孫春蕾

青島大學(xué)法學(xué)院

摘要：宋太祖趙匡胤鑒于歷史上藩鎮(zhèn)割據(jù)之教訓(xùn)，采納了重臣趙普提出的“稍奪其權(quán)，制其錢谷，收其精兵”的建議，想盡辦法削弱地方官僚權(quán)力，以加強(qiáng)中央集權(quán)。北宋中央對地方官僚權(quán)力的制約，通過解除地方節(jié)度使兵權(quán)，整頓禁軍的方式限制地方官僚的兵權(quán)；通過文官知州，朝官知縣，設(shè)置通判的手段來分割地方官僚的行政權(quán)；通過統(tǒng)一貨幣，推行禁榷制度和設(shè)置轉(zhuǎn)運(yùn)使的手段來收回地方官僚的財(cái)政權(quán)。北宋中央從兵權(quán)，行政權(quán)和財(cái)政權(quán)三方面來制約地方官僚權(quán)力，形成了一套完善的中央對地方官僚權(quán)力的制約機(jī)制，有效防止了地方藩鎮(zhèn)官僚亂權(quán)現(xiàn)象的發(fā)生，改變了唐末五代“節(jié)鎮(zhèn)太強(qiáng)，君弱臣強(qiáng)”的政治居民，完成了北宋時期加強(qiáng)中央集權(quán)之政治目的。

關(guān)鍵詞：北宋；中央權(quán)力；地方權(quán)力；權(quán)力制約

就中國封建官僚政治權(quán)力的結(jié)構(gòu)而言，中央與地方的關(guān)系始終處于動態(tài)變化之中，或中央高度集權(quán)，或地方適度分權(quán)。地方政治權(quán)力的運(yùn)行既受制于中央政權(quán)，也對中央政治權(quán)力運(yùn)行產(chǎn)生著重要影響。作為上承中央王朝政令之實(shí)施，下理社會之秩序的中央與地方間的政治關(guān)系，已經(jīng)成為歷朝國家與社會之間的橋梁和紐帶，直接關(guān)系到政權(quán)之更替，王朝之興衰。晚唐以來的強(qiáng)藩重鎮(zhèn)“既有其土地，又有其人民，又有其甲兵，又有其財(cái)賦”[1]，形成了尾大不掉之勢。

地方權(quán)力的過度膨脹，致使中央政令難以推行，甚至出現(xiàn)“五代以來，領(lǐng)節(jié)為郡守著，大抵武夫悍卒，皆不知書，必自署親吏代判，郡政一以委之，多擅權(quán)不法”[2]與中央抗衡的局面。

宋太祖建立北宋之后，為禁絕五代以來“權(quán)在方鎮(zhèn)，征伐不由朝廷，怙勢內(nèi)侮。故王室微弱，享國不久”[3]的現(xiàn)象，采取了一系列措施加強(qiáng)其中央集權(quán)，改變傳統(tǒng)的中央地方行政架構(gòu)?？傮w來說，宋太祖和宋初統(tǒng)治者一直采取“稍奪其權(quán)，制其錢轂，收其精兵”的方針來協(xié)調(diào)地方行政權(quán)力機(jī)構(gòu)與中央政府的關(guān)系。

太祖及后續(xù)帝王確立的一系列制度并不是一蹴而就的，而是經(jīng)過了一系列動態(tài)的過程才得以確立。在此期間，北宋統(tǒng)治者在摸索中前進(jìn)，從政治史的角度來說，北宋以后，中央與地方在各方面具體政務(wù)的運(yùn)作中走向一體化，皇帝本人也走到了處理國家政務(wù)的前臺?！俺ⅲɑ实叟c宰執(zhí)為首）---州縣---百姓”架構(gòu)下的國家形態(tài)基本成型。而這些旨在加強(qiáng)中央集權(quán)的改革和措施，初步奠定了北宋一朝的基本國策和政治制度，對于宋初過分強(qiáng)化專制主義中央集權(quán)的具體做法，自50年代以來史學(xué)界就展開了熱烈討論。

本文擬在前人研究的基礎(chǔ)上，將這一改革置于當(dāng)時歷史條件下進(jìn)行具體分析，深入透視北宋強(qiáng)化中央集權(quán)制度的真諦之所在，在肯定其積極作用的前提下著重分析其給北宋社會帶來的種種消極影響。

