章明偉

摘 要：S縣在基層社會治理領(lǐng)域首創(chuàng)的“民情地圖”促服務(wù)工作機(jī)制，被譽(yù)為“基層社會治理的金名片”。本文梳理S縣“民情地圖”的主要做法，總結(jié)其成效，對“民情地圖”的價值、完善方向、推廣等進(jìn)行思考。

關(guān)鍵詞：社會治理；民情地圖；總結(jié)；思考

2010年開始，S縣開始探索、實(shí)踐和創(chuàng)新“民情地圖”社會治理機(jī)制，在基層社會治理機(jī)制創(chuàng)新過程中，形成了獨(dú)特的縣域社會治理經(jīng)驗(yàn)，取得了顯著的效果。五年來，筆者持續(xù)跟蹤“民情地圖”相關(guān)政策的制訂和實(shí)施情況，積極參與“民情地圖”取得成效和阻滯原因研究，同時開展一系列實(shí)證分析，探索“民情地圖”的實(shí)踐意義和理論基礎(chǔ)，現(xiàn)將前期研究成果撰寫成文，以供參考。

一、S縣“民情地圖”的主要做法和成效

（一）由來及做法

2010年4月，S縣按照“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”工作要求，把全縣401個行政村、6個城鎮(zhèn)社區(qū)共劃分為530個網(wǎng)格，并設(shè)置了20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)格和63個片區(qū)網(wǎng)格，抽調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、涉農(nóng)部門干部、農(nóng)村黨員干部和國土、教育、衛(wèi)生、民政、社保、公安、農(nóng)信社等相關(guān)專業(yè)人員共計4342 人，組建593個服務(wù)團(tuán)隊，以“住村入戶、組團(tuán)服務(wù)”的要求進(jìn)駐網(wǎng)格，負(fù)責(zé)開展基層社會管理服務(wù)工作。但是，在推進(jìn)過程中，一些問題逐步顯現(xiàn)出來，一些干部身在基層心不在基層，不愿深入群眾、體察民情，不同程度存在“進(jìn)入了網(wǎng)格，深入不了群眾”，“住進(jìn)了農(nóng)村，進(jìn)不了農(nóng)戶”，“走進(jìn)了農(nóng)戶，聽不到民聲、辦不了民事”等一系列“不適應(yīng)癥”；一些干部過于熱衷、甚至迷信電腦、網(wǎng)絡(luò)的管理服務(wù)功能，以“電腦”替代“人腦”，以“電話”替代“談話”，蹲在機(jī)關(guān)，不下基層，不會與群眾掏心窩、交朋友，造成工作脫離實(shí)際、浮于表面。特別是一些網(wǎng)格服務(wù)團(tuán)隊進(jìn)駐網(wǎng)格后，出現(xiàn)了“網(wǎng)格雖然設(shè)置了，管理卻無從下手；團(tuán)隊雖然組建了，服務(wù)卻無法跟進(jìn)”的現(xiàn)象。S縣基層干部遇到難題后，冷靜思考破解方法，借鑒“谷歌”地圖做法，手繪農(nóng)村基本民情，對農(nóng)戶房屋位置、家庭人口、外出人員信息、黨員聯(lián)系責(zé)任區(qū)及聯(lián)系農(nóng)戶情況、低收入農(nóng)戶在內(nèi)的重點(diǎn)人員和防汛抗臺等突發(fā)事件時村民的逃生路線一一給予標(biāo)明。這種做法很快得S縣委領(lǐng)導(dǎo)的肯定并定名為“民情地圖”，隨之迅速在全縣范圍推廣。2011年，S縣委出臺《關(guān)于構(gòu)建“民情地圖”促服務(wù)長效機(jī)制推進(jìn)社會管理科學(xué)化的實(shí)施意見》，建立“民情地圖”責(zé)任、更新、應(yīng)用、考核和獎懲五大機(jī)制，進(jìn)一步提升全縣黨員、干部服務(wù)基層、服務(wù)群眾的能力。2012年，開始建設(shè)和完善“S縣‘民情地圖促服務(wù)地理信息系統(tǒng)”，“民情地圖”從紙質(zhì)向信息化轉(zhuǎn)變。2013年，該縣圍繞為民、務(wù)實(shí)、清廉的主題，深入開展“作風(fēng)建設(shè)年”活動。2014年，S縣以開展第二批黨的群眾路線教育實(shí)踐活動為契機(jī)，進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道干部隊伍建設(shè)，切實(shí)解決好聯(lián)系和服務(wù)群眾“最后一公里”問題，開始推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道住村干部雙向選擇、住村走訪雙向記錄、住村績效雙向評價（三個雙向）工作。

