萬(wàn)玲

摘 要：當(dāng)前，在公民參與政府決策越來(lái)越普遍的情況下，如何促成公民理性有序地參與政府決策已成為學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)。本文從“有序”的內(nèi)涵入手，通過(guò)對(duì)公民有序參與的理論與現(xiàn)實(shí)狀態(tài)進(jìn)行對(duì)比、觀察與分析，有針對(duì)性地提出了促進(jìn)公民有序參與政府決策的建議，以期為促進(jìn)政府決策科學(xué)化提供參考。

關(guān) 鍵 詞：公眾；有序參與；政府決策

中圖分類(lèi)號(hào)：D621 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2017）06-0016-08

黨的十八大報(bào)告明確指出：“堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，健全決策機(jī)制和程序，發(fā)揮思想庫(kù)作用，建立健全決策問(wèn)責(zé)和糾錯(cuò)制度。凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，凡是損害群眾利益的做法都要堅(jiān)決防止和糾正。”黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》更是明確地把公民參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序?？梢?jiàn)，積極的公民參與已成為當(dāng)前政府決策過(guò)程中不可缺失的內(nèi)容。然而，現(xiàn)實(shí)中政府的一些重大決策項(xiàng)目，由于決策者與目標(biāo)群體之間存在意見(jiàn)分歧，導(dǎo)致決策沖突越來(lái)越多，體制外參與也越來(lái)越普遍，進(jìn)而使得社會(huì)失序程度和社會(huì)治理成本不斷增加。因此，如何將公民有序參與納入到政府決策過(guò)程以助推政府決策的科學(xué)化、民主化就成為新時(shí)期公共管理研究的一項(xiàng)重要課題。

一、公民有序參與的內(nèi)涵與特征

在我國(guó)，“有序”這一概念最早是在黨的十五屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》中被提出來(lái)的，在黨的十六大、十七大、十八大報(bào)告和文件當(dāng)中也均有相關(guān)內(nèi)容。但對(duì)何謂“有序”卻并未作出明確的說(shuō)明。

從字面上看，有序的“序”很顯然指的就是秩序，而對(duì)秩序最直觀的理解就是“有條理、不混亂的情況”。[1]也即意味著物質(zhì)的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)或運(yùn)動(dòng)是確定的、有規(guī)則的。英國(guó)社會(huì)學(xué)家科恩認(rèn)為，秩序應(yīng)包含五項(xiàng)內(nèi)容：⑴秩序與社會(huì)生活中存在一定的限制、禁止、控制有關(guān)；⑵它表明在生活中存在著一種相互性，每個(gè)人的行為不是偶然的和雜亂的，而是相互回答或補(bǔ)充他人行為的；⑶它在社會(huì)生活中捕捉預(yù)言的因素和重復(fù)的因素，人們只有在他們知道彼此期待的情況下，才能在社會(huì)上進(jìn)行活動(dòng)；⑷它能夠表示社會(huì)生活各組成部分的某種一致性和不矛盾性；⑸它表示社會(huì)生活的某種穩(wěn)定性，即在某種程度上長(zhǎng)期保持它的形式?！盵2]

從這個(gè)意義上理解，有序參與無(wú)疑應(yīng)包含以下內(nèi)涵：一是約束性。即有序參與必然是有限制的、在一定框架內(nèi)的適度參與。二是交互性。即有序參與必然是建立在參與主體之間的雙向溝通和回應(yīng)之基礎(chǔ)上的。任何單一向度的參與都無(wú)法達(dá)成有序的狀態(tài)。三是可控性。即有序參與必然是以信息的充分流動(dòng)為前提的，參與主體能在信息等量的基礎(chǔ)上對(duì)參與效果進(jìn)行預(yù)判和分析，并對(duì)參與過(guò)程進(jìn)行調(diào)整和控制。四是差異性。即有序參與必然是在承認(rèn)主體矛盾和差異基礎(chǔ)上的參與。五是穩(wěn)定性。即有序參與的結(jié)果必然是為了實(shí)現(xiàn)利益的均衡和社會(huì)的和諧?？梢?jiàn)，公民有序參與對(duì)參與的主體、規(guī)則和結(jié)果均提出了更高的要求，與單純的公民參與相比，前者融入了更多依法、理性、自主、適度、有效的理念。而且在參與方式上也與后者不同，其更強(qiáng)調(diào)法制化、科學(xué)化和制度化，對(duì)最終成效的追求也更加明顯和確定。從應(yīng)然的角度來(lái)看，公民有序參與政府決策無(wú)疑應(yīng)呈現(xiàn)出如下特征：

