齊常賦

摘 要：社會(huì)治理是一個(gè)持續(xù)的過程，是多元主體間的協(xié)商、合作與互動(dòng)。欠發(fā)達(dá)地區(qū)的社會(huì)治理創(chuàng)新應(yīng)針對(duì)當(dāng)前社會(huì)體制改革的實(shí)際和社會(huì)發(fā)展中存在的問題來展開。加強(qiáng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)治理創(chuàng)新，需要在思想上堅(jiān)持群眾觀點(diǎn)，在行動(dòng)上踐行群眾路線，在模式上采用上下聯(lián)動(dòng)、多措并舉的方式方法，在制度上建立健全體制機(jī)制。

關(guān) 鍵 詞：欠發(fā)達(dá)地區(qū)；社會(huì)治理創(chuàng)新；民生；群眾路線

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2017）06-0070-05

黨的十八屆三中全會(huì)報(bào)告中首次提出了“社會(huì)治理”的概念，這表明社會(huì)治理過程不再是政府單向度的自上而下的管控，維護(hù)和達(dá)成社會(huì)秩序也不再是政府單方面的事務(wù)，而是政府、公民及社會(huì)組織等多元主體之間的平等協(xié)商與合作。政府履行社會(huì)管理職能的過程也是自身調(diào)整、改革、再構(gòu)建的過程，是轉(zhuǎn)變治理角色、結(jié)構(gòu)與方式以獲得合法性的過程。[1]因此，社會(huì)治理創(chuàng)新應(yīng)針對(duì)當(dāng)前社會(huì)體制改革的實(shí)際和社會(huì)發(fā)展中存在的問題來展開，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)更應(yīng)如此。

一、欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)治理存在的問題

⒈由落后鄉(xiāng)村向新型城鎮(zhèn)化邁進(jìn)的過程中，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的社會(huì)治理跟不上發(fā)展的腳步。由落后鄉(xiāng)村向新型城鎮(zhèn)化邁進(jìn)是一個(gè)大的過渡，在這樣的歷史時(shí)期，以往的社會(huì)管理體制和模式正被打破，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的新的社會(huì)治理體制和模式正在形成。在這一過程中，欠發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)了城鄉(xiāng)矛盾凸顯，利益分配格局分化等現(xiàn)象，如何保護(hù)農(nóng)村失地農(nóng)民、進(jìn)城務(wù)工人員的權(quán)益，保護(hù)城市下崗職工、拆遷戶等弱勢(shì)群體的利益，是欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)治理亟待解決的問題。

⒉社會(huì)由“保守”向“開放”轉(zhuǎn)型的過程中，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的社會(huì)治理難以適應(yīng)新形勢(shì)。在我國，隨著以工業(yè)化為主要特征的現(xiàn)代化的推進(jìn)，人口大規(guī)模遷徙和自由流動(dòng)等社會(huì)治理難題頻頻出現(xiàn)。就欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，雖然人口的大規(guī)模遷徙和自由流動(dòng)使社會(huì)開放度大幅提高，在一定程度上給欠發(fā)達(dá)地區(qū)帶來了正面效應(yīng)，但傳統(tǒng)的社會(huì)治理方式并不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要是客觀存在的現(xiàn)實(shí)。

⒊社會(huì)由“簡(jiǎn)單”向“復(fù)雜”轉(zhuǎn)變的過程中，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的社會(huì)治理疲于應(yīng)付。當(dāng)前，盡管欠發(fā)達(dá)地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)相比經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢，但其在經(jīng)濟(jì)構(gòu)成、生活方式、人生態(tài)度、宗教信仰等方面均已呈現(xiàn)出復(fù)雜化的傾向。過去高度同質(zhì)化、單一化的社會(huì)正逐漸消失，這給習(xí)慣于行政命令式的欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)治理模式提出了挑戰(zhàn)。

⒋由“偏重經(jīng)濟(jì)發(fā)展”向“經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展”轉(zhuǎn)變的過程中，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的社會(huì)治理更需關(guān)注民生。因?yàn)殛P(guān)注民生是加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，而社會(huì)治理與人民群眾的生活密切相關(guān)，其直接關(guān)乎如何服務(wù)民眾、改善民生、促進(jìn)民和、維護(hù)民利、保障民安等方方面面，不可小覷和怠慢。據(jù)中國網(wǎng)所作的調(diào)查結(jié)果顯示：關(guān)于對(duì)“十二五”期間最希望生活中哪些方面有所改善的回答，居于前幾位的都是住房、醫(yī)療、食品安全、就業(yè)、勞動(dòng)者權(quán)益、教育等民生問題。如果把這樣一個(gè)大覆蓋面的調(diào)查放在欠發(fā)達(dá)地區(qū)這個(gè)小范圍內(nèi)，表現(xiàn)則會(huì)更加突出和強(qiáng)烈。