S縣“民情地圖”由“村情民情圖”、“產(chǎn)業(yè)發(fā)展圖”、“組織體系圖”、“重點(diǎn)人員圖”、“結(jié)對幫扶圖”、“防災(zāi)避險圖” 6張圖組成。其中“村情民情圖”綜合反映村莊地形地貌、村容村貌、鄉(xiāng)情民情、自然和人文資源分布；“產(chǎn)業(yè)發(fā)展圖”主要標(biāo)注村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)戶從業(yè)情況；“組織體系圖”主要標(biāo)注村級組織、村級各類組織負(fù)責(zé)人以及村級基層管理服務(wù)體系建設(shè)情況；“結(jié)對幫扶圖”主要標(biāo)注需要結(jié)對幫扶的農(nóng)戶和優(yōu)撫對象等情況；“重點(diǎn)人員圖”主要標(biāo)注需要重點(diǎn)聯(lián)系、重點(diǎn)關(guān)注的人員情況； “防災(zāi)避險圖”主要標(biāo)注自然災(zāi)害隱患區(qū)域及避災(zāi)搶險線路等情況。六張地圖各有側(cè)重，組合起來形成了一個全面、直觀、準(zhǔn)確反映鄉(xiāng)情民情的綜合體系，為基層干部掌握村情民情、做好群眾工作提供第一手材料。手繪“民情地圖”完成后，該縣在此基礎(chǔ)上建立完善了“S縣‘民情地圖促服務(wù)地理信息系統(tǒng)”，完成了從手繪地圖到電子地圖的轉(zhuǎn)變，并由此迎來了民情大數(shù)據(jù)時代?！癝縣‘民情地圖促服務(wù)地理信息系統(tǒng)”全面錄入了六張民情地圖，并設(shè)置基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、民情日志、服務(wù)辦事、短信互動、工作交流、系統(tǒng)管理、考試平臺七大功能模塊。目前已有117家企業(yè)接入了該系統(tǒng)，涉工部門根據(jù)各自管理權(quán)限，實(shí)行動態(tài)監(jiān)控管理?！安块T民情圖”主要面對機(jī)關(guān)部門，截止2015年上半年，已有57個職能部門按照自身工作實(shí)際和需要，接入了該系統(tǒng)。

（二）主要成效

S縣“民情地圖”手繪“民情地圖”并升級到“‘民情地圖促服務(wù)地理信息系統(tǒng)”，努力把“民情地圖”打造成為干部體察民情、群眾監(jiān)督干部的溝通平臺，干部為民辦事、群眾便捷辦事的服務(wù)平臺，化解矛盾糾紛、創(chuàng)新社會管理的保障平臺。S縣委出臺《關(guān)于構(gòu)建“民情地圖”促服務(wù)長效機(jī)制推進(jìn)社會管理科學(xué)化的實(shí)施意見》，建立“民情地圖”責(zé)任、更新、應(yīng)用、考核和獎懲五大機(jī)制，將“民情地圖”促服務(wù)工作作為一項(xiàng)長效機(jī)制固化下來，切實(shí)強(qiáng)化服務(wù)基層、服務(wù)群眾的能力。同時，把嚴(yán)格考核作為重要抓手，在增強(qiáng)“民情地圖”使用技能的同時加強(qiáng)黨員干部隊伍作風(fēng)能力建設(shè)并長期保持。

1.進(jìn)一步健全農(nóng)村基層社會治理內(nèi)容。一是“民情地圖”成為一張聯(lián)系群眾的“連心圖”。民情地圖的繪制和使用過程，實(shí)際就是廣大黨員干部深入基層、走進(jìn)群眾、體察民情、改善民生、密切干群關(guān)系、轉(zhuǎn)變干部作風(fēng)過程，實(shí)現(xiàn)了“溝通面對面、服務(wù)零距離、干群心連心”。二是“民情地圖”成為一張指引新農(nóng)村建設(shè)的“作戰(zhàn)圖”?；鶎狱h組織、黨員干部和網(wǎng)格服務(wù)團(tuán)隊對農(nóng)村基層情況的了解和掌握更加全面深入，促進(jìn)了基層黨組織逐步向服務(wù)型黨組織轉(zhuǎn)型發(fā)展。三是“民情地圖”成為一張引導(dǎo)平安建設(shè)的“和諧圖”。廣大基層干部更加全面地掌握了各種源頭信息、安全隱患、矛盾糾紛，在處置信訪、安全問題和自然災(zāi)害時，反映更加迅速，處置更加及時，措施更加具有針對性，從而有效地減少了人民群眾生命財產(chǎn)損失，促進(jìn)了農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。四是“民情地圖”成為一張推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會和生態(tài)文明建設(shè)的“發(fā)展圖”。通過“民情地圖”，基層干部對新農(nóng)村建設(shè)“家底”、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀、低收入農(nóng)戶增收難題等有了更全面了解和認(rèn)識，工作目的性和針對性更強(qiáng)。五是“民情地圖”成為一張深化“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”的“工作圖”。通過“民情地圖”有效促進(jìn)了基層管理服務(wù)中“上面千根線”與“基層一張網(wǎng)”的無縫對接，全面融合，較好地實(shí)現(xiàn)了“人腦”與“電腦”的對接、網(wǎng)格與管理的對接、服務(wù)與需求的對接，促進(jìn)了基層服務(wù)體系的創(chuàng)新。