一是公民有序參與政府決策應(yīng)是充滿(mǎn)理性的。所謂理性，一方面是指公民在參與地方政府決策時(shí)“能夠清醒地、自主地根據(jù)自己的價(jià)值取向做出明智的選擇，而不是受外界一時(shí)的鼓噪與宣傳改變自己的主張與立場(chǎng)”。[3]也就是說(shuō)，公民有序參與政府決策的主體應(yīng)具備一定的能力和資格，即具有參與的激情和自主性，能夠就自身的訴求與政府進(jìn)行協(xié)商和溝通。因?yàn)?，缺乏理性的公民參與往往會(huì)導(dǎo)致狂熱、騷亂等非理性行為發(fā)生或引發(fā)突發(fā)事件。另一方面，理性是指政府對(duì)公民參與政府決策的態(tài)度和行為也是合理的、科學(xué)的。政府既能正確認(rèn)識(shí)公民參與政府決策的功能，又能把握好公民參與政府決策的度，并對(duì)公民參與政府決策的整個(gè)過(guò)程進(jìn)行積極引導(dǎo)，以確保公民參與政府決策能夠進(jìn)入有序的軌道，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)共同的利益目標(biāo)。

二是公民有序參與政府決策應(yīng)是充滿(mǎn)信任的。公民參與政府決策是建立在政府與公民的良性互動(dòng)之基礎(chǔ)上的，如若缺乏起碼的信任，則會(huì)失去各方對(duì)話(huà)的基礎(chǔ)，參與也會(huì)變得無(wú)效。而這種信任不僅取決于在溝通過(guò)程中參與各方表現(xiàn)出的起碼的尊重和誠(chéng)意，而且還取決于某個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)在政府部門(mén)、社會(huì)組織及公民個(gè)人之間取得一致共識(shí)的程度。只有相互尊重，參與政府決策的各方才會(huì)自愿地接受各種約束；也只有當(dāng)各方利益主體都能基于一個(gè)共同的目標(biāo)而達(dá)成妥協(xié)時(shí)，公民參與政府決策才能取得真正的成效。

三是公民有序參與政府決策應(yīng)是有約束力的。有序的公民參與是有限的、適度的。一方面表現(xiàn)為公民參與必須依法依規(guī)。只有合法的參與才是有序的公民參與，而這里的法，既包括正式的法律規(guī)范，又包括非正式的制度體系。另一方面表現(xiàn)為公民參與是有節(jié)制的，而有序的公民參與還應(yīng)是一定規(guī)模和程度的公民參與，毫無(wú)節(jié)制的、過(guò)度的參與往往會(huì)難以控制，從而帶來(lái)預(yù)想不到的后果。所以，公民參與政府決策的過(guò)程既需要規(guī)則的指引，也需要參與各方對(duì)參與規(guī)則的共同維護(hù)和遵守。

四是公民有序參與政府決策應(yīng)是均衡性的。所謂均衡，一方面體現(xiàn)在參與各方應(yīng)力量均等；另一方面體現(xiàn)在利益主體參與機(jī)會(huì)的均等。不管是弱勢(shì)群體還是強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)，在政府決策過(guò)程中都應(yīng)有同樣的機(jī)會(huì)和平臺(tái)與政府進(jìn)行溝通。此外，均衡性還體現(xiàn)在各方都具備共同的參與條件或享有同樣的參與資源，如信息對(duì)稱(chēng)等。資源均衡是勢(shì)力均衡的基本要件。

二、公民有序參與政府決策需要具備的條件

（一）一定的參與空間

政府對(duì)公民權(quán)利的尊重以及對(duì)治理空間的讓渡是公民有序參與政府決策的前提條件。當(dāng)前，公民參與之所以能成為一種趨勢(shì)，與全球化背景下各級(jí)政府主動(dòng)倡導(dǎo)和推動(dòng)治理改革是不無(wú)關(guān)系的。正如羅伯特·達(dá)爾所述的那樣，20世紀(jì)最為顯著的變遷就是人們對(duì)公民參與行動(dòng)的評(píng)價(jià)從鄙夷否定到贊揚(yáng)肯定的轉(zhuǎn)折，即便最獨(dú)裁的統(tǒng)治者也不吝贊揚(yáng)公民參與。[4]這也是公民參與之所以能夠被廣泛推崇和實(shí)踐的重要原因。事實(shí)證明，一個(gè)習(xí)慣于集權(quán)和控制的政府往往會(huì)忽視公民的意見(jiàn)和忽略必要的傾聽(tīng)，如此，必然會(huì)造成體制外表達(dá)和無(wú)序溝通的大量衍生，從而影響政府治理的有效開(kāi)展和社會(huì)秩序的形成，甚至還會(huì)對(duì)政府信任和合法性產(chǎn)生影響。因此，適度的權(quán)力共享應(yīng)成為地方政府堅(jiān)持的首要原則。

