穆智

（云南民族大學(xué)發(fā)展規(guī)劃處，昆明650031）

中緬邊境地區(qū)跨界民族發(fā)展面臨的問(wèn)題及對(duì)策

穆智

（云南民族大學(xué)發(fā)展規(guī)劃處，昆明650031）

緬甸是中國(guó)“一帶一路”建設(shè)中連接“海上絲綢之路”和“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的關(guān)鍵支點(diǎn)國(guó)家，中緬邊境地區(qū)是中國(guó)跨界民族主要分布地區(qū)之一，跨界民族的發(fā)展與邊疆的穩(wěn)定發(fā)展有著密切的關(guān)系。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得五個(gè)方面發(fā)展進(jìn)步的同時(shí)，中緬邊境地區(qū)跨界民族的發(fā)展還存在八個(gè)方面的障礙和問(wèn)題。必須重塑發(fā)展新理念、重構(gòu)發(fā)展新機(jī)制，從九個(gè)方面提出了加快發(fā)展的基本途徑與措施。

中緬邊境；跨界民族；發(fā)展對(duì)策

中緬邊境地區(qū)是中國(guó)跨界民族主要分布地區(qū)之一，跨界民族的發(fā)展與邊疆的穩(wěn)定發(fā)展有著密切的關(guān)系。加快跨界民族和跨界民族地區(qū)的發(fā)展，改善跨界民族群眾的生活水平是做好跨界民族工作的基礎(chǔ)。新中國(guó)成立后，特別是改革開(kāi)放以來(lái)，由于黨和國(guó)家民族政策的成功實(shí)踐，中緬邊境地區(qū)的跨界民族經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)得到前所未有的發(fā)展。但是，隨著國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)的變化尤其是中國(guó)沿邊開(kāi)放的不斷深入，國(guó)家對(duì)加快中緬邊境跨界民族地區(qū)提出了新的更高的發(fā)展要求?？偨Y(jié)過(guò)去的成績(jī)和經(jīng)驗(yàn)，找準(zhǔn)存在的問(wèn)題，圍繞“民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步、邊疆繁榮穩(wěn)定”的主題，重塑發(fā)展新理念、重構(gòu)發(fā)展新機(jī)制，努力促進(jìn)跨界民族和跨界民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展具有較大的現(xiàn)實(shí)意義。

一、中緬邊境的跨界民族及其新中國(guó)成立以來(lái)的發(fā)展進(jìn)步

（一）中緬邊境地區(qū)的跨界民族概況

跨界民族及跨界民族問(wèn)題是一個(gè)民族熱點(diǎn)問(wèn)題，也是一個(gè)國(guó)際性問(wèn)題。中國(guó)是一個(gè)多民族國(guó)家，又是一個(gè)邊境線漫長(zhǎng)、陸地鄰國(guó)比較多的國(guó)家。地處東南亞半島與南亞次大陸結(jié)合部的緬甸是中南半島上面積最大的國(guó)家，其北部一線與中國(guó)云南省和西藏自治區(qū)接壤，兩國(guó)邊界線長(zhǎng)達(dá)2 186公里，占到了中國(guó)陸地邊界的1/10。從當(dāng)前和今后較長(zhǎng)一段時(shí)間看，緬甸是中國(guó)實(shí)現(xiàn)21世紀(jì)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的重要組成部分，這是因?yàn)榫挼椴粌H是中國(guó)“一帶一路”建設(shè)中連接“海上絲綢之路”和“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的關(guān)鍵支點(diǎn)國(guó)家，還是中國(guó)突破美國(guó)所主導(dǎo)的“圍堵政策”的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)國(guó)家。近年來(lái)，隨著美國(guó)、日本、印度等國(guó)家相繼調(diào)整對(duì)緬外交政策，試圖利用緬甸遏制中國(guó)在印度洋的崛起，中緬兩國(guó)的“胞波”傳統(tǒng)友好關(guān)系面臨著緬甸外交新格局及其國(guó)內(nèi)政治環(huán)境的壓力和挑戰(zhàn)。從空間地理上看，中緬邊境地區(qū)既是維護(hù)中國(guó)西南國(guó)家安全的縱深屏障，又是中國(guó)通往周邊國(guó)家以至東南亞、南亞的鏈環(huán)區(qū)域。從經(jīng)濟(jì)地理上看，得益于國(guó)家和地方的發(fā)展戰(zhàn)略，中緬邊境地區(qū)已從歷史發(fā)展的“邊緣遲緩帶”轉(zhuǎn)變成為國(guó)家對(duì)外開(kāi)放“外向發(fā)展”的前沿地帶。從人文地理上看，中緬邊境地區(qū)因其特殊的地形地貌和復(fù)雜的民族分布，一直以來(lái)都是影響中國(guó)西南邊疆乃至全國(guó)政局穩(wěn)定的重要區(qū)域，跨界民族既是發(fā)展的“優(yōu)勢(shì)存量”，也是影響安全穩(wěn)定的“主要變量”。

