歐純智++賈康

摘要：行政審批是政府管制企業(yè)的一種手段，該制度無論過去、現(xiàn)在還是將來都有存在的必然性和合理性。但我國當(dāng)前的許多行政審批事宜因制度安排不當(dāng)成為制約我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的掣肘，必須與時俱進(jìn)地進(jìn)行改革。因此，我們要對政府管制制度的薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行完善，對其弊端實施“攻堅克難”的改革，理性地全面把握對于行政審批存廢的認(rèn)識框架，接受公眾監(jiān)督和問責(zé)制約。

關(guān)鍵詞：行政審批；政府管制；尋租；公共利益；資源配置；管制捕獲

中圖分類號：D630.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-2101（2017）04-0025-08

在國家行政體制改革的熱潮中，行政審批呈越改越少之勢，也出現(xiàn)了要徹底廢除行政審批的主張。還有學(xué)者認(rèn)為尋租腐敗都是由行政審批過多過濫造成的。我們到底需不需要行政審批，成了理論界與實際工作部門有爭議的問題。筆者認(rèn)為，需要研究行政審批的積極作用、消極作用，其產(chǎn)生、發(fā)展和可能的正面功能、負(fù)面危害均可由行政管制的一般性和復(fù)雜性演繹而來。借鑒一般意義上的行政管制等方面的研究結(jié)果，結(jié)合行政審批導(dǎo)致尋租腐敗的相關(guān)研究，能夠避免我們以管中窺豹的方式看行政審批改革，給改革設(shè)計者更多的啟發(fā)和思考。

西方經(jīng)典管制理論認(rèn)為市場會失靈（失?。?，引入行政管制可以糾正市場失靈（失?。古で馁Y源配置重新達(dá)到帕累托最優(yōu)。然而，行政管制在許多方面是市場參與者之間的一個討價還價過程[1]。政府、公務(wù)人員、經(jīng)濟(jì)中的賽局參與者、公民，這四方是在一個制度化的環(huán)境中相互影響、相互作用、各有其利益的。[2]西方國家往往把行政審批作為制度的補(bǔ)充措施，認(rèn)為行政審批是解決市場外部性的必要手段，一旦可以將外部性內(nèi)部化，就應(yīng)當(dāng)放棄行政審批，[3]而管制不當(dāng)?shù)淖畲髳汗褪菍ぷ飧瘮〗灰?，[4]也就是原本以公共利益為導(dǎo)向的管制，卻滑向管制捕獲。布坎南將政府行為納入經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究框架，分析個人在政治市場中的決策，他認(rèn)為政府失敗的根本原因在于政治市場存在缺陷，而政府管制自然也不例外[5]。

一、管制理論

行政審批的理論源泉是西方管制理論。就管制主體來看，可分為政府管制和非政府管制兩大類。本文不涉及非政府管制，以下只討論政府管制。政府管制也可以稱為公共管制、行政管制，本意是糾正市場失靈，然而政府自身也會失靈。尋租理論剛好驗證了諾思對政府失靈或失敗的描摹，政府在致力于糾正市場失敗的同時，也經(jīng)常會引發(fā)自身失敗，即政府失敗，尤為重要的是，政府失敗的后果非常有可能比市場失敗更為嚴(yán)重。

從一般意義上來說，管制是普遍存在的。自有人類社會組織以來就有管制，最早的管制可以追溯到原始部落時期。[6]當(dāng)前對政府管制的研究源于現(xiàn)代政府理論。無論是霍布斯的“利維坦”、洛克的“共同體”，還是亞當(dāng)·斯密的“社會人”，都是建立在“發(fā)達(dá)國家政府”的基礎(chǔ)概念之上的，承認(rèn)了大“公”的存在，以及個體為了尋求政治保護(hù)和經(jīng)濟(jì)利益而對個人權(quán)利的部分放棄。換句話說，公共利益的存在是不可否認(rèn)的——也就是說，微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)里假設(shè)的純“個人利益”和“自由選擇”不能完全成立。在現(xiàn)代社會，人們被迫放棄他在自然狀態(tài)下?lián)碛械慕^對選擇權(quán)，接受了共同體的保護(hù)和法則，所能做的就是追求這些法則的公平、公正、清廉和執(zhí)行效率?？v觀世界上近300年來的發(fā)展歷程，從政府職能的角度來看，確有一個明顯但相對緩慢的進(jìn)步過程。發(fā)生在19世紀(jì)英、德等國殘酷的資本原始積累，遭到社會主義者的強(qiáng)烈譴責(zé)，也促使這些國家進(jìn)行反思，逐步加強(qiáng)在規(guī)范市場、勞動保護(hù)、保障婦女兒童權(quán)益以及教育、公共衛(wèi)生、社會治安等方面的職能，各國政府開始大規(guī)模地介入宏觀經(jīng)濟(jì)管理和基本公共服務(wù)供給。[7]

