習近平總書記說：“金融活，經(jīng)濟活；金融穩(wěn)，經(jīng)濟穩(wěn)。”維護金融穩(wěn)定已經(jīng)成為黨和政府今后一個時期的重要政治任務。

地方債務對促進國民經(jīng)濟發(fā)展和社會進步發(fā)揮過重要作用，但隨著我國經(jīng)濟增長速度的減弱和地方債務規(guī)模的過快增長，地方債務對金融穩(wěn)定的威脅越來越大。處理好地方債務，不僅事關地方政府的財務健康，更關系到國家金融穩(wěn)定。

一、目前我國地方債務的現(xiàn)狀

經(jīng)過多年的積累，我國的地方債務不僅在規(guī)模上達到了較大量級，在分布、風險特征等方面也都體現(xiàn)出獨特的規(guī)律。

（一）地方債務規(guī)模較大，舉債主體形式繁多

根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，截至2016年末，中國地方政府債務為15.32萬億元，地方政府債務率為80.5%，加上納入預算管理的中央政府債務為12.01萬億元，中國政府債務大概為27.33萬億元?？紤]到我國地方政府債務中的隱形債務，地方政府所背負的債務負擔實際更大，上至?。ê媱潌瘟惺校?、自治區(qū)，下到各級地方政府，都有不同程度的負債，整體形勢較為嚴峻，償債壓力較大。另外，我國地方政府的舉債主體形式繁多，除了政府部門和機構，還包括融資平臺公司、經(jīng)費補助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位等。

（二）基礎設施建設債務比重大，融資平臺債務擴張迅速

一方面，資金投向基礎設施建設債務比重較大，我國地方政府基礎設施建設債務約占直接顯性債務的50%以上；另一方面，舉債主體中，融資平臺債務擴張迅速。受經(jīng)濟增長路徑依賴和債務償還路徑依賴（主要是土地收入和借新還舊）的影響，2015年以來，融資平臺公司債務規(guī)模持續(xù)快速擴張，債務資金基本用于地方政府公益性項目或存量政府性債務借新還舊，償債高度依賴地方政府項目投資撥款或補貼支出。

（三）隱形債務風險高企

目前，雖然各級政府每年都在填報財政部下發(fā)的《地方政府性債務報表》，但對于地方政府負債的填報口徑并沒有詳細規(guī)定，各地政府對于自身債務數(shù)據(jù)的統(tǒng)計和填報容易失真。新《預算法》修訂之后，僅僅開放省級政府（含計劃單列市）的舉債權，允許省級政府（含計劃單列市）發(fā)行債券融資，而省級以下地方政府依然沒有舉債權，只能由省級政府代為舉債，舉債靈活性受到挑戰(zhàn)，因此部分地方政府為了規(guī)避舉債的法律風險，采用間接舉債方式，最終結果還是導致大規(guī)模的隱形債務產(chǎn)生。

（四）違規(guī)擔保現(xiàn)象頻生

實踐中，依然存在地方政府違規(guī)擔保，變相承諾保底等監(jiān)管套利行為。究其原因，一是新《預算法》僅僅開放省級政府（含計劃單列市）的舉債權，省級以下地方政府舉債靈活性受到極大限制；二是PPP模式由于“收益較低、風險較大”，對民間資本吸引力較弱，政府不得已通過“明股實債”、“承諾保底”等方式來減少社會資本顧慮；三是基礎設施建設方面，PPP模式短期難以完全替代地方融資平臺，地方融資平臺仍然承擔部分政府性融資職能，地方政府仍然傾向于對地方融資平臺繼續(xù)提供信用擔保等。

二、地方債務無序發(fā)展的根源

（一）中央地方財權與事權的失衡

中國地方財政失衡問題由來已久，1994年實行分稅制改革后，地方財政所占全國總財政收入的比例不斷下降，造成地方政府事權和財權高度不對稱，地方財政收支嚴重失衡，導致了地方財政狀況不斷惡化。而《預算法》又規(guī)定，“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。這就使得地方政府無法在體制內(nèi)尋求收支缺口的彌補途徑，于是轉向體制外，擴大預算外收入和舉債成為地方政府緩解收支矛盾的主要途徑，而在國家對預算外收入和收費進行約束后，舉債成為地方政府更易于操作的工具被廣泛使用，導致地方政府債務大量積累。

（二）以GDP為核心的政績觀

地方政府的政績觀還是以追求GDP和財政收入為核心。只要考核機制還沒有進行根本性改革，即使財政部門擴大債券的額度，也難以滿足地方政府通過違規(guī)融資追求政績的渴望。

（三）地方財政制度不健全

地方財政制度不健全，也是地方債務規(guī)模不斷擴大的原因。地方財政制度不健全，主要體現(xiàn)在分散管理、管理缺失以及多頭管理方面。缺乏統(tǒng)一的債務管理機制，各自為政、多頭管理，給債務信息統(tǒng)計、債務控制、債務資金使用效率以及債務監(jiān)督等方面帶來了嚴重問題，進而造成債務存量不清、權責不明、規(guī)模失控。