一、中國封建社會專制主義中央集權(quán)制度的一般情況

為全面了解北宋強(qiáng)化專制主義中央集權(quán)制度的利弊得失問題，首先必須弄清中國封建社會專制主義中央集權(quán)制度的一般情況。封建專制主義中央集權(quán)制度是中國封建政治制度的重要內(nèi)容和基本特點(diǎn)。這種制度最初在韓非的“事在四方，要在中央，圣人執(zhí)要，四方來效”的理論基礎(chǔ)上逐漸形成的。它經(jīng)過了戰(zhàn)國時期的萌芽和成長，到秦國商鞅變法后把它作為制度在秦國正式確定下來，待秦始皇統(tǒng)一六國后，又把它作為統(tǒng)一的制度推行到全國范圍內(nèi)，由此而后直到明清，是這種政體與制度的不斷演變和強(qiáng)化過程。必須強(qiáng)調(diào)的是，這個制度發(fā)展到了北宋時期，已經(jīng)相當(dāng)成熟，日趨完善，專制主義統(tǒng)治的腐朽性也隨之暴露。

封建專制主義的中央集權(quán)制度包含著專制主義統(tǒng)治與中央集權(quán)制度兩個既有聯(lián)系又有區(qū)別的方面。封建專制主義是指與民主政體相對立的個人（或極少數(shù)人）獨(dú)裁的政權(quán)結(jié)構(gòu)形式，它所體現(xiàn)的是君主與臣民的關(guān)系。中央集權(quán)制度貫徹的一個基本原則是政令統(tǒng)一，權(quán)力集中。它體現(xiàn)的是中央與地方的關(guān)系，中央對地方進(jìn)行有效的控制。專制主義與中央集權(quán)，它們是既有聯(lián)系又有區(qū)別的。專制主義與中央集權(quán)制度都是政權(quán)形式，均為封建統(tǒng)治方式，在中國封建社會的具體歷史條件下要把它們完全分開是不可能的。凡是專制主義皇權(quán)強(qiáng)化之時往往也是中央集權(quán)制度發(fā)展時期，中央集權(quán)制度形成的結(jié)果勢必導(dǎo)致專制主義統(tǒng)治的建立。君主專制權(quán)力的極度強(qiáng)化與膨脹，既是中央集權(quán)制發(fā)展的必然結(jié)果，也是專制主義統(tǒng)治的重要特征。但是，專制主義統(tǒng)治與中央集權(quán)制度畢竟不能完全等同，它們各自的側(cè)重面和所體現(xiàn)的關(guān)系都有所不同。封建專制主義統(tǒng)治可以實(shí)行于統(tǒng)一的中央集權(quán)制國家，也可以實(shí)行與分裂的地方割據(jù)政權(quán)。在歷史上往往存在中央集權(quán)強(qiáng)有力而專制主義統(tǒng)治反而顯得軟弱的情況。甚至還可以看到，專制主義統(tǒng)治不斷強(qiáng)化導(dǎo)致權(quán)力過分集中，破壞了中央與地方的正常關(guān)系，損害中央對地方的控制能力，最終反而削弱中央集權(quán)，直至釀成亡國慘禍。趙宋王朝正是沿著這條軌跡發(fā)展的。

北宋建國后之所以在強(qiáng)化專制主義中央集權(quán)制度上采取不同尋常的做法，是由內(nèi)外部具體條件所決定的。北宋一朝，祖國的北部和西北部還有遼，西夏以及爾后代遼而起的金與之對峙。嚴(yán)峻的周邊形勢需要北宋認(rèn)真對待。唐宋以至五代，由于農(nóng)民起義的不斷沖擊，士族門閥地主勢力遭到削弱，庶族地主勢力迅速上升，隨著其經(jīng)濟(jì)與政治地位的提高，他們需要通過科舉考試求得仕途升遷，從而反對分裂割據(jù)，主張中央集權(quán)。同時，唐以后商品經(jīng)濟(jì)有了進(jìn)一步發(fā)展，城市工商業(yè)者的經(jīng)濟(jì)與政治地位有所提高，他們同樣需要一個集權(quán)政府來維系他們的利益，因此也擁護(hù)國家統(tǒng)一，反對地方分裂。特別應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是是在北宋時期，專制主義中央集權(quán)制度賴以存在和發(fā)展的封建地主土地所有制以及集中反映這種經(jīng)濟(jì)的封建皇莊有了進(jìn)一步的發(fā)展，而集權(quán)政治制度的不斷強(qiáng)化又反過來對封建地主土地所有制的充分發(fā)展提供了必要的方便。

二、北宋加強(qiáng)封建專制和中央集權(quán)的措施和政策

（一）分割地方官僚的行政權(quán)