二、欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)治理存在問題的原因分析

由于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的治理理念、思想文化和社會(huì)結(jié)構(gòu)與發(fā)達(dá)地區(qū)相比明顯滯后，加之其經(jīng)濟(jì)的欠發(fā)達(dá)，使地方政府很難提供充足的財(cái)政資金用于社會(huì)治理，因而社會(huì)治理創(chuàng)新的力度和步伐受到了制約。具體表現(xiàn)在：

⒈治理理念存在誤區(qū)。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，一方面，政府的管理理念仍是“GDP至上”，管理方式也是以“管”“控”為主；另一方面，民眾參與社會(huì)治理的渠道不暢通，導(dǎo)致其對(duì)公共事務(wù)的關(guān)注度不高，對(duì)社會(huì)治理的參與意愿不強(qiáng)。筆者的調(diào)研結(jié)果顯示，在某地的一個(gè)社區(qū)，只有20%左右的居民表示愿意參與社區(qū)事務(wù)，其中以退休在家的老年人居多，而文化程度相對(duì)較高、經(jīng)濟(jì)狀況較好的中青年人則參與意愿不強(qiáng)。調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，經(jīng)常與人談?wù)撋鐓^(qū)治理問題的居民只占被調(diào)查對(duì)象的8.8%，而不知道怎么參與和對(duì)是否參與社區(qū)管理持無所謂態(tài)度的居民比率則高達(dá)71.2%。

⒉治理機(jī)制尚不健全。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，治理決策與執(zhí)行、社會(huì)組織管理和危機(jī)應(yīng)急處理等新機(jī)制尚不健全，對(duì)如何構(gòu)建有效地防范、化解社會(huì)矛盾和利益沖突的體制機(jī)制仍處于探索階段。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在某欠發(fā)達(dá)地區(qū)的五個(gè)縣（市、區(qū)）的綜治辦都掛靠在政法委部門進(jìn)行工作，可以說是常設(shè)的“臨時(shí)機(jī)構(gòu)”。眾所周知，社會(huì)治理是個(gè)大概念、大問題、大范疇，除了發(fā)展經(jīng)濟(jì)外，其余工作都可以裝到社會(huì)治理這個(gè)“筐”中，因此僅靠一個(gè)掛靠部門去調(diào)度和考評(píng)其社會(huì)治理工作是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。此外，與社會(huì)治理工作密切相關(guān)的基層政法工作力量也嚴(yán)重不足。單從當(dāng)?shù)鼗鶎诱α康呐鋫鋪砜矗环矫媸乾F(xiàn)有警力的年齡結(jié)構(gòu)偏大，另一方面是警員招錄的門檻偏高，使得政法機(jī)關(guān)人員難以得到及時(shí)補(bǔ)充。加之群眾權(quán)益維護(hù)機(jī)制也存在問題，等等。這些都嚴(yán)重影響了欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)治理的創(chuàng)新。

⒊社區(qū)等社會(huì)組織職責(zé)不清、角色模糊。社區(qū)常被視作行政治理單元，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)這種行政色彩更為濃厚。當(dāng)前，在我國大部分社區(qū)的社會(huì)組織發(fā)展還不夠成熟的情況下，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的社會(huì)組織也只是在提供公共服務(wù)方面維護(hù)了群體利益，在推進(jìn)民主政治建設(shè)方面，其分擔(dān)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的作用并沒有發(fā)揮好，特別是一些行業(yè)協(xié)會(huì)甚至充當(dāng)了“戴市場(chǎng)帽子、拿政府鞭子、收企業(yè)票子、官員兼職搶位子”的角色。凡此種種，都嚴(yán)重地制約了欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)治理的良性發(fā)展。

