范和生　唐惠敏

[摘要]農(nóng)村貧困治理是全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵議題。與傳統(tǒng)貧困治理模式不同，精準(zhǔn)扶貧具有更強(qiáng)的實(shí)踐導(dǎo)向性和制度針對(duì)性，是現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村貧困治理的根本之策。然而，精準(zhǔn)扶貧在農(nóng)村貧困治理中也存在諸多困境，有必要對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策加以改進(jìn)：改革精準(zhǔn)識(shí)別的制度掣肘，把握精準(zhǔn)施策的技術(shù)靶向，鍛造精準(zhǔn)扶貧核心力量，完善脫貧攻堅(jiān)成效考核機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，推動(dòng)形成“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)推進(jìn)、社會(huì)協(xié)同和民眾參與”的多元主體農(nóng)村貧困治理體系。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村貧困；貧困治理體系；精準(zhǔn)扶貧；政策改進(jìn)；全面建成小康社會(huì)

[作者簡(jiǎn)介]范和生，安徽大學(xué)社會(huì)與政治學(xué)院教授；唐惠敏，安徽大學(xué)法學(xué)院博士研究生

本文系國(guó)家社科基金重大招標(biāo)項(xiàng)目“采煤沉陷區(qū)‘生態(tài)—經(jīng)濟(jì)—社會(huì)多維關(guān)系演化規(guī)律及調(diào)控機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：14ZDB145）的研究成果。

2015年中共中央審議并公布了《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，并確定了 “到2020年我國(guó)農(nóng)村貧困人口全脫貧、貧困村全出列、貧困縣全摘帽、區(qū)域性整體貧困得以解決”的戰(zhàn)略目標(biāo)。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從理論到實(shí)踐形成了關(guān)于“精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”農(nóng)村貧困治理的系統(tǒng)思想。精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐邏輯延伸了我國(guó)貧困治理的內(nèi)涵，深入到重視貧困問(wèn)題的本質(zhì)，因而具有更高層次的指導(dǎo)地位和實(shí)踐價(jià)值。當(dāng)前，我國(guó)新一輪精準(zhǔn)脫貧工作已處于攻堅(jiān)拔寨的關(guān)鍵性階段，不少地區(qū)在長(zhǎng)期的脫貧攻堅(jiān)工作過(guò)程中形成了許多經(jīng)驗(yàn)之舉和特色模式。然而，在實(shí)踐黨中央的精準(zhǔn)扶貧部署中仍存在諸多障礙和難題。破解精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的難題，關(guān)系我國(guó)農(nóng)村貧困治理的成敗，亟待改進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的制度設(shè)計(jì)，完善農(nóng)村貧困治理的政策體系。

一、農(nóng)村貧困治理模式的變遷與精準(zhǔn)扶貧

新中國(guó)成立之初，我國(guó)普遍處于經(jīng)濟(jì)落后、民生凋敝的窘境，是世界上貧困人口最多、貧困問(wèn)題最突出的國(guó)家之一，農(nóng)村貧困問(wèn)題逐步成為制約我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的桎梏。我國(guó)政府一直致力于減貧工作，并制定了詳盡的扶貧開(kāi)發(fā)工作計(jì)劃，有序推進(jìn)我國(guó)貧困人口的脫貧致富步伐，并取得了世人矚目的成績(jī)，走出了一條符合中國(guó)實(shí)際的特色扶貧開(kāi)發(fā)道路。

（一）農(nóng)村貧困治理的發(fā)展脈絡(luò)

筆者通過(guò)梳理國(guó)內(nèi)相關(guān)文獻(xiàn)，試圖總結(jié)改革開(kāi)放30多年來(lái)我國(guó)農(nóng)村貧困治理的發(fā)展脈絡(luò)。趙慧珠①，楊占國(guó)②等學(xué)者按照時(shí)間的先后順序和不同階段我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)的任務(wù)部署，將我國(guó)農(nóng)村貧困治理劃分為四個(gè)階段：第一階段（1978—1985）是體制改革推動(dòng)扶貧時(shí)期；第二階段（1986—1993）是開(kāi)發(fā)式扶貧開(kāi)創(chuàng)時(shí)期；第三階段（1994—2000）是7年扶貧攻堅(jiān)時(shí)期；第四個(gè)階段（2001—2010）是解決溫飽和鞏固溫飽并重時(shí)期。張琦③等拓展了農(nóng)村貧困治理的時(shí)間維度，總結(jié)出我國(guó)農(nóng)村減貧的五個(gè)發(fā)展階段：1978年至1985年是農(nóng)村制度性變革的減貧效應(yīng)集中釋放期；1986年至1994年是全面改革沖擊下確立貧困縣減貧新模式期；1995年至2000年是非均衡新格局下的專項(xiàng)扶貧政策創(chuàng)新時(shí)期；2001年至2010年是區(qū)域輪動(dòng)到聯(lián)動(dòng)推進(jìn)下的整村推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)新模式期；2011年至今是連片開(kāi)發(fā)新舉措與精準(zhǔn)扶貧方略的融合推進(jìn)期。吳敏④，韓廣富⑤等學(xué)者從各個(gè)階段扶貧工作的瞄準(zhǔn)單位入手，提出我國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)治理經(jīng)歷了以“貧困縣”為瞄準(zhǔn)重點(diǎn)，到以“貧困村”為中心，再到以區(qū)域與個(gè)體并重的開(kāi)發(fā)扶貧的歷程。鄭榮琦⑥，向德平⑦，閆坤⑧等則指出中國(guó)農(nóng)村反貧困模式是逐步從 “救濟(jì)式扶貧”過(guò)渡到“開(kāi)發(fā)式扶貧”“參與式扶貧”和“合作式扶貧”階段，最終是實(shí)現(xiàn)綜合性、整體性和多元性的可持續(xù)發(fā)展式扶貧。不難看出，我國(guó)農(nóng)村貧困治理呈現(xiàn)出階段性特征，減貧反貧政策也相應(yīng)地有所調(diào)整。到2010年底，少數(shù)剩余農(nóng)村貧困人口的生存和溫飽問(wèn)題基本得到解決，鞏固了部分低收入人口的溫飽成果，提高了農(nóng)村貧困人口的收入水平和生活質(zhì)量。通過(guò)30多年的扶貧開(kāi)發(fā)實(shí)踐，我國(guó)農(nóng)村貧困治理已經(jīng)取得了階段性勝利。步入21世紀(jì)，我國(guó)貧困人口進(jìn)一步減少，農(nóng)村居民生產(chǎn)和溫飽問(wèn)題得到基本解決，擺在中國(guó)政府面前的是更為艱難的脫貧攻堅(jiān)任務(wù)。