（二）成熟的參與主體

參與是一個(gè)雙向互動(dòng)的過(guò)程，政府和公民都有責(zé)任為達(dá)成參與的有序而努力。也就是說(shuō)，有效的參與過(guò)程應(yīng)來(lái)自于兩極的成熟，即成熟的參與者以及成熟的公共權(quán)威引導(dǎo)。[5]所謂成熟，對(duì)于公民而言，不僅要有正確的參與意識(shí)，而且還要有強(qiáng)烈的責(zé)任意識(shí)。即在追求權(quán)利的同時(shí)，也應(yīng)擔(dān)負(fù)起應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。對(duì)于政府而言則表現(xiàn)為：在態(tài)度上，要有平等對(duì)話(huà)與協(xié)商治理的意識(shí)和理念；在行為上，要學(xué)會(huì)傾聽(tīng)，掌握組織決策論壇的技巧，積極推動(dòng)并引導(dǎo)政府與公民之間的溝通與合作。

（三）完備的參與規(guī)則

所謂參與規(guī)則，即對(duì)具體參與過(guò)程中各參與主體的地位、角色、權(quán)重、參與程度、程序以及結(jié)果使用等問(wèn)題的界定，這是公民有序參與的保障。目前，關(guān)于公民參與的政策很多，但如何確保其有序性仍缺乏相應(yīng)的條款，所以，在具體過(guò)程中經(jīng)常出現(xiàn)公共政策被民意綁架、公民參與流于形式等問(wèn)題。為此，在具體參與過(guò)程中，政府有責(zé)任向社會(huì)闡明決策的目標(biāo)，合理確定參與者的種類(lèi)和資格，并引導(dǎo)政策對(duì)話(huà)向公共利益的方向進(jìn)展。[6]同時(shí)，在具體參與過(guò)程中，各方參與主體還應(yīng)遵循平等、公開(kāi)和協(xié)商對(duì)話(huà)的原則。

（四）合適的參與平臺(tái)和方式

1969年，雪莉·阿恩斯坦根據(jù)公共決策時(shí)公眾所能發(fā)揮影響力的程度，將公眾參與的方式從最少參與到完全主導(dǎo)分成了3種類(lèi)型共計(jì)8個(gè)梯次，具體包括操縱、引導(dǎo)、告知、咨詢(xún)、勸解、合作、授權(quán)與公民控制。參與是分層的，因此，根據(jù)不同的公眾狀況和具體事務(wù)要求選擇和創(chuàng)建適當(dāng)?shù)膮⑴c方法與形式，是促進(jìn)公民有序參與的重要條件。

（五）無(wú)障礙的信息流動(dòng)

無(wú)障礙的信息流動(dòng)是確保公民有序參與的一個(gè)非常關(guān)鍵的要素。過(guò)去，公民在參與中之所以總是處于弱勢(shì)或失衡的位置，一個(gè)重要的原因就在于其獲得的信息匱乏和滯后。有序的公民參與必然是建立在政府與社會(huì)良性互動(dòng)基礎(chǔ)上的參與，為此，就必須構(gòu)建起無(wú)障礙的信息流動(dòng)通道。唯有如此，信息才不是單一地控制在政府手中，或者是從政府向公民的單項(xiàng)流動(dòng)；相反，公民因?yàn)閾碛型暾男畔①Y源，能夠與政府進(jìn)行對(duì)等的溝通與交流，其訴求和主張才能得到政府及時(shí)的回應(yīng)。

三、公民有序參與政府決策的現(xiàn)實(shí)困境

要實(shí)現(xiàn)公民有序參與政府決策，就必須具備空間、主體、規(guī)則、方法、信息五大要素，然而，在我國(guó)政府決策中，公民參與還受到諸多因素影響。具體表現(xiàn)如下：

（一）傳統(tǒng)思維方式下的選擇性

目前，仍有一些地方政府或部門(mén)在作出決策時(shí)無(wú)視民意或輕視民意，使公民參與處于可有可無(wú)、形式化傾向比較嚴(yán)重的狀態(tài)，大量衍生型公民參與行為也由此產(chǎn)生：一方面，政府沒(méi)有真正意識(shí)到公民參與是政府決策必不可少的環(huán)節(jié)，對(duì)民意的吸納或?qū)駞⑴c的推動(dòng)往往基于自我需要，而不是公民的需求，即有選擇性的公民參與仍非常普遍。另一方面，政府出于效率的考慮或是為了節(jié)約眼前的時(shí)間和成本，將公民參與視作一種“快餐”式的產(chǎn)品，即組織公民參與的目的僅僅是為了完成既定的政治任務(wù)，為了參與而參與，缺乏誠(chéng)意。此外，政府過(guò)度控制公民參與的環(huán)節(jié)和過(guò)程，不僅體現(xiàn)在方式方法的選擇上，而且在民意代表的遴選上都體現(xiàn)出了強(qiáng)烈的自利傾向。如此，必然會(huì)在公民參與需求與空間供給之間產(chǎn)生矛盾。當(dāng)公民感到參與無(wú)力時(shí)，就會(huì)選擇其他的途徑去影響政府決策，即衍生型參與或倒逼式參與就會(huì)隨之產(chǎn)生。而這種參與形式的變化無(wú)疑會(huì)給政府決策的合法性帶來(lái)巨大的挑戰(zhàn)。

