雷文艷+謝小芹+簡(jiǎn)小鷹

摘 要：第一書(shū)記扶貧脫貧制度是國(guó)家通過(guò)第一書(shū)記健全村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子，把基層黨組織建設(shè)成帶領(lǐng)群眾脫貧致富的戰(zhàn)斗堡壘，實(shí)踐黨建引導(dǎo)和統(tǒng)籌扶貧工作的新機(jī)制。受益于費(fèi)孝通對(duì)中國(guó)政治生態(tài)分析而提出的“雙軌政治”概念的啟發(fā)，提出的新“雙軌制”，指涉第一書(shū)記扶貧制度與村書(shū)記制度的新型“雙軌”在貧困領(lǐng)域中的交匯、互動(dòng)和嵌入。新“雙軌制”大大提升了扶貧績(jī)效，然而，也面臨系列困境，基于公共政策視角，可從國(guó)家頂層設(shè)計(jì)、地方政府行為、鄉(xiāng)村政權(quán)建設(shè)和基層社會(huì)的“四位一體”進(jìn)行完善。新“雙軌制”是對(duì)中國(guó)扶貧脫貧工程中新思路和新方法的一種嘗試性總結(jié)和概括，期望為中國(guó)扶貧提供一種具有較強(qiáng)解釋力的本土分析框架。

關(guān)鍵詞：新“雙軌制”；第一書(shū)記扶貧；精準(zhǔn)扶貧；“雙軌政治”

中圖分類(lèi)號(hào)：F126；C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2017）04-0008-08

隨著中央扶貧工作的不斷深入，扶貧任務(wù)也日益艱巨?！肮?jiān)敢啃硬骨頭，改革進(jìn)深水區(qū)”“敢于啃硬骨頭，敢于涉險(xiǎn)灘”等成為各大報(bào)紙對(duì)扶貧脫貧最常見(jiàn)的表達(dá)，國(guó)家也在不斷持續(xù)推進(jìn)扶貧機(jī)制體制的頂層設(shè)計(jì)?！斑x派優(yōu)秀干部到村任第一書(shū)記”成為中央政策在扶貧領(lǐng)域中的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新?！蛾P(guān)于做好新一輪中央、國(guó)家機(jī)關(guān)和有關(guān)單位定點(diǎn)扶貧工作的通知》（國(guó)開(kāi)辦發(fā)〔2012〕78號(hào)）和中共中央組織部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組、國(guó)務(wù)院扶貧辦《關(guān)于做好選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書(shū)記工作的通知》（組通字〔2015〕24號(hào)）等相關(guān)文件不斷出臺(tái)，文件對(duì)選派第一書(shū)記的重點(diǎn)范圍、基本條件、主要職責(zé)及任期等做出了較為詳細(xì)的規(guī)定。根據(jù)中央治貧精神，地方政府紛紛制定出更為詳細(xì)的文件來(lái)響應(yīng)中央的政策。盡管地方具體施政策略有差異，但通過(guò)第一書(shū)記開(kāi)展脫貧致富的總體目標(biāo)和精神卻是一致的。第一書(shū)記制度是國(guó)家將基層黨建工作融入到扶貧攻堅(jiān)的全過(guò)程，積極探索黨建與扶貧工作無(wú)縫對(duì)接的新模式，通過(guò)第一書(shū)記健全村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子，真正把基層黨組織建設(shè)成帶領(lǐng)群眾脫貧致富的戰(zhàn)斗堡壘，建構(gòu)出黨建引導(dǎo)和統(tǒng)籌扶貧工作的新機(jī)制，最終在加強(qiáng)基層黨建工作中打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)?？傃灾瑖?guó)家設(shè)置的“第一書(shū)記”扶貧新制度開(kāi)啟了依賴“輸血”的外部刺激而激活、發(fā)展和孵化村莊社會(huì)自身的“造血”功能，讓自上而下和自下而上兩股動(dòng)力在扶貧領(lǐng)域中形成一股合力，相互嵌入，聯(lián)合治理，最終共同推動(dòng)扶貧脫貧愿景的實(shí)現(xiàn)。那么，這一新舉措和新形式可以抽離出一個(gè)什么樣的學(xué)術(shù)概念呢？該概念在貧困研究領(lǐng)域中是如何形成的？其取得的效果和不足分別又是什么？這是本文所要回答的幾個(gè)問(wèn)題。

一、何為新“雙軌制”？

黨的十八屆三中全會(huì)提出要“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”，這預(yù)示著國(guó)家管理方式從社會(huì)管理實(shí)踐轉(zhuǎn)向社會(huì)治理的創(chuàng)新，一方面表明了國(guó)家治理在理念、價(jià)值觀、具體模式及方法等方面的有效性積累，另一方面也彰顯出國(guó)家治理在發(fā)展過(guò)程中的動(dòng)態(tài)調(diào)整和適應(yīng)性過(guò)程。新型治理理念、方式和模式的逐漸興起并不斷向社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域蔓延、滲透和擴(kuò)張，貧困領(lǐng)域也不例外。將治理視角與扶貧結(jié)合起來(lái)進(jìn)行研究，這成為當(dāng)前學(xué)界討論的熱點(diǎn)話題。李小云從治理視角將中國(guó)扶貧治理主要模式分為基于市場(chǎng)的發(fā)展型治理和基于權(quán)利的保護(hù)型治理，進(jìn)而指出政策中的不足，“需要研究的是如何強(qiáng)化針對(duì)窮人的瞄準(zhǔn)機(jī)制，同時(shí)發(fā)育有效鏈接政府和窮人的中間型制度載體。事實(shí)上，政策的最終效果已經(jīng)不再取決于政策在頂層如何設(shè)計(jì)，而更多地取決于鄉(xiāng)村底層的制度發(fā)育以及各種扶貧資源的公平轉(zhuǎn)遞”[1]。他進(jìn)而提出綜合治理的扶貧方式，需要對(duì)貧困進(jìn)行包括社會(huì)保障兜底，資產(chǎn)補(bǔ)助性轉(zhuǎn)移與增值，自然資產(chǎn)價(jià)值化，收入多元化以及扶貧方式改善等。邢成舉、李小云進(jìn)而引入“精英俘獲”理論，具體研究了財(cái)政扶貧項(xiàng)目目標(biāo)偏離問(wèn)題，他們將主要精力集中于分析扶貧政策的瞄準(zhǔn)及傳遞問(wèn)題[2]。而如何強(qiáng)化信息收集能力是國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)的題中之義，同樣也是治貧領(lǐng)域的重中之重。技術(shù)是世界的構(gòu)成方式，技術(shù)是我們認(rèn)識(shí)世界的媒介，是人與世界之間的一個(gè)實(shí)踐意義上的溝通和交流[3]。因此，技術(shù)被賦予了極高的期待，同時(shí)也附加了諸多職責(zé)。在精準(zhǔn)扶貧“壓力型體制”[4]和問(wèn)責(zé)制下，技術(shù)被植入精準(zhǔn)扶貧政策中，并扎根于基層社會(huì)，最后巧妙地升級(jí)為一種宏大的治貧思維。技術(shù)治理的初衷是為扶貧脫貧之路嵌入新的元素以實(shí)現(xiàn)利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新治貧的方式，確保治貧的流程化、信息化和網(wǎng)絡(luò)化，實(shí)現(xiàn)治貧領(lǐng)域中國(guó)家與社會(huì)的良好互動(dòng)、增加科技對(duì)扶貧的貢獻(xiàn)量等目標(biāo)。王雨磊以精準(zhǔn)扶貧為例，探討了國(guó)家如何在基層社會(huì)治理過(guò)程中建構(gòu)和實(shí)施數(shù)字治理技術(shù)，以及基層治理行動(dòng)者如何在具體的地方情境中生產(chǎn)出相應(yīng)的數(shù)字信息[5]。以上學(xué)者將貧困置于治理視域下進(jìn)行考察，這啟示筆者繼續(xù)在治理范疇內(nèi)進(jìn)一步拓展扶貧治貧問(wèn)題。已有研究大多基于扶貧脫貧的現(xiàn)狀來(lái)開(kāi)展研究，而本文更注重從中國(guó)本土的特殊學(xué)術(shù)歷史遺產(chǎn)中吸取精華，這就需要進(jìn)一步思考該用一個(gè)什么具體概念來(lái)總結(jié)當(dāng)前這種新型、大規(guī)模且深入的扶貧脫貧實(shí)踐。