在中緬邊境地區(qū)，聚居有傣族、景頗族、傈僳族、怒族、獨(dú)龍族、阿昌族、德昂族、拉祜族、佤族、哈尼族、布朗族等11個(gè)跨界民族（詳見(jiàn)表1）。這些跨界民族的族別數(shù)量占到了中國(guó)跨界民族的1/3以上，人口數(shù)量約占邊境縣（市）總?cè)丝诘?0%以上。長(zhǎng)期以來(lái)，中緬邊境地區(qū)的跨界民族與中緬邊境乃至西南邊疆的穩(wěn)定和發(fā)展緊密相關(guān)、高度關(guān)聯(lián)，這主要表現(xiàn)在跨界民族憑借其“與生俱來(lái)”的先天優(yōu)勢(shì)在邊境沿線守土戍疆以及參與地方建設(shè)發(fā)展中發(fā)揮著積極作用，在中國(guó)與周邊國(guó)家聯(lián)系交往中成為推進(jìn)人文交流的橋梁紐帶、促進(jìn)經(jīng)貿(mào)合作的排頭兵和推動(dòng)公共外交的民間大使。與此同時(shí)，跨界民族的發(fā)展也面臨著一些問(wèn)題，這些問(wèn)題對(duì)地方的發(fā)展、邊疆的穩(wěn)定和國(guó)家的安全都產(chǎn)生著不同程度的影響，如若不引起重視并積極應(yīng)對(duì)，將會(huì)影響到中國(guó)在地緣政治格局中的地位以及“一帶一路”等國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施。

表1 中緬邊境地區(qū)跨界民族情況簡(jiǎn)表

（二）新中國(guó)成立以來(lái)中緬邊境地區(qū)跨界民族的發(fā)展進(jìn)步

新中國(guó)成立后，特別是改革開(kāi)放以來(lái)，在黨和國(guó)家的重點(diǎn)幫扶下，我國(guó)中緬邊境地區(qū)跨界民族的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了前所未有的進(jìn)步，這主要體現(xiàn)在以下五個(gè)方面。

第一，政治建設(shè)方面。新中國(guó)成立后，黨和國(guó)家明令廢除了一切歧視、侮辱少數(shù)民族的稱謂、地名和碑碣，主張民族平等、民族團(tuán)結(jié)和民族互助。在國(guó)家、省市縣各級(jí)的人民代表大會(huì)中，都有跨界民族自己的民族代表。在基層和各級(jí)政府工作的跨界民族干部逐漸成長(zhǎng)壯大起來(lái)，行使著當(dāng)家做主和參與社會(huì)公共事務(wù)管理的權(quán)利，與其他民族結(jié)成了“平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧”的民族關(guān)系。如在跨界民族干部培養(yǎng)方面，在新中國(guó)成立前，中緬邊境地區(qū)的跨界民族基本上都是文盲，一些跨界民族群眾甚至缺乏開(kāi)支計(jì)劃和生活積累。為了從根本上幫助這些跨界民族增強(qiáng)自我發(fā)展的能力，黨和國(guó)家除了在邊境跨界民族地區(qū)發(fā)展文化科技教育外，還采取了許多措施大力培養(yǎng)跨界民族干部，比如分期分批選送民族院校學(xué)習(xí)培訓(xùn)，直接參加工作隊(duì)在實(shí)際工作中鍛煉成長(zhǎng)，或是吸收到部隊(duì)中學(xué)習(xí)鍛煉等〔1〕。通過(guò)上述一系列措施，為邊境地區(qū)的全面發(fā)展造就了一支忠于黨和國(guó)家、經(jīng)得起風(fēng)浪考驗(yàn)、能夠擔(dān)當(dāng)重任、團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)各族群眾脫貧致富的骨干力量。

第二，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面。新中國(guó)成立后，通過(guò)黨和國(guó)家“扶貧攻堅(jiān)”計(jì)劃的有力實(shí)施，中緬邊境地區(qū)的跨界民族逐步脫貧，絕大多數(shù)特困人口得到政府救助，一般貧困人口的生活狀況得到極大改善。改革開(kāi)放以來(lái)，邊境各級(jí)政府在黨和國(guó)家正確領(lǐng)導(dǎo)下，不僅初步解決了跨界民族貧困群眾的溫飽問(wèn)題，還大大促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。如在怒江州，由于自然條件惡劣，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，社會(huì)發(fā)展滯后，優(yōu)勢(shì)資源未能有效開(kāi)發(fā)，怒江是云南乃至中國(guó)最落后、最貧困的民族自治地區(qū)，成為邊境貧困山區(qū)的典型代表。國(guó)家實(shí)施“精準(zhǔn)扶貧”以來(lái)，自2013年起鎖定了怒江州23.99萬(wàn)各族貧困人口，規(guī)劃用5年時(shí)間，集中力量、突出重點(diǎn)，實(shí)施民生改善、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)事業(yè)、生態(tài)建設(shè)5大工程44個(gè)項(xiàng)目，辦好20件實(shí)事，總投資48.14億，努力推進(jìn)怒江的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，促進(jìn)邊疆民族團(tuán)結(jié)繁榮發(fā)展。僅2013和2014年度，就投入專項(xiàng)扶貧資金3.5億元，投入信貸資金1.66億元，落實(shí)其他項(xiàng)目資金20.55億元。同時(shí)開(kāi)展獨(dú)龍江鄉(xiāng)整鄉(xiāng)推進(jìn)獨(dú)龍族整族幫扶工作，投資13.04億元〔2〕。