（二）原有的話(huà)語(yǔ)格局被打破

當(dāng)前，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，越來(lái)越多的人試圖通過(guò)自己的努力去影響政府決策乃至其他公共事務(wù)和行為。尤其是隨著新媒體的勃興，原有的話(huà)語(yǔ)格局逐漸被打破。全媒體時(shí)代，公民與政府對(duì)話(huà)變得越來(lái)越方便并成為一種常態(tài)。然而，由于缺乏規(guī)則和責(zé)任意識(shí)，過(guò)度參與、無(wú)邊界參與的現(xiàn)象越來(lái)越多。表現(xiàn)在一些重大的決策議題或事項(xiàng)上，大量無(wú)直接利益關(guān)系的社會(huì)群體或公民的參與和表達(dá)，在不顧及決策專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)要求的前提下，對(duì)決策內(nèi)容妄加評(píng)判和指責(zé)，尤其是一些新媒體的介入，更是起到了推波助瀾的作用。它們往往會(huì)倚賴(lài)其獨(dú)有的議程設(shè)置功能，將一個(gè)地方的政府決策放置于一個(gè)無(wú)限大的話(huà)語(yǔ)場(chǎng)域中進(jìn)行討論，而忽視了公民參與的邊界和義務(wù)，如此，給政府決策造成了巨大的輿論壓力。

（三）非理性、非制度化

現(xiàn)實(shí)中，一些正式的公民參與渠道發(fā)揮作用有限，如信訪(fǎng)、聽(tīng)證會(huì)等。雖然這些渠道在公共決策中發(fā)揮了一定的反饋?zhàn)饔茫?，與其應(yīng)有的功能相比，通過(guò)這些渠道進(jìn)行的公民參與所顯現(xiàn)的實(shí)際作用并不明顯。相反，更多的公民則是愿意選擇制度外途徑去表達(dá)自己的主張，以影響政府決策。公民參與的方式也是以個(gè)人的身份或?yàn)榫S護(hù)個(gè)體的權(quán)利進(jìn)行的。在一些重大的民生決策事項(xiàng)如在解決垃圾處理、征地拆遷等問(wèn)題的決策中，民意與政府決策之間的矛盾較多。一些人習(xí)慣于走上街頭或者采取極端的方式給政府決策施壓。由于缺乏理性思維和組織化的引導(dǎo)，導(dǎo)致“反沉默螺旋”和網(wǎng)絡(luò)暴力等現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，直接造成了社會(huì)治理成本的攀升。

（四）規(guī)則和約束體系不健全

目前，各級(jí)政府越來(lái)越關(guān)注公民參與問(wèn)題，不少地方也創(chuàng)新性地進(jìn)行了許多有益的實(shí)踐與探索，如杭州的開(kāi)放式?jīng)Q策，長(zhǎng)沙的直播式民主等，但在制度規(guī)范和規(guī)則體系的建設(shè)上卻依然存在滯后于實(shí)踐以及針對(duì)性不強(qiáng)等問(wèn)題。如在各地制定的很多規(guī)范性文件中都有公民參與政府決策的內(nèi)容，且都對(duì)公民參與的積極作用做了詳盡的描述，然而卻缺少如何參與的具體措施，包括參與代表的遴選、具體參與方式的選擇、組織與實(shí)施以及相關(guān)責(zé)任的界定等，即使有，也往往是粗線(xiàn)條的描述，缺乏指導(dǎo)性和可操作性，尤其是網(wǎng)絡(luò)參與，更是缺乏有效的政策指引。在具體實(shí)踐過(guò)程中，政府仍習(xí)慣于有組織地征求意見(jiàn)，把反映比較多的問(wèn)題集中起來(lái)，因此，這種“有組織的”公民參與流于形式就在所難免。

（五）缺乏對(duì)話(huà)基礎(chǔ)和平臺(tái)