費(fèi)孝通最早將“雙軌政治”用于對(duì)中國(guó)政治生態(tài)的分析，他認(rèn)為維系中國(guó)古代中央集權(quán)專(zhuān)制制度存在的主要原因是雙軌政治的存在，傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)的治理是通過(guò)兩條平行的軌道進(jìn)行的：一條是自上而下的中央集權(quán)專(zhuān)制體制的軌道，它以皇帝（君主）為中心建立起一整套的官僚體系，由官員與知識(shí)分子來(lái)實(shí)施具體的治理，最后可以到達(dá)縣這一層（皇權(quán)不下縣）；另一條是基層組織自治的民主體制的軌道，它由鄉(xiāng)紳等鄉(xiāng)村精英進(jìn)行治理，紳士階層是鄉(xiāng)村社會(huì)的實(shí)際統(tǒng)治階級(jí)，而宗族是士紳進(jìn)行鄉(xiāng)村治理的組織基礎(chǔ)[6]275293。最后他得出四點(diǎn)結(jié)論：中國(guó)傳統(tǒng)政治結(jié)構(gòu)是有著中央集權(quán)和地方自治的兩層；地方公益由自治團(tuán)體管理不受中央干涉；自下而上的政治軌道一直在運(yùn)作，效力很大；自治團(tuán)體由地方人民授予權(quán)力，不受中央干涉。他認(rèn)為正是“雙軌政治”造就了中國(guó)皇權(quán)專(zhuān)制社會(huì)的綿延不絕[6]280281。雖然費(fèi)老對(duì)雙軌政治的論述已過(guò)去了60多年，我國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)制度、社會(huì)文化環(huán)境、基本國(guó)情地情等發(fā)生了巨大變化，然而，這仍是一筆十分重要的學(xué)術(shù)遺產(chǎn)，對(duì)本文的分析起到了關(guān)鍵作用。直接受此啟發(fā)，本文提出新“雙軌制”的概念，并將之運(yùn)用于對(duì)中國(guó)扶貧領(lǐng)域的解釋。

新“雙軌制”既包括國(guó)家治理的一軌，同時(shí)又包括基層治理的另一軌。第一書(shū)記代表國(guó)家治理的一軌，中央政府的政治愿景是想通過(guò)第一書(shū)記加強(qiáng)黨組織建設(shè)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)治貧和發(fā)展的政治目標(biāo)，讓第一書(shū)記充當(dāng)領(lǐng)頭雁角色，這是國(guó)家在治貧領(lǐng)域中進(jìn)行的改革新嘗試。而村支書(shū)則代表著基層政治的另一軌，是改革開(kāi)放后設(shè)置的政治制度，當(dāng)兩者以“書(shū)記”的共同稱(chēng)號(hào)相遇時(shí)，新“雙軌制”在扶貧領(lǐng)域中彰顯出巨大的扶貧價(jià)值。具體而言，新“雙軌制”指的是國(guó)家嵌入到基層社會(huì)中，社會(huì)力量反嵌到國(guó)家政策，兩股力量通過(guò)第一書(shū)記扶貧的制度設(shè)置和村級(jí)組織的中間載體而共同作用于貧困，使貧困得以逐漸消除。與費(fèi)老的“雙軌制”有所不同，新“雙軌制”在精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略下被賦予了諸多新內(nèi)容，有以下幾個(gè)層面的含義：

1.將第一書(shū)記制度和村支書(shū)制度視為貧困治理中的“雙軌”，并注重對(duì)雙軌交匯點(diǎn)的研究。費(fèi)老的“雙軌治理”指的是中央集權(quán)和地方自治的雙軌，強(qiáng)調(diào)地方自治的重要性。而本文將第一書(shū)記制度和村支書(shū)制度視為貧困治理中的“雙軌”，將第一書(shū)記嵌入其中的村級(jí)組織這一中間型載體視為雙軌的交匯點(diǎn)。關(guān)注雙軌交匯點(diǎn)，呈現(xiàn)出第一書(shū)記與村支書(shū)之間相互嵌入、互動(dòng)和博弈的復(fù)雜機(jī)理。2.強(qiáng)調(diào)“共容利益”，一種新型的合作治理文化的形成。費(fèi)老分別強(qiáng)調(diào)了中央治理與地方自治的重要性，強(qiáng)調(diào)了兩者間的“機(jī)械耦合性”，但對(duì)兩者互動(dòng)關(guān)系的關(guān)注較少。而本文更為凸顯在脫貧致富的共同目標(biāo)下第一書(shū)記為代表的國(guó)家治理力量與以村支書(shū)為代表的基層治理力量?jī)烧叩摹扒度胧今詈闲浴?，?qiáng)調(diào)兩者的互動(dòng)關(guān)系。此外，合作文化還體現(xiàn)在村民的有效參與上。在中央的政策號(hào)召和資源輸入的背景下，國(guó)家、第一書(shū)記、村干部與村民之間能夠形成一個(gè)共生型網(wǎng)絡(luò)，這成為治貧的有效保障。地方社會(huì)并不是對(duì)國(guó)家宏大規(guī)則的消極適應(yīng)和接受，而是一種積極營(yíng)造自身規(guī)則的實(shí)踐過(guò)程，將國(guó)家力量鑲嵌在自身系統(tǒng)中，并作為改造自身的一股巨大力量。國(guó)家和農(nóng)民在貧困這一領(lǐng)域中得到了徹底重塑，被賦予了重新結(jié)合的機(jī)會(huì)，為他們提供了一個(gè)相互協(xié)商和對(duì)話的機(jī)制，彼此互惠、合作、交換和信任，更加強(qiáng)調(diào)了國(guó)家與農(nóng)民之間的一種緊密且共榮的新型關(guān)系結(jié)構(gòu)，使得地方和國(guó)家處于一種利益相關(guān)的同構(gòu)性發(fā)展境遇中。3.貧困消除工作的過(guò)程性和動(dòng)態(tài)性。治貧并非使貧困一勞永逸地得到解決，而是表現(xiàn)出一種過(guò)程的特性。與費(fèi)孝通過(guò)度強(qiáng)調(diào)“雙軌政治”對(duì)政權(quán)穩(wěn)固的作用有所不同，筆者認(rèn)為“雙軌制”力圖通過(guò)重塑基層權(quán)力格局而在最大程度上實(shí)現(xiàn)脫貧治貧的政治任務(wù)，然而在權(quán)力爭(zhēng)奪下扶貧困境也相伴而生。國(guó)家文件明確規(guī)定第一書(shū)記與村支書(shū)的關(guān)系是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。第一書(shū)記被賦予了較大的權(quán)力，擁有來(lái)自國(guó)家合法性的認(rèn)可，而村書(shū)記擁有地方的認(rèn)可，同樣擁有較強(qiáng)的權(quán)威。布迪厄?qū)?chǎng)域定義為在不同位置之間存在的客觀關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)或構(gòu)型[7]，因此，在同一個(gè)場(chǎng)域中，第一書(shū)記與村支書(shū)時(shí)而合作，時(shí)而競(jìng)爭(zhēng)。因此，新“雙軌制”指涉同一場(chǎng)域中出現(xiàn)的國(guó)家政治力量與基層政治力量相互作用于貧困問(wèn)題，兩者在實(shí)現(xiàn)有機(jī)聯(lián)系和結(jié)合的同時(shí)也存在一定的張力，即第一書(shū)記與村支書(shū)在開(kāi)展聯(lián)合貧困治理的同時(shí)，也出現(xiàn)了權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)。

