受法律約束，還應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)于法律的規(guī)則約束。中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)就是這樣一個(gè)規(guī)則體系，中國(guó)共產(chǎn)黨的成員除了受到憲法法律的約束，還需接受黨內(nèi)法規(guī)的約束。在某種意義上而言，依法治國(guó)的關(guān)鍵在于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部能夠按照憲法和法律進(jìn)行治國(guó)理政，而黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要做到這一點(diǎn)，首先要有組織紀(jì)律和政治規(guī)矩。因此，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是推行依法治國(guó)的重中之重。正是在這個(gè)意義上，黨的十八屆四中全會(huì)明確指出要“加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)”。“完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制，加大黨內(nèi)法規(guī)備案審查和解釋力度，形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨、從嚴(yán)治黨落到實(shí)處，促進(jìn)黨員、干部帶頭遵守國(guó)家法律法規(guī)?！?

依規(guī)治黨是從嚴(yán)治黨的基本要求和基本方式。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀和黨的狀況，中央將全面從嚴(yán)治黨作為戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容。全面從嚴(yán)治黨的基本要求和基本方式是依規(guī)治黨，依規(guī)治黨就是按照黨內(nèi)法規(guī)要求黨的各級(jí)組織和全體黨員，這對(duì)于整肅目前黨內(nèi)不良狀況和風(fēng)氣，對(duì)于加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)至關(guān)重要。加強(qiáng)對(duì)黨的隊(duì)伍的治理，讓黨的各級(jí)組織和全體黨員忠實(shí)履行法定職責(zé)，有效抵御腐敗風(fēng)險(xiǎn)，從而實(shí)現(xiàn)憲法賦予的中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政使命，鞏固黨的執(zhí)政地位。

依規(guī)治黨是依法執(zhí)政的前提和保證。眾所周知，法律主要通過對(duì)犯罪的懲治，對(duì)人權(quán)的保障，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的長(zhǎng)治久安。法律是所有公民的行為底線，全體公民必須遵守法律規(guī)定，黨員也是國(guó)家公民，沒有法外特權(quán)，同樣不能突破法律這條行為底線。而黨法黨規(guī)是對(duì)黨組織和黨員立的規(guī)矩。以道德水準(zhǔn)來(lái)衡量這兩種規(guī)則，黨法黨規(guī)對(duì)行為的要求更高。國(guó)家法律所規(guī)定的一些可由公民自由選擇的任意性規(guī)范，在黨的紀(jì)律中，卻被定為命令性、禁止性的義務(wù)規(guī)范，如通奸、大操大辦婚喪嫁娶等。這意味著，對(duì)個(gè)人行為而言，黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法，黨法黨規(guī)對(duì)黨員的要求比法律對(duì)公民的要求更加嚴(yán)格。觸犯黨紀(jì)，未必觸犯國(guó)法；觸犯國(guó)法，一定違反黨紀(jì)。之所以這樣嚴(yán)格，就是因?yàn)橹袊?guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，負(fù)有引領(lǐng)社會(huì)風(fēng)氣的責(zé)任，一定要具有先進(jìn)性，黨員的言行在社會(huì)上有著示范作用，事關(guān)黨的社會(huì)形象，以及領(lǐng)導(dǎo)力、號(hào)召力、影響力。因此，應(yīng)當(dāng)通過自身的表率作用，聚合各種力量，強(qiáng)固黨的政治基礎(chǔ)；通過自身的表率作用，贏得人民群眾廣泛支持，擴(kuò)大黨的社會(huì)基礎(chǔ)。

依規(guī)治黨，著力在治。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)壞境下，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部面對(duì)的利益誘惑很多，在這種情形下，只進(jìn)行正面教育，試圖依靠自覺性是不能夠保持隊(duì)伍純潔性的。應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮黨法黨規(guī)的懲戒作用，嚴(yán)格查處各種違紀(jì)違法行為，樹立鏡鑒，有助于黨員干部保持良好的精神狀態(tài)，牢記執(zhí)政為民的宗旨，不忘初心，繼續(xù)前行，也有助于確立黨紀(jì)黨規(guī)的權(quán)威，真正把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。

四、依法治國(guó)應(yīng)處理好黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接與協(xié)調(diào)

黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的關(guān)系是研究黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中重要內(nèi)容。如何正確認(rèn)識(shí)和妥善處理兩者之間的關(guān)系，做到黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律之間相互支撐和有效銜接，是推進(jìn)依法治國(guó)的重要課題。