第三，文化建設(shè)方面。新中國(guó)成立后，黨和國(guó)家在社會(huì)主義文化的長(zhǎng)期建設(shè)中，始終注意保護(hù)和發(fā)展跨界民族的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化。尤其是20世紀(jì)90年代以來(lái)，針對(duì)部分周邊國(guó)家的快速發(fā)展對(duì)邊境地區(qū)協(xié)調(diào)民族關(guān)系帶來(lái)的消極影響，邊境沿線各級(jí)政府“因地制宜”和“因族制宜”地采取多種措施來(lái)保護(hù)和發(fā)展跨界民族傳統(tǒng)優(yōu)秀文化。通過(guò)深入開(kāi)展跨界民族的歷史、語(yǔ)言和文化大調(diào)查，積極做好跨界民族的古籍整理出版工作，并支持跨界民族的國(guó)際文化交流等，以此不斷增強(qiáng)跨界民族的自尊心和自信心，增強(qiáng)其對(duì)中華文化的認(rèn)同感和中華民族的自豪感。如在教育方面，新中國(guó)成立前的中緬邊境地區(qū)獨(dú)龍族、怒族、布朗族、佤族、景頗族等跨界民族尚處于原始社會(huì)末期向階級(jí)社會(huì)過(guò)渡的社會(huì)發(fā)展時(shí)期，跨界民族的文化傳承主要依托家庭教育、宗教活動(dòng)以及民間的言傳身教進(jìn)行。新中國(guó)成立后，國(guó)家將發(fā)展邊境地區(qū)的文化教育事業(yè)放到了一個(gè)重要位置上，開(kāi)展了大量卓有成效的工作，民族教育發(fā)展成績(jī)斐然，跨界民族的整體文化素質(zhì)得到明顯提高，跨界民族干部群眾的思想觀念也發(fā)生顯著變化。

第四，社會(huì)建設(shè)方面。中緬邊境地區(qū)的跨界民族沿國(guó)境線廣泛分布，絕大多數(shù)聚居在高寒山區(qū)等自然條件惡劣、交通閉塞的偏遠(yuǎn)地區(qū)。因長(zhǎng)期遠(yuǎn)離國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)文化中心，跨界民族的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)差，社會(huì)發(fā)育程度低。新中國(guó)成立后，黨和國(guó)家高度重視跨界民族的發(fā)展問(wèn)題，采取多種政策措施，努力消除民族之間歷史上形成的“事實(shí)上的不平等”。在新中國(guó)成立初期，通過(guò)“直接過(guò)渡”的方式，實(shí)現(xiàn)了對(duì)尚處于不同歷史發(fā)展時(shí)期的跨界民族一步邁向社會(huì)主義時(shí)期民族的歷史性跨越。改革開(kāi)放后，尤其是沿邊開(kāi)放、西部大開(kāi)發(fā)、興邊富民行動(dòng)以及扶持人口較少民族發(fā)展工程實(shí)施后，不斷激發(fā)和增強(qiáng)了跨界民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力與動(dòng)力，為跨界民族和跨界民族地區(qū)發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)創(chuàng)造了有利條件。在發(fā)展邊疆經(jīng)濟(jì)、不斷提高跨界民族群眾生活水平的基礎(chǔ)上，黨和國(guó)家還采取切實(shí)措施促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，在社會(huì)保障、公共服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、科技教育等方面不斷加大社會(huì)建設(shè)方面的投入，努力推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面進(jìn)步。

第五，生態(tài)文明建設(shè)方面。生態(tài)建設(shè)是民族發(fā)展的重要前提之一，中緬邊境地區(qū)自然資源豐富，生態(tài)文明建設(shè)關(guān)系到地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的持續(xù)性和有效度。特別是針對(duì)近年來(lái)境外緬北地區(qū)“粗放式”開(kāi)發(fā)對(duì)境內(nèi)外區(qū)域生態(tài)循環(huán)系統(tǒng)所造成的影響和破壞，邊境州市政府持續(xù)多年開(kāi)展以一定流域?yàn)橹卫韱卧纳鷳B(tài)治理工作，統(tǒng)籌推進(jìn)邊境沿線區(qū)域內(nèi)山、水、林、田、路的規(guī)劃建設(shè)，使得流域生態(tài)環(huán)境得到了較大改善，沿線森林覆蓋率提高到52.93%，森林生態(tài)系統(tǒng)、濕地生態(tài)系統(tǒng)和珍稀瀕危野生動(dòng)植物及其棲息地受到有效保護(hù)〔3〕。