（二）我國(guó)農(nóng)村貧困治理模式的變遷

由于扶貧模式的主客體、瞄準(zhǔn)對(duì)象、輸入資源等要素的不同，在長(zhǎng)期的扶貧開(kāi)發(fā)的實(shí)踐中也演繹出不同類型的貧困治理模式。長(zhǎng)期以來(lái)，以政府為主導(dǎo)的反貧模式是我國(guó)農(nóng)村貧困治理的主要特征。作為農(nóng)村扶貧公共產(chǎn)品的供給主體，我國(guó)政府在農(nóng)村貧困治理過(guò)程中取得了舉世矚目的成就。然而，政府主導(dǎo)型扶貧模式也不可避免地存在諸多問(wèn)題，主要表現(xiàn)為：第一，傳統(tǒng)的輸血式扶貧理念，過(guò)于強(qiáng)調(diào)外在因素的主導(dǎo)力量，忽視了農(nóng)民的能動(dòng)性和主體性；第二，扶貧資金和項(xiàng)目的分配和使用往往由地方政府和鄉(xiāng)村精英左右和把控，貧困農(nóng)民很難參與扶貧資源的決策、管理和使用；第三，由于地方政府的利益需求和自身偏好，農(nóng)村反貧成為地方政府追求政績(jī)的手段，難以規(guī)避扶貧目標(biāo)偏離現(xiàn)象；第四，缺乏科學(xué)合理的決策、監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制，助長(zhǎng)基層政府非制度化行為，導(dǎo)致扶貧政策不持續(xù)、扶貧機(jī)制不完善、扶貧效果不穩(wěn)定。因而，創(chuàng)新貧困治理模式已成為我國(guó)農(nóng)村減貧反貧的關(guān)鍵議題。⑨

20世紀(jì)80年代，學(xué)術(shù)界就農(nóng)村貧困治理的主體結(jié)構(gòu)進(jìn)行了廣泛探討，并達(dá)成基本共識(shí)。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，貧困問(wèn)題的產(chǎn)生原因復(fù)雜，有其特定的歷史和時(shí)代原因。完全依賴政府的主導(dǎo)，并不能徹底消除貧困。傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)型治理模式中，貧困農(nóng)民只是政府反貧困治理體系中的形式參與者；農(nóng)村社區(qū)資源鏈接和自我增能的動(dòng)力不足；市場(chǎng)化的農(nóng)村扶貧產(chǎn)品供給機(jī)制有待建立完善；非政府組織與政府之間良性合作機(jī)制尚未形成。從某種程度上說(shuō)，貧困治理體系的主體結(jié)構(gòu)認(rèn)識(shí)偏差，是造成我國(guó)農(nóng)村反貧減貧諸多現(xiàn)實(shí)性難題的根本原因。當(dāng)前亟待解決的問(wèn)題是厘清多主體間的責(zé)任和義務(wù)。⑩當(dāng)前，政府主導(dǎo)仍是農(nóng)村貧困治理的關(guān)鍵之舉，政府特別是基層政府應(yīng)當(dāng)是制度倡議者、政策推動(dòng)者、組織協(xié)調(diào)者和行動(dòng)召集者。而克服傳統(tǒng)政府主導(dǎo)的輸血式扶貧模式，應(yīng)當(dāng)培育貧困農(nóng)民的自主性和創(chuàng)造性，變輸血式扶貧為造血式扶貧。同時(shí)，引導(dǎo)市場(chǎng)化機(jī)制，避免行政冗余導(dǎo)致扶貧資源的低效配置；拓展與非政府組織的合作領(lǐng)域，彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)雙失靈的制度漏洞，關(guān)注貧困農(nóng)民的差異化需求，減少扶貧目標(biāo)的偏離與轉(zhuǎn)換。endprint

（三）精準(zhǔn)扶貧：農(nóng)村貧困治理的模式創(chuàng)新

如前文所述，傳統(tǒng)的粗放式扶貧模式，不僅幫扶資源整合程度低，扶貧參與主體合作效度淺，而且?guī)头鲰?xiàng)目和資金分散，存在嚴(yán)重的碎片化問(wèn)題。無(wú)論是救濟(jì)式扶貧、開(kāi)發(fā)式扶貧還是參與式扶貧，都存在貧困人口識(shí)別不清、底數(shù)不明、幫扶措施和扶貧項(xiàng)目指向不準(zhǔn)等制度漏洞，農(nóng)村貧困治理的質(zhì)量亟待提升。以貧困縣為單位的區(qū)域瞄準(zhǔn)、以貧困村為單位的村級(jí)瞄準(zhǔn)都無(wú)法有效解決“貧困縣內(nèi)扶貧資源外溢和非貧困縣的貧困農(nóng)戶被排斥在政府扶貧資源享受對(duì)象之外的問(wèn)題”{11}。有限的扶貧資源能否真正到達(dá)貧困戶一直是我國(guó)農(nóng)村貧困治理的政策錨點(diǎn)和實(shí)踐難題。如何設(shè)定農(nóng)民貧困治理的主體結(jié)構(gòu)，如何實(shí)現(xiàn)貧困人口的整體性脫貧，如何有效規(guī)避扶貧資源的偏離與轉(zhuǎn)換，成為我國(guó)農(nóng)村貧困治理的當(dāng)務(wù)之急。精準(zhǔn)扶貧具有更強(qiáng)的實(shí)踐導(dǎo)向性和制度針對(duì)性，彌補(bǔ)了長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)成效不足的缺陷，是現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村貧困治理的根本之策。它既是共同富裕原則、精細(xì)化理念和分類思想在農(nóng)村貧困治理中的創(chuàng)設(shè)性運(yùn)用{12}，也是轉(zhuǎn)變扶貧思路，擺脫 “灌水式”和“輸血式” 扶貧模式桎梏的正確選擇。

目前學(xué)界對(duì)精準(zhǔn)扶貧的概念雖有不同的表述，但基本內(nèi)涵保持一致。精準(zhǔn)扶貧就是“扶貧對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)”。其基本的工作思路是以縣為單位，根據(jù)分級(jí)負(fù)責(zé)、層層指導(dǎo)、規(guī)?？刂?、動(dòng)態(tài)管理的原則，建立全國(guó)扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，并建檔立卡的貧困村、貧困戶，逐村逐戶制定幫扶措施。因而，是對(duì)傳統(tǒng)扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制的創(chuàng)新，克服了扶貧資源瞄準(zhǔn)偏離的治理悖論。在一定程度上提高了有限資源的高效配置，削減了基層政府行政成本。當(dāng)前，我國(guó)貧困人口呈現(xiàn)出 “點(diǎn)、線、面”共存格局，扶貧開(kāi)發(fā)的瞄準(zhǔn)機(jī)制應(yīng)當(dāng)順勢(shì)而變。筆者認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧應(yīng)當(dāng)有兩層基本含義：一是超越貧困縣的區(qū)域?qū)哟?，將扶貧資源的瞄準(zhǔn)靶心轉(zhuǎn)向貧困村{13}，使有限的扶貧資源得到高效利用和合理配置；二是推動(dòng)扶貧資源下沉至微觀層次，直接找準(zhǔn)貧困戶實(shí)施幫扶措施，防止扶貧資源的錯(cuò)配或遺漏。精準(zhǔn)扶貧思想的產(chǎn)生具有重要的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)需求。精準(zhǔn)扶貧從提出到付諸實(shí)踐時(shí)間短，國(guó)家層面的指導(dǎo)意見(jiàn)仍較為寬泛?，F(xiàn)有的研究尚缺乏翔實(shí)的實(shí)踐性成果，對(duì)精準(zhǔn)扶貧在農(nóng)村貧困治理中如何具體地運(yùn)用也未作出應(yīng)有的回應(yīng)，“對(duì)精準(zhǔn)扶貧的研究多為對(duì)精準(zhǔn)扶貧的意義解讀與內(nèi)涵豐富，對(duì)于具體實(shí)施的方法研究仍較為籠統(tǒng)”{14}。雖然各地區(qū)在具體實(shí)施過(guò)程中進(jìn)行了一定程度的工作創(chuàng)新，但尚未提煉總結(jié)出適合大范圍推廣的有效經(jīng)驗(yàn)，脫貧攻堅(jiān)成效如何也缺乏標(biāo)準(zhǔn)化的考核機(jī)制。因此，需要進(jìn)一步拓展精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐性研究，緊扣精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵，找準(zhǔn)癥結(jié)，提出改進(jìn)措施。