二、新“雙軌制”是如何形成的？

通過(guò)第一書(shū)記加強(qiáng)黨建來(lái)踐行多元化的政治目標(biāo)，這是國(guó)家改革的新嘗試。當(dāng)作為國(guó)家代表的第一書(shū)記與作為基層代表的村莊一把手的黨書(shū)記相遇時(shí)，新“雙軌制”的治貧格局就得以形塑。新“雙軌制”在扶貧領(lǐng)域中的形成并不是一蹴而就的，而是有一個(gè)演化的階段和過(guò)程。那么，新“雙軌制”是如何形成的？本文主要從制造貧困—被制造貧困的持續(xù)性累積—新“雙軌制”成型這三個(gè)階段來(lái)概述。

（一）制造貧困

只有產(chǎn)生了貧困后，對(duì)貧困的治理才會(huì)發(fā)生。那么，貧困是如何產(chǎn)生的呢？繆爾達(dá)爾從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度研究貧困問(wèn)題，他將“軟政權(quán)”視為貧困的根源，認(rèn)為“如果沒(méi)有更大的社會(huì)紀(jì)律，南亞幾乎沒(méi)有迅速發(fā)展的希望”[8]。號(hào)稱(chēng)“貧困經(jīng)濟(jì)學(xué)家”的阿馬提亞·森從自由與發(fā)展等較高層面來(lái)研究貧困，認(rèn)為貧困就是個(gè)人選擇自由的生活方式的能力被剝奪。他認(rèn)為貧困必須被視為基本可行能力的被剝奪，這是識(shí)別貧困的通行標(biāo)準(zhǔn)[9]。盡管兩位學(xué)者對(duì)貧困的研究視角不同，但他們共同之處是將貧困視為一種需要改造的客觀事實(shí)。然而，與他們從事實(shí)主義分析理路不同，本文從建構(gòu)主義視角出發(fā)，認(rèn)為與其說(shuō)貧困是一種社會(huì)事實(shí)，還不如說(shuō)貧困是被人為制造出來(lái)的。有學(xué)者描繪出傳統(tǒng)社會(huì)中并不存在貧困。美國(guó)人類(lèi)學(xué)家馬歇爾·薩林斯的名著《石器時(shí)代經(jīng)濟(jì)學(xué)》描繪出一幅跟現(xiàn)代所謂的文明社會(huì)相對(duì)立的“原初豐裕社會(huì)”，即原始社會(huì)的人類(lèi)有著更充裕的閑暇和更強(qiáng)烈的幸福感，因?yàn)樗麄儾槐剡^(guò)多地“努力”就可以滿足自身的各種需要。這是一個(gè)沒(méi)有貧困的社會(huì)。波德里亞認(rèn)為“豐盛不是建立在財(cái)富之中的，而是建立在人與人之間的具體交流之中的……在原始交流中，每個(gè)關(guān)系都使得社會(huì)更加富有而在我們這個(gè)‘區(qū)分性的社會(huì)中，每個(gè)社會(huì)關(guān)系都增加著個(gè)體的不足，因?yàn)槿魏螕碛械臇|西都在與他人比較的時(shí)刻被相對(duì)化了。在原始交流中，它是通過(guò)與他人建立的關(guān)系本身才獲得價(jià)值的”[10]。從薩林斯和波德里亞的研究來(lái)看，原初社會(huì)是沒(méi)有貧困這個(gè)概念的，言外之意，貧困是被制造出來(lái)的。從建構(gòu)主義視角出發(fā)，本文中的制造貧困指的是政府對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行貧困戶和非貧困戶的人為區(qū)隔，而農(nóng)戶自愿認(rèn)同的過(guò)程。顯然，制造貧困包含著作為貧困制造者的主體對(duì)基層社會(huì)的區(qū)分以及農(nóng)戶自愿對(duì)這一區(qū)分的默認(rèn)。