目前，很多的地方政府決策事項(xiàng)遭遇“擱淺”的原因之一就在于缺乏政府與社會(huì)對(duì)話(huà)的基礎(chǔ)和有效的平臺(tái)。在整個(gè)公民參與政府決策的過(guò)程中，要么政府與公民之間缺乏誠(chéng)意，自說(shuō)自話(huà)；要么由于信息不對(duì)稱(chēng)而無(wú)法進(jìn)行有效的溝通；要么找不到一個(gè)合適的平臺(tái)，能夠讓政府與公民進(jìn)行充分的博弈，等等。因此，在很多政府決策案例中都存在“全民開(kāi)講”與集體失聲并存的問(wèn)題，即要么大家都不說(shuō)話(huà)，要么大家都亂講話(huà)，結(jié)果是真正的問(wèn)題沒(méi)有得到解決，核心的訴求沒(méi)有得到滿(mǎn)足，政府與公民的博弈最終只是一個(gè)雙輸?shù)木置妗＿@不僅會(huì)增加公民參與政府決策的成本，而且還會(huì)挫傷公民參與的熱情，消減公民對(duì)政府的信任程度。

當(dāng)前，我國(guó)公民參與政府決策中存在的“官控”式參與、隨意式參與、激情式參與、運(yùn)動(dòng)式參與和消極式參與等，無(wú)不影響了公民參與政府決策的有序性和有效性。

四、公民有序參與政府決策機(jī)制與規(guī)則之構(gòu)建

（一）培育成熟理性的公民參與主體，營(yíng)造良好的參與氛圍

1.從政府層面看。首先，應(yīng)努力從微觀的事務(wù)管理中抽出身來(lái)，注重向綜合協(xié)調(diào)處理方面轉(zhuǎn)變職能，積極主動(dòng)放權(quán)，通過(guò)各種方式為公民讓渡社會(huì)治理空間，并對(duì)社會(huì)發(fā)展的需求及自身的職責(zé)、功能有清醒的認(rèn)知，主動(dòng)適應(yīng)社會(huì)的變化和時(shí)代的發(fā)展而進(jìn)行自我約束和自我革新。其次，要進(jìn)一步強(qiáng)化公共服務(wù)和人本意識(shí)，擯棄傳統(tǒng)的行政思維方式，在公共服務(wù)中實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的良性互動(dòng)，通過(guò)權(quán)力與權(quán)利的有效對(duì)接來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)的善治。各級(jí)政府應(yīng)樹(shù)立起平等對(duì)話(huà)與協(xié)商治理的意識(shí)和理念，學(xué)會(huì)傾聽(tīng)，學(xué)會(huì)組織決策論壇的技巧并注重與公眾的合作，力爭(zhēng)在為公民提供自治性、互助式、多元化參與平臺(tái)的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的有序管理。第三，政府應(yīng)積極打造各種平臺(tái)，為促進(jìn)社會(huì)治理多元主體間的有機(jī)互動(dòng)和良性合作提供基礎(chǔ)和條件，進(jìn)而保障公民參與的有序進(jìn)行。如對(duì)滯后的法律法規(guī)予以修訂和完善，通過(guò)制度的建立與規(guī)范，合理定位公民在有序參與政府決策中的地位和作用。同時(shí)，應(yīng)建立健全行政援助機(jī)制，為公民提供及時(shí)有效的政策咨詢(xún)和指導(dǎo)，通過(guò)加強(qiáng)公民參與意識(shí)教育以及參與技能的培訓(xùn)等形式，使公民有序參與政府決策有法可依，有條件可為，從而促進(jìn)社會(huì)的和諧有序發(fā)展。

2.從公民層面看。公民應(yīng)轉(zhuǎn)換“臣民”思維，強(qiáng)化主體意識(shí)。要積極主動(dòng)地接受公民參與教育，不斷提升自身的參與技能和參與水平，從而實(shí)現(xiàn)更加有理性和有深度的參與。首先，個(gè)體的、沒(méi)有組織的公民不可能進(jìn)行有效的參與。為此，一方面，公民應(yīng)充分利用學(xué)校及各種社會(huì)資源提升自己的科學(xué)和文化素養(yǎng)；另一方面，政府要引導(dǎo)公民積極參與基層社會(huì)建設(shè)，在具體事務(wù)中提高參與能力。其次，就個(gè)體公民而言，要樹(shù)立正確的參與意識(shí)。公民參與不是簡(jiǎn)單的情緒發(fā)泄，而是就政府對(duì)某項(xiàng)決策提出一個(gè)建設(shè)性意見(jiàn)的過(guò)程。在維護(hù)自身權(quán)利的同時(shí)，每個(gè)人都應(yīng)承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。只有形成健康有序、寬容理性的公民，公民參與才有行動(dòng)力。[7]