二、精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐邏輯與制度困境

改善扶貧治理機(jī)制是實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的核心要素。我國(guó)貧困治理的實(shí)踐經(jīng)歷了從區(qū)域精準(zhǔn)到貧困縣精準(zhǔn)再到貧困村精準(zhǔn)的歷程，也提出了整村推進(jìn)等相關(guān)戰(zhàn)略和理念，但扶貧體制和政策機(jī)制的精準(zhǔn)程度始終難以規(guī)避人為的和技術(shù)的壁壘。而精準(zhǔn)扶貧則以建檔立卡的方式，引導(dǎo)各類扶貧資源優(yōu)化配置，對(duì)貧困戶和貧困村精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核，兼顧了差異性、特殊性和系統(tǒng)性的現(xiàn)實(shí)要求。筆者參與了安徽省脫貧攻堅(jiān)成效第三方考核工作，比照黨中央的精準(zhǔn)扶貧的政策要求，不可否認(rèn)的是，我國(guó)精準(zhǔn)扶貧仍存在貧困戶識(shí)別偏離、幫扶措施失準(zhǔn)、精準(zhǔn)施策脫靶、精準(zhǔn)匹配不足等現(xiàn)實(shí)性問(wèn)題。

（一）精準(zhǔn)識(shí)別：貧困戶分配、退出與重新識(shí)別機(jī)制的偏離

精準(zhǔn)識(shí)別是精準(zhǔn)扶貧的首要環(huán)節(jié)，關(guān)系到扶貧資源瞄準(zhǔn)和有效傳遞。造成扶貧對(duì)象瞄準(zhǔn)偏離有著多方面的原因：

第一，貧困戶識(shí)別的關(guān)鍵人物是村干部（含駐村工作隊(duì)人員）。倘若“貧困”被異化成“稀缺資源”，就難以遏制基層政府和鄉(xiāng)村精英制度“尋租”和捕獲不當(dāng)?shù)美膬e幸心理。在實(shí)踐識(shí)別過(guò)程中，村干部具有相當(dāng)強(qiáng)的主導(dǎo)性，加之我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)熟人關(guān)系和家族勢(shì)力的干擾，往往容易導(dǎo)致在貧困戶家庭情況評(píng)定過(guò)程中的不公平現(xiàn)象。{15} 第二，逐級(jí)指標(biāo)分配與識(shí)別對(duì)象的規(guī)模性排斥。{16} 在貧困戶規(guī)?？刂频膶?shí)踐中，我國(guó)現(xiàn)采取的是貧困戶指標(biāo)自上而下的逐級(jí)分配政策。也就是說(shuō)，指標(biāo)的多寡是由上級(jí)政府根據(jù)扶貧標(biāo)準(zhǔn)和各地區(qū)貧困發(fā)生率等監(jiān)測(cè)指標(biāo)，按照一定的比例測(cè)算出來(lái)分配到各省{17}，然后各縣將到縣規(guī)模數(shù)分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、到村。顯然，這種人為分配名額的方式未必能客觀反映實(shí)際貧困人口數(shù)，或?qū)е仑毨羧狈χ笜?biāo)而“漏出”，或?qū)е虏糠执迕褚宰咧笜?biāo)的方式獲取貧困戶資格。第三，“不愿脫貧”“被脫貧”等現(xiàn)象仍然存在，貧困戶退出機(jī)制有待改善。在中西部等地區(qū)都不同程度地存在不愿脫貧的貧困戶，部分村干部反映，有的貧困戶甚至存在“我脫不了貧，你當(dāng)不了官”的思想。2015 年我國(guó)執(zhí)行的扶貧標(biāo)準(zhǔn)是人均年純收入為2855元，筆者在安徽省某縣調(diào)研中村干部普遍反映“現(xiàn)有的脫貧標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，部分貧困戶僅靠政府的財(cái)政兜底保障1年就能得到4000到5000元的扶貧救助。只要該村制定了年初脫貧計(jì)劃，要想貧困戶脫貧，是件很容易的事件”。 應(yīng)當(dāng)注意的是，收入的多寡只能作為脫貧與否的參考指標(biāo)，而不是唯一標(biāo)準(zhǔn)。第四，某些地區(qū)識(shí)別貧困人口時(shí)，并未嚴(yán)格采用人均收入2855元的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，而是綜合考慮各類因素，從總體上來(lái)確定貧困戶名額。引用非貧困線測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)，在貧困戶總體情況相差不大的情況下具有一定的合理性，但也正因如此降低了識(shí)別的精準(zhǔn)性。比如，陜西省某縣 “九不評(píng)”“四優(yōu)先”“兩嚴(yán)禁”的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)中，采用了主觀色彩過(guò)濃、帶有明顯懲戒性功能的道德標(biāo)準(zhǔn)作為精準(zhǔn)識(shí)別的基本要素。{18} 第五，“檔外貧困戶”{19}和返貧農(nóng)戶因出于“規(guī)?？刂啤焙驼?jī)的考慮，在“回頭看”重新識(shí)別中短期內(nèi)很難建檔立卡。不僅有違建檔立卡的初衷，也激發(fā)了“檔內(nèi)貧困戶”和處于政策空白地的“檔外人士”的矛盾，存在貧困群眾上訪的隱憂。鄧維杰{20}，左停{21}等在實(shí)地研究中都發(fā)現(xiàn)，由于政策性規(guī)?？刂?，存在部分貧困戶（村）被排斥在精準(zhǔn)識(shí)別范疇之外的現(xiàn)象。endprint