行政學(xué)者對行政管制實質(zhì)的研究起源于美國對鍍金時代（gilded age）鐵路營建事業(yè)的高投機(jī)現(xiàn)象進(jìn)行的管制。[8]弗朗西斯·亞當(dāng)斯、布蘭代斯法官、植草益等提出了以公共利益（public interest）為核心的行政管制理論，以喬治·施蒂格勒、Pelzman、波斯納（Posner）為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)家則提出了管制捕獲（regulatory capture）理論。

（一）以公共利益為核心的管制理論

在相當(dāng)長的時期里，基于公共利益的管制理論始終以正統(tǒng)身份居于政府管制經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心地位，其假設(shè)前提是管制機(jī)構(gòu)代表公共利益。政府管制是從公共利益出發(fā)針對個人或集團(tuán)而制定的規(guī)則，其目的是為了避免經(jīng)濟(jì)主體侵犯消費(fèi)者利益，后者表現(xiàn)為肆意控制他人進(jìn)入、對價格進(jìn)行壟斷、對消費(fèi)者和勞工濫用權(quán)力、“霸王條款”式確定服務(wù)條件和質(zhì)量等。正因為如此，政府應(yīng)該代表公眾對市場作出一定的理性計算；該管制思想符合“帕累托最優(yōu)”原則，不僅在經(jīng)濟(jì)上取得成效，而且促進(jìn)了整個社會的完善。

該理論把政府管制視為政府對社會公正及效率需求所作出的仁慈的、無代價的、有效的回應(yīng)，是從公共利益出發(fā)而制定的管制：哪里有市場失靈，哪里就有政府相應(yīng)的干預(yù)。不可否認(rèn)，政府在處理市場失靈方面，確實具備一定的優(yōu)勢。[9]然而，按照此種邏輯，以倡導(dǎo)公共利益為核心的政府管制將變得無處不在，以應(yīng)對不可避免的市場失靈，這招致了理論界對此理論的激烈批評。人們并不會想當(dāng)然地認(rèn)為政府是以公共利益為導(dǎo)向，政府宣稱為避免市場失靈而采取的很多管制政策最終卻犧牲了消費(fèi)者的利益，這大大削弱了該理論的吸引力，管制捕獲理論應(yīng)運(yùn)而生。

（二）以個人或集團(tuán)利益為核心的管制捕獲理論

與公共利益管制理論相對的，是以喬治·施蒂格勒為代表的管制捕獲理論（regulatory capture theory）。施蒂格勒認(rèn)為，國家可以提供給被管制者如下優(yōu)惠：一是政府直接的貨幣補(bǔ)貼，比如減免、退稅、稅金返還；二是政府通過控制許可證的數(shù)量限制或者禁止后來的競爭者，如福利企業(yè)資格；三是政府管制與本產(chǎn)業(yè)有替代或互補(bǔ)關(guān)系的行業(yè)和部門；四是政府管制價格，如固定價格。[10]該理論認(rèn)為，“捕獲”政府管制也就是促使政府進(jìn)行管制，要么是被管制對象本身（深受市場失敗的影響），要么是其他有可能從管制中獲益的人（比如因依法納稅而相較于逃稅企業(yè)市場競爭力更低的企業(yè)，不夠減免退稅資格的企業(yè)希望通過減免退稅優(yōu)惠達(dá)到少繳稅目的的主體）。換言之，政府管制與其說是為社會公益的目的，毋寧說是為某一個人或某一群人“尋租”的結(jié)果[11][12]，這是管制俘獲理論的前提假設(shè)。由此看來，政府管制遂成為公權(quán)侵犯私權(quán)的利器，比如稅務(wù)人員利用強(qiáng)制征稅的權(quán)力與企業(yè)形成征納共謀尋租腐敗交易。如果說政府管制源于受管制者的需要而產(chǎn)生，這將在本質(zhì)上顛覆政府管制的目的，進(jìn)而否認(rèn)倡導(dǎo)公共利益的管制，從而否定政府管制手段存在的必要性。眾所周知，國家擁有資源的配置權(quán)力，當(dāng)這種通過政府配置得來的資源能夠給企業(yè)帶來收益的時候，后者就會趨之若鶩。誠然，政府管制在某些時候可能會給企業(yè)帶來一些收益，但這并非政府管制的初衷，充其量不過是管制的利益機(jī)制效應(yīng)而已。以芝加哥學(xué)派為首的管制捕獲理論反對政府管制，這一理論至少是為政府制定和實施管制政策提出了警告。