（二）探索合適的利益輸入方式，完善公民參與的制度供給

⒈創(chuàng)新工作方式，發(fā)揮體制內(nèi)民意代言機(jī)構(gòu)的主陣地作用。目前，公民表達(dá)訴求和參與決策的渠道和方式很多，但依托力部門(mén)或人大代表和政協(xié)委員表達(dá)利益訴求，依然是大多數(shù)人的選擇。而作為制度化的參與渠道，諸如政協(xié)、人大等機(jī)構(gòu)也要順應(yīng)形勢(shì)變化，及時(shí)更新工作理念和方式，建立健全代表委員工作機(jī)制，提升代表委員的素養(yǎng)和履職能力，積極搭建代表委員參與政府決策的機(jī)制和平臺(tái)，尤其是要積極推動(dòng)代表委員下基層，以充分發(fā)揮其民意機(jī)構(gòu)“傳聲筒”的作用。此外，在鞏固和拓展政協(xié)、人大等現(xiàn)有問(wèn)政渠道的基礎(chǔ)上，還要對(duì)信訪(fǎng)、聽(tīng)證、座談等傳統(tǒng)渠道進(jìn)一步加以規(guī)范，以避免出現(xiàn)公民“被動(dòng)參與”或“形式參與”的情況。

⒉建立健全政府決策咨詢(xún)制度，著力提升公眾參與的分量和質(zhì)量。黨的十八屆三中全會(huì)明確指出：要加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)，建立健全決策咨詢(xún)制度。為此，各級(jí)政府應(yīng)充分挖掘智力資源，完善政府決策智力支持系統(tǒng)。制定并完善專(zhuān)家咨詢(xún)論證制度，借用政府“外腦”，開(kāi)展積極有效的咨詢(xún)論證活動(dòng)，并確保專(zhuān)家意見(jiàn)成為政府決策的重要參考。在充分發(fā)揮專(zhuān)家咨詢(xún)庫(kù)作用的基礎(chǔ)上，大膽探索公民有序參與政府決策組織形式的創(chuàng)新，以最大限度地整合資源，尋求優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，在促進(jìn)決策優(yōu)化的同時(shí)，也為公民意見(jiàn)、建議的有序輸入提供一條專(zhuān)業(yè)的通道。

⒊利用大眾媒體的議程設(shè)置功能，引導(dǎo)公民合理表達(dá)訴求。隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的不斷發(fā)展，大眾傳媒影響公共決策的頻率和程度越來(lái)越高，因此，應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮媒體的作用，尤其是要充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)媒體信息收集和政策辯論平臺(tái)功能，合理引導(dǎo)網(wǎng)民通過(guò)相互辯論、說(shuō)服等方式形成各自的建議和態(tài)度傾向，并將他們意愿中一致的內(nèi)容疊加、放大，最終形成具有代表性的主張表達(dá)出來(lái)，為政府決策提供系統(tǒng)的智力支持。之后，政府對(duì)這些信息進(jìn)行論證分析后再通過(guò)網(wǎng)絡(luò)或其他媒體將政府處理措施和政策決議反饋給公民，從而兌現(xiàn)尊重和保障公民權(quán)利等承諾，實(shí)現(xiàn)政府與公民之間的良性互動(dòng)。在這個(gè)過(guò)程中，政府尤其要加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)參與相關(guān)規(guī)范和制度建設(shè)，增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)媒體和網(wǎng)絡(luò)“意見(jiàn)領(lǐng)袖”的責(zé)任感。

⒋加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)，完善公民有序參與的組織載體。社會(huì)組織作為公民有序參與政府決策的有效組織形式，具有較強(qiáng)的社會(huì)整合功能，在推動(dòng)政府與公民對(duì)話(huà)和溝通方面有著不可替代的作用。事實(shí)上，在任何社會(huì)，個(gè)人與政府之間都存在不同種類(lèi)的社會(huì)組織，社會(huì)成員個(gè)人只有通過(guò)參加社會(huì)組織并借助于組織的力量才能更好地保障自身的正當(dāng)權(quán)益，并對(duì)公共決策產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。[8]反之，政府也能夠依托社會(huì)組織來(lái)維護(hù)良好的社會(huì)秩序。因此，政府應(yīng)正確認(rèn)識(shí)社會(huì)組織的功能，大力營(yíng)造社會(huì)組織發(fā)展的政策環(huán)境，在社會(huì)組織和社會(huì)團(tuán)體的管理上進(jìn)一步解放思想，掃除觀念和體制障礙，通過(guò)分類(lèi)指導(dǎo)和試點(diǎn)工作，使其能量和活力真正得到釋放。同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步降低社會(huì)組織參與政府決策的門(mén)檻，并向其提供適當(dāng)?shù)慕?jīng)費(fèi)、人員、政策等支持，使其能依法、有效運(yùn)轉(zhuǎn)，堅(jiān)持獨(dú)立性，逐漸消除過(guò)分行政化、等級(jí)化和依附性強(qiáng)等傾向。引導(dǎo)社會(huì)組織加強(qiáng)自身建設(shè)，幫助其建立健全自律機(jī)制，加強(qiáng)其在公民參與規(guī)范方面的培訓(xùn)和教育，不斷增強(qiáng)其參與公共決策的能力和影響力。