總之，在黨和國(guó)家的扶持和幫助下，中緬邊境地區(qū)原來(lái)長(zhǎng)期處于封閉、停滯狀態(tài)的跨界民族在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等諸多方面都發(fā)生了積極的變化，各項(xiàng)事業(yè)正在努力與國(guó)內(nèi)其他民族的發(fā)展水平靠攏。

二、當(dāng)前中緬邊境地區(qū)跨界民族經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的問(wèn)題

新中國(guó)成立后，盡管中緬邊境地區(qū)的跨界民族在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等諸多方面都取得了前所未有的發(fā)展成績(jī)，但是受制于自身發(fā)展起點(diǎn)低，發(fā)展基礎(chǔ)弱等復(fù)雜因素的影響，其發(fā)展水平仍然明顯落后于其他民族，在全面建成小康社會(huì)進(jìn)程中還有一系列的阻力和難點(diǎn)需要加以克服和突破，這些發(fā)展障礙主要體現(xiàn)在下述八個(gè)方面。

第一，貧困面廣，貧困程度深，貧困發(fā)生率高。中緬邊境地區(qū)跨界民族發(fā)展的底子薄、基礎(chǔ)差，返貧現(xiàn)象突出，脫貧難度較大。如怒江州1.47萬(wàn)平方公里的國(guó)土面積中98%以上是高山峽谷，坡度在25度以上的耕地占到總面積的51%以上，墾殖系數(shù)不足5%；瀘水縣、福貢縣、貢山縣這些邊境縣都屬于國(guó)家級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣，當(dāng)?shù)?2%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)是貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、70%的行政村是扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)村，96%以上的獨(dú)龍族和90%以上的怒族處于絕對(duì)貧困狀態(tài)。筆者在德宏州調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，德宏景頗族、德昂族、傈僳族的貧困發(fā)生率分別高達(dá)21.88%、12.16%和24.28%，“貧困已經(jīng)不是局部地區(qū)或局部人口的貧困，而是一個(gè)特殊地理單元中生存型貧困與素質(zhì)型貧困交織在一起的綜合型民族整體貧困”〔4〕。

第二，社會(huì)發(fā)育程度低，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)弱，思想觀念相對(duì)保守。在新中國(guó)成立前，中緬邊境地區(qū)多數(shù)跨界民族的商品交換主要是“以物易物”的直接交換。新中國(guó)成立后，一些跨界民族干部群眾的思想觀念仍然明顯保守和陳舊，無(wú)法適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的需要。雖然經(jīng)過(guò)黨和國(guó)家多年的幫扶，但也未能從根本上解決與此相關(guān)的問(wèn)題，致使當(dāng)前一些跨界民族干部群眾的發(fā)展主體意識(shí)不強(qiáng)，缺乏發(fā)展的緊迫感，甚至存在“等、靠、要”的依賴思想。

第三，受教育程度低，科學(xué)文化素質(zhì)低，勞動(dòng)者綜合素質(zhì)低。新中國(guó)成立前，中緬邊境地區(qū)的跨界民族群眾絕大多數(shù)都是文盲。建國(guó)后，邊境地區(qū)的民族教育事業(yè)雖然有了明顯發(fā)展，但當(dāng)前的民族教育發(fā)展仍然不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。如筆者在德宏州調(diào)查發(fā)現(xiàn)，作為州府所在地的芒市，當(dāng)?shù)鼐邦H族的平均受教育年限僅為7.8年、德昂族僅為6.4年、傈僳族僅為7.6年，高中毛入學(xué)率不足40%，如此低的受教育程度對(duì)民族進(jìn)步和社會(huì)發(fā)展所造成的負(fù)面影響是不言而喻的。

第四，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式落后，土地生產(chǎn)力水平較低。在邊境跨界民族地區(qū)，一些跨界民族的農(nóng)業(yè)耕作技術(shù)仍然沿襲落后的傳統(tǒng)耕作方式，農(nóng)作物的種植和管理簡(jiǎn)單、粗糙。通往田間、山地的交通道路“晴通雨阻”的情況仍然較為普遍，加之受制于水利條件，一些跨界民族基本上屬于“靠天吃飯”型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，增產(chǎn)增收比較困難。