2.進(jìn)一步完善基層社會治理機(jī)制?！懊袂榈貓D”是S縣貫徹和落實(shí)中央“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，不斷改進(jìn)和完善基層社會治理機(jī)制的大膽嘗試和探索。為此，S縣“民情地圖”建立了“群眾訴求四級響應(yīng)機(jī)制”，對群眾訴求按照性質(zhì)歸類，規(guī)定在5個工作日內(nèi)分別由村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、職能部門、縣領(lǐng)導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室進(jìn)行答復(fù)辦理；規(guī)定對答復(fù)辦理情況進(jìn)行民主測評，答復(fù)率、解決率和群眾滿意率必須達(dá)到90%以上，達(dá)不到的責(zé)成重新辦理，實(shí)現(xiàn)了社會矛盾從“事后處置”向“事前化解”，社會治理從“被動”向“主動”的有效轉(zhuǎn)變。如在S縣2013年的“民情地圖”促服務(wù)專項(xiàng)行動中，全縣組織816名領(lǐng)導(dǎo)干部到401個村，493個企業(yè)走訪，走訪農(nóng)戶達(dá)4.8萬戶，幫助行政村解決實(shí)際問題1194件，解決農(nóng)戶實(shí)際困難和問題3895個（件），幫助企業(yè)解決問題196個，基層社會治理機(jī)制日趨完善。

3.進(jìn)一步轉(zhuǎn)變農(nóng)村基層干部工作作風(fēng)。習(xí)近平總書記2012年12月在廣東省考察工作時強(qiáng)調(diào)，一個地方的工作，成在干部作風(fēng)，敗在干部作風(fēng)；一個地方的事業(yè)，興在干部作風(fēng)，衰也在干部作風(fēng)。黨只有表現(xiàn)出良好的作風(fēng)，才能塑造良好的黨的形象，黨具有良好的形象才能贏得人民的支持和擁護(hù)。近年來，S縣黨委、政府提出，要按照“提質(zhì)、提速、提效”的要求，切實(shí)提高廣大黨員干部服務(wù)中心、服務(wù)基層、服務(wù)大局的能力，推動落實(shí)各單位崗位責(zé)任制、服務(wù)承諾制、限時辦結(jié)制、首問責(zé)任制、AB崗工作制等五項(xiàng)效能建設(shè)制度；嚴(yán)格實(shí)行每周二全縣“無會日”制度，推行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道集中服務(wù)日”制度；推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道干部“住夜”制度，開展夜學(xué)、夜訪、夜談活動。S縣利用“民情地圖”這個載體，大力加強(qiáng)黨員干部作風(fēng)建設(shè)，有效提升了S縣黨員干部工作的主動性和積極性，責(zé)任意識和擔(dān)當(dāng)精神不斷強(qiáng)化，對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展起到了很好地促進(jìn)作用。

二、提升和推廣“民情地圖”恰逢其時

（一）黨和中央高度重視基層社會治理創(chuàng)新

黨的十八屆三中全會指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”黨的十八屆四中全會進(jìn)一步指出：“推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理。堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，提高社會治理法治化水平。深入開展多層次多形式法治創(chuàng)建活動，深化基層組織和部門、行業(yè)依法治理，支持各類社主體自我約束、自我管理?！薄巴七M(jìn)基層治理法治化。全面推進(jìn)依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層。發(fā)揮基層黨組織在全面推進(jìn)依法治國中的戰(zhàn)斗堡壘作用，增強(qiáng)基層干部法治觀念、法治為民的意識，提高依法辦事能力。”據(jù)統(tǒng)計，三中全會《決定》提及“治理”共有24處，四中全會提及“治理”共有10處，有82處強(qiáng)調(diào)“法治”?？梢哉f，黨中央將推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)并指明方向，對中國的政治發(fā)展，對“兩個一百年”奮斗目標(biāo)和“中國夢”的按時實(shí)現(xiàn)，具有重大而深遠(yuǎn)的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義，“治理”和“法治”必將成為我國社會領(lǐng)域的新常態(tài)。