北宋初期全國設(shè)立十五路，后增加至二十余路，分路列職，各路均設(shè)轉(zhuǎn)運(yùn)使，“事無大小，悉條陳上闕”，地方政情直報(bào)中央皇帝，直接對中央政權(quán)負(fù)責(zé)。北宋路的設(shè)立目的是為了解決地方官僚權(quán)力過于集中的問題，強(qiáng)化中央對地方官僚政權(quán)的制約，維護(hù)北宋的中央集權(quán)統(tǒng)治。

1.罷支郡，設(shè)路府，削弱地方官僚事權(quán)

支郡在漢代是指諸侯國的屬郡。顏師古注：“支郡，在國之四邊者也?！痹谔颇┪宕鷷r期，各地的藩鎮(zhèn)節(jié)度使割據(jù)一方，兼領(lǐng)數(shù)州，稱為“支郡”。[4]北宋初期的許多節(jié)度使也是如此，本來只是一州的，卻霸占了附近的一些地方，這就形成了支郡，許多節(jié)度使也成了土皇帝。趙匡胤為廢支郡采取的辦法是支郡原屬哪個州還歸哪個州管理，其他的支郡歸中央直接管轄，以此方法把全國范圍的支郡徹底罷完。

宋太宗太平興國二年，“始，唐及五代節(jié)鎮(zhèn)皆有支郡，太祖平湖南，始令譚郎等州直屬京，長吏得自奏事，其后大縣屯兵，亦有直屬京官者，興元之三泉是也。戊辰。上納瀚言，詔邠，寧，涇，原等州直屬京，天下節(jié)鎮(zhèn)無復(fù)領(lǐng)支郡者矣”。[5]同時，北宋為加強(qiáng)中央對地方州，縣官僚的管理，在中央和州之間設(shè)置朝廷的派出機(jī)構(gòu)，以監(jiān)察轄區(qū)行政權(quán)的“路”。在某種意義上說，“路”是唐朝“道”制機(jī)構(gòu)的延續(xù)，不是獨(dú)立的以及地方行政機(jī)構(gòu)，而是居于地方行政區(qū)與監(jiān)察區(qū)之間的特殊形態(tài)。路級官僚機(jī)構(gòu)互為統(tǒng)屬，辦公屬地或同置于一處，或分殊它處，對州級長官也無直接的統(tǒng)領(lǐng)之權(quán)，州府上表奏事可越過路級直通朝廷。即是說，路級機(jī)構(gòu)不擁有完全獨(dú)立意義上的行政權(quán)，但罷支郡而改設(shè)路府的做法，卻起到了分割州府事權(quán)的重要作用。

主要作用有三，一是安撫使變臨時為常設(shè)中央派出機(jī)構(gòu)，職掌一路民兵之事，以分割地方州府的行政權(quán)力；二是置提點(diǎn)刑獄司以糾察州府刑獄訟事；三是設(shè)提舉常平司以分割地方州府的農(nóng)田，水利，差役之事。

2. 文臣知州，朝官知縣，實(shí)現(xiàn)中央對地方權(quán)力的直接管制

北宋初立，宋太祖趙匡胤吸取前期覆滅之教訓(xùn)，采納了重臣的建議，積極推行“強(qiáng)干弱枝”之策，以消除地方節(jié)鎮(zhèn)權(quán)勢過大，威脅中央皇權(quán)的隱患。北宋在持續(xù)整頓選官制度的同時，將官，職，差遣分授制度進(jìn)一步固定化，差遣尚書，郎曹，寺官等京朝官“出領(lǐng)外寄”，以知州軍事或知縣事，形成了京朝事“出領(lǐng)外寄”制度，以達(dá)到中央控制，制約地方官僚權(quán)力的目的。

北宋京朝官“出領(lǐng)外寄”是與當(dāng)時特殊的歷史背景分不開的。一方面，唐末五代以來京朝官外任地方要職的制度推行已達(dá)數(shù)年之久，朝官所領(lǐng)職事已是“故三省，六曹，二十四司，類以他官主判，雖有正官，非別敕不治本司事，事之所寄，十亡二三”。三省六部等中樞機(jī)構(gòu)不理本司職事的狀況經(jīng)常出現(xiàn)，人們已經(jīng)習(xí)已為常。另一方面，北宋起于五代政治亂局，地方節(jié)鎮(zhèn)勢力較強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)中央集權(quán)就必須削弱地方節(jié)鎮(zhèn)權(quán)力，京朝官出領(lǐng)外任亦是加強(qiáng)對地方控制的重要措施。北宋推行的“官”，“職”與“差遣”分離主要有兩種形式：一是京朝官出領(lǐng)外任，離開本職而附帶本官，因而分離相對徹底；而是幕職州縣官外任他官，一般帶幕職州縣銜，敘遷中的階秩與差遣中的資秩差異甚小，分離明顯不徹底。但無論哪種形式其實(shí)質(zhì)都是“官”，“職”分離，別以“差遣”而治內(nèi)外事。在北宋，隨著官，職與差遣分離逐步固定化，京朝官“出領(lǐng)外寄”也漸常態(tài)化。