第五，資源浪費(fèi)嚴(yán)重，植被生態(tài)遭受破壞，生物多樣性正在消失。沿邊開(kāi)放后，中緬邊境沿線地區(qū)在急于脫貧致富心理的驅(qū)使下，普遍缺乏可持續(xù)發(fā)展思想觀念的科學(xué)引導(dǎo)，盲目追求以原料輸出型為主的粗放式經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，采取了“掠奪式”的方式大規(guī)模開(kāi)發(fā)森林、礦產(chǎn)等自然資源。此外，受傳統(tǒng)游獵和采集習(xí)慣的影響，一些邊境跨界民族地區(qū)的野生動(dòng)植物資源急劇下降，部分種群瀕臨滅絕。

第六，公共服務(wù)覆蓋面小，社會(huì)保障水平低，社會(huì)救助體系不健全。中緬邊境跨界民族地區(qū)的公共資源投入嚴(yán)重不足，公共服務(wù)設(shè)施覆蓋面小，多數(shù)邊境跨界民族村寨沒(méi)有專門(mén)的體育活動(dòng)場(chǎng)地和體育設(shè)施，沒(méi)有專門(mén)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，沒(méi)有電商服務(wù)平臺(tái)。新農(nóng)合參與率不高，尤其是大病保險(xiǎn)、慢性病保險(xiǎn)的參保率和繳費(fèi)率較低，因病返貧的現(xiàn)象仍然存在。此外，缺失提供法律、心理咨詢與救助的機(jī)構(gòu)和人員，經(jīng)濟(jì)救助機(jī)制不健全，這為境外宗教勢(shì)力提供了以物質(zhì)、經(jīng)濟(jì)和心理救助為主要方式的滲透機(jī)會(huì)，極易誘發(fā)宗教安全問(wèn)題。

第七，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，電訊網(wǎng)絡(luò)聯(lián)通不暢。如筆者在德宏州調(diào)查發(fā)現(xiàn)，德宏州當(dāng)前尚有20.2%的景頗族、28.8%的德昂族、44.1%的傈僳族村民小組存在道路不暢通的問(wèn)題，4G網(wǎng)絡(luò)覆蓋率低于70%，光網(wǎng)覆蓋率不足50%，寬帶覆蓋率不到10%，無(wú)線網(wǎng)絡(luò)覆蓋率不到5%。道路基礎(chǔ)設(shè)施尤其是現(xiàn)代信息化設(shè)備實(shí)施的缺失以及電訊技術(shù)的落后，加劇了邊境跨界民族地區(qū)封閉、保守、落后的狀況。

第八，外來(lái)文化沖擊影響大，民族文化逐漸丟失。雖然邊境跨界民族地區(qū)遠(yuǎn)離大都市，但全球化、現(xiàn)代化所帶來(lái)的外來(lái)文化的巨大沖擊，尤其是新媒體大量出現(xiàn)后，跨界民族群眾（尤其是青少年）受到外來(lái)文化影響大，民族傳統(tǒng)文化的保護(hù)和傳承“缺人、缺錢(qián)、缺載體、缺場(chǎng)所”，跨界民族的傳統(tǒng)文化面臨著被“矮化、弱化、退化、邊緣化”甚至遺棄丟失的危險(xiǎn)，外界一些沒(méi)落腐朽的文化也夾雜在強(qiáng)勢(shì)文化之中席卷而來(lái)，跨界民族的精神文明建設(shè)任重道遠(yuǎn)。

三、促進(jìn)中緬邊境地區(qū)跨界民族經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的對(duì)策與建議

（一）重塑發(fā)展新理念

中緬邊境地區(qū)跨界民族的發(fā)展目標(biāo)是從根本上改變貧困和落后的面貌，顯著縮小與其他地區(qū)民族之間的差距，加快全面實(shí)現(xiàn)小康的發(fā)展步伐。因此在實(shí)踐中，就需要緊扣“民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步、邊疆繁榮穩(wěn)定”的主題，堅(jiān)持以“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”的發(fā)展理念統(tǒng)領(lǐng)發(fā)展全局，將改善跨界民族地區(qū)基本生產(chǎn)生活條件和增加跨界民族群眾收入作為發(fā)展重點(diǎn)，通過(guò)國(guó)家各級(jí)政府以及各方面的共同努力，采取特殊的政策措施，加大扶貧工作力度和資金投入，因地制宜、因時(shí)制宜、因族舉措，充分調(diào)動(dòng)跨界民族干部群眾的積極性，發(fā)揚(yáng)自力更生、艱苦奮斗精神，加快跨界民族經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。

第一，創(chuàng)新發(fā)展是促進(jìn)跨界民族發(fā)展的先導(dǎo)。發(fā)展的基點(diǎn)在創(chuàng)新，要解決好發(fā)展的動(dòng)力問(wèn)題，就必須著力培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新引擎。這就要在全面實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，改變以往依靠幫扶推動(dòng)發(fā)展的傳統(tǒng)模式，鼓勵(lì)跨界民族干部群眾依據(jù)自身實(shí)際開(kāi)展創(chuàng)新改革試驗(yàn)，走各具特色的創(chuàng)新發(fā)展之路。