（二）精準(zhǔn)幫扶：幫扶資源的非制度化供給與供需失衡

結(jié)對(duì)幫扶是落實(shí)精準(zhǔn)幫扶的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，特別是在扶貧資源相對(duì)有限和脫貧攻堅(jiān)任務(wù)艱巨的實(shí)際情況下，結(jié)對(duì)幫扶在精準(zhǔn)扶貧政策體系中的紐帶式作用不容忽視。結(jié)對(duì)幫扶是在省級(jí)政府的指導(dǎo)下，由縣級(jí)政府明確幫扶方案，統(tǒng)籌安排扶貧資源，以一對(duì)一的結(jié)對(duì)方式為識(shí)別出的貧困人口和貧困村落實(shí)幫扶單位或責(zé)任人。幫扶單位是擔(dān)負(fù)扶貧任務(wù)、實(shí)施制度化管理的本地區(qū)黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、民主黨派以及企事業(yè)單位，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧工作站、村兩委的配合下，針對(duì)貧困戶的實(shí)際需求，制定幫扶計(jì)劃。從結(jié)對(duì)幫扶的概念內(nèi)涵來(lái)看，結(jié)對(duì)幫扶單位和責(zé)任人是在確定幫扶關(guān)系之后，實(shí)地入村入戶了解和把握“貧困戶/貧困村的基本情況、生產(chǎn)生活情況、致貧原因、扶貧需求等”{22}。但從邏輯上來(lái)說(shuō)，存在本末倒置的矛盾。鑒于貧困村/貧困戶的致貧原因和脫貧需求的差異性，在沒(méi)有對(duì)致貧原因進(jìn)行充分甄別、對(duì)脫貧需求進(jìn)行個(gè)別調(diào)查的前提下，單靠行政手段推動(dòng)幫扶關(guān)系的事先設(shè)定，必然會(huì)削減有限扶貧資源的利用效益，造成幫扶資源的供給與扶貧對(duì)象的實(shí)際需求之間的脫節(jié)與低效匹配。

另一方面， 駐村工作隊(duì)和駐村干部動(dòng)員籌集的幫扶資金（或資源）是精準(zhǔn)扶貧資源的重要供給之源。幫扶單位的扶貧資金（或資源）或是幫扶單位臨時(shí)設(shè)立的幫扶項(xiàng)目資金，或是動(dòng)員社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系爭(zhēng)取的社會(huì)資源。這些資源帶有明顯的非制度化和非持續(xù)性特點(diǎn)。某種程度而言，幫扶資金的類型、多寡取決于幫扶單位的性質(zhì)、資源動(dòng)員能力。因而，存在幫扶單位扶貧資源分布不均衡的隱憂。在特定資源存量相對(duì)有限的現(xiàn)實(shí)條件下，資源動(dòng)員能力或自身資源雄厚的幫扶單位或責(zé)任人能夠?yàn)槠淙腭v的貧困村和幫扶的貧困戶獲取足夠的，甚至是“過(guò)?！钡姆鲐氋Y源，不可避免地“擠占”了資源動(dòng)員能力不足的幫扶單位或責(zé)任人的資源獲取途徑。而現(xiàn)階段，部分地區(qū)的扶貧模式過(guò)度依賴政府的“輸血式”救濟(jì)，低估甚至是忽視農(nóng)民作為反貧困主體的地位。{23} 這也在一定程度上加劇了非制度化扶貧資源供給的負(fù)面效應(yīng)。

（三）精準(zhǔn)施策：幫扶理念與幫扶措施、幫扶制度的脫靶

精準(zhǔn)施策的前提是精準(zhǔn)識(shí)別。只有貧困戶識(shí)別精準(zhǔn)，精準(zhǔn)施策才具有實(shí)踐依據(jù)和價(jià)值，而精準(zhǔn)施策的基本依據(jù)就是致貧原因。基于致貧原因的差異性，貧困戶具有不同的幫扶需求。因此，精準(zhǔn)施策的措施應(yīng)當(dāng)是差別化、個(gè)別化和因地制宜的。精準(zhǔn)施策旨在“通過(guò)挖掘、滿足貧困者的真實(shí)需求，有針對(duì)性地按需差異化幫扶”{24}，然而精準(zhǔn)幫扶的理念在付諸實(shí)踐的過(guò)程中卻遭遇各種現(xiàn)實(shí)性難題。

第一，幫扶措施過(guò)于簡(jiǎn)單，形式化色彩濃厚。囿于扶貧工作的強(qiáng)度和基層扶貧專干能力不足，不少減貧措施被簡(jiǎn)單地理解為貧困戶提供資金、贈(zèng)送生產(chǎn)資料、改造或修繕危房、協(xié)助解決日常生活所需等。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，安徽省有些貧困村部分2016年擬脫貧戶雖然年底能夠?qū)崿F(xiàn)人均收入超貧困線標(biāo)準(zhǔn)，但其收入來(lái)源主要是政府的政策性救濟(jì)（低保金、養(yǎng)老金、糧食補(bǔ)貼等）和社會(huì)捐款。這部分脫貧戶猶如“拄著拐杖”，受政策變動(dòng)的影響大，具有不可持續(xù)性，直接影響減貧效果。第二，因患大病、天災(zāi)人禍等原因?qū)е隆胺地殹钡那闆r時(shí)有發(fā)生，脫貧戶是否繼續(xù)以及如何享受扶持政策尚無(wú)具體的指導(dǎo)意見(jiàn)。按照國(guó)家脫貧攻堅(jiān)的相關(guān)文件，為防止貧困戶脫貧后返貧，在一定時(shí)期內(nèi)還可按相關(guān)政策規(guī)定享受相關(guān)扶持政策。但是上級(jí)文件并沒(méi)有具體規(guī)定“一定時(shí)期”到底是多長(zhǎng)時(shí)間，也未規(guī)定哪類貧困戶可以繼續(xù)享受，更沒(méi)有規(guī)定哪些扶貧政策可以繼續(xù)享受。因此，縣級(jí)及以下的扶貧工作人員很難進(jìn)行操作化判定。同時(shí)按照有關(guān)規(guī)定，貧困戶脫貧的標(biāo)準(zhǔn)主要有貧困戶年人均收入穩(wěn)定超過(guò)當(dāng)年國(guó)家貧困線標(biāo)準(zhǔn)（按2015年2855元不變價(jià)計(jì)算）、有安全住房、家庭無(wú)因貧輟學(xué)學(xué)生作為主要衡量指標(biāo)，但是天災(zāi)人禍、疾病復(fù)發(fā)等卻無(wú)法有效預(yù)估。因此，在實(shí)際工作中，村干部反映只要通過(guò)“擬選對(duì)象、精準(zhǔn)扶持、民主評(píng)議、公示公告”等程序?qū)崿F(xiàn)脫貧的貧困戶，一般第二年不再享受到戶扶貧資金救助。第三，扶貧項(xiàng)目與貧困需求不相匹配。貴州、四川、陜西等多省“堅(jiān)持財(cái)政扶貧資金的70%要用于產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)，其中70%的產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目資金要直接落實(shí)到戶”{25}，而實(shí)際情況是，部分邊遠(yuǎn)和貧困農(nóng)村地區(qū)對(duì)基礎(chǔ)農(nóng)田和生活設(shè)施的迫切度遠(yuǎn)高于產(chǎn)業(yè)發(fā)展；一些貧困戶因缺乏創(chuàng)業(yè)能力和一定數(shù)量的配套資金、土地等生產(chǎn)資料，無(wú)法實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)脫貧；部分產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目違背當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，重生產(chǎn)，輕市場(chǎng)。由此，導(dǎo)致幫扶項(xiàng)目、資源出現(xiàn)嚴(yán)重的偏離。