制造貧困在方村本文的田野調(diào)查點(diǎn)在廣西來(lái)賓市方村，方村是一個(gè)壯族村落，貧困人口眾多。地名和人名皆經(jīng)過(guò)了匿名化處理。同樣是經(jīng)歷了政府“權(quán)威判斷”和村莊“主位認(rèn)知”的過(guò)程。就前者而言，改革開(kāi)放前的歷史長(zhǎng)河中，方村利用依山傍水的天然優(yōu)勢(shì)開(kāi)展日常生活和生產(chǎn)，“日出而作，日落而息”，這是對(duì)他們?nèi)粘Ｉ畹某B(tài)性表述。土地成為他們重要的生產(chǎn)和生活資料，雖然土地并不十分肥沃，但卻在很大程度上確保了村民日子的穩(wěn)定性、生活的幸福度和大量的閑暇時(shí)間。雖然，他們偶爾也會(huì)面臨如斯科特所說(shuō)的問(wèn)題，“有些農(nóng)村人口的境況，就像一個(gè)人長(zhǎng)久地站在齊脖深的河水中，只要涌來(lái)一陣細(xì)浪，就會(huì)陷入滅頂之災(zāi)”[11]。然而在村莊長(zhǎng)期形成的互幫互助的傳統(tǒng)慣習(xí)下，村莊能夠很順利度過(guò)較為艱難的歲月。因此，貧困在方村的族群記憶中并沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)。隨著現(xiàn)代化潮流的席卷，國(guó)際社會(huì)將全球劃分為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)社會(huì)，同樣，中國(guó)政府的東中西的劃分格局也被確立起來(lái)了，為了實(shí)現(xiàn)縮小差距和共同富裕的現(xiàn)代化目標(biāo)，中西部的一些地方，尤其是西部老少邊窮的少數(shù)民族地方，成為“貧困”典型的代表。方村也不例外，囿于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的滯后性，經(jīng)過(guò)貧困村的識(shí)別和認(rèn)證，方村很快便被命名為“貧困村”，戴上了“貧困帽”。因此，具有區(qū)隔意義的“貧困”就在村莊社會(huì)中被制造出來(lái)了。就后者而言，當(dāng)貧困被制造出來(lái)后，要實(shí)現(xiàn)貧困的再生產(chǎn)和維系，貧困必須被貧困對(duì)象所認(rèn)可。在政府采用一系列權(quán)威認(rèn)證系統(tǒng)和命名表達(dá)系統(tǒng)對(duì)方村進(jìn)行貧困村“確權(quán)”后，村民則對(duì)這套系統(tǒng)保持默認(rèn)、認(rèn)同甚至支持這種劃分。如果說(shuō)政府的“確權(quán)”是一個(gè)外部自上而下輸入的過(guò)程，那么，村莊的默認(rèn)也就在最大程度上將這種被制造出來(lái)的貧困得以“在地化”，成為村莊系統(tǒng)中的一部分，逐漸融入到族群的記憶中，并最終嵌入到整個(gè)村莊發(fā)展的歷程中。

（二）被制造貧困的持續(xù)累積

當(dāng)貧困被制造出來(lái)之時(shí)，很快便得以默認(rèn)并不斷擴(kuò)散。如果說(shuō)貧困只是被單純地制造出來(lái)還不足以構(gòu)成對(duì)其進(jìn)行治理的話，那么，被制造貧困的持續(xù)累積則是治理貧困的一個(gè)關(guān)鍵要件。在方村，被制造貧困的持續(xù)累積機(jī)制主要有兩個(gè)，即村民間的傳染機(jī)制和代際間的遺傳機(jī)制。

村民間的傳染機(jī)制指的是當(dāng)貧困被制造出來(lái)后，貧困就通過(guò)公共廣場(chǎng)、水溝邊的談話及屋檐下的閑聊等渠道在村民與村民之間進(jìn)行傳遞，當(dāng)這一話語(yǔ)傳遍整個(gè)村落時(shí)，貧困的累積效應(yīng)也就在村民間得到了最大化的實(shí)現(xiàn)。在貧困被制造之初，村民先后短暫性的經(jīng)歷了一些文化上的不適和糾結(jié)后，也就慢慢地適應(yīng)并認(rèn)可了這種狀態(tài)。村莊戴帽，人人戴帽，當(dāng)村莊戴上了一頂貧困帽，似乎貧困帽也就戴在了每一位村民頭上。在方村的戴帽初期，文化上的震驚主要發(fā)生在老一輩的村民（主要指40歲以上的人）身上，經(jīng)歷了貧困文化震蕩期的村民在慢慢學(xué)會(huì)調(diào)適，并口口相傳，最終貧困被村集體認(rèn)可，并嵌入到村民日常生活和生產(chǎn)中，成為地方性規(guī)則系統(tǒng)的一部分。這樣，貧困就在橫向?qū)用娴玫搅烁叨日J(rèn)可和持續(xù)性累加。當(dāng)諸如“我們這里真窮”“我們需要救援”“祖祖輩輩窮了一輩子，苦了一輩子”等貧困話語(yǔ)在方村中流傳開(kāi)來(lái)時(shí)，村民也就接受了這種安排，甚至祖先的智慧也被拋之腦后，鄧正來(lái)將人們?cè)谏顚?shí)踐中習(xí)得的應(yīng)對(duì)生活世界各種生存挑戰(zhàn)的智慧定義為“生存性智慧”[12]。當(dāng)現(xiàn)代化的貧困概念徹底排擠、壓縮和取代傳統(tǒng)優(yōu)良智慧時(shí)，村莊也就陷入到貧困的漩渦中。這是被制造貧困通過(guò)村民間的傳遞機(jī)制而實(shí)現(xiàn)的一種累加效益。然而，更為關(guān)鍵的是，當(dāng)貧困以代際相傳的方式進(jìn)行向下傳遞的時(shí)候，貧困也就得到了一種新的持續(xù)性累積效應(yīng)，這是一種縱向上的累積，這里稱(chēng)之為代際間的遺傳機(jī)制。方村是一個(gè)少數(shù)民族村落，由于國(guó)家對(duì)少數(shù)民族地區(qū)生育政策的偏向，因此，村民在生育孩子數(shù)量方面較漢族村落多，每家生育有2～4個(gè)孩子。因此，他們對(duì)貧困的持續(xù)性積累效益也就更加明顯。貧困的接力棒越多，貧困的累積效益也就越好。當(dāng)七八歲的小孩子口里常說(shuō)著“我們?cè)缇褪秦毨Т辶恕薄拔野职终f(shuō)我們是貧困村，會(huì)得到很多補(bǔ)助”和“我們祖先就是很貧窮的，這個(gè)地方很苦”等時(shí)，這是通過(guò)父代不斷地向子代傳遞的貧困信號(hào)。因此，貧困的持續(xù)性累積也就在代與代之間通過(guò)代際間的遺傳機(jī)制實(shí)現(xiàn)了縱向?qū)用娴睦鄯e。從貧困的識(shí)別，到貧困累積到一定峰值時(shí)，對(duì)貧困的治理也就呼之欲出了。

（三）第一書(shū)記制度的產(chǎn)生

自貧困問(wèn)題產(chǎn)生以來(lái)，中國(guó)社會(huì)對(duì)貧困采取多種治理策略，并在制度和機(jī)制上進(jìn)行創(chuàng)新。在貧困的改革臨近“深水區(qū)”時(shí)，中央政府采取以設(shè)置第一書(shū)記的制度來(lái)實(shí)現(xiàn)治貧。當(dāng)方村被作為一個(gè)貧困村被制造出來(lái)并經(jīng)過(guò)了貧困的不斷累加后，基層的貧困就倒逼政府對(duì)其實(shí)施治理。