第二，協(xié)調(diào)發(fā)展是促進(jìn)跨界民族發(fā)展的前提。發(fā)展的支持在協(xié)調(diào)，要解決好地方發(fā)展的不平衡性問(wèn)題，就必須注重發(fā)展的整體性和協(xié)調(diào)性。這就要在處理好城市與鄉(xiāng)村、產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)的關(guān)系基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌推進(jìn)跨界民族地區(qū)物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

第三，綠色發(fā)展是促進(jìn)跨界民族發(fā)展的基礎(chǔ)。發(fā)展的希望在綠色，要解決好發(fā)展的可持續(xù)問(wèn)題，就必須加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。這就要在遵循“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”理念的基礎(chǔ)之上，發(fā)展綠色循環(huán)經(jīng)濟(jì)，淘汰落后產(chǎn)能，完善自由有償使用和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，形成綠色發(fā)展方式和生活方式。

第四，開(kāi)放發(fā)展是促進(jìn)跨界民族發(fā)展的關(guān)鍵。發(fā)展的空間在開(kāi)放，要解決好發(fā)展的內(nèi)外聯(lián)動(dòng)問(wèn)題，就必須全方位提升開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)水平。這就要在服務(wù)國(guó)家外向發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)之上，積極參與國(guó)際產(chǎn)業(yè)分工，以對(duì)外合作作為新的產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)點(diǎn)，匯聚更高層次的資源要素，通過(guò)擴(kuò)大開(kāi)放帶動(dòng)發(fā)展。

第五，共享發(fā)展是促進(jìn)跨界民族發(fā)展的目的。發(fā)展的目的在共享，要解決好發(fā)展的公平正義問(wèn)題，就必須不斷增進(jìn)跨界民族群眾的福祉。這就要在大力發(fā)展教育、醫(yī)療、就業(yè)、社保等民生事業(yè)的基礎(chǔ)上，補(bǔ)齊發(fā)展短板，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。

（二）重構(gòu)發(fā)展新機(jī)制

基于中緬邊境地區(qū)跨界民族當(dāng)前的發(fā)展現(xiàn)狀和問(wèn)題，在新的歷史條件下構(gòu)建新的發(fā)展機(jī)制，需要突出以下三個(gè)方面的內(nèi)容。

第一，需要以跨界民族為發(fā)展主體。之所以強(qiáng)調(diào)以跨界民族為發(fā)展主體，不僅是因?yàn)榭缃缑褡迨煜み吘车貐^(qū)的各種情況，而且能夠最大限度地調(diào)動(dòng)發(fā)展主體（跨界民族）的積極性，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)跨界民族地區(qū)的地方利益，使跨界民族群眾成為發(fā)展的主要參與者和受益者。

第二，需要建立包括有公共制度、激勵(lì)措施、干預(yù)措施等政策工具在內(nèi)的政策支撐體系及政策集成系統(tǒng)。具體而言，公共制度是包括了稅務(wù)制度、財(cái)政制度、土地制度、社會(huì)保障、公共服務(wù)等制度的普適性制度體系，這是促進(jìn)資源有效配置的基礎(chǔ)。激勵(lì)措施是為了彌補(bǔ)制度和基礎(chǔ)設(shè)施方面不足的協(xié)調(diào)措施，包括了財(cái)政鼓勵(lì)、人力資源培訓(xùn)等。干預(yù)措施是針對(duì)跨界民族地區(qū)發(fā)展中存在的問(wèn)題而采取的特殊性措施，包括有補(bǔ)貼、退稅、地方管理規(guī)則等。

第三，需要順應(yīng)國(guó)際區(qū)域一體化的發(fā)展趨勢(shì)，最大限度地利用中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的溢出效應(yīng)和對(duì)外開(kāi)放政策〔5〕。之所以強(qiáng)調(diào)要順應(yīng)國(guó)際區(qū)域一體化趨勢(shì)，是因?yàn)檫吘晨缃缑褡宓貐^(qū)從毗鄰國(guó)家進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)的空間距離最短，否則其區(qū)位優(yōu)勢(shì)將變?yōu)閰^(qū)位劣勢(shì)，遭受?chē)?guó)內(nèi)外兩級(jí)市場(chǎng)的雙重分割。強(qiáng)調(diào)最大限度地利用中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的溢出效應(yīng)，這是因?yàn)橹袊?guó)整體經(jīng)濟(jì)能量正在加速外溢，處在邊境的跨界民族地區(qū)可以優(yōu)先分享外溢經(jīng)濟(jì)能量來(lái)加快自身發(fā)展。強(qiáng)調(diào)利用好對(duì)外開(kāi)放政策，這是因?yàn)檫吘晨缃缑褡宓貐^(qū)的空間區(qū)位變化本身就是開(kāi)放政策導(dǎo)致的結(jié)果，只有利用好所有的優(yōu)惠政策，才能更好發(fā)揮自身的比較優(yōu)勢(shì)。