需要指出的是，“精準(zhǔn)幫扶”的概念并不獨(dú)指對(duì)貧困戶的幫扶定位精準(zhǔn)。在脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐中，由于扶貧政策的不均衡性，非貧困村很難享受到與貧困村同等的幫扶項(xiàng)目扶持。筆者在安徽省調(diào)研中，有非貧困村支部書(shū)記坦言：“我們村有好的項(xiàng)目向上面申請(qǐng)資金很少獲得批復(fù)，貧困村農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)度都快超過(guò)非貧困村……仍希望獲得同等的產(chǎn)業(yè)扶持政策”；也有非貧困村支部書(shū)記反映“小額信貸在非貧困村的審核到資金下?lián)芎臅r(shí)過(guò)長(zhǎng)，光伏扶貧也是先考慮在貧困村開(kāi)展……貧困村似乎在各個(gè)方面都比我們快一步”。扶貧項(xiàng)目、資金重點(diǎn)傾向貧困村雖無(wú)可厚非，但應(yīng)考慮政策的均衡性，避免非貧困村“被邊緣化”現(xiàn)象。

（四）精準(zhǔn)匹配：基層扶貧干部能力不足與責(zé)任缺失

精準(zhǔn)匹配勝任扶貧職責(zé)的扶貧干部是因村派人精準(zhǔn)的基本要求，也是按時(shí)按質(zhì)實(shí)現(xiàn)脫貧指標(biāo)的關(guān)鍵之舉。唐麗霞{26}，沈茂英{27}，汪三貴{28}等均指出，基層扶貧干部能力（包括組織能力、協(xié)調(diào)能力、資源整合能力等）的強(qiáng)弱與貧困村/貧困戶脫貧的時(shí)間和規(guī)模成正向關(guān)系。然而，現(xiàn)有的農(nóng)村扶貧工作干部大多數(shù)是臨時(shí)抽調(diào)的計(jì)劃生育工作人員，或是上級(jí)指派的基層輪訓(xùn)人員，專門(mén)從事扶貧工作的人員少之甚少，扶貧干部能力不足和責(zé)任缺失的現(xiàn)象仍然存在。

第一，部分村干部對(duì)扶貧政策熟悉程度不夠，難以區(qū)分“特惠”和“普惠”扶貧政策。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)有的村扶貧專干對(duì)該村2016年實(shí)際到賬的扶貧資金和已批復(fù)的到村扶貧項(xiàng)目情況知之甚少，有的村支書(shū)將扶貧專項(xiàng)資金和民生工程撥付款混為一談，有的村支書(shū)無(wú)法清楚地理解到戶的“特惠”和“普惠”扶貧政策，有的駐村干部甚至不知道“小額信貸”的貸款額度、年限等基本政策。扶貧干部不了解扶貧政策，不吃透政策精神，不樹(shù)立政策意識(shí)，也就無(wú)法有效爭(zhēng)取和利用到村、到戶扶貧項(xiàng)目和資金。第二，部分村干部責(zé)任意識(shí)薄弱，“走讀式”“掛名式”等形式主義幫扶現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。主要表現(xiàn)為：得過(guò)且過(guò)，主動(dòng)作為意識(shí)不足；脫離當(dāng)?shù)貙?shí)際，盲目包辦項(xiàng)目；低估農(nóng)民自主發(fā)展能力，助長(zhǎng)“等、靠、要”思想；漫灌式的平均主義有違精準(zhǔn)扶貧原則；熟人關(guān)系，暗箱操作，侵害貧困戶利益。2016年，甘肅省紀(jì)委聯(lián)同省扶貧辦查處扶貧領(lǐng)域違紀(jì)問(wèn)題686件，處理涉事干部1516人；四川省通報(bào)了9起扶貧領(lǐng)域典型案件；廣西壯族自治區(qū)10個(gè)月內(nèi)12410名干部因以權(quán)謀私、虛報(bào)冒領(lǐng)、貪污侵占、挪用專項(xiàng)扶貧資金等問(wèn)題被處分。第三，由于基層扶貧干部素質(zhì)能力較弱，大多數(shù)文化水平較低，在扶貧材料的整理與歸納工作中時(shí)有漏洞。一些縣市區(qū)貧困戶信息登記系統(tǒng)的數(shù)據(jù)失真，身份證號(hào)碼錯(cuò)位，聯(lián)系方式造假，致貧原因與幫扶措施差之千里；扶貧手冊(cè)的致貧原因、勞動(dòng)力能力、幫扶措施、幫扶單位等填寫(xiě)欄隨意涂改，幫扶措施含糊不清，且登記時(shí)間先后順序不一致。第四，部分基層扶貧干部全局意識(shí)缺乏，為應(yīng)對(duì)上級(jí)政府下達(dá)的脫貧計(jì)劃，倉(cāng)促制定的脫貧計(jì)劃脫離實(shí)踐。部分扶貧干部只瞄準(zhǔn)上級(jí)下?lián)艿姆鲐氋Y金，整合社會(huì)資源的能力不足，“數(shù)字脫貧”“被脫貧”情況仍時(shí)有發(fā)生。而現(xiàn)有的脫貧攻堅(jiān)考核機(jī)制尚未建立健全，很難形成對(duì)基層干部的約束和獎(jiǎng)勵(lì)效力。endprint

三、精準(zhǔn)扶貧政策改進(jìn)與農(nóng)村貧困治理體系的構(gòu)建

事實(shí)上，任何扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制都面臨著來(lái)自識(shí)別偏離、幫扶脫靶、政策失衡、考核失效以及政治考量等多方面的障礙。特別是當(dāng)“貧困”被異化成“稀缺資源”， 扶貧資源的瞄準(zhǔn)機(jī)制就難以在技術(shù)層面剝離政治因素在貧困治理中的作用。而要改進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的技術(shù)設(shè)計(jì)，規(guī)避政治化風(fēng)險(xiǎn)的影響，就必須找準(zhǔn)問(wèn)題的癥結(jié)，以制度化的手段改進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的政策體系，進(jìn)而構(gòu)建“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)推進(jìn)、社會(huì)協(xié)同、村民參與”的多元主體農(nóng)村貧困治理體系。