（二）S縣“民情地圖”已有一定的影響力

2010年4月，S縣首創(chuàng)“民情地圖”并迅速在全縣范圍推廣。2011年，縣委出臺《關(guān)于構(gòu)建“民情地圖”促服務(wù)長效機(jī)制推進(jìn)社會管理科學(xué)化的實(shí)施意見》，建立“民情地圖”責(zé)任、更新、應(yīng)用、考核和獎懲五大機(jī)制，進(jìn)一步提升全縣黨員、干部服務(wù)基層、服務(wù)群眾的能力。2012年，開始建設(shè)和完善“S縣‘民情地圖促服務(wù)地理信息系統(tǒng)”，“民情地圖”從紙質(zhì)向信息化轉(zhuǎn)變。2013年，S縣圍繞為民、務(wù)實(shí)、清廉的主題，深入開展“作風(fēng)建設(shè)年”活動。2014年，S縣以開展第二批黨的群眾路線教育實(shí)踐活動為契機(jī)，進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道干部隊伍建設(shè)，切實(shí)解決好聯(lián)系和服務(wù)群眾“最后一公里”問題，開始推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道住村干部雙向選擇、住村走訪雙向記錄、住村績效雙向評價（三個雙向）工作。這些舉措得到了上級領(lǐng)導(dǎo)廣泛好評，深受基層群眾歡迎。2011年5月，時任浙江省委書記趙洪祝批示：“S縣在推行‘網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)過程中，探索‘手繪鄉(xiāng)村民情地圖的做法，比較管用、實(shí)在，值得肯定。希望不斷總結(jié)完善，深入實(shí)踐，力求取得更大成效。”當(dāng)年被編入全國黨員學(xué)習(xí)培訓(xùn)教材《基層黨組織加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的實(shí)踐》。2012年獲浙江省第二屆公共管理創(chuàng)新獎。2013年11月，中央電視臺“新聞聯(lián)播”欄目播出S縣《電力陽光服務(wù)便民圖》新聞片。2014年，浙江省委書記夏寶龍的“工作十法”以“蹄疾步穩(wěn)、急而不躁”的循序漸進(jìn)法——S縣：穩(wěn)扎穩(wěn)打深化“民情地圖”為題將其列為十大典型案例之一。隨著S縣“民情地圖”工作的不斷推進(jìn)和新聞媒體的持續(xù)報道，不少專家、學(xué)者已開始深入了解、研究“民情地圖”，上級部門也持續(xù)給予關(guān)注，“民情地圖”的影響力不斷擴(kuò)大。

三、幾點(diǎn)思考

（一）對“民情地圖”意義要再認(rèn)識

S縣“民情地圖”社會治理機(jī)制通過將“網(wǎng)格化管理+住村政策+數(shù)據(jù)信息化”創(chuàng)新、整合成一套完整的系統(tǒng)，配以政策扶持，形成了獨(dú)具特色的基層社會治理機(jī)制，是網(wǎng)絡(luò)化、信息化時代的一種基層社會治理新模式，為我國基層社會治理創(chuàng)新實(shí)踐提供了一種從想象到現(xiàn)實(shí)的范例。筆者以為，可從以下三方面對其意義進(jìn)行再認(rèn)識：一是“民情地圖”社會治理機(jī)制集中了傳統(tǒng)中國的管理經(jīng)驗(yàn)。古代“以人為本”、“以和為貴”、“知己知彼”、“情理合一”等管理經(jīng)驗(yàn)，都被借鑒到“民情地圖”當(dāng)中，如收集住戶信息“知己知彼”，制定發(fā)展政策“以人為本”，處理鄰里矛盾“以和為貴”等等。二是“民情地圖”社會治理機(jī)制集中了中國共產(chǎn)黨的革命經(jīng)驗(yàn)。中國共產(chǎn)黨在發(fā)展中被證明行之有效的革命經(jīng)驗(yàn)，在“民情地圖”中也得以大量采用，如堅持“實(shí)事求是”，一切“為人民服務(wù)”，大走“群眾路線”等等。三是“民情地圖”社會治理機(jī)制集中了現(xiàn)代政府的治理理念。如引導(dǎo)基層開展“群眾自治”，構(gòu)建“群眾訴求四級響應(yīng)機(jī)制”，推行干部“走訪”、“住夜”制度等等，都在建立新型黨群、政民、官民關(guān)系，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)等方面進(jìn)行了新探索。