⒋導(dǎo)致治理效果不佳的其它因素。一是欠發(fā)達(dá)地區(qū)現(xiàn)有的人口管理服務(wù)工作難以適應(yīng)新形勢(shì)、新情況和新變化的需要。二是隨著互聯(lián)網(wǎng)虛擬社區(qū)、微博、微信等即時(shí)通訊工具的迅猛發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)輿情分析應(yīng)對(duì)能力亟待提高。三是人力資源管理中的“有多大權(quán)，就應(yīng)該負(fù)起多大責(zé)任，從而獲得多大回報(bào)”的“權(quán)、責(zé)、利”一致原則尚需明確。筆者的調(diào)研結(jié)果顯示，在被調(diào)查的社區(qū)中，幾乎每個(gè)社區(qū)都掛七八個(gè)牌子，既有社區(qū)婦聯(lián)、社保工作站、治安工作站、社區(qū)公開電話辦公室、養(yǎng)老服務(wù)站、勞動(dòng)保障服務(wù)站等機(jī)構(gòu)，又有上級(jí)安排的諸如雙擁、計(jì)劃生育、民政、環(huán)境保護(hù)等窗口工作。然而，社區(qū)的工作人員每月只能拿到當(dāng)?shù)刈畹蜆?biāo)準(zhǔn)的工資，這自然難以留住管用、好用、耐用的社區(qū)管理服務(wù)人才，其結(jié)果不言而喻，直接影響了欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)治理的效果。

三、欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新的路徑選擇

（一）踐行群眾路線

⒈加強(qiáng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)治理創(chuàng)新，必須始終堅(jiān)持群眾觀點(diǎn)。只有牢固樹立群眾觀點(diǎn)，始終如一地踐行群眾路線，才能避免脫離群眾的危險(xiǎn)發(fā)生。與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，加強(qiáng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的社會(huì)治理創(chuàng)新需要下更大的決心、花更大的氣力、用更大的功夫，需要始終從人民群眾的利益出發(fā)，想問題、定思路、做工作。如此，才能與人民群眾坦誠以對(duì)、真誠交流，進(jìn)而獲取其聰明才智。也只有如此，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的社會(huì)治理創(chuàng)新才會(huì)有方向，有市場(chǎng)，有前途。

⒉在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，因不同階層逐利而產(chǎn)生的各種類型的矛盾較為突出，給社會(huì)治理帶來了較大困難。對(duì)此，筆者認(rèn)為，只有不斷加強(qiáng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的社會(huì)治理創(chuàng)新，充分激發(fā)并調(diào)動(dòng)其基層和民眾的創(chuàng)造力，大力發(fā)展多種所有制經(jīng)濟(jì)，拓寬就業(yè)渠道，增加民眾收入，提高民眾參與社會(huì)治理創(chuàng)新的動(dòng)力，完善地方公共財(cái)政制度，促進(jìn)公共產(chǎn)品對(duì)農(nóng)村和社區(qū)基層的傾斜，引導(dǎo)民眾以理性合法的形式表達(dá)利益訴求，才能有效地解決利益沖突。

⒊在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，創(chuàng)新社會(huì)治理要堅(jiān)持不論政府職能怎么轉(zhuǎn)變，為人民服務(wù)的宗旨不能變，始終堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民，接地氣、通下情，想群眾之所想，急群眾之所急，解群眾之所憂，在服務(wù)中實(shí)施管理，在管理中實(shí)現(xiàn)服務(wù)的路徑。[2]只有沿著這條路徑走下去，并把欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)治理創(chuàng)新中長(zhǎng)期積累起來的行之有效的做法固定下來，進(jìn)而形成長(zhǎng)效機(jī)制，才能使欠發(fā)達(dá)地區(qū)的社會(huì)治理創(chuàng)新取得恒效。只有健全正確處理人民內(nèi)部矛盾的工作機(jī)制，不斷完善矛盾糾紛排查化解機(jī)制，才能使欠發(fā)達(dá)地區(qū)的社會(huì)治理創(chuàng)新更上一層樓。