（三）加快發(fā)展的基本途徑與措施

從中緬邊境地區(qū)跨界民族當(dāng)前的發(fā)展態(tài)勢(shì)及其面臨的挑戰(zhàn)來(lái)看，上述發(fā)展機(jī)制的難點(diǎn)主要還是“內(nèi)生動(dòng)力”問(wèn)題，這需要通過(guò)以下九個(gè)方面的途徑與措施來(lái)逐步實(shí)現(xiàn)。

第一，積極更新思想觀念?！八枷氲慕夥牛^念的更新”是行動(dòng)的先導(dǎo)。中緬邊境地區(qū)跨界民族的思想觀念和行為方式較為保守，與發(fā)展新形勢(shì)的要求不相適應(yīng)，需要更新升級(jí)。這就需要重點(diǎn)考慮以下三個(gè)方面：一是要解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，樹(shù)立“只爭(zhēng)朝夕”的發(fā)展緊迫感；二是徹底拋棄“等、靠、要”的依賴觀念，強(qiáng)化自強(qiáng)、自立的發(fā)展信心；三是樹(shù)立“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”發(fā)展觀，在充分吸收借鑒其他民族發(fā)展成果和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上，大膽實(shí)現(xiàn)“彎道超車(chē)”式的跨越發(fā)展。

第二，抓好人力資源開(kāi)發(fā)。民族之間、地區(qū)之間的競(jìng)爭(zhēng)越來(lái)越集中體現(xiàn)在人才競(jìng)爭(zhēng)和人力資源開(kāi)發(fā)競(jìng)爭(zhēng)之上，跨界民族發(fā)展必須重視人力資源開(kāi)發(fā)。這就需要重點(diǎn)考慮以下三個(gè)方面：一是采取靈活多樣的措施幫助跨界民族培養(yǎng)更多的專業(yè)技術(shù)人才；二是努力打造一支對(duì)黨忠誠(chéng)、對(duì)人民負(fù)責(zé)、思想觀念創(chuàng)新、業(yè)務(wù)素質(zhì)過(guò)硬的跨界民族干部隊(duì)伍；三是加強(qiáng)輿論宣傳，營(yíng)造良好氛圍，組織實(shí)施好跨界民族地區(qū)的勞務(wù)輸出工作。

第三，夯實(shí)基礎(chǔ)設(shè)施?；A(chǔ)建設(shè)是一切發(fā)展的前提，全面發(fā)展必須重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這就需要重點(diǎn)考慮以下四個(gè)方面：一是改善交通條件，在公路、鐵路、水運(yùn)項(xiàng)目布局、資金投入上向邊境跨界民族地區(qū)傾斜；二是加大農(nóng)田水利建設(shè)力度，提高“樣板田”面積；三是加強(qiáng)鄉(xiāng)村通訊網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，提高信息化程度；四是加大農(nóng)村安居工程建設(shè)力度，對(duì)危舊房改造提供政府補(bǔ)助，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民有安居房。

第四，發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)。發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)是增強(qiáng)邊境跨界民族地區(qū)“內(nèi)生”發(fā)展能力的主要途徑，快速發(fā)展必須重視發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)。這就需要重點(diǎn)考慮以下四個(gè)方面：一是推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，發(fā)展經(jīng)濟(jì)作物規(guī)模種植，扶持農(nóng)業(yè)企業(yè)和專業(yè)合作社，引進(jìn)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目；二是開(kāi)發(fā)水電和礦產(chǎn)資源，在綜合調(diào)查和詳勘的基礎(chǔ)上，給予政策和資金方面的傾斜，統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)利用；三是開(kāi)發(fā)旅游產(chǎn)業(yè)，發(fā)展跨境旅游，以旅游業(yè)帶動(dòng)第三產(chǎn)業(yè)；四是強(qiáng)邊境口岸、通道等硬件建設(shè)，改善口岸的通信、網(wǎng)絡(luò)設(shè)施，發(fā)展口岸經(jīng)濟(jì)。

第五，發(fā)展教育事業(yè)。發(fā)展關(guān)鍵在人，通過(guò)發(fā)展民族教育進(jìn)而提高跨界民族人口素質(zhì)關(guān)系到發(fā)展的重要基礎(chǔ)和可持續(xù)性問(wèn)題。這就需要重點(diǎn)考慮以下四個(gè)方面：一是在學(xué)前教育方面，多形式發(fā)展公辦幼兒園，支持普惠性民辦幼兒園發(fā)展；二是推進(jìn)義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡化發(fā)展；三是實(shí)施免費(fèi)普通高中教育，辦好農(nóng)村普通高中、職業(yè)高中，提升中職學(xué)校辦學(xué)水平，重點(diǎn)培養(yǎng)實(shí)用型和技能型人才，為勞務(wù)輸出創(chuàng)造條件；四是加快地方應(yīng)用型大學(xué)建設(shè)，發(fā)揮民族高等教育在服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展的作用。