公共利益管制理論和管制捕獲理論是管制理論譜系的兩極，現(xiàn)實中很難找到只存在公共利益的管制或只存在個人或集團(tuán)壟斷利益的管制，二者的界限往往很難劃清。需要指出的是，管制的兩個理論都存在缺陷，一種更易被接受的觀點是，只要存在自然壟斷，自由的市場競爭被扭曲，就需要有政府管制以保護(hù)消費(fèi)者利益。應(yīng)當(dāng)引起注意的是，當(dāng)前為實現(xiàn)公共利益目的的管制在實踐當(dāng)中總是不可避免地滑向管制捕獲一極，不能不說是管制的遺憾。

二、我國行政審批現(xiàn)狀

在我國，行政審批帶來的諸多弊端當(dāng)中，很多都是顯而易見的，比如審批過多過濫、職責(zé)交叉、審批真空、行政效率低下、“權(quán)力最大化、責(zé)任最小化”等，這里不再贅述，而隱藏在表象之下的弊端往往被忽視卻又實實在在地影響和諧社會的發(fā)展和“中國夢”的實現(xiàn)，不容忽視。

1. 我國當(dāng)前一些審批部門存在只重審批、不重監(jiān)管的現(xiàn)象，甚至存在各個相關(guān)部門間爭奪審批權(quán)力、而由審批造成不當(dāng)后果時互相推諉責(zé)任和義務(wù)的現(xiàn)象。我國現(xiàn)階段對審批制度尚缺乏嚴(yán)格的監(jiān)管和責(zé)任義務(wù)劃分，一旦出現(xiàn)違規(guī)審批、違紀(jì)審批、越權(quán)審批、當(dāng)批不批，甚至違法審批等審批權(quán)濫用情況，竟很難落實問責(zé)到具體的責(zé)任部門和責(zé)任人，這就使得很多公務(wù)人員熱衷審批，熱衷審批職位所賦予的審批職權(quán)。呈現(xiàn)在我們面前的是審批的部門和主管審批的人很多，而真正為審批負(fù)責(zé)的人很少，一項審批，公務(wù)人員要分好幾個批次去企業(yè)檢查，出了問題要集體負(fù)責(zé)，而集體負(fù)責(zé)意味著在一定程度上個人不必負(fù)責(zé)。審批的后續(xù)監(jiān)管乏力，一審定終身，只批不管。更有甚者，審批權(quán)被當(dāng)成“搖錢樹”，審批已經(jīng)失去了政府為實現(xiàn)公共利益而進(jìn)行管制的初衷，成了一種壟斷的收費(fèi)渠道，甚至為收費(fèi)而審批，根本不管審批事宜是否適當(dāng)、是否合法、是否真正應(yīng)該通過審批。當(dāng)被審批過的事宜發(fā)生丑聞或違法被刑事制裁的時候，有關(guān)部門只是挖掘該事宜是否經(jīng)過審批，是否符合審批程序，似乎經(jīng)過審批且程序合格的審批事由出了問題，不關(guān)審批部門的責(zé)任。這種對審批的問責(zé)（免責(zé)）機(jī)制鼓勵了不負(fù)責(zé)任的審批權(quán)濫用，從而更進(jìn)一步導(dǎo)致了各部門對審批權(quán)的爭奪，擴(kuò)大了審批的權(quán)限和范圍。這樣一來，公務(wù)人員主動尋租的機(jī)會就會大大增加，還會衍生更多的不負(fù)責(zé)任的審批。可想而知，企業(yè)的上訪理由、申訴理由只會更多不會更少，然而在實際生活當(dāng)中，上訪或者申訴很難獲得滿意的結(jié)果。為了避免處于劣勢，企業(yè)往往會主動尋求負(fù)責(zé)審批人員的庇護(hù)，當(dāng)然這種庇護(hù)是有收益有成本的，就是我們常說的企業(yè)主動尋租。無論是公務(wù)人員主動設(shè)租還是企業(yè)主動尋租，最終的結(jié)果都是相互勾結(jié)完成尋租腐敗交易。