（三）適度調(diào)整與變革決策程序，建立相互守信的參與規(guī)則

⒈在政策議程設(shè)置環(huán)節(jié)賦予公民更多的話(huà)語(yǔ)權(quán)。所謂政策議程，即指某一引起決策者深切關(guān)注并確定必須解決的公共問(wèn)題被正式提起政策討論，決定政府是否對(duì)其采取行動(dòng)、何時(shí)采取行動(dòng)、采取什么行動(dòng)的過(guò)程。它是進(jìn)行決策的前奏，直接影響著決策的走向。因此，在此環(huán)節(jié)應(yīng)加大公民尤其是弱勢(shì)利益群體參與的力度。除了要引導(dǎo)公民自覺(jué)充分地表達(dá)訴求之外，政府還應(yīng)以專(zhuān)業(yè)民調(diào)為支撐，主動(dòng)、科學(xué)、廣泛地體察和征集社情民意，為進(jìn)一步優(yōu)化政府決策提供有力的依據(jù)。新加坡政府在2006年10月成立的“民情聯(lián)系組”就是一個(gè)很好的借鑒。政府通過(guò)該機(jī)構(gòu)開(kāi)設(shè)公共論壇和組織一系列會(huì)議，建立了一條政府了解民情、與公民溝通的紐帶，讓公民擁有了一個(gè)發(fā)表意見(jiàn)、了解政策和參與國(guó)是討論的渠道。此外，還值得強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)則是在話(huà)語(yǔ)的權(quán)重上要體現(xiàn)民意的重要性，讓公民對(duì)涉及自身利益的重大民生項(xiàng)目具有法定的排序和選擇權(quán)。如廣州“同德圍模式”中所創(chuàng)造的“群眾點(diǎn)菜，政府買(mǎi)單”方式，就是在決策事項(xiàng)的輕重緩急或大致解決意向上讓公民擁有主動(dòng)權(quán)和主導(dǎo)權(quán)，政府在其中更多地是一個(gè)傾聽(tīng)者和規(guī)則的制定者，如此，公民參與才能真收到實(shí)效。

⒉構(gòu)建以公民滿(mǎn)意為導(dǎo)向的公共決策評(píng)價(jià)機(jī)制。通過(guò)實(shí)實(shí)在在地實(shí)施“公眾滿(mǎn)意度策略”來(lái)提升公民對(duì)政府決策的影響力。大量事實(shí)證明，被決策者話(huà)語(yǔ)權(quán)和公民參與渠道的缺失，很難提高公民對(duì)政府決策的滿(mǎn)意度，也不利于公共決策效率與質(zhì)量的提高。因此，首先，應(yīng)以公民需求為基礎(chǔ)，構(gòu)建科學(xué)可行的公共決策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。其次，應(yīng)以社會(huì)群體為評(píng)估主體，促進(jìn)客觀與科學(xué)地進(jìn)行公共決策評(píng)價(jià)。決策的好與壞應(yīng)由目標(biāo)公眾自己說(shuō)了算，要避免出現(xiàn)政府指定代言人或者少數(shù)社會(huì)精英的“以偏概全”現(xiàn)象。此外，還應(yīng)加強(qiáng)法律和制度評(píng)價(jià)體系建設(shè)。對(duì)于新聞?shì)浾?、社?huì)公民和獨(dú)立調(diào)查機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)，要建立寬松和有法可依的制度環(huán)境，依法保護(hù)公民對(duì)政府決策評(píng)價(jià)的權(quán)利。一方面要進(jìn)一步加強(qiáng)輿論評(píng)價(jià)體系建設(shè)。輿論評(píng)價(jià)體系主要由各類(lèi)報(bào)刊、廣播電臺(tái)、電視臺(tái)和互聯(lián)網(wǎng)媒體構(gòu)成，目前已成為人們形成價(jià)值取向的重要信息來(lái)源。其發(fā)布的各種信息在滿(mǎn)足人們信息需求的同時(shí)，對(duì)人們的思想觀念也具有潛移默化的影響，因而更應(yīng)該對(duì)其進(jìn)行有效的挖掘和利用。另一方面應(yīng)繼續(xù)加大政務(wù)公開(kāi)和效能監(jiān)察力度。充分利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立有效的評(píng)估信息傳遞平臺(tái)。另外，政策評(píng)價(jià)結(jié)果要避免被束之高閣，應(yīng)與問(wèn)責(zé)制度聯(lián)系起來(lái)，對(duì)政府及公務(wù)人員形成“硬約束”，以確保政府和決策者承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