（一）靶向校準(zhǔn)：優(yōu)化扶貧瞄準(zhǔn)運(yùn)行機(jī)制

精準(zhǔn)識(shí)別是精準(zhǔn)扶貧的第一道關(guān)卡，也是精準(zhǔn)扶貧最關(guān)鍵的步驟，直接影響精準(zhǔn)扶貧的政策效果。倘若精準(zhǔn)識(shí)別脫離靶心，將會(huì)導(dǎo)致“差之毫厘，失之千里”的后果。因此，優(yōu)化扶貧瞄準(zhǔn)運(yùn)行機(jī)制，找準(zhǔn)精準(zhǔn)扶貧的對(duì)象，就顯得尤為重要。第一，由于技術(shù)和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的缺陷，傳統(tǒng)的以人均年收入作為貧困人口識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)的方法顯然不合時(shí)宜。精準(zhǔn)識(shí)別的前提是制定科學(xué)合理的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。而現(xiàn)行的精準(zhǔn)識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)過(guò)度注重家庭人均年收入單一指標(biāo)，忽視了致貧原因的多樣性。應(yīng)當(dāng)采取多維指標(biāo)對(duì)貧困人口建檔立卡，并適度擴(kuò)展貧困戶建檔立卡規(guī)模。{29} 同時(shí)，也要反復(fù)斟酌指標(biāo)的合理性，避免人為占用貧困戶名額。第二，為防止因貧困戶指標(biāo)自上而下分配機(jī)制所導(dǎo)致的“規(guī)模排斥”現(xiàn)象，縣級(jí)政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格落實(shí)精準(zhǔn)識(shí)別的“倒排法”和“分類法”，加強(qiáng)對(duì)貧困戶信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)挖掘，并根據(jù)本地區(qū)實(shí)際，繪制貧困村、貧困戶空間分布信息圖，及時(shí)洞察致貧原因，重新識(shí)別新增貧困戶和返貧戶。第三，實(shí)現(xiàn)對(duì)貧困戶的動(dòng)態(tài)管理和指標(biāo)的均衡性調(diào)整，建立嚴(yán)格的貧困戶和貧困村退出機(jī)制，嚴(yán)禁“數(shù)字脫貧”和“被脫貧”現(xiàn)象。同時(shí)，對(duì)已脫貧戶應(yīng)當(dāng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤和不定期走訪，確保脫貧效果的持續(xù)性。第四，建議明確貧困戶脫貧后鞏固提高的時(shí)間期限，其前提是對(duì)脫貧戶返貧可能性進(jìn)行預(yù)判。而預(yù)判的依據(jù)就是要根據(jù)貧困戶的致貧原因、家庭經(jīng)濟(jì)狀況、自我發(fā)展能力以及潛在的生活風(fēng)險(xiǎn)等指標(biāo)設(shè)置的返貧風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)。對(duì)于返貧風(fēng)險(xiǎn)達(dá)到一定程度的脫貧農(nóng)戶，應(yīng)當(dāng)確保到2020年前，仍可享受同等的貸款貼息、危房改造、搬遷補(bǔ)助、政策兜底等幫扶政策。第五，創(chuàng)新貧困戶識(shí)別方法和程序。貴州省在貧困戶的摸底排查的實(shí)踐中，總結(jié)出“一看房，二看糧，三看勞動(dòng)力強(qiáng)不強(qiáng)，四看家中有沒(méi)有讀書(shū)郎”的“四看識(shí)真貧”方法。湖北、安徽等地積極探索和推廣“農(nóng)戶申請(qǐng)—四鄰簽字—組級(jí)評(píng)議公示—村級(jí)評(píng)議公示—鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核公示—縣級(jí)復(fù)審公告”精準(zhǔn)識(shí)別“六步法”和“回頭看”“再回頭看”精準(zhǔn)核查辦法，并以貧困戶檔案為基礎(chǔ)，安排專人精確無(wú)誤地將數(shù)據(jù)錄入扶貧開(kāi)發(fā)信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，建立貧困戶電子信息檔案。第六，建立貧困戶信息交流共享機(jī)制。加強(qiáng)貧困統(tǒng)計(jì)部門(mén)與各級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)辦公室、民政、教育、公安、婦聯(lián)等職能部門(mén)間的溝通與協(xié)作機(jī)制{30}，實(shí)現(xiàn)多部門(mén)的合作式治理。

（二）分類治理：提升精準(zhǔn)施策與幫扶的效度

精準(zhǔn)扶貧要求到戶幫扶精準(zhǔn)，也就是說(shuō)，幫扶的措施應(yīng)當(dāng)是因戶施策。精準(zhǔn)到戶的基本前提是精準(zhǔn)識(shí)別貧困戶的基本特征，包括致貧原因、地區(qū)狀況、家庭情況等。傳統(tǒng)的扶貧模式假設(shè)貧困是整體性的概念，側(cè)重地區(qū)貧困治理，這就難免會(huì)把非貧困地區(qū)的貧困人口排除在外。比如，以區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的開(kāi)發(fā)式扶貧模式就是典型的“撒胡椒面”，背離了“精確澆灌”理念，因而需要根據(jù)實(shí)際情況對(duì)貧困戶分類。只有因類施策，才能避免國(guó)家貧困治理政策的低效配置，有效規(guī)避扶貧項(xiàng)目和到戶資源的非法挪用、套取和擠占。中國(guó)貧困人口呈現(xiàn)明顯的類型化特征{31}，筆者根據(jù)致貧原因歸納出三種類型的貧困戶：第一類是因居住環(huán)境惡劣、自然資源匱乏、耕地零碎、土地貧瘠、交通閉塞等外在客觀原因?qū)е仑毨У霓r(nóng)戶，這類貧困戶以貧困程度深、貧困人口基數(shù)大的云南、貴州、新疆等地的貧困戶為代表；第二類是家庭勞動(dòng)力少、自我發(fā)展動(dòng)力不足、市場(chǎng)適應(yīng)能力弱、缺資金缺技術(shù)等能夠經(jīng)過(guò)幫扶實(shí)現(xiàn)脫貧的農(nóng)戶，這類農(nóng)民在山東、安徽、黑龍江、河南等地比較普遍，是我國(guó)貧困人口占比最大的類型；第三類是鰥寡孤獨(dú)、喪失勞動(dòng)能力、無(wú)收入來(lái)源的特殊貧困群體，2015年全國(guó)有近2000萬(wàn)貧困人口需要政府的兜底保障。針對(duì)這三類貧困戶的實(shí)際情況，需制定個(gè)性化的幫扶措施。具體來(lái)說(shuō)，對(duì)于第一類貧困戶，生態(tài)環(huán)境的綜合治理與提高貧困戶經(jīng)濟(jì)收入應(yīng)并重而行，同時(shí)引導(dǎo)有勞動(dòng)力的貧困戶有組織地接受就業(yè)培訓(xùn)和勞務(wù)輸出。有步驟有計(jì)劃地實(shí)施異地搬遷，尊重貧困戶的選擇優(yōu)選安置地點(diǎn)和安置方式。對(duì)于第二類貧困戶，則需要政府的外在介入和農(nóng)戶的自我增能雙重施策。政府應(yīng)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市場(chǎng)信息發(fā)布、項(xiàng)目申報(bào)、小額信貸、產(chǎn)業(yè)扶貧、技術(shù)培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等領(lǐng)域?yàn)樨毨籼峁┮粩堊訋头龇?wù)；農(nóng)民自身也要發(fā)揮主觀能動(dòng)性，主動(dòng)接受農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，提高市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別能力。對(duì)于第三類貧困戶，則要依靠政府的財(cái)政兜底保障。通過(guò)民政救濟(jì)、醫(yī)療救助、五保供養(yǎng)等農(nóng)村絕對(duì)貧困人口的社會(huì)保障體系；同時(shí)，動(dòng)員社會(huì)力量的自愿捐助，緩解國(guó)家財(cái)力不足。需要指出的是，分類治理也暗含貧困戶受益模式的創(chuàng)新和到戶資金的有效整合。特別是在產(chǎn)業(yè)扶貧中，處于明顯劣勢(shì)的貧困戶，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)將到戶扶貧資金入股優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目。