2.審批是如此繁瑣卻引來各部門爭奪的最好解釋就是權(quán)力可以用來交換資源，也就是我們常說的“權(quán)力尋租”。那么，行政審批如何將“權(quán)力”與“資源”整合到一起呢？由于我國相關(guān)的法律體系還不太完善，公務(wù)人員被賦予較大的行政審批權(quán)和酌情自由裁量權(quán)，而優(yōu)惠政策的適用標(biāo)準(zhǔn)模糊，并且行政審批基本上沒有一定之規(guī)，“自由裁量”完全可以幫助“權(quán)力”和“資源”聯(lián)姻。從現(xiàn)象上說，行政審批權(quán)就是一種酌情自由裁量權(quán)：在實踐中，行政審批是國家規(guī)定的制度，而“批”與“不批”是公務(wù)人員酌情裁量決定的，所以審批的結(jié)果往往是不確定的；審批的時限也可以人為調(diào)整，可以走“綠色通道”現(xiàn)場辦公會審批，也可以經(jīng)過漫長的所謂正規(guī)的審批程序；審批分類更是界限不清，比如屬于哪個范疇的涉稅事宜，由于界限劃分不是很明顯，歸在相關(guān)的幾個類別里似乎都可以，但是每個類別能夠得到的待遇是不同的，這就需要被審批對象好好“動腦筋”力爭使自己能夠被劃分到對自己最有利的類別當(dāng)中。如果企業(yè)通過“處關(guān)系”在行政審批過程中獲得了自身本不該獲得的可以享受某些政策優(yōu)惠的身份，那么可想而知，腐敗交易已經(jīng)在神不知鬼不覺的情況下悄悄地完成了。

所以說，審批權(quán)越大，能交換的資源就越多，也就是說尋租腐敗的機(jī)會就越大，這就是“部門利益單位化、單位利益?zhèn)€人化、個人利益金錢化”的原始動力。越不能倡導(dǎo)公共利益、越扭曲自由競爭、問責(zé)機(jī)制越差的審批，越會導(dǎo)致更多的審批權(quán)力濫用，這也是當(dāng)前行政審批制度導(dǎo)致“尋租腐敗”的最好詮釋?？梢赃@樣說，在制度建設(shè)不到位、自由裁量彈性過大的情況下，哪里有審批權(quán)、哪里就有審批權(quán)濫用，哪里就有公務(wù)人員尋租腐敗，這是一個完整的尋租腐敗鏈條。

三、體制演變中行政管制滋生尋租腐敗的機(jī)遇

我國于2001年開始在全國范圍內(nèi)著力進(jìn)行了以精簡審批事項和規(guī)范審批過程為主要內(nèi)容的改革。[13]原有的行政審批制度是體制轉(zhuǎn)型中行政計劃指導(dǎo)逐漸弱化時政府實行行政規(guī)制的權(quán)宜性措施，是計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變過程中過渡性的制度安排。審批事項缺乏法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)，審批條件模糊，帶有很大的隨意性和盲目性。這種復(fù)雜低效的行政審批已經(jīng)難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)所要求的競爭性和效率性，所以行政審批制度改革迫在眉睫。

針對行政審批制度存在的問題，2001年9月，國務(wù)院成立行政審批改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組（下簡稱“審改辦”），積極、穩(wěn)妥地推進(jìn)行政審批制度改革，標(biāo)志著改革工作全面啟動，如表1所示。

至2012年，國務(wù)院十年中分六批共取消和調(diào)整了2 497項行政審批項目，占原有總數(shù)的69.3%，[14]這也是我國政府不當(dāng)管制過多過濫造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展不健康、不均衡、不正義的惡果后痛定思痛的應(yīng)對措施。行政審批的改革成效有目共睹，來自透明國際的腐敗排名印證了我國行政審批改革的成績，我國的腐敗排名正在改進(jìn)中，如表2所示。

我們知道，管制是一種有效力的“進(jìn)入壁壘”，管制通過，意味著可以進(jìn)入，管制未通過，意味著不能進(jìn)入。既然管制的通過與否由行政機(jī)關(guān)決定，這就為公務(wù)人員提供了行使配置該項資源的機(jī)會。企業(yè)經(jīng)營收入取決于從事該行業(yè)的競爭對手和平均收入，這兩個變量反映了該行業(yè)的總收入。行業(yè)收入大體上是成功的政治行動可能產(chǎn)生的報酬的指數(shù)，發(fā)放執(zhí)照的數(shù)量與受管制行業(yè)的均衡收入成比例。對一種行業(yè)所提供服務(wù)的需求彈性越小，則管制越能提高來自該行業(yè)的收入。回顧中國行政體制的改革歷程，可以發(fā)現(xiàn)放松管制減少了尋租腐敗空間。