（一）黨內(nèi)法規(guī)是不是國(guó)家法律

對(duì)此，學(xué)界有人進(jìn)行過系統(tǒng)研究。有人認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)不是國(guó)家法，因?yàn)檎h組織不擁有立法權(quán)，黨內(nèi)條例不具備法規(guī)特征?！? 〕有人研究認(rèn)為“黨內(nèi)法規(guī)”的基本性質(zhì)屬于社會(huì)法和軟法，但由于中國(guó)共產(chǎn)黨的特殊領(lǐng)導(dǎo)地位，其又具有一定的國(guó)家法和硬法因素?！? 〕還有人認(rèn)為某些“黨內(nèi)法規(guī)”雖然沒有法律的名義，但是從功能上其起到國(guó)家法的作用。〔8 〕這些研究都為我們更為深入地研究這一問題提供很好的視角。筆者認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)到底是不是法律不能一概而論，需要將其放在整個(gè)法治體系中來(lái)進(jìn)行解釋。從國(guó)家法的角度而言，因?yàn)榉墒菄?guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)通過法定程序制定的規(guī)范性文件。而作為政黨組織所制定的規(guī)范和約束黨內(nèi)政治生活的文件應(yīng)該不是國(guó)家法。而從法律社會(huì)學(xué)角度而言，法律的概念內(nèi)涵和外延要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于國(guó)家法，其將能夠調(diào)整社會(huì)組織及其成員行為的規(guī)范統(tǒng)稱為法律，而這種法律既包括國(guó)家法，也包含社會(huì)組織或社會(huì)團(tuán)體所制定的各種規(guī)范性文件以及國(guó)際法，甚至包括一些約定俗成的習(xí)慣。但是，隨著法學(xué)研究的深入和法學(xué)理論的發(fā)展，人們?cè)絹?lái)越注重法律的功能研究。尤其是執(zhí)政黨所頒布的規(guī)范性文件，應(yīng)該具有法的成分或要素。事實(shí)上，第二次世界大戰(zhàn)以后，傳統(tǒng)意義上實(shí)證法也受到很多的修正，如針對(duì)惡法亦法的謬論，西方社會(huì)也逐步承認(rèn)法律要受到正義的規(guī)制。尤其是德國(guó)基本法明確規(guī)定法律行為要受到法律和法的規(guī)制。而在當(dāng)下中國(guó)，作為長(zhǎng)期執(zhí)政共產(chǎn)黨其所頒布黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)具有兩種基本的類型：一是主要單純規(guī)制黨內(nèi)政治生活和民主生活，且沒有涉及國(guó)家公權(quán)力行使的黨內(nèi)法規(guī)，應(yīng)該作為法律社會(huì)學(xué)層面的法來(lái)進(jìn)行把握和認(rèn)識(shí)；二是對(duì)于涉及國(guó)家權(quán)力行使或國(guó)家政治生活的黨內(nèi)法規(guī)，應(yīng)該具有法的功能和要素，甚至在國(guó)家法沒有頒布以前，其應(yīng)該具有國(guó)家法的功能和地位。

（二）黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的關(guān)系

總體上，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律基本精神是統(tǒng)一的，都是要正確行使自己的國(guó)家權(quán)力，全心全力為人民服務(wù)，為全面依法治國(guó)提供基本依據(jù)。這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.在建設(shè)上，兩者應(yīng)同時(shí)加強(qiáng)，不可偏廢。從依規(guī)治黨方面而言，黨內(nèi)法規(guī)作為治黨和管黨的重要依據(jù)，在規(guī)范黨的政治行為和組織生活等方面發(fā)揮著重要作用。“中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家治理體系主要由兩套制度體系構(gòu)成，即以中國(guó)共產(chǎn)黨黨章為統(tǒng)領(lǐng)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系和以中國(guó)憲法為統(tǒng)領(lǐng)的法律制度體系。推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，必須同時(shí)推進(jìn)這兩個(gè)體系現(xiàn)代化?！?〔9 〕從依法執(zhí)政而言，作為治國(guó)理政根本依據(jù)則是憲法和法律。憲法和法律是黨帶領(lǐng)廣大人民群眾制定的，憲法明確黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，同時(shí)又規(guī)定包括中國(guó)共產(chǎn)黨在內(nèi)的所有政黨都要在憲法和法律的范圍內(nèi)開展活動(dòng)。因此，中國(guó)共產(chǎn)黨不僅要在憲法和法律上遵守憲法和法律，而且其所制定的黨內(nèi)規(guī)范性文件也應(yīng)該受到憲法和法律的規(guī)制。在內(nèi)容上不得與憲法和法律相沖突，否則應(yīng)該也是無(wú)效的。對(duì)此，有學(xué)者研究認(rèn)為，既然黨內(nèi)法規(guī)具有法的性質(zhì)和要素，為保證其不與憲法和法律在效力上產(chǎn)生沖突，就應(yīng)該對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨所制定的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行合憲性審查。〔10 〕