早在第一書(shū)記制度前，方村就有市環(huán)保局和中國(guó)人民銀行港行處兩家單位分別掛點(diǎn)以新農(nóng)村指導(dǎo)員的身份進(jìn)行幫扶。但是幫扶的結(jié)果只是贈(zèng)送給貧困戶一些衣物、生活用品和在“六一”兒童節(jié)贈(zèng)送給學(xué)生一些書(shū)包和文具等之類(lèi)的東西，扶貧只是采取給點(diǎn)錢(qián)和發(fā)點(diǎn)物質(zhì)的形式，幾乎沒(méi)有多少效果。村民對(duì)此的總結(jié)是“我們是從來(lái)都沒(méi)見(jiàn)到人的，他們也只是走走過(guò)場(chǎng)，掛了一個(gè)點(diǎn)而已，他們的人都是很拽的，村莊并未得到多少實(shí)惠”。然而，經(jīng)過(guò)幾十年的幫扶運(yùn)動(dòng)，方村的貧困狀態(tài)并未從根本上得到改善，治貧效果并不明顯。與其說(shuō)是治貧，還不如說(shuō)是“走秀”。2012年，方村遇到了前所未有的機(jī)遇，那就是中央政府關(guān)于第一書(shū)記扶貧大政方針的提出。在中央政策號(hào)召下和治貧體制性壓力下，第一書(shū)記制度也迅速在方村推廣開(kāi)來(lái)。方村屬于廣西衛(wèi)生職業(yè)學(xué)院掛點(diǎn)幫扶的貧困村，這是來(lái)賓市組織部下文分配的指標(biāo)。市政府對(duì)第一書(shū)記人選、職責(zé)、管理和權(quán)限等方面有較為詳細(xì)的規(guī)定，第一批次的第一書(shū)記的標(biāo)準(zhǔn)僅僅是中共黨員即可。剛剛推行新政時(shí)，單位及個(gè)人大多出于觀望狀態(tài)。因此，來(lái)賓市政府不得不采取進(jìn)一步的政治動(dòng)員和利益誘導(dǎo)的策略。在政治動(dòng)員方面，政府通過(guò)開(kāi)會(huì)、媒體宣傳和說(shuō)服等方式動(dòng)員學(xué)校、公務(wù)員等單位和個(gè)人積極報(bào)名參加。在利益誘導(dǎo)方面，政府對(duì)第一書(shū)記做出了相關(guān)的升遷說(shuō)明。周書(shū)記雖一直在城市長(zhǎng)大，但他也積極報(bào)名參加。政府賦予了他諸多政治上的優(yōu)待，在其確認(rèn)擔(dān)任第一書(shū)記時(shí)就地從副科提拔為正科。在結(jié)束扶貧任務(wù)后，周書(shū)記得到了領(lǐng)導(dǎo)的賞識(shí)和學(xué)校的重用，其政治生涯一片光明。政府對(duì)第二任書(shū)記的要求較為嚴(yán)苛，標(biāo)準(zhǔn)也大大提高。在保持之前中共黨員標(biāo)準(zhǔn)不變的基礎(chǔ)上，附加了副科及以上職務(wù)的級(jí)別框定。由于第一批次的書(shū)記得到了較好的政治待遇，因此，第二批次中，報(bào)名的人很多。文件中仍然寫(xiě)有“對(duì)第一書(shū)記優(yōu)先重點(diǎn)提拔”的政治待遇，但卻享受不了就地提拔的特殊待遇。黃書(shū)記是廣西大學(xué)MPA碩士畢業(yè)，其報(bào)名參加主要出于以下幾個(gè)目的：一是他對(duì)公共治理和公共管理比較感興趣，想將所學(xué)知識(shí)運(yùn)用到基層社會(huì)中，也使知識(shí)得到進(jìn)一步的驗(yàn)證，同時(shí)也可以鍛煉交流、溝通和組織等各方面的能力。二是想通過(guò)做出一定成績(jī)，廣結(jié)人緣，構(gòu)建出一定的人脈關(guān)系，希望最后得到一個(gè)提拔的機(jī)會(huì)。就周、黃二任書(shū)記開(kāi)展的扶貧工作而言，兩任書(shū)記主要圍繞基礎(chǔ)設(shè)施的修建和完善來(lái)開(kāi)展工作。周書(shū)記的主要功績(jī)?cè)谟诮议_(kāi)了方村興修水泥路的新篇章，他在任期間，修了一條長(zhǎng)達(dá)4公里的村級(jí)水泥路。此外，他還通過(guò)向?qū)W校和社會(huì)募捐獲得了一些資源用于村莊建設(shè)，如整修方村小學(xué)教師宿舍樓，給方村小學(xué)配置電腦室和圖書(shū)室，給村里貧困戶免費(fèi)贈(zèng)送一些衣物等。黃書(shū)記將自己的工作定位為“兩手抓”，即基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)扶貧。在基礎(chǔ)設(shè)施方面，主要是村級(jí)道路的繼續(xù)修建和水利的完善。黃書(shū)記在周書(shū)記的基礎(chǔ)上又完成了4公里的修路任務(wù)，將水泥路從方村通到了鄰村；對(duì)部分巷道進(jìn)行整理并硬化。通過(guò)申請(qǐng)項(xiàng)目，黃書(shū)記得到了市組織部和相關(guān)部門(mén)的支持，將村委大樓進(jìn)行了翻修。在產(chǎn)業(yè)扶貧方面，生姜種植是黃書(shū)記提出的產(chǎn)業(yè)扶貧方式，2014年上半年在村里推行，至今有1年多時(shí)間。然而生姜的產(chǎn)量雖好，但銷(xiāo)路卻出現(xiàn)了比較大的問(wèn)題，尤其是遇到了國(guó)外市場(chǎng)沖擊時(shí)，本地生姜因個(gè)頭小品相不好成為銷(xiāo)售阻礙，這就迫使黃書(shū)記利用微信圈在朋友中展開(kāi)人情推銷(xiāo)。養(yǎng)黃羊是即將開(kāi)展的計(jì)劃，經(jīng)過(guò)考察和比較，黃書(shū)記認(rèn)為黃羊是比較適合在方村生長(zhǎng)的，而且不愁銷(xiāo)路，因?yàn)閬?lái)賓市羊存欄不多，有巨大的消費(fèi)市場(chǎng)。