新中國成立后，從資源配置到生產(chǎn)領(lǐng)域，我國曾嚴(yán)格實行計劃經(jīng)濟(jì)體制，由于政府通過管制手段直接控制各種經(jīng)濟(jì)資源的分配，在這種體制下，公務(wù)人員、個人或企業(yè)很難從尋租中獲得利益，缺乏尋租動機(jī)。各級政府面臨的唯一決策集A1={1}，只能選擇唯一的管制策略，（a1，a1），構(gòu)成了穩(wěn)定的納什均衡。

1978年改革開放以后，我國從封閉的計劃經(jīng)濟(jì)向開放的市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，在許多方面政府已開始逐步放松或放棄對大多數(shù)行業(yè)的管制，市場競爭的局面在逐漸形成。管制階層的策略決策集合由A1={1}變?yōu)锳2={1，2}，即由原來的只能選擇管制的單一策略變?yōu)榧瓤梢赃x擇管制策略又可以選擇放松管制策略。由于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，那些少部分壟斷階層的策略集合發(fā)生了改變，選擇采取放松管制策略{b2，b2}，構(gòu)成新的歷史條件下的納什均衡（b1a2）。圖1是表示漸進(jìn)式的改革第一階段。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來，伴隨著我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和改革深化，許多領(lǐng)域的行政管制格局被打破，形成了競爭局面。由于加快了建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革步伐，行政管制所面臨的策略決策集合也由A2={1，2}進(jìn)一步變?yōu)锳3={1，2，3}，即由選擇管制策略或放松管制策略變?yōu)檫x擇管制策略、放松管制策略或放開管制策略。管制或放松管制的策略的轉(zhuǎn)移途徑，也表現(xiàn)出根據(jù)不同時期、不同文化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、政府介入經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的程度等多重影響因素，顯示出豐富多樣的演化途徑。如圖2，在一些原沒有得到充分發(fā)展的地方，管制的方式如大躍進(jìn)似的直接從計劃經(jīng)濟(jì)的單一管制向多元化的混合模式演化，在這里不存在純策略的納什均衡，而只存在混合策略納什均衡。

在社會政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對成熟的地方，經(jīng)濟(jì)已經(jīng)經(jīng)歷了從管制向放松管制轉(zhuǎn)變的階段，開始從放松管制向多元化的混合模式演化。在這里不存在純策略納什均衡，而只存在混合策略納什均衡，圖3是漸進(jìn)式的改革第二階段。

求解圖2（b）、圖3（b）部分的混合策略納什均衡，即混合策略納什均衡（p，q，r）。

其中，p=■，q=■，r=1-p-q

D=a1-a3-b1+b3 a2-a3-b2+b3a1-a3-c1+c3 a2-a3-c2+c3=b2+c1-b1-c2

D1=a1-a3-b1+b3 b3-a3a1-a3-c1+c3 c3-a3=c1-b1

D2=b3-a3 a2-a3-b2+b3c3-a3 a2-a3-c2+c3=b2-c2

P=■ q=■

r=1-■-■

混合策略納什均衡（■，■，1-■-■）人們將分別以概率p、q、r的值選取管制、放松管制和放開管制策略。有競爭才有選擇，所以說，改革開放后人們面臨的選擇更多元。

本模型的基本假設(shè)前提是群體中可供選擇的行動集合（策略集）是固定的，也就是把經(jīng)濟(jì)改革放松管制當(dāng)成唯一的變量，沒有考慮其他外部環(huán)境的變化，比如文化背景、地域差異、政府政策的介入程度等是比較粗糙的分析。[15]然而正是這樣一個粗糙的分析可為我們展示如下的事實——行政管制在特定的制度環(huán)境下滋生腐敗。改革開放后隨著放松管制，市場機(jī)制趨于完善，市場競爭提升了經(jīng)濟(jì)的增長活力——由于尋租腐敗是市場化不徹底的產(chǎn)物，所以放松管制可以被認(rèn)為是治愈尋租腐敗的良藥。

四、行政審批制度不可或缺

我們尚不能武斷地得出只要有管制就會有尋租腐敗的結(jié)論。管制機(jī)制本身本來可以成為實現(xiàn)公共利益的杠桿，當(dāng)然也極易淪為個別公務(wù)人員、企業(yè)侵占公利的工具，管制的積極作用不應(yīng)該被不當(dāng)管制的消極作用所抹殺。管制的積極作用與消極作用之間的界限往往相當(dāng)模糊，有的時候二者兼而有之，這個時候我們就要慎重地評判其積極作用和消極作用，權(quán)衡二者之間的取舍。如果說放松管制減少了尋租腐敗，那么放松的一定是那種導(dǎo)致政府失靈的捕獲管制，而不是旨在糾正市場失靈、自然壟斷、外部性、信息不對稱等弘揚(yáng)公共利益的管制，后者永遠(yuǎn)都是必須、必要的。