⒊加強(qiáng)政府回應(yīng)與信息公開(kāi)。在公民參與路徑中，無(wú)論是輸入還是輸出環(huán)節(jié)，都有一個(gè)貫穿始終的要素，那就是政府的回應(yīng)及其信息的流動(dòng)，它構(gòu)成了公民參與過(guò)程中政府與公民良性互動(dòng)的來(lái)源和支撐?；貞?yīng)性與政府的合法性、透明性、責(zé)任性、有效性等要素共同建構(gòu)起善治的基本框架，是促成政府與公民合作治理公共事務(wù)和共同參與社會(huì)政策過(guò)程的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。[9]因此，所有吸納民意的通道同時(shí)也是一種回應(yīng)民意的通道。

大力推進(jìn)政府信息公開(kāi)。信息公開(kāi)是實(shí)現(xiàn)公民參與的前提，也是政府對(duì)公民利益輸入進(jìn)行回應(yīng)的重要環(huán)節(jié)。因此，一方面，應(yīng)抓住公民的核心訴求，有針對(duì)性地、分批分次地公開(kāi)相關(guān)決策的重點(diǎn)信息。另一方面，應(yīng)創(chuàng)造條件，確保不同層次的公民群體都能平等地享有這些信息。再者，還應(yīng)進(jìn)一步拓寬信息公開(kāi)渠道。如通過(guò)政府公報(bào)、新聞發(fā)布會(huì)和報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體，及時(shí)發(fā)布相關(guān)信息并對(duì)公眾提出的問(wèn)題、意見(jiàn)進(jìn)行回復(fù)。通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)，發(fā)揮人大代表、黨代表、政協(xié)委員的作用，充分利用投訴舉報(bào)電話(huà)以及相關(guān)的配套制度來(lái)發(fā)揮監(jiān)督平臺(tái)的作用。充分利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，以政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站為樞紐，加強(qiáng)網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)大廳建設(shè)，健全電子政務(wù)數(shù)據(jù)交換共享平臺(tái)，加強(qiáng)網(wǎng)上政民互動(dòng)和政務(wù)信息網(wǎng)上公開(kāi)。不斷挖掘并發(fā)揮公共檔案館、公共圖書(shū)館、文化館（站、室）的作用，在這些機(jī)構(gòu)內(nèi)根據(jù)需要設(shè)立公共查閱室、資料索取點(diǎn)、信息公告欄、電子信息屏等設(shè)施，廣泛公開(kāi)信息。充分發(fā)揮公共場(chǎng)所的信息宣傳作用，利用車(chē)站、商場(chǎng)、超市和網(wǎng)上交易平臺(tái)等公共場(chǎng)所及時(shí)公開(kāi)信息，以擴(kuò)大信息的影響面，充分保障公眾的知情權(quán)。

⒋建立張弛有度的對(duì)話(huà)規(guī)則和約束體系。政府應(yīng)轉(zhuǎn)換決策思維方式，與公眾共享治理和決策權(quán)并不代表政府就沒(méi)有責(zé)任去引導(dǎo)整個(gè)決策過(guò)程。為此，政府應(yīng)根據(jù)環(huán)境的需求適時(shí)地調(diào)整職責(zé)，尤其是面對(duì)大量的公眾訴求時(shí)，政府有責(zé)任建立一套行之有效的約束機(jī)制來(lái)確保整個(gè)決策過(guò)程中利益主體之間的有序互動(dòng)。在這方面，可借鑒新加坡地鐵建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)完善的法律法規(guī)對(duì)各方參與主體的角色、責(zé)任、地位等作出明晰的界定。在整個(gè)過(guò)程中，無(wú)論是政府、專(zhuān)家還是公民都應(yīng)謹(jǐn)守尊重、誠(chéng)信、協(xié)商、平等的原則，自覺(jué)地行使權(quán)力并對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)。其中，專(zhuān)家應(yīng)堅(jiān)持專(zhuān)業(yè)理性，通過(guò)反復(fù)的政策辯論為政府決策提供科學(xué)有效的智力支持；公民則應(yīng)在政府的規(guī)則指引下有序地表達(dá)自己的意見(jiàn)或主張；而政府的角色則應(yīng)由社會(huì)價(jià)值權(quán)威分配的“家長(zhǎng)”向“裁判”轉(zhuǎn)變，保持自身立場(chǎng)的超越性和公正性，注重決策程序的合法性，承認(rèn)不同利益群體的平等地位，為不同社會(huì)群體的利益博弈提供規(guī)則和程序，在公民充分發(fā)表意見(jiàn)、協(xié)商、妥協(xié)以及達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上作出科學(xué)、合理的決策。

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（責(zé)任編輯：牟春野）