第六，發(fā)展文化事業(yè)。文化建設(shè)對(duì)于跨界民族地區(qū)各族群眾的精神生活具有重要意義，創(chuàng)新發(fā)展必須重視發(fā)展文化事業(yè)。這就需要重點(diǎn)考慮以下三個(gè)方面：一是加強(qiáng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)，完善文化基礎(chǔ)設(shè)施；二是深入實(shí)施“文化下鄉(xiāng)”精品工程，豐富跨界民族群眾生活；三是系統(tǒng)挖掘、整理跨界民族優(yōu)秀文化資源。

第七，發(fā)展衛(wèi)生事業(yè)。建立和完善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生保障制度是提升跨界民族地區(qū)民生水平的重要條件，協(xié)調(diào)發(fā)展必須重視發(fā)展衛(wèi)生事業(yè)。這就需要重點(diǎn)考慮以下三個(gè)方面：一是改善醫(yī)療條件，健全縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生體系；二是進(jìn)一步推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療，實(shí)現(xiàn)病有所醫(yī)、大病有助；三是強(qiáng)化疾控監(jiān)測(cè)和預(yù)警能力，健全疾病防控體系。

第八，健全社會(huì)保障?？缃缑褡宓貐^(qū)的社會(huì)保障體系相對(duì)滯后，共享發(fā)展必須重視健全社會(huì)保障體系。這就需要重點(diǎn)考慮以下三個(gè)方面：一是在農(nóng)村逐步擴(kuò)大最低生活保障范圍，保障困難群眾的基本生活；二是加強(qiáng)農(nóng)村敬老院建設(shè)，逐步提高農(nóng)村“五?！睂?duì)象集中供養(yǎng)率；三是完善新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

第九，重視生態(tài)建設(shè)。生態(tài)建設(shè)是跨界民族地區(qū)發(fā)展的重要組成部分，綠色發(fā)展必須重視生態(tài)發(fā)展。這就需要重點(diǎn)考慮以下三個(gè)方面：一是加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)建設(shè)，大力推進(jìn)節(jié)能減排工作；二是完善垃圾和污水處理設(shè)施，提高垃圾和污水處理能力，提高生活環(huán)境質(zhì)量；三是加強(qiáng)區(qū)域生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的跨境合作，探索生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的區(qū)域合作治理機(jī)制。

〔1〕穆智.“直過(guò)”民族與精細(xì)化治理模式〔J〕.民族論壇，2016（2）：21-24.

〔2〕云南省人民政府扶貧開(kāi)發(fā)辦公室.云南扶貧開(kāi)發(fā)年鑒2015〔M〕.昆明：云南人民出版社，2016：65.

〔3〕蔡廣文.興邊富民的一份滿意答卷：云南財(cái)政創(chuàng)新思想持續(xù)推進(jìn)邊境地區(qū)快速發(fā)展綜述〔N〕.中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)，2011-12-24（3）.

〔4〕劉文光.我國(guó)人口較少民族反貧困面臨的問(wèn)題及對(duì)策：以云南邊境地區(qū)人口較少民族為例〔J〕.黑龍江民族叢刊，2012（1）：64-69.

〔5〕林文勛，楊先明，張國(guó)勝.重塑沿邊經(jīng)濟(jì)地理與發(fā)展機(jī)制：以滇西邊境地區(qū)為例〔M〕.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2015：15.

Problems and Countermeasures in the Development of Ethnic Groups in China-Myanmar Border Areas

Mu Zhi
（Department of Development Planing，Yunan Minzu University,Kunming 650031,China）

Myanmar is a pivot country connecting the maritime silk road and the silk road economic belt in China's One Belt And One Road construction,.China-Myanmar border areas is one of major distribution regions of Chinese cross-border ethnic groups,and its development is closely related to the social development and stability of Chinese frontier areas.Five aspects of socio-economical development is identified in this paper,as well as eight aspects of obstacles and problems.It is necessary to reshape development concept and restructure development mechanism.This paper puts forward the basic approaches and measures for accelerating development from nine aspects.

China-Myanmar border area;cross-border ethnic Groups;development countermeasures

C957

A

2096-2266（2017）07-0007-07

10.3969/j.issn.2096-2266.2017.07.002

（責(zé)任編輯 張玉皎）

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“跨界民族與中緬邊境地區(qū)的穩(wěn)定和發(fā)展研究”（14CMZ039）

2017-04-19

2017-05-06

穆智，講師，博士，主要從事馬克思主義民族理論與政策研究.