在實際運(yùn)行當(dāng)中，很多管制違背了政策制定矯正市場失靈、幫扶弱勢群體、實現(xiàn)社會正義的初衷，成為某些公務(wù)人員和企業(yè)侵犯公共利益的合法保護(hù)。盡管行政審批有此種種弊端，但是我們?nèi)匀恍枰匾?、適度的行政審批。行政審批就如同為了維護(hù)共同體和諧有序發(fā)展的制度保證。下面我們來看一個簡單的例子——稅務(wù)年檢，可讓稅務(wù)年檢告訴我們是否需要行政審批。

稅務(wù)年檢要求企業(yè)提供與之相關(guān)的所有證件。如果說一個企業(yè)別有用心，那么即使天天檢查也不能阻止其做壞事，但是對于以持續(xù)經(jīng)營為目的的企業(yè)，年檢確實可以起到給企業(yè)把關(guān)的作用，收了對方貨款就跑的企業(yè)并不多見，畢竟年檢的作假成本很高，絕大多數(shù)企業(yè)還是會以長期經(jīng)營取得信譽(yù)、擴(kuò)大生產(chǎn)從而獲得更多的利潤為目的。

假設(shè)年檢靠企業(yè)自愿，沒有稅務(wù)機(jī)關(guān)強(qiáng)制，接著可從市場調(diào)整和集體調(diào)整的角度分析比較企業(yè)參與年檢的比例和企業(yè)年檢成本。

（一）市場調(diào)整

年檢保護(hù)了通過年檢的企業(yè)，同時也減少了轄區(qū)內(nèi)其他企業(yè)和個人被未通過年檢沒有資質(zhì)信用的企業(yè)欺騙的可能性。如果在一個轄區(qū)內(nèi)只有一個企業(yè)未接受年檢，那么毫無疑問，這個企業(yè)在轄區(qū)內(nèi)的所有合作伙伴都是已通過年檢的企業(yè)。

首先來看一個不連續(xù)的例子。假定通過年檢的企業(yè)在當(dāng)年都會珍惜年檢的高昂成本并且守法經(jīng)營。如果有企業(yè)沒接受年檢，那么這個未接受年檢的企業(yè)會由于轄區(qū)內(nèi)接受年檢企業(yè)數(shù)量的增多而受益，也就是說其被騙的幾率會隨之下降。圖4的縱軸表示成本，要么是年檢成本，要么是經(jīng)過適當(dāng)計算得出的與被騙的損失相當(dāng)?shù)念A(yù)計成本；橫軸表示轄區(qū)內(nèi)已通過年檢的企業(yè)數(shù)量占全部企業(yè)數(shù)量的百分比，假定轄區(qū)是封閉的。對于企業(yè)來說，年檢的成本表示為OB，預(yù)期被未通過年檢的企業(yè)欺騙的成本由曲線I表示，該曲線可以被稱為“外部經(jīng)濟(jì)曲線”。

如果所有企業(yè)的決定都可以同時做出，在這個簡單的系統(tǒng)內(nèi)就不存在穩(wěn)定均衡的位置。起初，假定成本如圖4所描述的，轄區(qū)內(nèi)的所有企業(yè)都通過了年檢。而一旦決定做出之后，所有的企業(yè)都會因其他企業(yè)均通過年檢而受益，自己不年檢也不會存在經(jīng)營風(fēng)險，為了降低經(jīng)營成本，不年檢可能會更劃算，企業(yè)會出于理性考慮不想?yún)⒓幽隀z。企業(yè)是否自愿參加年檢的決策取決于企業(yè)被騙的成本與參加年檢的成本孰高孰低。E是圖4的均衡位置，在這個位置已通過年檢的企業(yè)和未通過年檢的企業(yè)處于大致相等的情形。那些預(yù)期被騙的企業(yè)要付出的成本等于年檢成本。E點表示當(dāng)每個企業(yè)獨自行動時的群體均衡位置。盡管企業(yè)的行動是彼此獨立的，但他們確實考慮到了自身行為中的外部經(jīng)濟(jì)。企業(yè)在曲線I上的位置不取決于他自己的行為，而取決于轄區(qū)中所有其他企業(yè)的行為。E點成為其做出自己決定的基礎(chǔ)。當(dāng)然，我們不能確定哪些企業(yè)會被未通過年檢的企業(yè)欺騙，哪些企業(yè)則不會。