（三）精準(zhǔn)考核：規(guī)避政府風(fēng)險(xiǎn)與監(jiān)管漏洞

精準(zhǔn)考核是評(píng)估脫貧攻堅(jiān)績(jī)效的關(guān)鍵手段，也是精準(zhǔn)扶貧的應(yīng)有之義。因而，設(shè)定科學(xué)合理的精準(zhǔn)考核辦法、指標(biāo)和體系是精準(zhǔn)考核的核心要素。2016年2月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《省級(jí)黨委和政府扶貧開(kāi)發(fā)工作成效考核辦法》，安徽、山西、山東等省也在全省范圍內(nèi)開(kāi)展以縣級(jí)為單位的脫貧攻堅(jiān)績(jī)效考核。然而，現(xiàn)行的脫貧考核指標(biāo)體系仍處于探索階段，算不上真正意義上的績(jī)效評(píng)估體系。原因主要有：第一，精準(zhǔn)扶貧的落腳點(diǎn)是貧困村整體出列，貧困戶整體脫貧，而精準(zhǔn)考核的測(cè)評(píng)辦法是隨機(jī)抽樣。這就不可避免地存在統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上的監(jiān)測(cè)遺漏、區(qū)群謬誤和簡(jiǎn)約論的不足。第二，考核指標(biāo)的設(shè)定缺乏全局觀念，尚未擺脫經(jīng)濟(jì)至上思想的束縛，忽視生態(tài)指標(biāo)和社會(huì)指標(biāo)維度，對(duì)脫貧內(nèi)生動(dòng)力因素認(rèn)識(shí)不足。第三，國(guó)家、省、縣統(tǒng)計(jì)評(píng)估考核體系的斷層與脫節(jié)。由于缺乏全國(guó)統(tǒng)一的指標(biāo)體系，考評(píng)數(shù)據(jù)收集和處理方法的大相徑庭，缺乏縱向可比性。同時(shí)，貧困數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)來(lái)源于不同的職能部門(mén)，考核數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)有重復(fù)和遺漏的可能性。這導(dǎo)致考核評(píng)價(jià)獲取的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)與國(guó)家、省、縣掌握的三套數(shù)據(jù)存在統(tǒng)計(jì)差異。第四，脫貧成效考核監(jiān)測(cè)出來(lái)的數(shù)據(jù)和成果沒(méi)有得到充分的利用和學(xué)理分析，過(guò)于注重考核結(jié)果的獎(jiǎng)懲，淡化績(jī)效考核的后續(xù)運(yùn)用。endprint

為有效規(guī)避政府既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”的行政風(fēng)險(xiǎn)，堵住地方政府內(nèi)部監(jiān)督漏洞，筆者建議：第一，全面普查和抽樣調(diào)查相結(jié)合。全面普查要求政府相關(guān)職能部門(mén)對(duì)我國(guó)現(xiàn)有貧困村/貧困戶的致貧原因、幫扶措施等情況進(jìn)行整體摸排，建立貧困戶大數(shù)據(jù)系統(tǒng)；抽樣調(diào)查則側(cè)重于利用第三方考核的公正性和可靠性，以縣級(jí)為單位，采取專項(xiàng)審查、材料核查、實(shí)地座談和入戶調(diào)查的辦法評(píng)估脫貧攻堅(jiān)績(jī)效。第二，完善績(jī)效考核指標(biāo)體系。脫貧指標(biāo)體系的設(shè)置應(yīng)當(dāng)兼顧經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)指標(biāo)的各個(gè)方面，既要有所側(cè)重，又要統(tǒng)籌兼顧。同時(shí)，確保脫貧度量指標(biāo)的系統(tǒng)性，規(guī)避因脫貧政策的變動(dòng)而導(dǎo)致急功近利的短視行為。第三，分類考核。依據(jù)本地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的實(shí)際情況，對(duì)考核對(duì)象實(shí)施類別化考評(píng)。比如，對(duì)于水系源頭或生態(tài)保護(hù)區(qū)，以生態(tài)建設(shè)為扶貧重點(diǎn)，堅(jiān)持不考核生產(chǎn)總值、工業(yè)發(fā)展等指標(biāo)；對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域，側(cè)重于對(duì)非資源型扶貧項(xiàng)目開(kāi)發(fā)、培育和發(fā)展的考核；對(duì)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域，重點(diǎn)考核循壞經(jīng)濟(jì)、低碳發(fā)展和綠色農(nóng)業(yè)的扶貧成效。第四，進(jìn)一步健全以縣級(jí)人民政府為主體責(zé)任的脫貧成效考核機(jī)制。同時(shí)，依據(jù)縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村在脫貧攻堅(jiān)中的職責(zé)和義務(wù)，各制定一套考評(píng)細(xì)則，確保找準(zhǔn)薄弱環(huán)節(jié)，對(duì)癥下藥。第五，建立以扶貧部門(mén)為主導(dǎo)，組織協(xié)同、公民參與以及輿論配合的多維監(jiān)督體系。扶貧部門(mén)的監(jiān)督帶有行政色彩，是對(duì)精準(zhǔn)扶貧成效的制度化監(jiān)督維度。而社會(huì)組織、人民群眾和新聞媒體的監(jiān)督有效彌補(bǔ)了行政監(jiān)督的不足，是建立常態(tài)化和長(zhǎng)效性監(jiān)督機(jī)制不可或缺的主體要素。