2.在內(nèi)容上，兩者相互支撐、相互補(bǔ)充。首先黨內(nèi)法規(guī)和法律之間應(yīng)相互支撐和相互補(bǔ)充。黨內(nèi)法規(guī)不僅僅是治黨和管黨的重要依據(jù)，而且還是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的有力保障。這是因?yàn)?，法治中?guó)建設(shè)是在黨的帶領(lǐng)下進(jìn)行自上而下推進(jìn)的，如果黨以及黨的領(lǐng)導(dǎo)干部能夠率先垂范，模范地遵守憲法和法律，嚴(yán)格按照法治精神和法治原則來(lái)進(jìn)行治國(guó)理政，那么，就給依法治國(guó)建設(shè)帶來(lái)典型和示范效應(yīng)，進(jìn)而在全社會(huì)推動(dòng)形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好環(huán)境，在整個(gè)社會(huì)培育法治文化、樹立法治信仰。而與此同時(shí)，法治也為完善黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)提供支撐。從形式上，黨內(nèi)法規(guī)可以借鑒法律形式要件，通過假定條件、行為模式和法律后果的方式來(lái)制定相關(guān)規(guī)范性文件，改變主要依靠說教式的方式，更為注重責(zé)任和行為后果模式來(lái)推動(dòng)黨的各項(xiàng)重大決策和重大任務(wù)的落實(shí)。從內(nèi)容上說，對(duì)于一些前沿性、前瞻性、探索性問題要不斷進(jìn)行總結(jié)提煉，不適合立法但涉及黨內(nèi)政治生活或黨的重大決策可以通過黨內(nèi)法規(guī)先行規(guī)范，待條件成熟后再將其上升到憲法和法律層面加以固定下來(lái)，這對(duì)于憲法和法律的發(fā)展和完善具有重要的推動(dòng)作用；而與此同時(shí)，憲法和法律已經(jīng)確定的內(nèi)容，特別是涉及公權(quán)力行使和運(yùn)行的內(nèi)容，可以通過黨內(nèi)法規(guī)的形式對(duì)此加以細(xì)化，使其具有可操作性，尤其是要保證黨員領(lǐng)導(dǎo)干部率先垂范，勇于擔(dān)當(dāng)起先鋒模范作用，從而使得憲法和法律的落實(shí)提供組織和政治保障。因此，從這個(gè)意義上而言，黨內(nèi)法規(guī)和憲法、法律是相互支撐和相互完善的。

3.在適用對(duì)象上，對(duì)黨員更具有嚴(yán)格性。在適用對(duì)象上，對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)而言，其是管黨治黨的重要依據(jù)。其主要適用對(duì)象就是黨員，尤其是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部。因此，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律而言，其對(duì)黨員和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部要求更為嚴(yán)格。對(duì)此，有人可能會(huì)產(chǎn)生疑惑。因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)在效力上低于憲法和法律，而在嚴(yán)格程度上卻嚴(yán)于憲法和法律。筆者認(rèn)為這是兩個(gè)不同的范疇。在效力上憲法和法律高于黨內(nèi)法規(guī)，這主要是從規(guī)范的層級(jí)而言的。而寬嚴(yán)程度是針對(duì)特定對(duì)象而言的。眾所周知，我們黨的黨章規(guī)定：中國(guó)共產(chǎn)黨黨員是工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，同時(shí)是中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)，是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，代表中國(guó)先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展要求，代表中國(guó)先進(jìn)文化的前進(jìn)方向，代表中國(guó)最廣大人民的根本利益。黨的最高理想和最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義。因此，黨的先進(jìn)性決定了自愿加入黨組織的黨員，必須要具有大公無(wú)私、心懷理想信念、全心全意為人民服務(wù)，必須按照黨章的規(guī)定從嚴(yán)要求自己。黨內(nèi)法規(guī)的生命力在于執(zhí)行。黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)固然重要，而制度執(zhí)行機(jī)制則更為重要。“制定制度很重要，更重要的是抓落實(shí)”?！?1 〕正如黨的十八屆四中全會(huì)指出：“黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)家法律，黨的各級(jí)組織和廣大黨員干部不僅要模范遵守國(guó)家法律，而且要按照黨規(guī)黨紀(jì)以更高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己，堅(jiān)定理想信念，踐行黨的宗旨，堅(jiān)決同違法亂紀(jì)行為作斗爭(zhēng)?！?/p>

結(jié)語(yǔ)

“要準(zhǔn)確把握從嚴(yán)治黨與依法治國(guó)之間的辯證關(guān)系。兩者相輔相成，統(tǒng)一于黨依法執(zhí)政的偉大實(shí)踐?！?〔12 〕依法治國(guó)能否順利推進(jìn)，關(guān)鍵在各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部能否依法執(zhí)政，關(guān)鍵在于我黨能否依規(guī)治黨。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部是黨的事業(yè)的骨干，是人民的公仆，是掌握公權(quán)力的主要人群。這個(gè)群體是否具有較高的法治觀念，是否具有運(yùn)用法治思維和法治方式處理問題，對(duì)依法治國(guó)的成敗起著關(guān)鍵作用。榜樣的力量是巨大的。依法治國(guó)要求黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)，通過法定的方式和途徑，嚴(yán)格依照法定程序，管理國(guó)家、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)。在推進(jìn)依法治國(guó)的過程中，關(guān)鍵是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部能堅(jiān)持以上率下、樹立好法治形象。這是因?yàn)?，與經(jīng)濟(jì)體制改革相似，我國(guó)的法治建設(shè)是政府主導(dǎo)型的。作為推進(jìn)法治進(jìn)程的重要主體，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)率先遵從法治，自覺學(xué)法、守法、護(hù)法。如果黨員干部不帶頭，依法治國(guó)很難得到全面建設(shè)。