（二）集體調(diào)整

假定該模型使用的條件沒有改變，在私人調(diào)整時達(dá)到的群體均衡位置可以與在集體調(diào)整時達(dá)到的群體均衡位置相比。同以前一樣，假定該轄區(qū)內(nèi)的所有企業(yè)目的一致。集體行動將如何影響單個企業(yè)所面臨的兩個成本函數(shù)呢？如圖5所示，模型中的企業(yè)繳納同樣的年檢費(fèi)用，也可以這樣說，每個企業(yè)的年檢成本一致，由此可得出一個成本函數(shù)T。T在圖5中從O延伸到B′。只有轄區(qū)內(nèi)每個企業(yè)都接受年檢時，企業(yè)的年檢成本才會等同于企業(yè)安全經(jīng)營的實際成本支出。

在集體組織的情況下，轄區(qū)內(nèi)已通過年檢的企業(yè)數(shù)量占總企業(yè)數(shù)量的百分比，會以某種隨機(jī)的方式選定要去接受年檢的企業(yè)。這樣，無論集體決定如何，企業(yè)都有一定機(jī)會與已經(jīng)接受年檢的企業(yè)進(jìn)行交易。在得出集體組織的外部經(jīng)濟(jì)曲線時，必須考慮這個事實。對于這個群體的每個年檢水平，都有可能計算出與之相匹配的企業(yè)被騙的預(yù)期成本。當(dāng)個體參與集體決策過程時，這些成本將變得與企業(yè)自身相關(guān)。由于不論在哪種百分比的水平上，某個企業(yè)與接受年檢的企業(yè)進(jìn)行交易的概率均為正值，假定該模型的基本參數(shù)保持不變，集體的外部經(jīng)濟(jì)曲線如圖5中的I′所示，將位于圖4整個范圍中的相似曲線I之下。

利用圖5中的兩個成本函數(shù)I′和T，描述集體組織中的群體均衡就變得可能了。這個位置并不是由兩個曲線的交叉點表示。而且在集體調(diào)整模型中，總成本曲線與在市場調(diào)整模型中不同，企業(yè)可以通過某種政治投票的方法為這個“群體”選擇位置。對于單個企業(yè)來說，最佳位置由總成本曲線I′+T的低點表示，這個低點得自這兩個要素的縱向和。集體均衡在市場調(diào)整達(dá)到的均衡位置的右下方。也就是說，集體調(diào)整產(chǎn)生了比獨立調(diào)整或市場調(diào)整更高的年檢程度、更低的個人成本，而集體調(diào)整是通過強(qiáng)制的年檢來實現(xiàn)的。①

由此，我們看到稅務(wù)部門強(qiáng)制年檢對企業(yè)來說是必須、必要的，由于人們在經(jīng)濟(jì)上的相互依賴，管制使得許多經(jīng)濟(jì)行為具有可預(yù)測性、可靠性和穩(wěn)定性[16]。然而，管制的選擇應(yīng)以盡量不扭曲經(jīng)濟(jì)為宜，即盡量不干預(yù)有效的市場決策，將管制的“過度負(fù)擔(dān)”減小到最低。[17]通過以上分析我們也可看到，行政審批并非可以一概否定，毫無疑問我們的制度有效供給之中，需要適當(dāng)?shù)男姓徟?/p>