三、新“雙軌制”的實(shí)踐效果

（一）新“雙軌制”的扶貧績(jī)效

新“雙軌制”指的是一個(gè)場(chǎng)域中出現(xiàn)了兩股主導(dǎo)性的政治力量。當(dāng)?shù)谝粫?shū)記真正被下派到村莊時(shí)，村支書(shū)與第一書(shū)記的關(guān)系結(jié)構(gòu)就構(gòu)成了中國(guó)特殊基層政治結(jié)構(gòu)的一部分。新“雙軌制”治貧架構(gòu)的形塑具有一定的必要性，這主要源于一方面第一書(shū)記不熟悉村里情況，需要借助村支書(shū)來(lái)聯(lián)系群眾，打好群眾基礎(chǔ)。當(dāng)?shù)谝粫?shū)記降落到方村時(shí)，鑒于對(duì)村情的不熟悉，需要借助以村支書(shū)為首的村干部的大力支持。周書(shū)記說(shuō)：“我們這些掛職的應(yīng)該擺正位置，我們是村里的一分子，要把自己當(dāng)成是里面的一員，這樣，才能在村里做事。我們這叫合作愉快”。黃書(shū)記說(shuō)：“第一書(shū)記是下派來(lái)指導(dǎo)‘兩委工作的，在權(quán)力金字塔上理應(yīng)排在第一”。然而，他并未這樣做，而是實(shí)施了變通。在村干部走向的聯(lián)系牌上，黃書(shū)記始終是被排在最后一位的，拿黃書(shū)記的話來(lái)說(shuō)，就是“我們是包攬而不是統(tǒng)攬，不這樣做，我們這種外來(lái)的干部很快就會(huì)被趕走”。第一任第一書(shū)記下村后所做的第一件事是搞調(diào)研，摸清村里的基本情況，以便于理清工作思路并制訂工作計(jì)劃。黃書(shū)記摸底調(diào)查進(jìn)行了2個(gè)月，有時(shí)由村干陪同步行到村民家，有時(shí)由村干部騎摩托車(chē)帶路。在開(kāi)展修路工程時(shí)，會(huì)涉及到占地，由于方村土地資源極其有限，想要村民同意是一個(gè)比較難的問(wèn)題。這方面的思想工作需要村干部的配合。黃書(shū)記在修村級(jí)路時(shí)就遇到類(lèi)似的問(wèn)題，村民怨恨較多。村干部會(huì)利用傳統(tǒng)的輿論資源開(kāi)展說(shuō)服工作，他們會(huì)通過(guò)將修路與子孫后代利益聯(lián)系起來(lái)給村民施壓，很快群眾積極贊同修路，最后連占地的賠償也沒(méi)有要。可見(jiàn)，長(zhǎng)期在基層社會(huì)摸爬滾打的村干部擁有勸服村民的一套絕招。

另一方面是村支書(shū)的政治資源沒(méi)有第一書(shū)記豐富，需要借助第一書(shū)記爭(zhēng)取項(xiàng)目，對(duì)第一書(shū)記形成一種較強(qiáng)的依附。村支書(shū)在面對(duì)新型的項(xiàng)目制和背后強(qiáng)大的關(guān)系資源時(shí)，會(huì)顯得十分乏力，他們需要借助第一書(shū)記來(lái)增加申請(qǐng)項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，并積累一定的人脈資源。幾乎每一次申請(qǐng)項(xiàng)目，村支書(shū)都會(huì)與第一書(shū)記一起，漸漸地村支書(shū)通過(guò)申請(qǐng)項(xiàng)目能力得到了鍛煉、對(duì)項(xiàng)目流程日漸熟悉，人脈關(guān)系也得到積累。因此，圍繞扶貧工作，第一書(shū)記和村支書(shū)在扶貧界面開(kāi)展起了聯(lián)合治理的新形態(tài)，在扶貧績(jī)效方面取得了巨大成績(jī)。

上級(jí)政府的本意是通過(guò)第一書(shū)記加強(qiáng)黨組織建設(shè)，并進(jìn)而通過(guò)黨組建設(shè)來(lái)治貧和發(fā)展，讓第一書(shū)記發(fā)揮扶貧和村莊建設(shè)中的領(lǐng)頭雁作用。第一書(shū)記與村里的關(guān)系是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。無(wú)形中，第一書(shū)記被賦予了較大的權(quán)力，擁有來(lái)自國(guó)家合法性的認(rèn)可，如黃書(shū)記所說(shuō)“第一書(shū)記在政治上是領(lǐng)導(dǎo)者，是得力的領(lǐng)導(dǎo)者，是特派員，是上級(jí)派來(lái)的”。布迪厄提出“場(chǎng)域”概念用以表征出同一個(gè)場(chǎng)域中存在諸多競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。同樣，在方村這樣一個(gè)基層社會(huì)微觀場(chǎng)域中，除了合作外，第一書(shū)記與村支書(shū)之間的關(guān)系呈現(xiàn)出競(jìng)爭(zhēng)性的微妙關(guān)系，如周書(shū)記所說(shuō)“掛任并非任職，而是全面負(fù)責(zé)，尊重村領(lǐng)導(dǎo)班子成員，才能做好工作”。因此，在同一個(gè)場(chǎng)域中，第一書(shū)記與村支書(shū)開(kāi)展聯(lián)合治理的過(guò)程中，有合作，也有競(jìng)爭(zhēng)。

（二）新“雙軌制”的不足

當(dāng)村支書(shū)的治理經(jīng)驗(yàn)積累到一定程度時(shí)，其權(quán)力和能力得到了一定程度的提升后，與第一書(shū)記間的關(guān)系就發(fā)生了微妙的變化，那就是黃書(shū)記所說(shuō)的“他們感受到了能力的提升后，就顯得很傲慢了，有時(shí)候不聽(tīng)第一書(shū)記的，有些事繞過(guò)第一書(shū)記而自行決定”。在經(jīng)歷了長(zhǎng)時(shí)段依附于第一書(shū)記的情況下，要想重新樹(shù)立在村民中的威信和合法性認(rèn)可，村支書(shū)便開(kāi)始獨(dú)立作戰(zhàn)。這種獨(dú)立作戰(zhàn)多擁有村民的期待。村民雖然認(rèn)為第一書(shū)記和村支書(shū)是“黨兄黨弟”，但在具體事務(wù)上有所區(qū)別的，“小事找村支書(shū)，大事找第一書(shū)記”似乎成為村民對(duì)雙方書(shū)記在權(quán)力上的一種區(qū)分，第一書(shū)記權(quán)力和能力始終是大于村支書(shū)的。村莊的評(píng)價(jià)直接將村支書(shū)推向邊緣的權(quán)力位置。盡管周書(shū)記盡量處理好自己與村干部的關(guān)系，“一定要跟村領(lǐng)導(dǎo)搞好關(guān)系，才能了解群眾，建立比較好的群眾基礎(chǔ)，才能做到合作愉快”，但在周書(shū)記所說(shuō)的合作愉快下體現(xiàn)出一種濃濃的火藥味。要想扭轉(zhuǎn)這樣態(tài)勢(shì)，村支書(shū)不得不擺脫過(guò)度依賴第一書(shū)記的狀況，轉(zhuǎn)而獨(dú)立作戰(zhàn)。然而，從結(jié)果來(lái)看，村支書(shū)獨(dú)立作戰(zhàn)的能力不僅未能得到提高，反而在制造一種分化的政治，并最終影響到治貧的效果。下坎村修3公里屯級(jí)路事件就將兩位書(shū)記的關(guān)系推到了一個(gè)十分僵化的境地。黃書(shū)記本想通過(guò)向扶貧辦爭(zhēng)取項(xiàng)目來(lái)修路，由于沒(méi)有聯(lián)系到人，黃書(shū)記打算推遲申報(bào)。然而，突然有一天，村支書(shū)告訴黃書(shū)記說(shuō)路修不成了，讓黃書(shū)記親自寫(xiě)報(bào)告。黃書(shū)記還一臉納悶：自己并未寫(xiě)申請(qǐng)上去，為何告知不能修路了。原來(lái)事情是這樣的，在9月份，村支書(shū)認(rèn)為自己有能力申請(qǐng)項(xiàng)目了，他跟村主任就將修路的報(bào)告打上去了，但是扶貧辦不同意，退回了村支書(shū)的申請(qǐng)報(bào)告。最后才出現(xiàn)了村支書(shū)找第一書(shū)記的事情，村里認(rèn)為黃書(shū)記一個(gè)電話就可以解決的，但是這給黃書(shū)記出了難題。因此，修路也就在第一書(shū)記與村支書(shū)微妙的關(guān)系中被扼殺掉了。此外，雙頭政治的微妙關(guān)系還發(fā)生在精準(zhǔn)扶貧識(shí)別工作和養(yǎng)羊基地等方面。精準(zhǔn)識(shí)別工作存在將之前由村支書(shū)認(rèn)定的貧困戶推翻的風(fēng)險(xiǎn)，因此，這會(huì)有損村干部在群眾中的形象。據(jù)黃書(shū)記和村民說(shuō)，之前貧困戶認(rèn)定會(huì)摻雜人情成分。因此，如果識(shí)別出來(lái)的貧困戶與之前相差甚大，這項(xiàng)工作將會(huì)給村干部直接帶來(lái)權(quán)力上的損失。因此，在識(shí)別工作中，盡管政府規(guī)定村干部的唯一作用在于入戶帶路。但是在實(shí)際操作中，村干部會(huì)通過(guò)使眼色、說(shuō)方言和打手勢(shì)等動(dòng)作來(lái)引導(dǎo)村民如何應(yīng)對(duì)。

