羅一民

我們知道，城市的現(xiàn)代化包括城市建設(shè)的現(xiàn)代化、城市功能的現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化、生活條件的現(xiàn)代化、社會秩序的現(xiàn)代化，甚至包括居住在城市中的人的現(xiàn)代化。這些現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)不僅僅需要城市建設(shè)和管理的專業(yè)性、技術(shù)性手段，更需要帶有綜合性、根本性、統(tǒng)領(lǐng)性的現(xiàn)代化治理途徑。這就是政府治理體制、機(jī)制的現(xiàn)代化。這涉及現(xiàn)代政治文明建設(shè)，也可以說是政治現(xiàn)代化。有了政府治理的現(xiàn)代化，就會有城市各個(gè)方面的現(xiàn)代化；沒有政府治理的現(xiàn)代化，城市的現(xiàn)代化就無從談起。這猶如光有“大樓”，而沒有“大師”，還不能稱作“大學(xué)”。

【政府治理的“畫”“建”管”用”】

我認(rèn)為，政府治理的現(xiàn)代化，包括兩個(gè)方面：一是政府城市工作職能的現(xiàn)代化，一是政府治理體系的現(xiàn)代化。政府城市工作職能的現(xiàn)代化，主要是“畫”“建”“管”用”四個(gè)方面。

所謂“畫”，就是對城市，包括城市的經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展藍(lán)圖進(jìn)行勾畫、描繪，是一種廣義的城市規(guī)劃。主要依托城市原有的資源，包括自然資源（自然條件、地形地貌、環(huán)境空間等），及人文資源（歷史文脈、文化積淀、產(chǎn)業(yè)布局、傳統(tǒng)建筑風(fēng)格等），對城市進(jìn)行整體性、統(tǒng)籌性、引領(lǐng)性的籌劃和規(guī)劃。這是城市治理的“龍頭”，其水平高低決定了城市現(xiàn)代化的程度和方向。

所謂“建”，就是對城市進(jìn)行全方位的建設(shè)，把已描繪的藍(lán)圖逐步變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。包括種種基本建設(shè)、工作和生活條件的建設(shè)、民生工程及公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，等等。這是地方政府日常工作中著力較多的方面，也是城市現(xiàn)代化狀況的直觀表現(xiàn)。廣義的建設(shè)，應(yīng)包括物質(zhì)文明和精神文明兩大方面。精神文明建設(shè)的現(xiàn)代化也是城市現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。

所謂“管”，就是對城市的各種有形物體和社會秩序進(jìn)行全面管理。城市的各種建設(shè)設(shè)施和公用物品應(yīng)該管理，各個(gè)領(lǐng)域的工作和生活秩序及社會治安更應(yīng)該管理。地方政府的管理職能，更接近“治理”內(nèi)涵，也更能反映治理的現(xiàn)代化水平。目前，地方政府“管”的任務(wù)越來越重，所遇到的挑戰(zhàn)和難題也越來越多，對此，必須要有新觀念、新舉措。

所謂“用”，就是在“畫”“建”“管”的基礎(chǔ)上，對城市進(jìn)行合理而有效的綜合利用。實(shí)際上也就是要使城市為人服務(wù)的功能最大化?！坝煤谩背鞘械倪^程，既是發(fā)揮城市作用的過程，也是使城市不斷保值、增值的過程，更是使城市居民享受現(xiàn)代化成果，獲得更多民生實(shí)惠的過程。這是城市治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，但往往容易被人們所忽視。特別是當(dāng)?shù)胤秸槐砻婕惫恼兯鶢恳龝r(shí)，更易如此。一些地方一方面大興土木，一方面“城市病”頻發(fā)，使用效能不佳，蓋源于此。地方政府應(yīng)特別重視在“用”字上下功夫。

【政府治理體系也要現(xiàn)代化】

一個(gè)城市的“畫”“建”“管”“用”，體現(xiàn)了政府城市工作職能的現(xiàn)代化。城市工作職能現(xiàn)代化以及整個(gè)城市的現(xiàn)代化，最終還要靠地方政府治理體系的現(xiàn)代化來支持實(shí)現(xiàn)，主要表現(xiàn)為地方政府的“四個(gè)化”：

第一、決策的民主化。眾所周知，政府決策的正確性和正當(dāng)性，取決于廣泛而充分的民主。決策民主化是現(xiàn)代政府的基本標(biāo)志，也是城市現(xiàn)代化的必由之路。沒有城市公眾的政治參與、民主監(jiān)督及權(quán)力制衡，地方政府對城市治理的決策將容易發(fā)生偏頗。毋庸諱言，當(dāng)前許多地方出現(xiàn)的城市治理亂象，大多與決策不當(dāng)有關(guān)，而決策不當(dāng)?shù)谋澈笫且驗(yàn)闆Q策不民主。決策不能按程序集思廣益，僅憑少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人“拍腦袋”，肯定容易出現(xiàn)不當(dāng)決策甚至嚴(yán)重失誤。當(dāng)然，若深究起來，決策不民主的背后是民眾對政府及官員的選擇和監(jiān)督等民主權(quán)利尚未真正落實(shí)。無所顧忌、為所欲為的不當(dāng)決策來源于無所約束、無所規(guī)范的決策機(jī)制。