六、結(jié)論

近幾年來，學(xué)界對廢除行政審批制度的呼聲一浪高過一浪，似乎行政審批完全是擾亂正常的市場，破壞經(jīng)濟(jì)的和諧有序發(fā)展。此外，隨著行政審批數(shù)目的減少，尋租腐敗的公務(wù)人員的數(shù)量也確呈減少之勢。即便如此，我們?nèi)匀徊荒芎唵挝鋽嗟卣J(rèn)為行政審批應(yīng)該徹底退出歷史舞臺。其實，行政審批就是一劑疫苗，沒有它疾病會泛濫，如果嚴(yán)格按照要求生產(chǎn)、保存、使用，則有利而無害。然而，我們也會看到原本為了阻止人類得病的疫苗竟引發(fā)損害健康甚至奪人性命的事故。是利用疫苗防疫的理念出了問題嗎？不是的，人類永遠(yuǎn)都需要疫苗防疫。當(dāng)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了蕭條、通貨膨脹、樓市過熱等情況，當(dāng)三聚氰胺奶粉、地溝油、毒疫苗橫行的時候，政府都會重新強(qiáng)調(diào)審批或者變相審批的重要性。前些時候魏則西事件不斷發(fā)酵，矛頭直指百度搜索，如果網(wǎng)絡(luò)搜索有適當(dāng)?shù)膶徟O(jiān)管，魏則西事件也許能夠避免。血的教訓(xùn)再一次告訴我們審批仍是有必要的。當(dāng)前精簡審批的呼聲反映了正確的改革取向，但如不形成全面的理性認(rèn)識框架，會使得行政審批改革陷入走極端的境地。如果沒有行政審批，那么毫無疑問，市場也會得病，只有使用得當(dāng)，才會解決市場自身不能解決的市場失靈問題。以公共利益為核心的管制理論，認(rèn)為政府應(yīng)該代表公眾對市場作出一定的理性計算，該管制思想符合“帕累托最優(yōu)”原則，促進(jìn)整個社會完善。然而，當(dāng)管制機(jī)構(gòu)實際代表的是某一個人或某一群人利益的時候，管制就變成了公權(quán)侵犯私權(quán)的利器，比如前文所指的公務(wù)人員與企業(yè)共謀尋租腐敗交易。由行政審批的一般性和復(fù)雜性使我們充分意識到，當(dāng)前行政審批存在的“真問題”是：初衷以公共利益為導(dǎo)向的行政審批可能淪為個別人為私利侵占公利的手段，公共部門與企業(yè)可能形成尋租腐敗共謀關(guān)系。所以說，我們的任務(wù)不是要徹底廢除行政審批，而是確保行政審批符合公共利益。只有行政審批背離了實現(xiàn)公共利益的初衷，轉(zhuǎn)而成為利益集團(tuán)侵奪公共利益的合法庇護(hù)，那么這樣的行政審批才應(yīng)該被廢除。

如果說，當(dāng)前的行政審批制度在某些領(lǐng)域發(fā)揮了消極的作用，導(dǎo)致公務(wù)人員的尋租腐敗，我們應(yīng)該盡快加以修正和彌補(bǔ)相關(guān)的制度，決不能任其發(fā)展，任其隨著時間的推移徹底地動搖企業(yè)對行政審批制度的信心。施蒂格勒在論證政府管制導(dǎo)致尋租的同時，也不得不承認(rèn)政府在一國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行當(dāng)中具有不可替代的作用，通過政府的資源配置功能而不是單純靠市場去干預(yù)經(jīng)濟(jì)，往往會使經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率更高。施蒂格勒并沒有全盤否定管制，他提出了管制變革的方向——不該由政府管制的領(lǐng)域，政府就該盡快退出，讓企業(yè)在市場競爭中配置資源；在政府管制能夠糾正市場失靈的領(lǐng)域，政府亦該遵循效率的原則，與時俱進(jìn)、因地制宜的改革管制方式，實現(xiàn)最佳管制。由于市場自身不可避免的缺陷所致，根本否定政府管制是不合理也不現(xiàn)實的，而問題的關(guān)鍵在于如何合理設(shè)定行政審批的限定、程序和制約機(jī)制。政策制定者應(yīng)從有利于促進(jìn)公共利益的目的、因地制宜地設(shè)定行政審批制度，管制與自由競爭并用，盡量給企業(yè)更多的選擇，以良好的高標(biāo)準(zhǔn)法制化營商環(huán)境（企業(yè)的“負(fù)面清單”和政府部門的“正面清單與責(zé)任清單”是很好的制度建設(shè)原則）保障和諧健康的經(jīng)濟(jì)秩序，力求使尋租腐敗無所遁形。

由以上分析可知，我們要對政府管制制度的薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行完善，對其弊端實施“攻堅克難”的改革，以發(fā)揮其應(yīng)有的積極作用。在當(dāng)前貫徹供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革戰(zhàn)略方針力推簡政放權(quán)的大背景下，我們依然應(yīng)理性地全面把握對于行政審批存廢的認(rèn)識框架：能夠弘揚(yáng)公共利益的行政審批宜加強(qiáng)，容易導(dǎo)致管制捕獲的行政審批宜削減，自由裁量權(quán)必須在法制化道路上從嚴(yán)掌握，接受公眾監(jiān)督和問責(zé)制約。

注釋：

①這部分的分析框架借鑒了詹姆斯·M·布坎南與戈登·塔洛克合著的《同意的計算：憲政民主的邏輯基礎(chǔ)》分析政治投票規(guī)則時使用的分析框架。

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