京朝官外任，與知州，知縣是直接相關(guān)的。幾乎與京朝官知軍州事發(fā)展同步，京朝官知縣事也在北宋初年確立起來。

3. 設(shè)置地方通判，加強(qiáng)中央對地方官僚權(quán)力的監(jiān)督

北宋時期中央對地方州府的監(jiān)察較前代有較大發(fā)展，其主要原因是中央在州，府，軍，監(jiān)設(shè)置了通判廳這一中央派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，并視州府大小或地位而置通判一或二員。為了提高中央對地方的監(jiān)察效能，北宋選任通判行之以避親之法。通判作為監(jiān)察之官，知州的第一副手，有權(quán)對所部官員的善否與職事修廢“刺舉以聞”，即按察州縣官吏，有權(quán)參與州縣財(cái)政管理和官吏的選任，參與州郡的刑獄案件等。此外，通判還兼有減災(zāi)防汛，修堤筑壩，督責(zé)植樹等繁雜政務(wù)。當(dāng)然，地方上除了路級監(jiān)司，州府通判行使監(jiān)察百官的職權(quán)外，郡守也擔(dān)負(fù)著監(jiān)察縣丞，縣令的職能。所以，從實(shí)質(zhì)而言，北宋設(shè)置通判不過是中央皇權(quán)控制地方官僚權(quán)力和監(jiān)察行為的重要手段，以便達(dá)到維護(hù)中央皇權(quán)集權(quán)統(tǒng)治的目的。

（二）收回地方官僚的財(cái)政權(quán)

“擇人行權(quán)，割轄事權(quán)”是北宋中央皇權(quán)駕馭權(quán)力，統(tǒng)轄地方的有效手段，為了強(qiáng)化中央專制集權(quán)，加強(qiáng)地方的控制，趙氏中央皇權(quán)除直接插足地方官員的選拔任用，地方官員的黜陟榮辱甚至生殺予奪權(quán)外，還通過地方機(jī)構(gòu)的調(diào)整，事權(quán)分授等方式弱化地方官僚的財(cái)政權(quán)。

1.調(diào)整財(cái)賦制度，確保地方財(cái)賦足上供

自秦漢統(tǒng)一中央集權(quán)王朝開始，中央對地方財(cái)賦基本上采取了統(tǒng)收統(tǒng)支的管理模式，除特殊時期以外，地方上財(cái)賦自主權(quán)相對較小，且地方政權(quán)進(jìn)行的財(cái)政收支活動都不的違反中央財(cái)政管理制度。

北宋立國之初，為糾正唐末五代藩鎮(zhèn)截留財(cái)賦之弊，保證中央財(cái)源供給，既承襲前制，在財(cái)賦管理上實(shí)行“上供，送使，留州”的調(diào)度制度，又進(jìn)行了適度調(diào)整，以強(qiáng)化中央對地方財(cái)權(quán)的控制。太祖頒發(fā)多部詔令，將地方上多余的糧餉收歸中央，從財(cái)政上杜絕了地方官僚形成反叛勢力的可能。

2.統(tǒng)一貨幣，實(shí)行禁榷制度，控制地方管理經(jīng)濟(jì)權(quán)

唐末安史之亂后，各地藩鎮(zhèn)勢力漸漸“坐大”，擁兵自重，各地藩鎮(zhèn)為了擺脫中央財(cái)政的統(tǒng)一的困擾，紛紛自鑄錢幣，自此全國幣值大亂。五代十國亂政時期，政權(quán)林立，割據(jù)尤甚，幣制混亂狀況過猶不及，甚至亂到了難以收拾的地步。

北宋立國之初，為了統(tǒng)一錢幣量度，掀起了全國性的幣制調(diào)整運(yùn)動，一方面廢止了“南方諸國”的鐵錢，另一方面開始大量鑄造銅錢，并將其推廣到“政令通行”所達(dá)到的廣大區(qū)域。經(jīng)過近十年的努力，至太宗太平興國年間，除了偏居一隅的四川之外，銅錢取代鐵錢稱為全國統(tǒng)一流通的幣種。通過統(tǒng)一全國貨幣的手段，中央皇權(quán)既解決了全國金融混亂的局面，又控制了地方官僚濫發(fā)貨幣權(quán)，強(qiáng)化了中央對地方的金融控制能力。