在村民的話語(yǔ)系統(tǒng)中，他們認(rèn)為第一書(shū)記的到來(lái)大大改善和提升了村莊的基礎(chǔ)設(shè)施。其攜帶有大量的扶貧資源，似乎整個(gè)村莊建設(shè)像面團(tuán)一樣發(fā)酵起來(lái)。村級(jí)路、屯級(jí)路、巷道、溝渠和老人活動(dòng)場(chǎng)所等皆得到了發(fā)展，尤其是兩位第一書(shū)記接續(xù)性的修好了從方村到鄰村的長(zhǎng)達(dá)8公里的村級(jí)水泥路，這被村莊視為最大的功績(jī)，因?yàn)檫@是村里第一條水泥路，解決了村里運(yùn)輸和行走艱難的問(wèn)題，開(kāi)啟了“要致富、先修路”的前端性問(wèn)題，這甚至被村民計(jì)入村莊大事記中。然而，村莊也只是在基礎(chǔ)設(shè)施等硬條件上有所改善，其他方面卻一如既往，甚至衍生出一些新問(wèn)題。村民和村干部常常掛在嘴邊的一句話是“我們期盼第一書(shū)記的到來(lái)”。村莊樸實(shí)的想法是讓第一書(shū)記帶來(lái)更多的扶貧和發(fā)展資源，讓村莊盡快擺脫貧困。當(dāng)在任第一書(shū)記并不能帶來(lái)多少資源時(shí)，村民又將希望寄托在下一任書(shū)記身上，他們更多地希望下一屆書(shū)記是來(lái)自一個(gè)有實(shí)權(quán)、有錢(qián)的部門(mén)。然而，從可持續(xù)性角度來(lái)看，第一書(shū)記制度不但沒(méi)有建立起村莊可持續(xù)的內(nèi)生性發(fā)展動(dòng)力，反而誘導(dǎo)村莊完全將發(fā)展動(dòng)力寄托于外部力量，不僅未能通過(guò)外部資源的輸入方式激活內(nèi)部發(fā)展動(dòng)力，而且在很大程度上消解了內(nèi)源性發(fā)展動(dòng)力及對(duì)自身發(fā)展的不自信。而對(duì)于扶貧代言人的第一書(shū)記本人而言，他們通過(guò)該制度得到了較多的政治、經(jīng)濟(jì)和文化資本。如周書(shū)記的就地提拔和事后的重用，兩年后他還獲得了“廣西壯族自治區(qū)新農(nóng)村建設(shè)指導(dǎo)委員”和“來(lái)賓市貧困村優(yōu)秀第一書(shū)記”的榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)。黃書(shū)記雖未結(jié)束任務(wù)，但是其在學(xué)校的政治和經(jīng)濟(jì)待遇也是可預(yù)見(jiàn)的，院領(lǐng)導(dǎo)對(duì)其工作能力和業(yè)績(jī)十分贊同和認(rèn)可，可想而知，他的政治待遇也將會(huì)與之前有很大不同。然而，兩任書(shū)記看到了自己給村莊帶來(lái)的改變，但他們更多的會(huì)對(duì)這種制度帶來(lái)的扶貧績(jī)效進(jìn)行打分和評(píng)價(jià)。兩任書(shū)記給自己的打分并不高，尤其在跟一些強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和部門(mén)掛點(diǎn)的村相比時(shí)，他們時(shí)常會(huì)露出技不如人的無(wú)奈之感，同時(shí)也會(huì)對(duì)該制度進(jìn)行反思。當(dāng)談到自己所在單位的支持時(shí)，兩位書(shū)記會(huì)時(shí)常說(shuō)，“扶貧還是要看實(shí)權(quán)部門(mén)了，有錢(qián)就會(huì)好辦一些的，反正我是實(shí)現(xiàn)不了，我的后盾單位也就那樣了”。兩任書(shū)記皆來(lái)自于職業(yè)學(xué)校，職業(yè)學(xué)校具有的資源是有限的，盡管“娘家”給予的幫助非常大，但第一書(shū)記從“娘家”帶到村里的資源畢竟是非常有限的。當(dāng)談到這種新的制度設(shè)置時(shí)，周書(shū)記說(shuō)：“我是無(wú)能的，根本沒(méi)有給村里帶來(lái)多少好處。國(guó)家寄希望于我們?cè)诙潭處啄陜?nèi)就讓一個(gè)村莊脫貧致富，這是不太現(xiàn)實(shí)的”。黃書(shū)記說(shuō)：“第一書(shū)記對(duì)村里而言是一種希望，但有希望就有失望。村里面將扶貧資源用完了也就完了，再等待下次扶貧資源的到來(lái)。通過(guò)產(chǎn)業(yè)扶貧，可減輕政府壓力，但是要做到產(chǎn)業(yè)扶貧，需要政府更多的支持?！敝?、黃書(shū)記更多的是在對(duì)這種制度進(jìn)行根本上的反思，他們透露出該制度在扶貧上的一些固有缺陷。

（三）新“雙軌制”的完善之途

新“雙軌制”是對(duì)新型治貧格局的一種總結(jié)和概括，然而其也蘊(yùn)含著潛在的風(fēng)險(xiǎn)。為了完善新“雙軌制”，就公共政策意義而言，可從以下幾個(gè)方面提出建議：