目前很多部門都擁有預算外收支，這些并沒有納入政府一般預算范圍中，財政部門很難對這些收支進行統(tǒng)籌和規(guī)劃。由于這些部門擁有財政收支管理權，也就可以像財政部門那樣，通過舉債來調(diào)節(jié)財政收支。這些具有財政收入和財政行為的部門在資金緊缺時，往往繞開財政部門的監(jiān)管而進行舉債，致使政府債務不斷增加。財政主體的多元化，使得地方債務比較散亂，加重了統(tǒng)計和管理的難度。

三、中央政府對地方政府債務的監(jiān)管正在強化

2017年5月3日，中國財政部和國家發(fā)展與改革委員會、司法部、中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會及中國證券監(jiān)督管理委員會聯(lián)合發(fā)布《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（下稱50號文）。50號文明確區(qū)分了地方政府和平臺公司的債務責任，大幅降低了地方政府擔保平臺債務的能力。此外，該文件也限制了對政府和社會資本合作（PPP）融資機制的不當使用。該監(jiān)管指引與2014年10月43號文在原則上一致。

新的監(jiān)管規(guī)定的主要內(nèi)容有以下幾個方面。

一是禁止地方政府將公益性資產(chǎn)、儲備土地注入平臺公司，或承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源。土地出讓金是地方政府的一個重要收入來源，禁止將其注入平臺公司將保留地方政府的這一收入來源，并有助于維持其信用質(zhì)量。

二是地方政府不得為任何平臺公司債務提供任何形式的擔保或承擔償債責任。2017年早些時候，財政部查處了五省地方政府違法違規(guī)融資擔保行為。50號文敦促地方政府加快摸底排查，在3個月內(nèi)對違規(guī)行為整改到位。此外，平臺公司在舉借新債時應當向債權人主動聲明不承擔政府融資職能。

三是在PPP項目中，地方政府不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金、承擔投資本金損失或承諾最低收益。過去兩年PPP增長迅猛，但PPP融資機制的不當使用有時會增加地方政府債務。新規(guī)再次強調(diào)了風險共擔及充分披露信息的重要性，從而吸引社會資本參與公共項目建設。

四是要求縣級以上地方各級政府公開本地區(qū)政府債務余額、債務限額、債務的規(guī)模、種類、利率、期限、還本付息、資金用途等內(nèi)容。這一規(guī)定旨在提升地方政府債務管理的信息透明度。

四、監(jiān)管新規(guī)對金融生態(tài)的影響

新出臺的針對地方債務的監(jiān)管政策不僅有利于從宏觀上維護國家金融穩(wěn)定，從中觀層次來講，也將對融資平臺轉型、政府融資生態(tài)、PPP融資等帶來巨大影響。

（一）融資平臺市場化轉型或?qū)⒓涌?/p>

融資平臺市場化轉型加快。43號文出臺之后的4年中，地方政府融資平臺改革進程依舊相對緩慢。究其原因，一是缺乏明確的、獨立的主營業(yè)務，實際控制人多為地方政府及其所屬部門，與地方政府關系錯綜復雜；二是股權結構未能得到有效突破，要通過引進民間投資等市場化途徑，促進投資主體多元化，改善融資平臺公司的股權結構；三是融資平臺公司管理和監(jiān)督辦法缺失。50號文再次提出要求“厘清地方政府與融資平臺公司的邊界”，料將在六部委聯(lián)合監(jiān)管壓力之下，地方政府干預減少，融資平臺市場化轉型將加快。

（二）融資生態(tài)發(fā)生巨大變化

一方面，50號文要求“規(guī)范地方政府注資行為”，延續(xù)了2012年《關于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》的相關規(guī)定，更好地遏制了融資平臺融資實踐中的不當行為；另一方面，《通知》要求“規(guī)范金融機構提供融資行為”，主要針對“擔保函”、“承諾函”和“安慰函”等變相擔保形式，倒逼金融機構以更加謹慎的態(tài)度審視地方融資平臺的信用風險。

（三）PPP融資模式將回歸“共擔風險、共享收益”本質(zhì)

50號文鼓勵地方政府和社會資本依法規(guī)范合作，但是嚴禁地方政府利用PPP等變相舉債。在PPP項目快速發(fā)展的背后，一些地方政府為了提高PPP項目對于社會資本的吸引力，通過“保底收益承諾”、“回購安排”、“明股實債”等方式包裝PPP項目，并利用基金“優(yōu)先劣后”分配，導致政府隱形債務風險增加。這種做法一方面偏離了PPP“共擔風險，共享收益”的本質(zhì)，風險基本全部積聚在政府一方；另一方面，這種做法違背了預算法。此次監(jiān)管新政之下，PPP融資模式將回歸風險共擔的本源，但“收益較低”和“政府契約精神存疑”依舊是橫在社會資本面前的兩個重大顧慮。

參考文獻：

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