（二）對“民情地圖”內(nèi)容要再拓展

S縣通過手繪“民情地圖”并升級到“‘民情地圖促服務(wù)地理信息系統(tǒng)”，使之成為一張聯(lián)系群眾的“連心圖”、指引新農(nóng)村建設(shè)的“作戰(zhàn)圖”、引導(dǎo)平安建設(shè)的“和諧圖”、推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會和生態(tài)文明建設(shè)的“發(fā)展圖”和深化“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”的“工作圖”，有效促進(jìn)了基層治理服務(wù)中“上面千根線”與“基層一張網(wǎng)”的無縫對接、全面融合，促進(jìn)了基層治理體系的創(chuàng)新。筆者以為，可在以下三方面對其內(nèi)容進(jìn)行再拓展：一是啟動“指尖民情地圖”APP開發(fā)。主動適應(yīng)信息化時代，讓群眾在線閱覽最新信息，對話部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、駐村干部。二是推動“民情地圖”聯(lián)動“簡政放權(quán)”，設(shè)立村“民情地圖”服務(wù)點(diǎn)，讓群眾在基層享受服務(wù)便利，不出村甚至不出家門就辦成各種手續(xù)。三是推動“民情地圖”成為“歷史見證人”，對其數(shù)據(jù)收集、變動進(jìn)行保存，通過長時間的積累，成為具有研究價值的歷史資料。

（三）對“民情地圖”制度要再規(guī)范

近年來，S縣不斷出臺相關(guān)制度，完善“民情地圖”促服務(wù)功能。如出臺《關(guān)于構(gòu)建“民情地圖”促服務(wù)長效機(jī)制 推進(jìn)社會管理科學(xué)化的實(shí)施意見》等文件，建立“民情地圖”責(zé)任、更新、應(yīng)用、考核和獎懲五大機(jī)制，將“民情地圖”促服務(wù)工作作為一項(xiàng)長效機(jī)制固化下來，切實(shí)強(qiáng)化服務(wù)基層、服務(wù)群眾的能力。筆者以為，可從以下三方面對其制度進(jìn)行再規(guī)范：一是強(qiáng)化“民情地圖”轉(zhuǎn)變干部工作作風(fēng)、改善黨群、干群關(guān)系作用，將其與“從嚴(yán)治黨”、“依法治國”有效對接，探討其作為黨員干部年度考核、提拔使用和年終獎金發(fā)放依據(jù)的可行性。二是強(qiáng)化“民情地圖”更新、應(yīng)用功能，發(fā)揮其在傳統(tǒng)村落保護(hù)、五水共治、六邊三化三美、扶貧開發(fā)、產(chǎn)業(yè)升級等方面的運(yùn)用，探討其與司法、水電、文教衛(wèi)等系統(tǒng)的互動。三是運(yùn)用好《民情地圖服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)項(xiàng)目》成果，出臺“民情地圖”信息制定、規(guī)范、錄入以及統(tǒng)一化數(shù)據(jù)管理與運(yùn)用等方面的管理細(xì)則。

（四）對“民情地圖”推廣要再造勢

“民情地圖”作為S縣的一張“金名片”，宣傳、推廣價值巨大。筆者以為，可從以下三方面對其推廣進(jìn)行再造勢：一是加強(qiáng)“民情地圖”的研究?！懊袂榈貓D”是S黨實(shí)踐中國特色社會主義“三個自信”的一個縮影，可以考慮在由縣級層面統(tǒng)籌對“民情地圖”開展深層次研究。如學(xué)習(xí)諸暨“楓橋經(jīng)驗(yàn)研究所”，成立“民情地圖”研究機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)“民情地圖”的學(xué)術(shù)研究。二是加強(qiáng)“民情地圖”的宣傳?？偨Y(jié)“民情地圖”的成績、成果，在明清古街選址建設(shè)“民情地圖展覽館”。在強(qiáng)化市、縣級宣傳的同時，重視國家級、省部級的宣傳，推動“民情地圖”上主要宣傳媒體、重點(diǎn)欄目，吸引上級領(lǐng)導(dǎo)和公眾關(guān)注。三是加強(qiáng)“民情地圖”的推廣。力爭“民情地圖”成為S國基層社會治理創(chuàng)新實(shí)踐的實(shí)驗(yàn)基地，年輕黨員、干部的成長基地，密切聯(lián)系群眾的教育基地，促進(jìn)其向社區(qū)、城鎮(zhèn)乃至城市推廣。