1.在頂層的制度設(shè)計(jì)上，賦予第一書(shū)記更多的資源和資源配置權(quán)。對(duì)于那些第一書(shū)記本人及后盾單位在經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的情況，應(yīng)該給予較多傾斜。（1）可以通過(guò)將扶貧資源坐實(shí)而有效保障第一書(shū)記在治貧方面占有更多的主動(dòng)性和擁有更多的發(fā)揮空間，形成一種激勵(lì)機(jī)制；（2）充分發(fā)揮第一書(shū)記的平臺(tái)和中介作用，使國(guó)家的政策表達(dá)與農(nóng)民的需求兩者在第一書(shū)記這個(gè)扶貧平臺(tái)上得到有效對(duì)接，從而更好地構(gòu)建起一種良好的基層秩序；（3）政府采取項(xiàng)目制的形式進(jìn)行扶貧資源輸送和分配時(shí)，要注意淡化和減少“跑項(xiàng)目”運(yùn)動(dòng)，減少這個(gè)過(guò)程帶來(lái)的精力分散、扶貧工作重心轉(zhuǎn)移和投機(jī)心態(tài)。通過(guò)完善制度設(shè)置來(lái)合理均衡地分配項(xiàng)目資源，調(diào)整個(gè)別貧困村“小池過(guò)滿”的狀態(tài)，有針對(duì)性地偏向常年處于貧困境況的地區(qū)，做到雪中送炭，而不是錦上添花。

2.在扶貧過(guò)程中，應(yīng)充分調(diào)動(dòng)各級(jí)政府的積極性，擺脫扶貧中短期功利行為，將扶貧資源的增量盤(pán)切實(shí)做實(shí)、做大。一個(gè)可行的建議是將扶貧效果作為基層社會(huì)（尤其是縣鄉(xiāng)二級(jí)）行政績(jī)效考核的重要指標(biāo)，增強(qiáng)屬地管理的支持力度和責(zé)任感，形成制度化的激勵(lì)機(jī)制，將治貧效果作為行政官員個(gè)體考核的關(guān)鍵參考要素，形成利益激勵(lì)機(jī)制。

3.增強(qiáng)鄉(xiāng)村政權(quán)的治理能力，真正實(shí)現(xiàn)權(quán)力的整合效應(yīng)。鄉(xiāng)村政權(quán)是重要的治理主體，在基層社會(huì)中扮演著領(lǐng)頭雁的角色。因此，國(guó)家一方面應(yīng)該進(jìn)一步加大對(duì)鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)班子的建設(shè)，并提供資金跟知識(shí)上的幫助；另一方面國(guó)家應(yīng)進(jìn)一步明確第一書(shū)記和村干部在扶貧中的職責(zé)、權(quán)限和位置，增加兩者的互動(dòng)和溝通渠道，最大程度減少兩大權(quán)力主體的內(nèi)耗，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的整合效應(yīng)。因此，讓第一書(shū)記真正嵌入到村級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)中，成為權(quán)力系統(tǒng)中的一個(gè)組成部分，最終通過(guò)權(quán)力整合的方式構(gòu)建出一個(gè)強(qiáng)大的基層治理主體和扶貧主體，并助推國(guó)家扶貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

4.通過(guò)第一書(shū)記增強(qiáng)基層社會(huì)活力，開(kāi)發(fā)村民自身脫貧潛能。阿馬蒂亞·森認(rèn)為：“貧困必須被視為基本可行能力的被剝奪，而不僅僅是收入的低下”[9]。他指涉的貧困不僅僅是物質(zhì)上的匱乏，更重要的是人們沒(méi)有行動(dòng)能力來(lái)擺脫貧困狀況。因此，增強(qiáng)基層社會(huì)的行動(dòng)能力就顯得尤為重要。增強(qiáng)基層社會(huì)活力，激活村莊內(nèi)生性公共資源，提高對(duì)抗貧困的自主行動(dòng)力，這才是脫貧的根本?？尚械姆绞绞菍㈨?xiàng)目資金直接對(duì)接到村一級(jí)，提高村民的參與度，資金和項(xiàng)目的使用由村集體決定，可成立村級(jí)議事會(huì)或理事會(huì)，通過(guò)村民集體議事來(lái)決定資源的使用和化解矛盾，增強(qiáng)基層社會(huì)脫貧致富的責(zé)任感。

四、討 論

基于費(fèi)孝通的“雙軌政治”，本文提出新“雙軌制”的概念，用以發(fā)現(xiàn)中國(guó)在扶貧脫貧攻堅(jiān)工程中新思路和新方法。新“雙軌制”特指第一書(shū)記扶貧脫貧制度的“一軌”與村書(shū)記制度的“另一軌”在治貧領(lǐng)域中的互動(dòng)、交匯和博弈。本文分析了新“雙軌制”在扶貧績(jī)效方面產(chǎn)生的巨大作用，同時(shí)也呈現(xiàn)出其遭遇的系列困境，并從國(guó)家、地方政府、鄉(xiāng)村政權(quán)和基層社會(huì)“四位一體”的角度提出完善新“雙軌制”的相關(guān)建議，期待為相關(guān)部分提供決策參考。

同樣，新“雙軌制”是筆者對(duì)中國(guó)扶貧工作新型的制度形式的一種嘗試性概括的努力，期望能夠?yàn)橹袊?guó)扶貧提供一種具有較強(qiáng)解釋力的本土化的學(xué)術(shù)研究框架，用以深化、拓展和完善貧困的相關(guān)研究。此外，這一框架還可以對(duì)群體性事件、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)及公共服務(wù)等社會(huì)治理體制機(jī)制等問(wèn)題提供借鑒，然而，這種嘗試性的研究仍顯得十分幼稚，還需要在今后的研究中得以進(jìn)一步發(fā)展和豐富。

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Abstract： The First Secretary system of the poverty alleviation is the new mechanism which makes the grassroots Party organizations to be the fighting fortress for the poor through the villagelevel leadership， and builds the Party to guide and coordinate the work of poverty alleviation. Based on the concept of “doubletrack politics” on Chinas political ecology analysis put forward by Fei Xiaotong， the paper proposes a new “doubletrack system”， which refers to the intersection， interaction and embedding between the new “double track” of poverty alleviation system and village clerk system. The new “doubletrack system” has greatly improved the performance of poverty alleviation. However， it also faces a series of dilemmas. From the perspective of public policy， the system from the national toplevel design， local government behavior， rural power construction and grassroots society is to improve the performance of poverty alleviation. The new “doubletrack system” is a tentative summary on the new ideas and new methods of Chinas poverty alleviation and poverty alleviation project. It can provide a strong analytical framework for poverty alleviation in China and provide inspiration for other topics.

Key words：new “doubletrack system”； First Secretary； targeted poverty alleviation； “doubletrack politics”

（責(zé)任編輯：張潔）