（二）上下聯(lián)動(dòng)，多措并舉

⒈加強(qiáng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)治理創(chuàng)新要充分發(fā)揮地方政府的主導(dǎo)作用。社會(huì)治理創(chuàng)新是一個(gè)全局性的工作，缺乏黨和政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和部署，社會(huì)治理將難以開展和持續(xù)。因此，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的黨委和政府應(yīng)高度重視社會(huì)治理創(chuàng)新工作，統(tǒng)籌調(diào)度、整體推進(jìn)。具體而言：一是規(guī)劃一批社會(huì)治理創(chuàng)新項(xiàng)目，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理創(chuàng)新的規(guī)?；?、整體化和系統(tǒng)化；二是加大政府財(cái)政投入，將社會(huì)治理創(chuàng)新工作所需經(jīng)費(fèi)納入到地方財(cái)政預(yù)算中，以便為其提供必要的資金保障；三是建立起嚴(yán)格的責(zé)任督查和考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，簽訂社會(huì)治理創(chuàng)新工作責(zé)任狀并層層落實(shí)，確保社會(huì)治理工作有力、有序、有效地推進(jìn)。

⒉加強(qiáng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)治理創(chuàng)新要進(jìn)一步拓寬黨建帶社建，社建促黨建的新路子。具體而言：一是以黨組織對(duì)社區(qū)的全覆蓋促進(jìn)社區(qū)治理的全覆蓋，通過加強(qiáng)社區(qū)黨組織建設(shè)進(jìn)一步織牢社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)；二是通過建設(shè)良好的社區(qū)黨組織活動(dòng)陣地促進(jìn)優(yōu)質(zhì)社區(qū)服務(wù)平臺(tái)的搭建，從而提升社區(qū)便民服務(wù)的實(shí)效；三是著力打造社區(qū)黨員便民服務(wù)品牌，凝聚黨建合力。如鼓勵(lì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)社區(qū)內(nèi)的黨員在參與社區(qū)活動(dòng)時(shí)亮明黨員身份，從而發(fā)揮其表率作用。同時(shí)，社區(qū)也可以定期與所轄區(qū)域內(nèi)的黨員進(jìn)行溝通，詢問其思想和工作狀況，從而增強(qiáng)社區(qū)黨員的歸屬感和認(rèn)同感。

⒊加強(qiáng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)治理創(chuàng)新要堅(jiān)持沉下身子、傾聽民意、關(guān)注民生。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，加強(qiáng)社會(huì)治理創(chuàng)新可以采取許多具體的舉措。如機(jī)關(guān)干部下社區(qū)，政法人員進(jìn)社區(qū)，群團(tuán)組織駐社區(qū)等，從多渠道、多側(cè)面集聚社區(qū)居民的意見和建議，以便能夠及時(shí)解決其日常生活中的困難、鄰里矛盾糾紛、子女教育、食品安全等民生問題。

（三）創(chuàng)新社會(huì)治理的體制機(jī)制

⒈加強(qiáng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基層民主自治，完善社區(qū)服務(wù)功能。一是要增強(qiáng)社區(qū)的民主自治能力，充分調(diào)動(dòng)社區(qū)居民參與社區(qū)治理的積極性，進(jìn)一步發(fā)揮其主人翁精神，從而不斷增強(qiáng)社區(qū)的向心力和凝聚力；二是要加強(qiáng)社區(qū)法制建設(shè)，加大法制宣傳力度，建立健全各項(xiàng)民主制度，用制度去規(guī)范社區(qū)居民的行為；三是要進(jìn)一步完善社區(qū)服務(wù)體系，提升社區(qū)服務(wù)質(zhì)量和輻射度，以社區(qū)服務(wù)滿足小區(qū)居民的基本條件，增強(qiáng)城市生活的穩(wěn)定性。[3]總之，強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)功能既可用法律、制度去規(guī)范社區(qū)居民，可以用完善的服務(wù)體系吸引社區(qū)居民。

⒉扶持欠發(fā)達(dá)地區(qū)的社會(huì)組織發(fā)展，加大社會(huì)組織人才培養(yǎng)力度。社會(huì)組織能夠彌補(bǔ)就業(yè)系統(tǒng)中市場(chǎng)和政府功能的有限性，可以成為促進(jìn)社會(huì)充分就業(yè)、公平就業(yè)和均衡就業(yè)的一個(gè)重要渠道。因此，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府應(yīng)鼓勵(lì)和扶持社會(huì)組織的健康發(fā)展，以發(fā)揮其吸納就業(yè)的“蓄水池”效應(yīng)。一方面，可以通過購買公共服務(wù)等方式來促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)組織的發(fā)展；另一方面，也可以通過建立社會(huì)組織孵化基地的方式扶持其發(fā)展。當(dāng)然，最根本的方式還是地方政府能否在某些領(lǐng)域內(nèi)最大限度地放權(quán)，采取漸進(jìn)的方式讓位于社會(huì)組織。此外，社會(huì)組織若想激發(fā)活力，發(fā)展壯大，還需要加強(qiáng)其自身的“內(nèi)在修煉”。特別是在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理創(chuàng)新就必須建立一批法治健全、管理規(guī)范的社會(huì)組織，必須對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行科學(xué)合理的定位，使其能夠以多元治理主體的身份與政府一道共同參與公共事務(wù)的治理。同時(shí)，還要著力提高社會(huì)組織從業(yè)人員的素質(zhì)，加強(qiáng)對(duì)中介組織從業(yè)人員專業(yè)技術(shù)知識(shí)的培訓(xùn)，從而打造具有高素質(zhì)、高技術(shù)的社會(huì)工作人才。