（四）增能賦權(quán)：鍛造精準(zhǔn)扶貧核心力量

精準(zhǔn)扶貧要求“因村派人精準(zhǔn)”。不應(yīng)狹義地將“因村派人精準(zhǔn)”理解為上級(jí)政府下派的駐村工作隊(duì)。因村派人的核心指向是鍛造出扶真貧、真扶貧的常態(tài)化扶貧隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。筆者認(rèn)為，因村派人精準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)著眼五個(gè)層面的扶貧隊(duì)伍建設(shè)：第一，優(yōu)化駐村幫扶工作隊(duì)的派遣機(jī)制，強(qiáng)化參與貧困治理的制度保障。主要措施有：根據(jù)幫扶單位資源調(diào)配能力大小，合理配置貧困村的對(duì)口幫扶單位，避免出現(xiàn)“實(shí)力雄厚的幫扶機(jī)構(gòu)將大量資源集中在對(duì)口幫扶村莊中，造成形象工程和‘壘大戶現(xiàn)象”{32}；根據(jù)貧困村不同階段的發(fā)展需求，按需安排幫扶單位，貴州、云南等地總結(jié)的“六類干部到六類村”經(jīng)驗(yàn)就具有很好的參考價(jià)值；實(shí)施專業(yè)人才下鄉(xiāng)幫扶工程，高等院校、科研機(jī)構(gòu)、涉農(nóng)國(guó)企、公立醫(yī)院等各類企事業(yè)單位選派在基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)林技術(shù)、科技興農(nóng)、職業(yè)培訓(xùn)、生活救助等領(lǐng)域有真才實(shí)學(xué)的專業(yè)人員到農(nóng)村掛職、兼職{33}；賦予駐村工作隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)參與村兩委扶貧工作會(huì)議和充分介入本村精準(zhǔn)扶貧公共事務(wù)決策過(guò)程的權(quán)利。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧工作站和村兩委要加強(qiáng)對(duì)駐村工作隊(duì)的監(jiān)督和評(píng)估。第二，加強(qiáng)村（社）兩委組織建設(shè)，增進(jìn)鄉(xiāng)村干部貧困治理能力。落實(shí)貧困戶精準(zhǔn)識(shí)別和精準(zhǔn)幫扶政策的關(guān)鍵在基層，因此必須吸納有理想、能力強(qiáng)、作風(fēng)正的鄉(xiāng)村干部參與精準(zhǔn)扶貧，并有計(jì)劃地開(kāi)展鄉(xiāng)村干部素能培訓(xùn)。同時(shí)，也要以基層黨建為契機(jī)，夯實(shí)村（社）兩委的組織能力。第三，招募非政府組織成員開(kāi)展公益性扶貧項(xiàng)目，有效對(duì)接“大學(xué)生村干部計(jì)劃”“大學(xué)生三支一扶計(jì)劃”和“大學(xué)生志愿服務(wù)西部計(jì)劃”等項(xiàng)目的人才資源。第四，探索社會(huì)化精準(zhǔn)扶貧方式，倡導(dǎo)有財(cái)政能力的省份購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)，彌補(bǔ)政府單方供給失衡和公共資源溢出效應(yīng)的缺陷。第五，充分發(fā)揮“鄉(xiāng)村賢人”在精準(zhǔn)扶貧中的重要作用。{34}貴州省“鄉(xiāng)賢理事會(huì)+村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)”精準(zhǔn)扶貧模式有借鑒意義：通過(guò)成立鄉(xiāng)賢扶貧組、鄉(xiāng)賢專家?guī)?、鄉(xiāng)賢救助基金等，整合“鄉(xiāng)賢”資源；通過(guò)“鄉(xiāng)賢”的帶動(dòng)示范和政策宣傳，激發(fā)貧困戶自主發(fā)展動(dòng)力；通過(guò)鼓勵(lì)外出“鄉(xiāng)賢”回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、投資興業(yè)，拓寬村莊貧困戶創(chuàng)收渠道。

（五）制度設(shè)計(jì)：構(gòu)建多元主體農(nóng)村貧困治理體系

習(xí)近平在安徽視察金寨縣脫貧攻堅(jiān)成效時(shí)提出，要厘清政府、社會(huì)（組織）、市場(chǎng)與公眾在精準(zhǔn)扶貧中的主體關(guān)系，提高多元主體合作扶貧的能力。構(gòu)建“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)推進(jìn)、社會(huì)協(xié)同和農(nóng)戶參與”的農(nóng)村貧困治理大格局，打破政府、社會(huì)與市場(chǎng)之間的隔閡，引入非政府力量參與精準(zhǔn)扶貧，是夯實(shí)脫貧攻堅(jiān)成效的正確選擇，也是我國(guó)實(shí)現(xiàn)整體性脫貧的必然要求。結(jié)對(duì)幫扶就是多主體協(xié)同扶貧的有益探索。雖然全國(guó)各地幫扶模式和具體措施不盡相同，但核心理念是一致的，也即集中對(duì)口的社會(huì)力量有針對(duì)性制定專門(mén)的脫貧計(jì)劃，幫助農(nóng)戶脫貧。然而，結(jié)對(duì)幫扶的主體力量仍然是黨員干部、機(jī)關(guān)單位、事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)，非政府組織、市場(chǎng)機(jī)制和貧困農(nóng)戶的主體潛能并未得到有效拓展。當(dāng)前5575萬(wàn)貧困人口的脫貧任務(wù)單靠政府的財(cái)政投入和政策兜底，顯然是不現(xiàn)實(shí)的。因此，迫切需要增進(jìn)各類扶貧主體間溝通協(xié)作，加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)。第一，厘清不同主體的權(quán)限和責(zé)任。政府仍然在我國(guó)精準(zhǔn)扶貧中發(fā)揮主導(dǎo)和統(tǒng)籌作用，主要表現(xiàn)為：利用財(cái)政制度、社會(huì)政策、法律法規(guī)、戰(zhàn)略規(guī)劃等基本職能，明確脫貧攻堅(jiān)的總體思路、主體責(zé)任、方略要?jiǎng)?wù)、制度保障、路徑方針；設(shè)立國(guó)際扶貧開(kāi)發(fā)基金，建設(shè)國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)基礎(chǔ)信息平臺(tái)，強(qiáng)化行政監(jiān)督和引導(dǎo)多元扶貧主體有序合作。{35} 市場(chǎng)機(jī)制彌補(bǔ)了政府扶貧資金不足和資源配置效率不高的“短板”，運(yùn)用市場(chǎng)規(guī)律創(chuàng)新扶貧模式的主要方式有：在貧困地區(qū)搭建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易和金融信貸平臺(tái)，聚集產(chǎn)業(yè)扶持項(xiàng)目的互補(bǔ)性優(yōu)勢(shì)；積極探索新型農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式和合作經(jīng)濟(jì)組織形式，組織和引導(dǎo)貧困農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)化和適度規(guī)?；嘤厣鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)，參與區(qū)域市場(chǎng)分工；架構(gòu)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與市場(chǎng)聯(lián)系的信息傳遞與分享“橋梁”，引導(dǎo)農(nóng)民按需生產(chǎn)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)信息化程度；鼓勵(lì)貧困戶聯(lián)合發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)合作社、股份合作等農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織，提高貧困農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)的組織化程度。社會(huì)組織參與精準(zhǔn)扶貧的廣度和深度日益擴(kuò)展，業(yè)已成為精準(zhǔn)扶貧的主要主體。在結(jié)對(duì)幫扶、專項(xiàng)救助、慈善救助、臨時(shí)照顧等領(lǐng)域，社會(huì)組織的作用不可小覷。而貧困戶是扶貧的受益主體，其主體作用發(fā)揮的重要性不言而喻。堅(jiān)持參與式扶貧，調(diào)動(dòng)貧困戶自主發(fā)展?jié)撃?，是精?zhǔn)扶貧的根本目標(biāo)。第二，按照國(guó)家稅收法律及有關(guān)規(guī)定，“全面落實(shí)扶貧捐贈(zèng)稅前扣除、稅收減免等扶貧公益事業(yè)稅收優(yōu)惠政策”{36}。同時(shí)，對(duì)支持和參與精準(zhǔn)扶貧的個(gè)人、非政府組織、企事業(yè)單位和各類市場(chǎng)主體進(jìn)行正向激勵(lì)。endprint

注釋：

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責(zé)任編輯：陳艷華

（本文發(fā)表于《中國(guó)特色社會(huì)主義研究》雜志2017年第1期）endprint