第二、管理的法治化。法治，是城市現(xiàn)代化的“根”和“本”?？恳惶淄晟频姆ㄖ误w系來管理城市可以一通百通、事半功倍。而摒棄法治靠人治，則會疲于奔命、一事無成。對此，我深有體會。2001年，我在南通當(dāng)市長，在江蘇最早爭取到了國家綜合執(zhí)法城市的試點(diǎn)，成立了城市綜合執(zhí)法管理部門，集中執(zhí)法、統(tǒng)一執(zhí)法，從法制、體制、機(jī)制、編制等方面解決城市管理問題，并明確市、區(qū)、街道職責(zé)分工和運(yùn)行機(jī)制，形成“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”的管理格局，從而一舉改變了“七八個(gè)大蓋帽管不住一個(gè)破草帽”的現(xiàn)象，也改變了臟、亂、差的城市面貌。市長再也不用像以前那樣具體管小商小販亂擺攤點(diǎn)、行人車輛亂闖紅燈這樣的事了。南通這個(gè)曾被朱镕基總理嚴(yán)厲批評的城市，終于得到了他的認(rèn)可。這實(shí)際上就是法治的力量。習(xí)近平總書記在2017年“兩會”期間參加上海代表團(tuán)審議時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)“要強(qiáng)化依法治理，善于運(yùn)用法治思維和法治方式解決城市治理頑癥難題，努力形成城市綜合管理法治化新格局”。這說到了要害，說到了根本。

第三、運(yùn)作的高效化?，F(xiàn)代城市治理事務(wù)繁多、變化多端，沒有政府的高效運(yùn)作，就沒有現(xiàn)代化的治理。政府運(yùn)作的高效化應(yīng)主要表現(xiàn)為三點(diǎn)：1.應(yīng)對快。城市的“畫”“建”“管”“用”，每時(shí)每刻都會遇到新情況、新問題，政府必須快速應(yīng)對、有效處理，特別是遇到突發(fā)事件時(shí)更應(yīng)如此。2.績效高。政府應(yīng)高度重視和有效實(shí)施績效管理。政府運(yùn)作的高效，最終應(yīng)體現(xiàn)為政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)五位一體的又好又快發(fā)展，這是衡量政府高效運(yùn)作的主要標(biāo)準(zhǔn)，也是城市現(xiàn)代化的主要成果。3.成本低。高效和低耗相輔相成，政府應(yīng)通過深化行政體制改革等措施，降低行政成本，包括減少內(nèi)部摩擦損耗，節(jié)省人財(cái)物的支出，提高行政管理效能。另外，引進(jìn)市場機(jī)制，發(fā)揮非公經(jīng)濟(jì)的作用，這對于搞好公共設(shè)施建設(shè)很重要。當(dāng)年我們在南通，就是利用民營企業(yè)的資本建起了大型公共體育場館，利用外資企業(yè)資本建起了大型海洋港口，這在當(dāng)時(shí)都是全國首例。

第四、自身建設(shè)的科學(xué)化。作為城市治理主體，政府決策的民主化、管理的法治化、運(yùn)作的高效化，最終還要靠自身建設(shè)的科學(xué)化來實(shí)現(xiàn)。所謂政府自身建設(shè)的科學(xué)化，包括從政府設(shè)立到政府運(yùn)作全過程，應(yīng)著重突出三點(diǎn)：1.政府建立和施政的合法化——人民授權(quán)、人民選舉、人民監(jiān)督。2.政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和日常運(yùn)作的合理化——精干、高效、規(guī)范、有序。3.政府工作人員的高素質(zhì)化——專業(yè)、敬業(yè)、勤政、廉政。做到了這三點(diǎn)的政府，必定是科學(xué)合理的政府、人民信任的政府、治理有方的政府，也必將能把城市引向現(xiàn)代化。

我要想指出的中心意思是：政府只有通過自身建設(shè)的科學(xué)化，才能做到?jīng)Q策的民主化、管理的法治化、運(yùn)作的高效化，從而實(shí)現(xiàn)整個(gè)治理體系的現(xiàn)代化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城市工作職能的現(xiàn)代化，從而實(shí)現(xiàn)整個(gè)城市的現(xiàn)代化。因此，城市的現(xiàn)代化離不開政府治理的現(xiàn)代化。城市現(xiàn)代化水平不夠高，并不僅僅是因?yàn)槿狈I(yè)技術(shù)手段和專業(yè)技術(shù)人才，還因?yàn)槿狈∪默F(xiàn)代化治理體系。

我們有時(shí)“畫”不好城市，是因?yàn)槿狈γ裰鳑Q策和民主監(jiān)督；有時(shí)“建”不好城市，是因?yàn)槿狈Ω咝в辛Φ恼\(yùn)作；有時(shí)“管”不好城市，是因?yàn)槿狈茖W(xué)完備的法治手段；有時(shí)“用”不好城市，是因?yàn)槿狈τ羞h(yuǎn)見卓識、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)恼賳T。因此，與其頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳地管理城市，不如從根本上建立一整套現(xiàn)代化的治理體系，從而使城市的現(xiàn)代化成為必然和常態(tài)。這方面的任務(wù)特別重要但又異常艱巨，要求治理者必須義無反顧地全力以赴。這是克服目前城市治理中的各種弊端和障礙，又好又快地推進(jìn)城市現(xiàn)代化的根本之道。在推進(jìn)城市“畫”“建”“管”“用”等方面的現(xiàn)代化過程中，既要注重現(xiàn)代化專業(yè)技術(shù)手段的運(yùn)用，更需注重現(xiàn)代化治理體系和能力建設(shè)，包括政府自身的建設(shè)。

（作者系江蘇省政協(xié)原副主席、黨組副書記）