⒊建立健全欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)矛盾預(yù)防化解、重大決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、公共安全保障機(jī)制和立體化社會(huì)治安防控體系。一是要暢通和規(guī)范群眾的訴求表達(dá)渠道。訴求表達(dá)渠道不暢通易導(dǎo)致社會(huì)矛盾的長(zhǎng)期積壓和突然爆發(fā)。因此， 在欠發(fā)達(dá)地區(qū)暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)渠道尤為重要。一方面，要確保處理民眾訴求主體的一致性，避免“九龍治水而水不治”的局面出現(xiàn)；另一方面，要進(jìn)一步拓寬社情民議的表達(dá)渠道，大力推進(jìn)社情民意調(diào)查分析機(jī)構(gòu)的建立和發(fā)展。如在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府可以扶持和推進(jìn)民意調(diào)查機(jī)構(gòu)建設(shè)，該機(jī)構(gòu)在接到民眾所反映的問題后對(duì)這些問題進(jìn)行梳理、歸類，然后交由專家組對(duì)問題展開調(diào)研，進(jìn)而提出較為成熟、具有可行性和可操作性的咨詢建議，上報(bào)政府相關(guān)部門進(jìn)行決策。如此出臺(tái)的政策一定會(huì)更符合實(shí)際、更切合民意，也更會(huì)有利于政策的執(zhí)行和落地。二是要化解矛盾，即在欠發(fā)達(dá)地區(qū)完善權(quán)利保障機(jī)制，特別是要重點(diǎn)關(guān)注對(duì)弱勢(shì)群體的權(quán)利保障。如城市低保、城市非就業(yè)人員基本生活、農(nóng)民工權(quán)益等問題。只有在欠發(fā)達(dá)地區(qū)建立起調(diào)處化解矛盾的綜合平臺(tái)，才能實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解的無縫對(duì)接。三是對(duì)于地方政府的重大決策以及影響社會(huì)穩(wěn)定的重大項(xiàng)目要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。欠發(fā)達(dá)地區(qū)在評(píng)估過程中要注意處理好責(zé)任問題，明確責(zé)任主體，落實(shí)責(zé)任擔(dān)當(dāng)；要依法進(jìn)行決策，不搞“黑箱操作”，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的牢籠；要堅(jiān)持公開、公平、公正原則，兼顧各方面利益；要調(diào)動(dòng)全社會(huì)的參與力量，引導(dǎo)和吸納民眾參與地方政府的重大決策。在評(píng)估項(xiàng)目時(shí)，不能只顧眼前利益或少數(shù)人利益，要看到長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和公眾利益；要保護(hù)民眾的知情權(quán)，堅(jiān)持透明化，堅(jiān)持在陽光下曬一曬。政策最終是要推向社會(huì)的，只有民眾的意見充分參與到評(píng)估中來，才有利于政策的落地和有效執(zhí)行。四是加強(qiáng)公共安全保障機(jī)制和完善立體化社會(huì)治安防控體系建設(shè)。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，一方面，地方政府要高度重視財(cái)政投入問題，千方百計(jì)地加大對(duì)公共安全的投入；另一方面，要加強(qiáng)對(duì)事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、食品安全事件等的監(jiān)管力度，推進(jìn)監(jiān)管的專業(yè)化和制度的剛性化建設(shè)，對(duì)違規(guī)違法的行為應(yīng)嚴(yán)加懲處，絕不姑息。同時(shí)，還要建立動(dòng)靜結(jié)合的社會(huì)治安立體化防控體系，充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)進(jìn)行有效管控。

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（責(zé)任編輯：劉亞峰）