禁榷制度是與之相伴的另一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策，亦是中央加強(qiáng)地方財(cái)政控制的重要手段。禁榷制度屬于商品經(jīng)濟(jì)范疇，指“封建國家對某些能獲得厚利的礦冶，手工業(yè)，農(nóng)副產(chǎn)品進(jìn)行控制，由商賈手中奪歸政府國營專賣，以獨(dú)擅其利?！盵6]

北宋中央借助禁榷之法，大肆聚斂民財(cái)，加重了各行各業(yè)手工業(yè)者的賦稅負(fù)擔(dān)，卻在一定程度上增加了中央的財(cái)賦收入，縮小了地方官僚的財(cái)賦收入，縮小了地方官僚的財(cái)賦權(quán)力，達(dá)到了中央控制地方財(cái)權(quán)的目的。

3.設(shè)置轉(zhuǎn)運(yùn)使監(jiān)察地方儲積，稽考帳籍

北宋前期，地方財(cái)政實(shí)行路，州，縣三級管理體制。轉(zhuǎn)運(yùn)使之職及其設(shè)置始見于唐朝中期，唐玄宗開元十八年，在江淮一帶設(shè)轉(zhuǎn)運(yùn)使負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)運(yùn)江淮財(cái)賦，以保京師財(cái)糧供給。沿至五代，乃仍設(shè)有轉(zhuǎn)運(yùn)使，以運(yùn)輸軍用物資為主要職責(zé)。北宋在地方設(shè)置轉(zhuǎn)運(yùn)使一職，專掌“一路財(cái)賦，而察其登耗有無，以足供及郡縣之費(fèi)。到了太宗太平興國二年，為罷節(jié)鎮(zhèn)領(lǐng)支郡的權(quán)力，在各路置了掌財(cái)權(quán)的轉(zhuǎn)運(yùn)使，其目的是削弱藩鎮(zhèn)節(jié)度使的財(cái)權(quán)。

三司根據(jù)條法，核算各州郡上供及調(diào)劑數(shù)量，隨著地方州郡上交中央及中央掌握的財(cái)賦越來越多，州郡財(cái)政日趨緊張。與此類推，縣級亦是如此。北宋中央轉(zhuǎn)運(yùn)使的設(shè)置，很大程度上實(shí)現(xiàn)了對地方官僚財(cái)賦支配權(quán)力的控制和制約，確保了地方州郡財(cái)賦的足額上供。

（三）收回地方官僚的兵權(quán)

建隆二年七月，趙匡胤通過戲劇性的杯酒釋兵權(quán)，解除了中央功臣宿將掌握軍隊(duì)的大權(quán)，并通過一系列改革，任命新的禁軍將領(lǐng)，將大宋帝國的主力軍隊(duì)緊緊地掌握在了自己手中，拉開了集權(quán)的序幕。

1.解除地方節(jié)度使的用兵權(quán)，強(qiáng)化中央軍事集權(quán)

宋太祖趙匡胤集體撤藩的手段做的非常成功，極大地消除了地方節(jié)度使的兵權(quán)，五代的宿舊大藩被一舉裁罷，藩鎮(zhèn)之禍自此消弭，進(jìn)一步加強(qiáng)了中央集權(quán)。

2.抽調(diào)地方精兵充實(shí)禁軍力量

唐末五代，道（府）等地方留守與其他地方官員相比，在享有行政權(quán)的同時，尚有一定軍事調(diào)度之權(quán)。趙氏立國后，在消除藩鎮(zhèn)，調(diào)整地方建制之際，通過軍隊(duì)編排，訓(xùn)練等事權(quán)的調(diào)整將權(quán)力逐步地收歸職司機(jī)構(gòu)。

三、結(jié)論

北宋王朝統(tǒng)治集團(tuán)為了鞏固自己的統(tǒng)治政權(quán)，形成了較為完善的官僚權(quán)力制約機(jī)制。北宋中央對地方官僚權(quán)力制約機(jī)制的形成，既是宋代作為中國歷史發(fā)展轉(zhuǎn)型期的時代需求，也是古代官制歷史發(fā)展的必然結(jié)果。

北宋統(tǒng)治政權(quán)的鞏固不是單純依靠專制和暴力手段，而是通過各種官僚政治力量的相互制衡和監(jiān)督，形成一套完善的中央對地方管理權(quán)力制約機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)權(quán)力政治平衡。

如果說北宋高度集權(quán)統(tǒng)治在宋初較短時間內(nèi)的確起到消除分裂局面，維護(hù)封建統(tǒng)治的積極作用的話，那么隨著時間的推移，條件的變化，潛在的消極因素日益增長，積弊日深，積重難返。

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